2 Viktige internasjonale utviklingstrekk

2.1 Internasjonal utvikling og rammebetingelser for norsk økonomi

Kapitlet drøfter langsiktige internasjonale utviklingstrekk i et bredt økonomisk, sosialt og miljømessig perspektiv. Utviklingen i norsk økonomi er i stor grad påvirket av internasjonale forhold. Spesielt vil utviklingen i internasjonale priser, herunder oljeprisen, kunne få betydning for utviklingen i Norge. Også hovedtrekk innen internasjonal migrasjon vil være viktige i den grad de smitter over på migrasjon til og fra Norge.

Kapitlet beskriver globaliseringen og den raske økonomiske veksten i Asia, og betydningen dette har for priser og inntektsforskjeller internasjonalt, jf. avsnitt 2.2 og 2.3. Integrasjonen av land med stor tilgang på lavt kvalifisert arbeidskraft, høy økonomisk vekst, og lite råvarer i verdensøkonomien, kan bidra til å øke prisene på avanserte varer og tjenester og energiråvarer. Norge som har høyt utdannet arbeidskraft, og produserer industrivarer, tjenester og energiråvarer kan få bedret sitt bytteforhold og kan tjene på denne utviklingen. Samtidig bidrar økt internasjonal konkurranse, spesielt når det gjelder arbeidsintensive produkter, til omstillinger. Også videre handelsliberalisering gjennom WTO-avtalen vil ha stor betydning for norsk næringsliv. Dette gjelder ikke minst handel med landbruksvarer, tradisjonelt et av de mest sensitive områdene i det multilaterale handelssamarbeidet.

I avsnitt 2.4 gis en oversikt over den økonomiske utviklingen i ulike regioner av verden og i avsnitt 2.5 over befolkning og sosiale forhold. Det er betydelig økonomisk og sosial framgang både i industriland og i mange utviklingsland. Sett under ett tar utviklingslandene inn på industrilandene på viktige områder som levealder, ernæring, tilgang på rent vann og utdanningsnivå. Avsnittene drøfter utfordringer for bærekraftig utvikling og status for viktige deler av FNs tusenårsmål. Målet om halvering av andelen som lever for under 1 USD pr. dag mellom 1990 og 2015 vil trolig nås, mens andre av målene vil være mer krevende å realisere.

Aldringen av befolkningen i Europa og migrasjon til Europa kan påvirke innvandringen til Norge. Også integrasjonen av flere land i EU kan påvirke bevegelsene av arbeidskraft. Det kan ta flere tiår før levestandarden i alle nye medlemsland er på nivå med gjennomsnittet i det gamle EU. Relativ lavere inntektsnivåer i nye medlemsland vil dermed i lang tid framover være et incentiv til arbeidsutvandring til mer velstående land i EU/EØS. Store forskjeller i lønn, sysselsetting og velferdsordninger er også bakgrunnen for at de fleste gamle EU/EØS-land, herunder Norge, har innført overgangsordninger for nye EU-/EØS-borgeres adgang til det felles europeiske arbeidsmarkedet.

Innvandringen til Norge fra land utenfor Europa vil avhenge av innvandringspolitikken i Norge og i andre europeiske land. Innvandringen vil også i betydelig grad avhenge av hvor raskt folkerike utviklingsland nærmer seg inntektsnivået i industrilandene.

Aldringen av befolkningen i industrilandene vil gi nedgang i arbeidsstyrken i de fleste av disse landene, og påvirke investeringer og spareatferd. Spare- og investeringsrater ventes å falle, og den økonomiske veksten vil påvirkes. Lavere vekst trekker isolert sett i retning av lavere rente og kapitalavkastning. Imidlertid vil utviklingsland med lite kapital pr. sysselsatt og høy økonomisk vekst utgjøre en økende del av verdensøkonomien, og bidra til å trekke opp både den globale veksten og etterspørselen etter kapital. Internasjonalt rentenivå og kapitalavkastning er viktig for bruken av kapital i Norge og for avkastningen på Statens Petroleumsfond, og drøftes i avsnitt 2.6. I denne meldingen legges det som før til grunn en realavkastning på 4 pst. på fondet, men konsekvensene av høyere og lavere avkastning belyses også.

