3 Avvik mellom budsjett og regnskap 2004 og tiltak for å bedre forsvarets økonomistyring

3.1 Om årsakene til avvikene

Innledning

Hensikten med dette kapitlet er å beskrive årsakssammenhenger og forklaringer til merforbruket. Regjeringen ser alvorlig på det uhjemlede merforbruket i Forsvaret som fremkommer i Forsvarets regnskap for 2004. At et slikt merforbruk kunne oppstå, og først bli identifisert etter at regnskapsåret var avsluttet, er ikke tilfredsstillende. Dette understreker behovet for å iverksette en rekke rettede tiltak for å bedre budsjettstyringen, på utvalgte områder i Forsvaret.

Forsvarsdepartementet vil likevel påpeke at for de fleste kapitler i forsvarssektoren er aktiviteten gjennomført innenfor, eller nær, de tildelte økonomiske rammer for 2004.

Årsaker til merforbruket i 2004

Det alt vesentlige av merforbruket har skjedd innenfor Forsvarets logistikkorganisasjon og Hæren der det har vært utilstrekkelig økonomistyring og kontroll i 2004.

Et sentralt ansvar som tilligger den enkelte kapitteleier, er å sikre at virksomheten er tilpasset de rammer som til enhver tid er gjeldende. Kapitteleierne skal holde oversikt over forbruk, tilse at personell- og organisasjonsdata er korrekte, at antall bestillere, attestanter og anvisere er regulert og ansvarsmessig balansert mot hverandre, samt at oversikt over samlet forpliktelsesbilde er etablert. Kapitteleieren skal organisere sitt personell i forhold til det behov og de utfordringer virksomheten står overfor. Dette inkluderer et særlig ansvar for at personellet innehar nødvendig kompetanse, ikke minst innenfor økonomi og -styringsfeltet. Stillingsfullmakter for grenstabene er delegert til kapitteleierne, slik at kapitteleier har fullmakt til å omdisponere mellom økonomistillinger og andre stillinger.

Det har vært mangelfull oversikt over inngåtte forpliktelser og eget forbruk. Denne manglende oversikten medførte at prognosene for årsresultatet var feil og bidro til at tiltak for å holde virksomheten innenfor tilgjengelige økonomiske rammer, ikke ble iverksatt. Prognosene hadde uakseptable store avvik sammenlignet med faktisk resultat.

Forsvarssjefen skriver i årsrapporten om gjennomføringen av virksomheten i Forsvarets militære organisasjon i 2004:

«FMO gikk inn i driftsåret 2004 med en erkjennelse om at man stod foran en meget stram økonomisk situasjon, med en tildeling som var basert på forutsetninger om store omorganiseringer og gevinstrealiseringer, spesielt innenfor personell- og EBA-området. Samtidig medførte implementeringen av nytt lønns- og regnskapssystem store kompetanse- og kapasitetsmessige utfordringer innenfor økonomiforvaltningen.

I tillegg skulle horisontal samhandel gjennomføres over kapittel 1740 Forsvarets logistikkorganisasjon, og dette medførte en ny og utfordrende finansieringsform for FMO.»

Dette er forhold som har bidratt til å gjøre utfordringene større, men dette var kjent helt fra starten av regnskapsåret. Når regnskapet allikevel ble avsluttet med et betydelig merforbruk, kan dette bl.a. forklares med manglende fokus på oppfølging av spesielt relasjonen mellom tildeling, forpliktelser og prognoser i de deler av Forsvarets militære organisasjon som hadde stort merforbruk.

Det har vært betydelig forskjell mellom forsvarsgrenene mht. hvor mange som har hatt fullmakt til å forplikte forsvarsgrenene økonomisk gjennom attestasjonsanvisning og bestillingsfullmakt.

Det er tydelige tegn på at det har eksistert urealistiske forestillinger omkring kostnadene knyttet til leveranser fra Forsvarets logistikkorganisasjon til kundene, særlig knyttet til kunder i Hæren. Det har vært lite fokus på kundedialog i budsjetteringssammenheng. Fokus og oppfølging av forpliktelsene gjennom året, ville gitt større mulighet til å endre kursen på et tidligere stadium og dermed forhindret merforbruket. Manglende bruk av tilgjengelig verktøy for å lage prognoser hos så vel leverandør som kunde, har bidratt sterkt til den situasjonen som har oppstått.

Horisontal samhandel (internfakturering) har vært benyttet som styringsmetode siden 1992. Før 2004 foregikk horisontal samhandel innenfor de respektive grenkapitler med kostnadsregistrering internt på kapittelet. Fra 2004 ble det innført internprising og det ble etablert et eget kapittel 1740 Forsvarets logistikkorganisasjon. Det er på det rene at horisontal samhandel ikke kan gjennomføres optimalt uten god systemstøtte og gode muligheter for å følge opp status og fremdrift på inngåtte avtaler. Dette var imidlertid kjente utfordringer som hadde vært mulig å løse på en bedre måte, selv uten denne systemstøtten, ved manuelle rutiner. Fra januar 2005 er elektronisk understøttelse for fakturering innført.

