1 Innledning

1.1 Bakgrunn

Stortingets forretningsorden § 12 annet ledd nr. 8e forutsetter at Regjeringen legger fram en årlig melding om oppfølging av stortingsvedtak som inneholder en anmodning til Regjeringen (anmodningsvedtak) og om behandlingen av private forslag som er vedtatt oversendt Regjeringen til utredning og uttalelse (utredningsvedtak). Ordningen ble innført for at Stortinget skal kunne føre en bedre kontroll med regjeringens oppfølging av slike vedtak jf. Innst. S. nr. 168 (1998-99).

De siste årene har antallet anmodningsvedtak økt sterkt. Går en 20-30 år tilbake i tid, lå antallet på 0-4 i året, og så sent som på slutten av 1980-tallet var det fremdeles beskjedent. På slutten av 1990-tallet endret dette seg drastisk og veksten etter århundreskifte har vært meget stor.

1.2 Bruk av anmodningsvedtak

Stortinget besluttet den 18. mai 2000 å nedsette et utvalg til å utrede Stortingets kontrollfunksjon. I utvalgets innstilling (Dokument nr. 14 (2002-2003)) drøftes Stortingets bruk av anmodningsvedtak. På sidene 90-92, punkt 6.2.4, i innstillingen heter det bl.a.:

«Utvalget er på denne bakgrunn ikke negativt til at Stortinget har en instruksjonsmyndighet. Utvalget antar videre at rekkevidden av denne kompetansen er relativt vid. Som påvist i praksis og teori utgjør ikke grunnlovens tradisjonelle prerogativer noen generell og absolutt skranke mot instrukser, og her vil det bero på en nærmere tolkning av den enkelte prerogativbestemmelse hvor langt den setter begrensninger. Videre antar utvalget at instruksjonsmyndigheten ikke uten videre er avskåret ved at Stortinget ved lov har tildelt regjering og forvaltning kompetanse. Så lenge det dreier seg om skjønnsmessig kompetanse, må Stortinget fremdeles kunne instruere regjeringen om hvordan denne skal utøves, så vel generelt som i enkeltsaker. Derimot kan Stortinget ikke gi instrukser som vil stride mot lovens regler. Dette følger av at lovvedtak har høyere trinnhøyde enn plenarvedtak.

Derimot vil utvalget påpeke andre motargumenter, som mer går på hvordan Stortinget bør bruke sin instruksjonsmyndighet, og som her tilsier varsomhet.

For det første kan bruk av instrukser som vist føre til uklare ansvarsforhold mellom Storting og regjering, og dermed begrense Stortingets mulighet til senere å kontrollere og ansvarliggjøre regjering og statsråder. Det gjelder i den enkelte sak, der Stortinget har overtatt styringen gjennom å gi en instruks. Men det gjelder også som et mer generelt problem, dersom antallet instrukser blir stort. Omfattende bruk av instruksjonsretten kan også svekke regjeringens autoritet og handlekraft.

For det andre er det regjeringen som er leder for forvaltningen, og som dermed har det apparat som er nødvendig for å utrede og behandle forvaltningssaker på en forsvarlig måte. Gjennom kontradiktorisk saksbehandling etter forvaltningsloven får forvaltningen det grunnlag som er nødvendig for å treffe de best mulige vedtak, og gjennom sin virksomhet opparbeider de enkelte etater erfaring og spesialkompetanse på sine felt. Stortinget selv mangler slik utredningskapasitet og ekspertise, og det har ingen prosedyrer for «saksbehandling» som tilfredsstiller alminnelige forvaltningskrav. I motsetning til forvaltningen tar Stortinget typisk også bare opp løsrevne enkeltsaker, og vil derfor mangle grunnlaget for å kunne behandle like saker likt. I den grad Stortinget gjennom instruks avgjør enkeltsaker vil det være en fare for vilkårlighet, forskjellsbehandling, mangelfull utredning og ansvarspulverisering. Stortingets instruksjonsmyndighet egner seg best for å avklare generelle politiske prioriteringer, i særlig sentrale og prinsipielle saker. Jo mer konkret og individuell saken er, dess større betenkeligheter knytter det seg til bruk av instruksjonsretten.

For det tredje er instruksjonsmyndigheten på mange måter et uklart styringsinstrument. Dette har særlig sammenheng med at det erfaringsmessig kan by på problemer å avklare den nærmere rekkevidden av slike instrukser. Ikke helt sjelden kommer dette opp som et praktisk problem, både i forvaltningen, og ved etterfølgende parlamentarisk kontroll. Noen ganger gir Stortinget dessuten instrukser som forutsetter utgifter, men uten at dette ledsages med de nødvendige bevilgninger. Et annet uklart spørsmål er hvem som er bundet av stortingsinstrukser. Etter utvalgets oppfatning bør instrukser bare være bindende for regjeringen og de enkelte statsråder, og ikke direkte for den underliggende forvaltning. Men her har det i praksis vært usikkerhet. Et tredje spørsmål er om stortingsinstrukser kan påberopes av private rettssubjekter, overfor forvaltningen eller senere for domstolene, som grunnlag for rettigheter og krav. Også her har det i praksis vært usikkerhet, der enkelte har anført at instrukser bør kunne gi direkte grunnlag for individuelle rettigheter.