Med utgangspunkt i oljemarkedets betydning for internasjonal og særlig norsk økonomi gis dette en omtale i avsnitt 2.7. Norge vil påvirkes av utviklingen i internasjonale energipriser. Utviklingen i prisen på olje og naturgass er særlig viktig for Norge. Det er betydelig usikkerhet om prisleiet for olje og gass. Avhengigheten av energiprisene er imidlertid avtakende for Norges del, fordi en økende andel av olje- og gassresursene blir utvunnet, og inntektene plassert i oljefondet, og fordi veksten i fastlandsøkonomien over tid reduserer petroleumsressursenes relative betydning.

Utviklingstrekk i forhold til miljøet omtales i avsnitt 2.8. Industrilandene har langt på vei greid å oppnå frakopling mellom økonomisk vekst og miljøbelastninger på mange områder knyttet til nasjonale og regionale miljøproblemer. Når det gjelder viktige globale miljøutfordringer som klima, biologisk mangfold og bruken av kjemikalier har en hittil ikke oppnådd en slik frakopling. FNs klimapanel venter en global temperaturøkning på 1,4–5,8 grader Celsius de neste 100 år. Fattige land vil kunne bli spesielt sterkt rammet av klimaendringer. Foreløpige beregninger fra RegClim-prosjektet antyder at vi også kan forvente et varmere klima i Norge, med økning i middeltemperaturen på 1–2 grader Celsius fra perioden 1980–2000 til perioden 2030–2050, med økt fare for intens nedbør over deler av kysten og tilhørende kostnader for lokalsamfunn og næringsliv.

Avslutningsvis i kapitlet, i avsnitt 2.9, diskuteres ulike aspekter ved Norges forhold til EU. Gjennom EØS-avtalen er Norge en del av det europeiske indre marked og følger på mange områder de samme regler og bestemmelser som EUs medlemsland. Med unntak av landbrukssektoren og fiskerisektoren gir EØS-avtalen tilnærmet like konkurransevilkår for norsk næringsliv og næringslivet i EU på Norges viktigste marked. Fordi Norge gjennom EØS i stor grad allerede er integrert i EUs indre marked vil det økonomisk sett være av særlig betydning at Norge ved et eventuelt medlemskap i EU må erstatte kronen med euro.

2.2 Globalisering av verdensøkonomien

Globalisering kan ses som en prosess der verden knyttes tettere sammen gjennom reduksjon av hindringer for samkvem mellom mennesker. Prosessen har økonomiske, teknologiske, rettslige, kulturelle og politiske dimensjoner. På det økonomiske området dreier globalisering seg om nedbygging av hindringer for bevegelser av varer, tjenester, kapital og personer og økt omfang av slike bevegelser.

Vi er inne i den andre globaliseringsprosessen som begynte å skyte fart i industrilandene rundt 1950. Fra 1950 til 2000 ble verdens produksjon av varer og tjenester seksdoblet, mens verdenshandelen ble atten ganger større. Fra midten av 1980-tallet har det vært en sterk vekst i grenseoverskridende kapitalbevegelser.

Den første globaliseringsprosessen i moderne tid fant sted fra siste del av attenhundretallet fram til første verdenskrig. Perioden var kjennetegnet av lave tollgrenser og omfattende frihandel, faste valutakurser (gullstandard), omfattende migrasjon og store kapitalbevegelser fra Europa til den nye verden. Første verdenskrig og depresjonen i mellomkrigstiden bidro til økt proteksjonisme. Hvert enkelt lands forsøk på å beskytte eget næringsliv økte krisens omfang i industrilandene sett under ett. De økonomiske og politiske skadevirkningene dette medførte, gjorde at det vokste fram et ønske om å sikre økonomisk stabilitet og gode vilkår for økonomisk integrasjon. I Bretton-Woods-konferansen i 1944 ble Verdensbanken og Det internasjonale valutafondet (IMF) opprettet. Verdensbanken ble opprettet for å bidra til gjenoppbygging etter krigen. IMF skulle medvirke til stabile valutakurser og makroøkonomisk stabilitet. Opprettelsen av GATT i 1947 medførte en viktig start på nedbygging av handelshindringer. OEEC og etterfølgeren OECD var viktige for nedbygging av hindringer for kapitalbevegelser.