Tildeling, gitt til Forsvarssjefen i Forsvarsdepartementets iverksettingsbrev, basert på Stortingets budsjettvedtak, er etatens hjemmel for bruk av midler. I iverksettingsbrevet for 2004 var det presisert at dersom det oppstod avvik mellom ambisjoner/oppdrag og tildelinger, skulle virksomheten holdes innenfor rammen av tildelte midler, og aktivitet reduseres tilsvarende. Både Sjøforsvaret og Luftforsvaret reduserte på denne bakgrunn sin aktivitet i august 2004.

Gjennomføringen av Leveranseprosjekt 1 (LP 1) i Program Golf var et nødvendig og riktig tiltak for at Forsvaret skulle kunne tilfredsstille minimumskrav for eksternregnskap i Økonomireglementet for staten. Samtidig er LP 1 en svært viktig brikke i arbeidet med omstillingen, ikke minst for å nå de vedtatte nedbemanningsmålene for Forsvaret. I B.innst. S. nr. 7 (2004-2005) sier Forsvarskomiteen at «gjennomføringen av LP 1 skulle sette Forsvaret i stand til å realisere gevinster, samt å etablere en stabil plattform for et fremtidig FIF (Felles integrert forvaltningssystem) for effektiv planlegging, bruk og styring av Forsvarets samlede ressurser.» For Forsvaret, som for enhver organisasjon som implementerer et stort administrativt styringssystem, vil det gå noe tid før nye rutiner og prosesser er modnet og gir full effekt. I deler av Forsvarets militære organisasjon har det vært for lav kompetanse i attestasjons- og anvisningsprosessen, noe som har ført til feilkonteringer og forsinkelser i fakturaflyten. Dette har igjen bidratt til manglende oversikt, særlig i Hæren og i Forsvarets logistikkorganisasjon, over forbruk i forhold til tildeling gjennom året.

Nærmere om merforbruket i Hæren

Regnskapsmessig merforbruk i Hæren i 2004 beløper seg til 425 mill. kroner. I Forsvarssjefens årsrapport heter det at:

«Hovedproblemene ifm. Hærens økonomistyring og budsjettkontroll relateres til ansvars- og myndighetsforhold og tilgjengelig styringsinformasjon. Oppfølgingen av omorganiseringen i Hæren gjennom etablering av styringslinjer med klare ansvars- og myndighetsforhold, herunder styring/begrensning av fullmakter til bestilling, attestasjon og anvisning, har ikke vært god nok. Videre har evnen og kompetansen til å etablere et fullstendig kostnadsbilde, med utgangspunkt i tildeling og forbruksstatus i lønns- og regnskapssystemet og oversikt over/styring av Hærens samlede forpliktelser (personellkostnader, EBA-leie, horisontal samhandel, driftsanskaffelser mv), ikke vært tilstrekkelig.»

Hæren har m.a.o. ikke hatt tilfredsstillende økonomistyring og kontroll i 2004. Det har ikke vært tilstrekkelig oversikt over inngåtte forpliktelser og eget forbruk. I deler av organisasjonen var det også for lav kompetanse i attestasjons- og anvisningsprosessen, noe som har ført til feilkonteringer og forsinkelser i fakturaflyten. Kompetanse til å etablere et fullstendig kostnadsbilde med utgangspunkt i tildeling og forbruksstatus i lønns- og regnskapssystemet har ikke vært tilstrekkelig. Dette har medført at prognosene for årsresultatet ble feil, og at tiltak for å tilpasse aktiviteten ikke ble iverksatt tidsnok.

Hæren ble i 2004 omorganisert i tråd med omstillingen av Forsvaret. Denne omfattende omorganiseringen ble igangsatt samtidig med implementeringen av ny lønns- og regnskapsløsning. Det ble også innført horisontal samhandel på tvers av kapitler mellom Forsvarets logistikkorganisasjon og kundene. Totalt medførte dette meget store styrings-, kapasitets- og kompetansemessige utfordringer. Dette ble ytterligere forsterket av at lønnskostnader, pga. feil i personell- og organisasjonsdatabasene, ble belastet feil kapittel. Avdelingene fikk derfor en forsinkelse på en måned for å kunne få det riktige økonomiske bildet på lønnssiden. Ansvaret for å sikre korrekte personell- og organisasjonsdata er tillagt den enkelte avdelingsleder med personellansvar, under den enkelte kapitteleier.

Hærens avdelinger har også hatt et betydelig høyere aktivitetsnivå enn det budsjett og tildeling ga rom for. Hærens driftsbudsjett har tidligere år vært delvis finansiert av tæring på overskuddslagre. I 2004 bortfalt denne muligheten, ved at Forsvarets logistikkorganisasjon i sin helhet ble skilt ut fra forsvarsgrenene og Forsvarets lagre overført til Forsvarets logistikkorganisasjon, uten at aktivitetsnivået i tilstrekkelig grad ble justert mot tilgjengelige ressurser.