For det fjerde vil en formell instruks, i likhet med lovvedtak, fortsette å være bindende på ubestemt tid, til den endres eller bortfaller ved et nytt vedtak. Til sammenligning vil uttalte parlamentariske forutsetninger endres eller bortfalle i takt med politiske skift. I prinsippet vil en instruks således kunne dukke opp igjen, som et rettslig påbud, etter i mange år å ha vært bortglemt. Dette kan være betenkelig, for selv om Stortingets har begynt å føre vedtaksregistre, er det likevel svært liten notoritet og publisitet om dets instrukser.

Samlet sett tilsier dette etter utvalgets vurdering at Stortinget bør utvise varsomhet med hvordan instruksjonsmyndigheten brukes. Tidligere var det da også tradisjon for slik varsomhet, men i den senere tid må den sies å være forlatt. En gjennomlesning av de 127 anmodningsvedtak som ble fattet i 1999–2000, og de 183 som ble fattet i 2000–2001, er etter utvalgets oppfatning en tankevekker. En del av dem gjelder prinsipielt viktige og politisk betonte spørsmål, der det var naturlig at Stortinget grep inn. En del av dem var rene anmodninger om videre utredning av saker, som Stortinget ønsket å få nærmere belyst. Men det gjenstår likevel en stor kategori, der Stortinget kan hevdes å ha grepet inn med bindende pålegg i enkeltsaker av til dels detaljert og forvaltningspreget karakter, på en måte som reiser spørsmål om dette er hensiktsmessig og forsvarlig.

Utvalget vil understreke at det med dette ikke mener å ta stilling til de enkelte sakene, men kun uttaler seg om den nye instruksbruken som et generelt problem.

Utvalget har på denne bakgrunn vurdert om det skal foreslå å innføre formelle skranker for Stortingets instruksjonsmyndighet, men har kommet til at det ikke vil være hensiktsmessig. For det første følger instruksjonsmyndigheten av konstitusjonell sedvane, slik at mer vesentlige begrensninger antagelig vil kreve grunnlovsvedtak. For det andre er utvalget tvilende til muligheten for å innskrenke Stortingets kompetanse uten at dette samtidig ville kunne stenge for en legitim og nødvendig bruk av instrukser.

Derimot er det etter utvalgets oppfatning på tide at Stortinget tar stilling til de rettslige tolkningsspørsmål som den ulovfestede hovedregelen om instruksjonsmyndigheten reiser, både med hensyn til hva bindingen går ut på, hvilke virkninger den har, og hvem instruksen kan rettes mot.

På denne bakgrunn er det utvalgets oppfatning at den rettslige virkningen av Stortingets vedtak som hovedregel bør tolkes innskrenkende. Et vedtak bør ikke anses for å pålegge bestemte plikter med mindre det klart og tydelig fremgår av ordlyden og forhistorien at det er ment slik. Usikkerhet ved denne tolkningen bør ramme det flertall som har truffet vedtaket, og som kunne valgt å uttrykke seg klarere. En slik presumpsjon for innskrenkende tolkning følger etter utvalgets oppfatning allerede av gjeldende rett, men fremstår som særlig naturlig og nødvendig på bakgrunn av den eksplosive økningen i antallet vedtak i den senere tid.

Videre er Stortingets alminnelige instruksjonsmyndighet en kompetanseregel som etter utvalgets vurdering kun åpner for å pålegge regjeringen og den enkelte statsråd plikter. I forhold til den underliggende forvaltningen kan Stortinget ikke ha noen direkte instruksjonsmyndighet ved plenarvedtak. Dette ville stride både mot grunnleggende maktfordeling, mot prinsippet om Kongens og den enkelte statsråds styringsrett overfor embetsverket, og mot prinsippet om at det er statsråden som står ansvarlig overfor Stortinget. Dersom Stortinget ønsker å instruere forvaltningen, må det enten gå veien om lov, eller instruere regjeringen om i sin tur å instruere embetsverket. En annen sak er at embetsverkets lojalitetsplikt overfor statsråden tilsier at det plikter å sørge for at vedkommende ikke ufrivillig bryter påbud som Stortinget har gitt. Men dette er en plikt som embetsverket har overfor sin statsråd, og ikke direkte overfor Stortinget.