Proteksjonismen i mellomkrigstiden viser at globalisering ikke er en «naturlov», men en prosess som kan reverseres. Små land, slik som Norge, har en særlig interesse av et åpent og godt fungerende internasjonalt handelsregime. Felles globale regler reduserer transaksjonskostnader og svekker store lands muligheter til å legge et bilateralt press på handelspartnere.

Handelsliberaliseringen har vært en viktig drivkraft for økonomisk vekst. Den har gitt land en økt mulighet til å utnytte sine relative fortrinn og til å utnytte stordriftsfordeler. Dette har vært spesielt viktig for små land, siden disse har et lite hjemmemarked, og dermed begrenset mulighet for oppbygging av næringsklynger og utnyttelse av stordriftsfordeler dersom en ikke får tilgang til et større marked gjennom handel. Det er spesielt store gevinster ved handel for land med en ressurstilgang som avviker mye fra tilgangen hos handelspartnerne. Ved handel slipper slike land å konsumere ressursene intensivt selv, men kan bruke dem til å finansiere import av varer og tjenester som er relativt dyre å framstille hjemme. Norge har både et lite hjemmemarked og en annen ressursutrustning enn handelspartnerne (f.eks. olje, vannkraft, fisk og skog), og kan således høste betydelige gevinster av handel. De siste årene har det blitt fokusert på at internasjonal handel også er en svært viktig kilde til teknologispredning mellom land. Dette er særlig knyttet til import av kapitalvarer og til økningen i direkte investeringer som kan følge av handel. Blant de utviklingslandene som har nærmet seg industrilandenes levestandard, som de «asiatiske tigre» (Republikken Korea, Taiwan, Hong Kong og Singapore) og senere Kina, har økt handel vært en viktig del av den økonomiske strategien.

I gjennomsnitt falt prisene på råvarer utenom energi med 1–2 pst. pr. år i forrige århundre. Etterspørselen i verden har blitt vridd i retning av varer og tjenester med høyt kompetanseinnhold og lavt råvareinnhold. Det har derfor vært en satsing i utviklingslandene på å øke velstanden ved og erstatte import av industrivarer med egenproduksjon (såkalt importsubstitusjon). Dette var den dominerende handelsstrategien i utviklingslandene fra 1950-tallet til 1980-tallet. Mange land beskyttet industri som produserte for hjemmemarkedet gjennom høye tollsatser, importkvoter, og restriksjoner på import av konsumvarer. Dette ga et høyt kostnadsnivå og begrenset eksporten.

På 1950- og 1960-tallet, med en relativt god utvikling i råvarepriser og enkel industrialisering, så importsubstitusjon ut til å fungere relativt godt. Imidlertid bidro svak eksportutvikling og lav produktivitetsvekst i skjermede hjemmemarkeder etter hvert til lav økonomisk vekst. Høye oljepriser, men lave priser på andre råvarer og økt internasjonalt rentenivå tidlig på 1980-tallet førte til at politikken måtte legges om. Sovjetunionens sammenbrudd, Berlin-murens fall og erfaringer fra Øst-Asia, hvor Japan fra 1950-tallet og de «asiatiske tigre» fra 1960-tallet med stort hell satset på eksportledet vekst, bidro til omleggingen.

I løpet av 1980- og 1990-tallet skjedde det en betydelig omlegging vekk fra importsubstitusjon, slik at utviklingsland ble mer integrert i verdensøkonomien. Mens toll relativt til importverdi var 12 prosent i 10 store utviklingsland med 60 prosent av utviklingslandenes vareimport på slutten av 1980-tallet, var denne andelen nær 4 prosent i 2000. I India falt tollen i perioden fra 55 prosent til 25 prosent av importverdien.

Utviklingslandene har de siste tiårene hatt en klart høyere vekst i eksporten av varer og tjenester enn industrilandene. På 20 år har deres andel av verdenshandelen økt fra knapt en fjerdedel til rundt en tredjedel.