Totalt sett viser dette at problemene i Hæren bl.a. var manglende evne til å føre korrekte personell- og organisasjonsdata, uklare ansvars- og myndighetsforhold, samt manglende oversikt over Hærens samlede økonomiske forpliktelser.

Nærmere om merforbruket i Forsvarets logistikkorganisasjon

Regnskapsmessig merforbruk i Forsvarets logistikkorganisasjon utgjør 543 mill. kroner, og fordeler seg med 149 mill. kroner på bevilgningsfinansiert virksomhet, og 380 mill. kroner på virksomhet som er kundefinansiert gjennom horisontal samhandel mellom Forsvarets logistikkorganisasjon og forsvarsgrenene.

I henhold til Forsvarssjefens årsrapport var hovedårsakene til Forsvarets logistikkorganisasjons merforbruk i 2004 bl.a. følgende:

• Forsvarets logistikkorganisasjon og kundene har ikke hatt tilstrekkelig dialog på alle nivåer med tanke på økonomiske konsekvenser relatert til kundenes høye aktivitetsnivå. Det har ikke vært avklart om en leveranse har vært innenfor eller utenfor inngått leveransekontrakt, eller om pris på et eventuelt tilleggsoppdrag.

• Etterslep i behandling av fakturaer og stort fakturavolum har skapt et kapasitetsproblem.

• Forsvarets logistikkorganisasjon har ikke hatt systemstøtte og tilstrekkelige rutiner for planlegging, gjennomføring og oppfølging av horisontal samhandel, herunder også oppfølging av kundefordringer. Dette medførte at prognosene var for optimistiske, noe som ble oppdaget så sent at det ikke var mulig å iverksette korrigerende tiltak. Kombinert med et betydelig etterslep i faktureringen og utilstrekkelig dialog med kundene om hvor store innbetalinger som faktisk kunne forventes før årsskiftet, ble resultatet en stor underdekning i den horisontale samhandelen.

• Forsvarets logistikkorganisasjon har ikke hatt tilstrekkelige rutiner for å sammenholde prognosene for planlagte inntekter (eksterne og horisontal samhandel) med planlagte utbetalinger for å sikre at kapittel 1740 totalt sett kunne balansere.

Forsvarets logistikkorganisasjon har m.a.o. ikke hatt tilfredsstillende økonomistyring og kontroll i 2004. Det har ikke vært tilstrekkelig oversikt over inngåtte forpliktelser, eget forbruk og forventede og realistiske inntekter fra kundene. I deler av organisasjonen var det også for lav kompetanse i faktureringsprosessen. Kompetanse til å etablere et fullstendig kostnadsbilde, med utgangspunkt i tildeling og forbruksstatus i lønns- og regnskapssystemet og oversikt over/styring av samlede forpliktelser (personellkostnader, leie av eiendommer, bygg og anlegg, horisontal samhandel, driftsanskaffelser mv.), har ikke vært tilstrekkelig.

Horisontal samhandel på tvers av kapitler ble innført før det var etablert en elektronisk systemunderstøttelse for fakturering. Dette innebar at faktureringsarbeidet måtte utføres manuelt av medarbeidere som ikke var godt nok kjent med slike rutiner, noe som skapte problemer på kompetansesiden og etterslep i faktureringen. Horisontal samhandel er kompetansekrevende. Med bakgrunn i behovet for å etablere rutiner for kundefinansiering av Forsvarets logistikkorganisasjon innenfor Forsvarets militære organisasjon, er det fra 2002 blitt gjennomført sentrale og lokale kurs innen horisontal samhandel. Kursene har vært rettet mot både kunder og leverandører, og alle som har hatt behov for kompetanseheving, har fått tilbud om å delta. Det er derfor grunn til å understreke at det ikke er horisontal samhandel som styringsmetode, men manglende fokus på oppfølging av kostnadsbildet som er medvirkende årsak til merforbruket. Fra januar 2005 er elektronisk understøttelse for fakturering innført.

Det har vært en mangelfull dialog mellom Forsvarets logistikkorganisasjon og enkelte kunder på ulike nivåer. Dette, kombinert med urealistiske forestillinger omkring kostnadene knyttet til leveranser fra Forsvarets logistikkorganisasjon, har bidratt til å gi et feil bilde av situasjonen. Ovennevnte har medført at prognoser for årsresultat ble feil, og tiltak for å tilpasse aktiviteten ble derfor ikke iverksatt tidsnok.

3.2 Om tiltak for bedre økonomistyring i Forsvaret

3.2.1 Generelt

For å hindre at det for høye aktivitetsnivået ved utgangen av 2004 videreføres i 2005, og for å sikre oppgjør av fordringer tilknyttet leverte tjenester fra Forsvarsbygg og Forsvarets logistikkorganisasjon i 2004, vil forsvarssjefen innenfor sitt fullmaktsområde, iverksette tiltak for å sikre nødvendig og tilstrekkelig økonomisk handlingsrom for å balansere årets budsjett, og sikre at betydelig merforbruk ikke gjentas. Oppfølging og kontroll, på alle nivå i organisasjonen, av at tiltakene gir nødvendig og forutsatt effekt, vil være avgjørende for å sikre overholdelse av de vedtatte budsjettrammene for 2005.