Utvalget er videre av den oppfatning at Stortingets instrukser ikke bør ha rettsvirkninger direkte i forhold til private rettssubjekter. Dersom en klar instruks brytes, vil statsråden stå parlamentarisk ansvarlig for dette overfor Stortinget, og vil også kunne pådra seg straffeansvar. Derimot bør et slikt pliktbrudd i seg selv ikke være grunnlag for å gi private rettssubjekter noe rettskrav overfor staten. Herunder bør eventuelle vedtak som statsråden (eller forvaltningen) har truffet i strid med en instruks fortsatt være gyldige, og instruksbruddet bør heller ikke isolert sett kunne gi grunnlag for noe erstatningsansvar.

Dersom innholdet i instruksjonsretten tolkes på den måten som her er angitt, vil dette etter utvalgets vurdering fjerne de viktigste rettslige innvendinger som kan reises mot Stortingets nye bruk av instrukser. Når det gjelder den politiske siden av saken, vil utvalget nøye seg med en tilråding om at instruksjonsretten utøves med varsomhet, og forbeholdes saker av særlig politisk eller prinsipiell betydning, der forholdene ligger til rette for at Stortinget bør kunne gripe inn overfor regjeringen i forkant, i stedet for å nøye seg med etterfølgende kontroll.»

Ved behandlingen av utvalgets innstilling (Innst. S. nr. 210 (2002 – 2003)) uttalte kontroll- og konstitusjonskomiteen:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, har merket seg at Stortinget i økende omfang har benyttet seg av sin rett til å instruere regjeringen i saker som det i utgangspunktet er opp til regjeringen å avgjøre.

En omfattende bruk av instruks overfor regjeringen kan bidra til å svekke regjeringens styringsevne. Det er derfor ønskelig å søke å begrense bruken av instruks til særlig viktige saker.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti er av den oppfatning at Stortinget er suverent til å engasjere seg i og fatte vedtak i de saker som Stortinget selv mener er viktige.

Disse medlemmer kan ikke se at Stortinget omfattende instruerer regjeringen og på den måten har bidratt til å svekke regjeringens styringsevne.

Disse medlemmer vil peke på at det er opp til regjeringen å sikre seg politisk støtte slik at direkte instruksjon fra Stortinget blir overflødig.

Komiteen vil særlig vise til anmodningsvedtak som fattes basert på benkeforslag i stortingssalen. Slike vedtak vil ofte mangle den nødvendige kvalitetssikring og kan gi uforutsette konsekvenser. Komiteen viser til at forslagsretten i interpellasjonsdebatter nettopp ble fjernet fra Stortingets forretningsorden for å sikre seg mot forhastede vedtak. Komiteen vil generelt fraråde bruk av benkeforslag i viktige spørsmål og viser til at utredningsvedtak i mange tilfeller vil være et godt alternativ som gir et bedre grunnlag for å treffe avgjørelser.

Komiteen viser til at regjeringen fra og med 1999 er pålagt å oversende en egen melding til Stortinget om oppfølgingen av Stortingets anmodnings- og utredningsvedtak. Komiteen anser så langt erfaringene med denne ordningen som positive. Meldingen har, etter komiteens mening, skjerpet interessen for oppfølgingen av Stortingets vedtak.

Komiteen vil understreke betydningen av at Stortingets vedtak følges opp av ansvarlige myndigheter. Befolkningen må kunne stole på at Stortingets vedtak gjelder. Kan de ikke det, vil det på sikt undergrave troen på vårt politiske system.

På hvilken måte regjeringen skal følge opp vedtaket vil måtte fremgå av forslaget. Vedtak som klart og entydig er en beslutning som krever en bestemt handling, kan bare endres ved nytt vedtak i Stortinget. Dersom regjeringen ikke kan eller vil gjennomføre den bestemte handling, så vil det foreligge en plikt for regjeringen til å fremlegge saken for Stortinget med forslag til nytt vedtak. Vedtak som etterspør en utredning eller i andre tilfeller en vurdering, må det forventes at regjeringen følger opp og på en egnet måte melder resultatet av til Stortinget.»

Regjeringen legger kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader til grunn.

1.3 Årets stortingsmelding

Statsministerens kontor har innhentet uttalelser fra de respektive departementer om oppfølging og behandling av vedtakene fra

stortingssesjonen (2002-2003). Svarene er inntatt i stortingsmeldingen kap. 2.

I Innst. S. nr. 156 (2000-2001) gav Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttrykk for at dersom det i den første meldingen som fremmes etter at vedtak er gjort, opplyses at regjeringen senere vil følge opp vedtaket, må det i den neste meldingen gis nærmere opplysninger om dette. Slike opplysninger er inntatt i kap. 3.

Det er ikke fattet noen utredningsvedtak i stortingssesjonen (2002-2003).