De fattigste utviklingslandene har ikke tatt del i den positive utviklingen. De 49 minst utviklete landene (MUL) hvorav de fleste er i Afrika sør for Sahara, sto for 1,7 pst. av verdenshandelen i 1970. Andelen falt til 0,6 pst. i 2002. Årsakene er sammensatte; proteksjonisme, dårlig økonomisk politikk, svak kapasitet til å drive handel, dårlig infrastruktur, dårlig beliggenhet med hensyn til vanntransport og prisfall på råvarer som disse landene produserer. Land som har blitt hengende igjen i råvareeksport, har fått svekket bytteforhold. Tre av Norges hovedsamarbeidsland i Afrika er eksempler på dette. Fra 1980 til 2001 falt eksportprisene i forhold til importprisene med 50 pst. i Mosambik, 52 pst. i Zambia og 38 pst. i Malawi.

Da GATT ble opprettet i 1947, var tollsatsene på industrivarer mellom medlemslandene, i stor grad dagens industriland, rundt 40 pst. Disse tollsatsene mellom industrilandene er nå redusert til rundt 1 pst. Nedgangen skyldes i all hovedsak reduksjoner under GATT/WTO-avtalen, men reflekterer også effekten av regionale handelsområder som EU/EØS og NAFTA. Utviklingsland står overfor om lag dobbelt så høye tollsatser ved industrivareeksport til industriland. Beskyttelsen utviklingslandene imellom er enda høyere.

Fra GATT startet og til den 6. runden med forhandlinger (Kennedy-runden 1964–67) dreide forhandlingene seg bare om å redusere tollen på industrivarer. I Tokyo-runden (1973–79) kom en et stykke når det gjaldt regelverk og andre handelshindringer. Uruguay-runden (1986–94) ga et stort skritt framover. Den ledet fram til etablering av Verdens handelsorganisasjon (WTO) og inkluderte tjenestehandel, landbrukshandel og intellektuelle rettigheter i det multilaterale handelsregimet. I tillegg til landbruk, ble to andre områder av spesiell interesse for utviklingslandene, klær og tekstiler, inkludert i handelsregimet.

På WTOs 4. ministermøte i Doha i november 2001 startet en ny runde med forhandlinger. Forhandlingsrunden kalles gjerne «Doha Development Agenda». Forhandlingene omfatter blant annet forhandlinger om markedsadgang for industrivarer, landbruksvarer og tjenester og om regler blant annet knyttet til anti-dumping, miljøspørsmål, intellektuell eiendom og tvisteløsning.

Nedbygging av handelshindringer for landbruksvarer er et helt sentralt tema for utviklingslandene. Rundt 70 pst. av verdens fattige lever på landsbygda. Tollbeskyttelsen av landbruket er relativt lik i rike og fattige land, men det er betydelige subsidier i de rike landene. Landbrukssubsidiene i OECD-landene er anslått til rundt 330 mrd. USD. Den samlede handelsbarrieren som utviklingslandene står overfor ved jordbrukseksport til industrilandene, er dermed to til tre ganger høyere enn utviklingslandenes eget beskyttelsesnivå. Det er også et spesielt problem at tollsatser knyttet til bearbeidingsgrad kan være spesielt høye mot enkelte landbruksprodukter fra utviklingsland, noe som reduserer gevinsten for utviklingslandene ved å øke bearbeidingsgraden.

Verdensbanken har søkt å beregne effektene av en omfattende handelsliberalisering i tilknytning til de pågående WTO-forhandlingene. Beregningene forutsetter at de høyeste tollsatsene på landbruksvarer i industrilandene kuttes til 10 pst., og de høyeste satsene for industrivarer til 5 pst., samt at utviklingsland kutter tilsvarende satser til henholdsvis 15 og 10 pst. Det forutsettes at dette gjennomføres mellom 2010 og 2015. Det forutsettes samtidig at landbrukssubsidiene gjøres produksjonsuavhengige, inklusive at eksportsubsidier fjernes. Verdensbanken anslår at slike tiltak vil utløse om lag av gevinstene av full handelsliberalisering på vareområdet. Den anslår at bedringen i utnyttelsen av relative fortrinn som tiltakene medfører kan gi en årlig gevinst i 2015 på 159 mrd. USD for utviklingslandene og 132 mrd. USD for industrilandene. I tillegg anslås økningen i produktivitetsveksten som følge av økt konkurranse, teknologioverføring og direkte investeringer å kunne bidra til 349 mrd. USD i gevinst for utviklingslandene og 169 mrd. USD for industrilandene.