For å sikre at virksomheten for 2005 gjennomføres iht. tildeling, samtidig med at de overordnete målene i omstillingen av Forsvaret nås, vil det bli satt inn strakstiltak, og tiltak på kortere og lengre sikt som vil gi, spesielt Hæren og Forsvarets logistikkorganisasjon, de nødvendige verktøy for å holde kontroll med forpliktelser, og sikre utarbeidelse av troverdige prognoser.

Forsvarssjefen presenterte, 20. desember 2004, prognoser som viste at budsjettet for Forsvarets militære organisasjon i 2004 som helhet ville balansere, med en mulighet for en mindre overskridelse på Hæren som ville bli dekket av tilsvarende mindreforbruk på andre kapitler. Det at Forsvarsdepartementet så sent på året ble for­sikret om at budsjettet for 2004 var i balanse, forteller klart at oversikten på bl.a. personelldata og forpliktelsesregnskapet har vært for dårlig, og ikke egnet til utarbeidelse av pålitelige prognoser.

Forsvarsdepartementet har derfor satt spesiell fokus på tiltak som skal kunne gjøre Forsvaret i stand til å utarbeide gode prognoser, noe som er helt avgjørende for å få til effektiv økonomistyring. Tiltakene som er listet er ikke uttømmende. Det er gjort klart overfor kapitteleierne at de i tillegg har et selvstendig ansvar for å holde seg innenfor budsjettrammene og selv etablere et pålitelig prognoseverktøy for sin virksomhet. Det er videre gjort klart at det om nødvendig må iverksette ytterligere tiltak for å få kontroll med økonomistyringen.

3.2.2 Allerede igangsatte og umiddelbart forestående tiltak for å bedre økonomistyringen i Forsvaret

Personelldata

• Forsvarsstaben etablerte høsten 2004 et prosjekt med oppgave å redusere antall feil i grunnlaget for personell- og organisasjonsdata. Dette var nødvendig både for å redusere antall feil, og for å øke forståelsen blant personell- og organisasjonsmedarbeiderne om viktigheten av å håndtere prosessene riktig. Arbeidet videreføres i 2005 i linjeorganisasjonen.

• Den enkelte kapitteleier med underlagte ledd er gitt i oppdrag å foreta en fullstendig gjennomgang av alle organisasjons- og personelldata, samt å sikre at alle forsvarets avdelinger praktiserer lik behandling av disse i det nye lønns- og regnskapssystemet, og i randsystemene som dette bygger på. De er også pålagt å følge opp rutinene som er etablert for å oppdatere og kvalitetssikre organisasjons- og personelldata på månedsbasis. For å lette dette arbeidet er det igangsatt et prosjekt «Leveranse organisasjon og personell». Prosjektet skal sørge for automatisk overføring av data mellom de forskjellige applikasjonene med en identifisering av organisatoriske avvik i datagrunnlaget og oppretting av disse. Prosjektet har videre som oppdrag å følge opp datakvaliteten i organisasjons- og personellsystemene, herunder å gi pålegg til og følge opp de enkelte sjefene for driftsenhetene i Forsvaret. Dette for å sikre en korrekt kvalitet på dataene.

Anviser- og attestasjonsfullmakter

• Forsvaret har i dag et stort antall personer med anviser- og attestasjonsfullmakt. Anslagsvis fordelt med 717 i Hæren, 353 i Sjøforsvaret og 219 i Luftforsvaret. Forsvarssjefen er gitt i oppdrag å sørge for at antall anvisere og attestanter reduseres og er regulert og ansvarsmessig balansert mot hverandre, samt forankret mot budsjettansvaret. En reduksjon og regulering av antall bestillere og attestanter vil forenkle prosessen med å holde kontroll og oversikt over forpliktelsene, og antall feil vil gå ned. Risikoen for at fakturaer blir liggende over forfall blir også redusert, siden hver attestant bruker systemet oftere og fanger opp fakturaer etter hvert som de kommer inn.

Forsvarsbygg – Husleieordningen

• Forsvarssjefen har pålagt kapitteleierne å gjennomgå alle inngåtte husleieavtaler knyttet til bygningsmasse, med formål å øke tempo i utrangeringen for derved å redusere EBA-kostnadene.

• Alle Forsvarets enheter er pålagt å betale husleie til Forsvarsbygg forskuddsvis og i kvartalsvise rater. Det samme gjelder utførte tjenester knyttet til drift av bygningsmassen, hvor det gjennomføres en foreløpig avregning mot faktisk utførte tjenester i september, med endelig avregning i begynnelsen av påfølgende regnskapsår. Dette for å unngå at husleieutgifter blir overført fra et år til et annet, men betales og kostnadsføres i det enkelte år.