Forhandlingene i WTO tok et langt steg framover i juli 2004, da medlemslandene samlet seg om et rammeverk for de videre forhandlingene. Selv om mye arbeid gjenstår, er grunnlaget lagt for en omfattende ny WTO-avtale.

På landbruksområdet har medlemslandene innenfor rammen av en ny bred avtale vedtatt avvikling av alle eksportsubsidier innen en nærmere fastsatt dato, samt prinsipper om betydelige reduksjoner og harmonisering av tollsatser og handelsvridende støtte. De konkrete forpliktelsene vil bli avklart gjennom videre forhandlinger. Selv om det såpass tidlig i forhandlingene er vanskelig å anslå virkningene av en eventuell ny avtale i WTO, er det grunn til å anta at behovet for strukturtilpasning og effektivisering i norsk landbruk og landbruksbasert næringsmiddelindustri vil tilta.

2.3 Betydningen av den sterke økonomiske veksten i Asia

Et av de viktigste bidragene til globalisering de siste tiårene er at flere folkerike land i Asia har valgt å integreres i den internasjonale økonomien. Dette innebærer at etterspørselen etter varer og tjenester og forholdene i arbeidsmarkedene i disse landene påvirker priser, lønninger og kapitalavkastning internasjonalt.

Handelsmønstre ser ut til å følge mønstre preget av «gravitasjon». Handelen mellom to geografiske områder øker med størrelsen på økonomien i de to områdene og avtar med geografisk avstand. Det er likevel ikke slik at den økonomiske utviklingen i et lands nærområder eller viktigste handelspartnere nødvendigvis har størst økonomisk betydning for et lands eksportinntekter. Prisene på varer og tjenester et land selger avhenger i stor grad av tilbud og etterspørsel i verdensmarkedet. Den sterke økonomiske veksten i råvarefattige land i Asia har medvirket til den kraftige økningen i oljeprisene og til at råvareprisene utenom energivarer internasjonalt økte med rundt 25 pst. fra 2002 til inngangen av 2004.

IMF anslår at BNP-veksten i Kina, verdens mest folkerike land med over 1,3 mrd. innbyggere, i gjennomsnitt har vært 9 pst. pr. år de siste 20 årene, og at dets andel av verdenshandelen i samme periode er økt fra mindre enn 1 pst. til nesten 6 pst. Kina sto i 2002 for 18 pst. av importen til Japan, 11 pst. av importen til USA og 8 pst av importen til EU. Når det gjelder økonomiske vekstrater og økningen i andelen av verdensmarkedet tilsvarer utviklingen det en tidligere har sett i Japan og de «asiatiske tigre». Men fordi den teknologiske og økonomiske avstand fram til de rikeste landene i utgangspunktet er større, er potensialet for høy og langvarig vekst som følge av økonomisk opphenting størst i Kinas tilfelle. Utdanningsnivået øker raskt, det er en høy sparerate, og landbruksområdene, hvor hoveddelen av befolkningen bor, er preget av undersysselsetting. Landet har derfor et stort potensial for overflytting av arbeidskraft til sektorer med høyere produktivitet de neste tiårene.

En årlig økonomisk vekst på 8 pst. innebærer at størrelsen på økonomien dobles på et knapt tiår. Dersom den økonomiske veksten i Kina holder seg på dette nivået fram til 2020, vil Kinas andel av verdenshandelen trolig mer enn dobles. Fortsatt høy vekst med videre integrasjon i verdensøkonomien vil ha betydelige konsekvenser. Den store tilgangen på ufaglært arbeidskraft vil kunne bidra til å holde prisene på enkle industrivarer nede. Råvareeksporterende land vil kunne tjene på økt råvareetterspørsel og høyere råvarepriser og billigere industrivarer. Kina har blant annet en stor og raskt voksende import av råolje, kopper og soyabønner. Kinas import av avanserte tjenester og industriprodukter vil trolig øke. De fleste land vil også ha en gevinst av Kinas utvikling. Men økt etterspørsel etter produkter produsert av høyt utdannet arbeidskraft samtidig som prisnivået på enklere produkter settes under press, kan bidra til økte omstillinger i industrilandene.