Leveranser – FLO

• Forsvarets logistikkorganisasjon og kundene hadde i 2004 ikke tilstrekkelig dialog på alle nivåer med tanke på de økonomiske konsekvensene relatert til aktivitetsnivået, og kjøp/salg av tjenester fra Forsvarets logistikkorganisasjon. Dette påvirket spesielt økonomistyringen hos kunder som ikke hadde full oversikt over enhetens samlede økonomiske forpliktelser. Horisontal samhandel vil derfor bli gjenstand for videreutvikling, for i størst mulig grad å sikre en felles mal for gjennomføring i alle forsvarsgrener. Videreutviklingen vil bygge på positive erfaringer utledet av de grenene som har hatt tilfredsstillende økonomistyring i 2004, og resultatet vil bli implementert i dialog med Forsvarets logistikkorganisasjon.

• Utarbeidelse og nødvendig korrigering av prognoser i 2004 har vært mangelfull i Hæren og Forsvarets logistikkorganisasjon. Det har vist seg å være en kompetanse- og organisasjonsmessig utfordring å øke bevisstheten rundt avtaler om eiendom, bygg og anlegg, horisontal samhandlingsleveranser og driftsanskaffelser som forpliktende faktorer i økonomistyringen. Den enkelte kapitteleier har selv ansvaret for å ha tydelige prognoser på eget område. Dette oppnås ved bl.a. å redusere antall personer med bestillerfullmakt, anvisningsfullmakt og attestasjonsrett, særlig i Hæren. Antallet personer med slike fullmakter vil bli vesentlig redusert ift. dagens nivå.

• Ny elektronisk løsning for internfakturering ble iverksatt 24. januar 2005, og gir Forsvarets militære organisasjon også en teknisk understøttelse for fakturering mellom Forsvarets logistikkorganisasjon og kundene. Gevinsten er bl.a. raskere oppgjør mellom leverandør og kunde, bedre oversikt over utestående fordringer og en mer forutsigbar kontantstrøm. Tiltaket er også listet i Forsvarets militære organisasjons tiltaksliste for oppfølging av riksrevisjonssaker. Riksrevisjonen har gitt positiv tilbakemelding på dette tiltaket i forbindelse med oppfølging av feil i 2003-regnskapet.

• Dialogen mellom Forsvarets logistikkorganisasjon og kundene i 2004 om innhold i og praktisering av horisontal samhandel/leveranseavtaler må styrkes for å oppnå større lojalitet, ansvarliggjøring og forutsigbarhet i kontantstrømmen. Dette er et sentralt tiltak for å klargjøre reelle krav mellom Forsvarets logistikkorganisasjon og kundene. Avtalene må være så klare og forpliktende for alle at det ikke oppstår konflikt om fakturagrunnlaget. Forsvarsstaben og Forsvarets logistikkorganisasjon vil derfor fortsette arbeidet med å sikre at avtalepartnerne har en omforent forståelse av leveranseavtalenes innhold og forpliktelser, særlig på områder hvor en slik forståelse var sviktende i 2004.

• Gjeldende leveranseavtaler mellom Forsvarets logistikkorganisasjon og kundene er under revisjon. De nye avtalene baseres på drifts- og årsverksnivået for Forsvarets logistikkorganisasjon i 2005. Nye oppdaterte leveranseavtaler med basis i revidert nasjonalbudsjett vil bli etablert. For fremtidige budsjettår vil departementet gjennom styringsdialogen med Forsvarets militære organisasjon, stille krav om at leveranseavtalene for det påfølgende budsjettår skal være utarbeidet som del av grunnlaget for etatssjefens budsjettforslag.

• Dersom kundene unntaksvis har behov for tjenester fra Forsvarets logistikkorganisasjon som ligger utenfor de inngåtte leveransekontraktene, skal kundene og Forsvarets logistikkorganisasjon i dialog prisfastsette og akseptere vilkårene for leveranse innen det tidspunkt bestillingen finner sted. Fakturering og betaling for de utførte tjenestene skal deretter skje fortløpende og innenfor samme år.

Kostnadskontroll

• Forsvarsdepartementet har iverksatt tiltak for å redusere administrative utgifter, herunder spesielt bruk av konsulenter og reiseutgifter. Forsvaret benytter seg av eksterne konsulenter for å knytte til seg kompetanse som Forsvaret ikke innehar eller som det ikke er hensiktsmessig å tilsette personell for å dekke. I det omfattende arbeidet med omstillingen og moderniseringen av Forsvaret, er det i mange tilfeller både nødvendig og rasjonelt å benytte eksterne konsulenter. For å bedre kontrollen med konsulentbruken har departementet imidlertid iverksatt nye retningslinjer som innskjerper godkjenning av kontrakter for konsulentbruk og som pålegger etatssjefen personlig å godkjenne hvert enkelt oppdrag før kontraktsinngåelse, samt en tettere oppfølging og månedlig rapportering av status til departementet.

• Alle eksisterende konsulentoppdrag i Forsvaret vil i tillegg bli kritisk gjennomgått, og oppdragene vil bli avsluttet dersom disse ikke primært brukes for å følge opp på følgende områder:

  • Ekstern risikoanalyse av større materiellprosjekter.

  • Spesiell kompetanse knyttet til materiellprosjekter.

  • Saker vedrørende økonomistyring og riksrevisjonsoppfølging.