Utviklingen i Kina bidrar til nyttige erfaringer og har trolig inspirert reformer i andre land, men innebærer også at de må tilpasse seg til økt konkurranse. Store fattige land i regionen som India, Pakistan, Bangladesh og Vietnam har også opplevd en periode med relativ høy økonomisk vekst. India, som ligger langt framme når det gjelder teknisk utdanning, har hatt en rask økning i eksporten av kunnskapsbaserte tjenester. India og flere av de andre asiatiske landene har hatt en økonomisk vekst på rundt 6 pst. pr. år det siste tiåret. Med vellykkede økonomiske reformer kan veksttakten opprettholdes eller til og med øke. Det er gjennomført reformer for å forbedre styresettet i flere asiatiske land. Dette har ført til større økonomisk og politisk åpenhet, og flere land har fått en mer demokratisk styreform.

2.4 Langsiktig utvikling i inntekter og fattigdom

Inntekt pr. innbygger i verden har aldri økt raskere enn i perioden etter 1950. Verdens bruttoprodukt var i 2000 over 6 ganger høyere enn i 1950, mens befolkningen bare ble litt mer enn doblet. Den økonomiske veksten har vært høyest i utviklingslandene, men fordi disse også har hatt høy befolkningsvekst, har vekstraten i bruttoprodukt pr. innbygger vært om lag som i industrilandene. I Asia var BNP pr. innbygger i 2000 rundt 5 ganger så høyt som i 1950. I Latin-Amerika og Nord-Afrika var inntektsnivået doblet. I Afrika sør for Sahara var økningen rundt 20 pst.

Human Development Report 2004 har anslått at den årlige veksten pr. innbygger fra 1990 til 2002 var 2,8 pst. i utviklingslandene, og 1,7 pst. i OECD-landene. Tabell 2.1 viser Verdensbankens anslag for årlig vekst i BNP pr. innbygger i ulike grupper land fra 1970-årene til 2015. For utviklingslandene ventes tiltakende og høy vekst i inntekt pr. innbygger. I mange av landene har institusjoner og økonomisk politikk bedret seg betydelig de siste årene. Framover vil andelen barn falle sterkt i forhold til andelen yrkesaktive. Dette bidrar i seg selv til et løft i BNP pr. innbygger. Nedgang i familiestørrelse bidrar også til økt sparing og investering. Verdensbanken venter at spare- og investeringsratene vil øke i mange utviklingsland.

2/3 av utviklingslandenes befolkning bor i Asia. I Øst-Asia og Stillehavet, med Kina som det befolkningsmessig dominerende landet, har veksten pr. innbygger vært rundt 6 pst. pr. år de siste 20 årene. Også Sør-Asia, med India som det mest folkerike landet, har hatt klart høyere vekst i BNP pr. innbygger enn industrilandene. I begge regionene ventes en fortsatt sterk opphenting av industrilandene.

Den økonomiske utviklingen i Afrika sør for Sahara, hvor om lag 10 pst. av verdens innbyggere bor, har lenge vært svak. Fra begynnelsen på 1980-tallet til midten av 1990-tallet vokste økonomien i gjennomsnitt rundt 2 pst. pr år. Befolkningen vokste imidlertid med rundt 3 pst., og BNP pr. innbygger falt med rundt 1 pst. årlig. I siste del av 1990-tallet tok den økonomiske veksten seg opp til over 3 pst. pr. år, og BNP pr. innbygger startet å vokse. Til tross for enkelte tilbakeslag har institusjoner og økonomisk politikk bedret seg klart i regionen de siste årene.

I FNs tusenårsmål, vedtatt høsten 2000, er det mest sentrale målet å redusere fattigdommen. Når det gjelder inntektsfattigdom, er målet å halvere andelen av befolkningen som lever i ekstrem fattigdom, dvs. under 1 USD pr. dag, fra 1990 til 2015. Fra 1990 til 2000 falt antall ekstremt fattige med nær 140 millioner mennesker, og andelen av utviklingslandenes befolkning som lever under 1 USD pr. dag, falt fra 28,3 til 21,6 pst., jf. tabell 2.4. Verdensbanken venter at andelen faller videre til 12,5 pst. i 2015, og at målet om halvering av andelen ekstremt fattige derfor nås.

Økonomisk vekst er avgjørende for reduksjon av fattigdom. Erfaringsmessig faller andelen ekstremt fattige i et land med 1–2 pst. når inntekt pr. innbygger øker med 1 pst. En dobling av inntekt pr. innbygger i et land reduserer i gjennomsnitt andelen ekstremt fattige til 25–50 prosent av opprinnelig nivå. Halveringen i andelen ekstremt fattige i Øst-Asia i løpet av 1990-tallet reflekterer den sterke økonomiske veksten i regionen. Også i Sør-Asia var det en klar nedgang i andelen ekstremt fattige. At andelen ekstremt fattige holdt seg om lag uendret i Latin-Amerika, til tross for økonomisk vekst, reflekterer at inntektsforskjellene økte på 1990-tallet.

De fattigste landene har lavest økonomisk vekst, høyest befolkningsvekst og har dermed en økende andel både av utviklingslandenes befolkning og av andelen som lever i ekstrem fattigdom. I 1990 befant om lag 20 pst. av verdens ekstremt fattige seg i Afrika sør for Sahara. I 2015 ventes halvparten av verdens ekstremt fattige å bo i dette området.

Den svake utviklingen i Afrika sør for Sahara reflekterer en kombinasjon av mange faktorer; svakt styresett med korrupsjon og dårlig økonomisk politikk, lavt utdanningsnivå, høy befolkningsvekst, effekter av hiv/aids og generelt høy sykelighet, undernæring, konflikter innenfor og mellom land og dårlig beliggenhet i forhold til vannveier og handel. Fordi sjøtransport er klart billigere enn landtransport er kystområder og områder ved store vannveier oftest mer utviklet enn innlandsområder som har en tendens til å bli økonomisk marginalisert. Dette kan ses i sentral-Asia, det indre av Latin-Amerika og i Afrika sør for Sahara. I Afrika sør for Sahara bor en spesielt stor del av befolkningen langt fra kyst eller vannveier.

BNP pr. innbygger vokser saktere i land som rammes hardt av hiv/aids. En stor andel av de som rammes, er i yrkesaktiv alder, slik at arbeidsstyrken påvirkes og forsørgelsesbyrden øker. Produktiviteten går ned pga. sykdom og fravær, og myndighetene må bruke mer ressurser i helsevesenet.

I Afrika sør for Sahara har kamp om ressursinntekter bidratt til å vedlikeholde konflikter. I gjennomsnitt har land med mye naturressurser hatt svakere økonomisk vekst over tid, enn land med lite ressurser. Mange av de raskt voksende økonomiene i Asia har svært begrenset med naturressurser. Store «ressursgaver» kan ta fokus vekk fra langsiktig vekst. Stor bruk av ressursinntekter kan gjøre en økonomi sårbar for prisfall, bidra til korrupsjon og redusere presset for økonomiske reformer. Erfaringen synes å være at land som skal tåle store ressursinntekter, allerede på forhånd må ha gode institusjoner og en god økonomisk politikk for å kunne håndtere situasjonen.

Gjeldsletten under Highly Indebted Poor Countries (HIPC)-initiativet legger bedre til rette for en positiv utvikling enn tidligere runder med gjeldslette for fattige land. Målet med gjeldsletten er at gjenværende gjeld skal være bærekraftig (grensen er normalt 150 pst. av landets eksport). Dette innebærer at gjeldsbelastningen for landene mer enn halveres. En forutsetning for å få gjeldslette er at landene utarbeider og gjennomfører nasjonale strategier for fattigdomsreduksjon med økt satsing på helse og utdanning.