• De totale reiseutgiftene i Forsvaret anses for høye. Det er nedsatt en egen arbeidsgruppe som skal lage nye retningslinjer for reisevirksomheten i Forsvaret. Hensikten vil være å iverksette tiltak for å redusere reiseutgiftene. I tillegg er alle enheter underlagt forsvarssjefen pålagt å redusere reiseutgiftene til et minimum. Departementet vil i sin etatsstyring følge opp dette temaet spesielt.

Ledelse og virksomhetsstyring

• På bakgrunn av revidert Reglement for økonomistyring i staten er Forsvarsdepartementets retningslinjer til etatene vedrørende etatsstyring og departementets økonomiinstruks til etatene revidert. Disse retningslinjene gjelder for alle departementets underliggende etater, herunder Forsvarets militære organisasjon, Forsvarsbygg, Forsvarets forskningsinstitutt og Nasjonal sikkerhetsmyndighet. Forsvarsstaben ga 30. desember 2004 ut nye oppdaterte retningslinjer for økonomiforvaltning for Forsvarets militære organisasjon. Målgruppen for retningslinjene er budsjett- og resultatansvarlige sjefer, samt alle ansatte som har en rolle innenfor økonomiforvaltning i Forsvarets militære organisasjon. Forsvarsdepartementets nye økonomiinstruks til etatene trådte i kraft 11. mars 2005. Målgruppen er etatssjefene. Forsvarstaben vil utgi rettelser og tillegg til etatens retningslinjer for økonomiforvaltning basert på disse. En oppdatering planlegges i løpet av 2005. Departementets nye retningslinjer for etatsstyring ble oversendt underlagte etater 9. mars 2005. Formålet med retningslinjene for etatsstyring er dels å beskrive styringsdialogen mellom departementet og underliggende etater, dels å beskrive etatenes roller og ansvar i gjennomføringen av styringsdialogen.

• Forsvarsdepartementet har gjennomgått og oppdatert Anskaffelsesregelverk for Forsvaret (ARF). Regelverket ble iversatt 1. september 2004, og målgruppen er alt personell i Forsvaret som jobber med anskaffelser.

• Gjennom et eget prosjekt i regi av Program Golf, er det i løpet av 2004 lagt til rette for fire nye integrerte plan- og styringsprosesser. Prosessene omfatter rullerende 4 års planlegging, årlig planlegging, oppdragsplanlegging, samt mål- og resultatoppfølging. For 2005 har departementet utarbeidet en samlet strategisk virksomhetsplan for forsvarssektoren. Hensikten er å klargjøre og legge til rette for helhetlig og enhetlig styring av den samlede virksomheten i forsvarssektoren.

• Ny økonomisjef i Forsvarets militære organisasjon ble utnevnt 21. januar 2005 i en nyopprettet stilling i Forsvarsstaben. Det vil etter drøftinger med personellorganisasjonene bli etablert en egen personell-, økonomi- og styringsstab i Forsvarsstaben medio 2005. Inntil denne er på plass vil sjef personell og drift være fungerende økonomisjef. Økonomisjefen vil rapportere direkte til sjef Forsvarstab. Personell-, økonomi-, og styringsstaben skal blant annet ivareta det overordnede ansvaret i Forsvarets militære organisasjon med hensyn til regnskapsrapportering og regnskapsoppfølging, samt personell og organisasjonsforvaltning. Dette vil i sum gi bedre økonomistyring i Forsvarets militære organisasjon, herunder økt forutsigbarhet i personell- og økonomiforvaltningen og bedre prognoser for regnskapsforbruket.

• Det ble i januar 2005 utarbeidet en egen styringsportal på Forsvarets intranett. Dette er en nettside med lenker som gir alle som er involvert i virksomhetsstyring, en enkel tilgang til aktuelle systemer og relevant informasjon, herunder tilgang til kontoplan, virksomhetsplan og iverksettingsbrev, samt verktøy for planlegging og oppfølging. Den primære målgruppen er linjeledere innenfor virksomhetsstyring, sjefer for driftsenhetene i Forsvaret og underlagte sjefer med budsjett- og resultatansvar samt konsern- og virksomhetskontrollere. I tillegg er attestanter og anvisere samt personal- og organisasjonsmedarbeidere viktige målgrupper. Hensikten er å bedre informasjonstilgangen og dermed prognosegrunnlaget for alt berørt personell.

• Det er iverksatt endrede rutiner knyttet til vurdering og dokumentasjon av forvaltningskompetanse og evne til økonomistyring for personell i Forsvaret. Evne til økonomistyring vil heretter få innvirkning på videre karriere i Forsvaret. Skjema for tjenesteuttalelse vil tilpasses, slik at forvaltningskompetanse og evne til økonomistyring fremgår.

• Som en følge av at regnskapet for 2003 ble underkjent, ble det, i påvente av endelig kontraktsinngåelse, iverksatt en ekstern gjennomgang av ale rutinene for forvaltning i Forsvarets militære organisasjon for å konkretisere forbedringsmuligheter innenfor økonomiforvaltning. Endelig kontraktsinngåelse er planlagt medio april.

• Det ble også inngått en foreløpig ekstern avtale om kvalitetssikring av regnskapsførselen med tilhørende rapportering. Endelig kontraktsinngåelse også for dette arbeidet er planlagt medio april.

Kompetanse

• Forsvarsstaben iverksatte 20. januar 2005 en tiltakspakke for å heve kompetansen innen forvaltning, økonomi og regnskapsfunksjoner i Forsvarets militære organisasjon. Bedre kompetanse og derigjennom økt forståelse for systemene vil gi bedre oversikt over forpliktelsesbildet, noe som igjen vil gi bedre kvalitet på prognosene. Tiltakspakken består av spesialtilpassede kurs og samlinger for virksomhetskontrollere og sjefer for driftsenhetene i Forsvaret. Kompetansepakken vil blant annet bestå av:

  • Sjefskurs med fokus på arbeidsgiveransvaret, styringssystem, økonomiforvaltning, anskaffelsesregelverk og materiellforvaltning. Målet er å øke bevisstheten om ansvar og myndighet.

  • Virksomhetskontrollerkurs om grunnleggende metoder og rutiner for styring av virksomheten og kunnskap om funksjonelle muligheter i regnskapssystemet. Disse kursene er igangsatt.

  • Virksomhetskontrollerseminar for å øke bevisstheten om overordnede styringsprosesser. Dette tiltaket er igangsatt.

  • Nettverkssamlinger for sentrale personer innenfor hvert kapittelområde med fokus på å skape helhetsforståelse for virksomheten, sammenheng mellom sentrale roller og funksjonell kunnskap om regnskapssystemet.

• Som en del av tiltakspakken er det også opprettet en egen kompetansegruppe som skal drive oppsøkende virksomhet for å gi støtte ved funksjonelle problemer, demonstrere og gi opplæring til bestiller- og attestantrollene, samt øvrig opplæring i regnskapssystemet.

Tiltak for bedre økonomistyring på lengre sikt

Leveranseprosjekt 2 (LP 2) vil være et meget viktig prosjekt for å bedre økonomistyringen i Forsvaret.

Forsvaret hadde tidligere et økonomisystem som ikke tilfredsstilte Økonomiregelverket i staten. Leveranseprosjekt 1 (LP 1) i Program Golf var i så måte et nødvendig og riktig tiltak for å imøtekomme krav til eksternregnskapet i regelverket. Innføringen av LP 1 var første trinn i tilpasningen til økonomiregelverket, og gjør at Forsvarets militære organisasjon fra 1. januar 2004 tilfredsstiller funksjonelle minimumskrav, som er knyttet til eksternregnskapet.

Systemet er en vesentlig del av omstillingen, både relatert til innsparing og for å bidra til riktig og rettidig informasjon i styringen og omstillingen. En mer rasjonell styring og forvaltning står sentralt i Forsvarets utvikling. Effektive informasjonssystemer skal bedre styringen og ledelsen av operativ virksomhet, effektivisere ressursstyringen av hele Forsvarets virksomhet og være et sentralt virkemiddel i transformasjonen av Forsvaret. Ved å innføre et felles integrert forvaltningssystem med fokus på mer rasjonell styring og kontroll av logistikk-, materiell- og økonomifunksjonene, skal det også oppnås betydelige besparelser, som igjen vil komme Forsvarets operative virksomhet til gode. Selv om den tekniske løsningen i dag fungerer tilfredsstillende, så vil det for Forsvaret, som for enhver organisasjon som implementerer et stort økonomi- og regnskapssystem, fortsatt gå noe tid før de nye rutinene og prosessene har modnet og gir full effekt. Innføring av alle fasene i program Golf vil strekke seg over flere år.

Regjeringen har, i en rekke stortingsproposisjoner de siste årene, orientert Stortinget om LP 1. I budsjettproposisjonen for 2005 redegjorde regjeringen for erfaringer med innføringen av LP 1. Forsvaret vil tillegge disse erfaringer betydelig vekt når man nå vurderer tempo og fremdrift for gjennomføringen av LP 2. Dette gjelder spesielt opplæring av personell, kvalitet på masterdata og grensesnittproblemer ved tilknytning til randsystemer.

I den samme budsjettproposisjonen redegjorde regjeringen for at LP 2 ville bli lagt frem for Stortinget som et kategori 1-prosjekt for godkjenning, så snart de nødvendige beslutningsdokumenter er utarbeidet og har vært gjenstand for ekstern kvalitetssikring. Det ble videre informert om at LP 2 var planlagt gjennomført med tre leveransefaser. Som et resultat av ekstern kvalitetssikring og erfaringer med innføringen av LP 1, velger regjeringen, i første omgang, kun å gjennomføre første leveransefase av LP 2 i et redusert omfang, som derved blir et kategori 2-prosjekt. Dette reduserer risikoen ved gjennomføringen av prosjektet.

LP 2 er et omstillingsprosjekt som vil innføre ny teknologi for å understøtte en ny organisasjon som skal arbeide med felles prosesser. Forsvarets logistikkorganisasjon er tidligere omorganisert fra å være fire selvstendige forvaltninger til å bli en felles logistikkorganisasjon for Forsvaret. Dagens Forsvarets logistikkorganisasjon opererer fremdeles med mange av de gamle datasystemene som de tidligere forvaltningene benyttet, og arbeidsprosessene innenfor Forsvarets logistikkorganisasjon har fremdeles mange likhetstrekk med de som ble benyttet ved de forskjellige grenvise forvaltningene. For at Forsvarets logistikkorganisasjon skal kunne nå innsparingsmålene som er satt for organisasjonen, og for at Forsvarets logistikkorganisasjon skal kunne fremstå som én felles organisasjon, er det nødvendig å innføre ett felles system som understøtter et felles sett av prosedyrer både i fredsdrift og operasjoner.

Andre prosjekter av samme kategori redegjør normalt bare for omfanget av systemløsningen (teknologien). For Program Golf utgjør investeringen i systemløsninger ca. 40 % av det samlede investeringsomfang. Resterende andel er kostnader forbundet med endring av prosedyrer og organisasjon.

Resultatmålene for kategori 2-prosjektet LP 2 er:

• En integrert forsyningsløsning med felles innkjøp og lagerhold

• Et fullstendig internregnskap med konsolidering, budsjettering og økonomioppfølging – muliggjør vertikal styring og horisontal samhandel

• Eksternregnskapsløsningen (LP 1-løsning) innføres til de enheter som benytter andre systemløsninger enn SAP.

Dette muliggjør en forsvarlig forvaltning som:

• Tilfredsstiller Økonomiregelverkets krav til virksomhetsstyring

• Bidrar til bedre ressursutnyttelse gjennom reell horisontal samhandel

• Bidrar til styring og kontroll med Forsvarets materiell- og økonomifunksjoner

LP 1 innførte et lønns- og regnskapssystem som gjorde at Forsvaret tilfredsstilte krav til eksternregnskap i henhold til statens økonomiregelverk. Med LP 2 vil Forsvaret innføre et internregnskapssystem som understøtter hele Forsvarets militære organisasjon, og som gir relevant og rettidig ledelsesinformasjon gjennom bl.a. å etablere et forpliktelsesregnskap. LP 2 vil også bidra til løsning av noen av de påpekninger fra Riksrevisjonen som ikke var omfattet av LP 1. Sammen med LP 1 vil LP 2 gjøre at Forsvarets militære organisasjon får et gjennomgående regnskapssystem i henhold til Økonomiregelverket i staten.

For at Forsvaret tidligst mulig skal kunne tilfredsstille Økonomiregelverket i staten fullt ut, og for å understøtte den videre omstillingen av Forsvarets logistikkorganisasjon, er det kritisk viktig at Program Golf LP 2 startes opp så snart som mulig. Oppstartstidspunktet vil være avhengig av når Forsvarets militære organisasjon har løst de gjenværende problemene tilknyttet regnskapsfunksjonene og når en har endelig dokumentasjon på at systemene i LP 1 fungerer tilfredsstillende. Dessuten må det sannsynliggjøres at informasjon fra LP 1 brukes slik at man oppnår en god, strategisk økonomistyring i Forsvarets militære organisasjon.

Det er anskueliggjort betydelige innsparinger som følge av innføringen av LP 2. De totale gevinstene er anslått til minimum 150 mill. kroner årlig på driftsbudsjettet. Gevinstene er fordelt på innsparing av årsverk og øvrige driftskostnader. Innføringen av LP 2 vil erstatte 42 gamle IT-systemer innenfor materiellstyring og forsyning. Det å kunne få riktig og rettidig informasjon som grunnlag for styringen og omstillingen, er dog like viktig som de rent økonomiske gevinstene. Utsettelser av LP 2 vil innebære betydelige merkostnader.

Prosjektet har vært underlagt ekstern kvalitetssikring. De største utfordringene i anskaffelsen er knyttet til Forsvarets logistikkorganisasjons evne til å ta imot løsningen og innføre denne i en organisasjon som allerede er hardt belastet med omstilling. Forsvarets logistikkorganisasjon vil derfor sette av et betydelig antall årsverk for å understøtte innføringen, i tillegg til de personer som støtter innføringen fra prosjektets side. Videre er det stor usikkerhet knyttet til konvertering av data fra gamle forsynings- og materiellsystemer som skal fases ut. Det er allerede startet opp et arbeid i Program Golf for å avdekke hvilke problemer som kan oppstå ifm. mangelfull datakvalitet for å unngå de samme problemer som oppsto med innføringen av LP 1.

Det er antatt at revidert LP 2 vil beløpe seg til i underkant av 400 mill. kroner på kapittel 1760 post 45. Regjeringen vil holde Stortinget informert om kostnadsutviklingen i Program Golf i de årlige budsjettproposisjoner. For 2005 har Forsvaret satt av til sammen 412 mill. kroner fordelt på 196 mill. kroner på kapittel 1760, post 45, og 216 mill. kroner på kapittel 1760, post 01, til Program Golf.