Kvaliteten på offisiell utviklingsbistand er i klar bedring, og en økende andel av bistanden rettes inn mot land med høy fattigdom som har vilje og evne til å redusere fattigdommen. Fram til 1990-tallet fikk land med godt styresett, men høy fattigdom, ikke mer bistand enn land med dårlig styresett. Fordelingen av bilateral bistand reflekterte strategiske interesser, prioriteringer knyttet til den kalde krigen og bånd til tidligere kolonier. De nordiske landene skilte seg klart ut med en bistand rettet mot fattige land. Utviklingsbistanden til fattige land falt med 7 pst. i 1990-årene trass i bedring i styresettet i mange mottakerland. Denne trenden er nå snudd.

Det er knyttet stor usikkerhet til den videre utviklingen i de fattigste landene. Bedring i styresett knyttet til reform av institusjoner, reduksjon av korrupsjon, bedring i den økonomiske politikken og i offentlig ressursbruk gjør at det kan ventes at den økonomiske veksten vil ta seg opp.

Etter en negativ økonomisk utvikling gjennom store deler av 1990-tallet, har det de siste årene vært en sterk økonomisk vekst i Russland. Dette reflekterer økonomiske reformer, en svakere valutakurs og høye oljepriser. Den russiske regjeringens politikk er rettet mot økonomiske reformer, integrasjon og samarbeid med vestlige land og internasjonale organisasjoner. Den russiske økonomien er imidlertid avhengig av en ensidig utnyttelse av naturressurser og trenger flere bein å stå på. Et WTO-medlemskap vil bidra til mer stabile rammebetingelser for investeringer i Russland.

De første tiårene etter 2. verdenskrig hentet Japan og landene i Vest-Europa opp deler av USAs forsprang i levestandard målt ved BNP pr. innbygger, og arbeidsproduktiviteten målt ved BNP pr. timeverk. Det siste tiåret har BNP og BNP pr. innbygger imidlertid vokst raskere i USA enn i Vest-Europa. BNP pr. innbygger i Vest-Europa er nå rundt 70 pst. av nivået i USA. Forskjellen i inntektsnivå skyldes en kombinasjon av at produktiviteten pr. timeverk er lavere i de aller fleste vest-europeiske land enn i USA, at andelen av befolkningen som er sysselsatt er langt høyere i USA enn i landene på kontinentet og at arbeidstiden er høyere i USA enn i Vest-Europa.

BNP- veksten kan fortsette å være høyere i USA enn i Vest-Europa og Japan. Folketallet i Vest-Europa og Japan ventes å falle, samtidig som andelen eldre øker kraftig fram mot 2050. I USA ventes befolkningen å øke med over 40 pst. fra 2000 til 2050, samtidig med at andelen i yrkesaktiv alder holder seg bedre oppe.

EU fikk 1. mai 2004 10 nye medlemsland, mens Romania og Bulgaria ventes å bli medlemmer innen få år. Det er gitt klarsignal for oppstart av medlemskapforhandlingene med Kroatia. På sitt møte 17. desember vil det europeiske råd ta stilling til Kommisjonens anbefaling om å innlede medlemskapsforhandlinger med Tyrkia. Den økonomiske integrasjonen i EU vil ventelig bidra til en konvergens i levestandard mellom nye og gamle medlemsland. EUs 10 nye medlemsland hadde et BNP pr. innbygger i 2002, justert for forskjeller i kjøpekraft, på litt under halvparten av gjennomsnittet for EU-15. Rikest var Kypros med 77 pst., og fattigst var Polen og de baltiske land med rundt 40 pst. av gjennomsnittet for EU-15. Studier av tidligere EU-utvidelser viser at Irland, Spania og Portugal gjennomgikk en kraftig opphenting etter tiltredelsen i EU. For Irland begynte denne prosessen først en god del år etter innlemmelsen. De fleste nye medlemslandene har hatt klart høyere vekst enn de gamle EU-landene de siste årene. Prognoser fra EU-kommisjonen og andre institusjoner legger til grunn at de nye medlemslandene også framover vil ha høyest vekst.

2.5 Utvikling i befolkning og sosiale forhold

2.5.1 Befolkningsutvikling

Mens verdens befolkning bare ble doblet fra starten på vår tidsregning til 1600-tallet, ble den firedoblet på 1900-tallet. Dette skyldes særlig at dødeligheten, og spesielt barnedødeligheten, falt sterkt. Utviklingen går fra en situasjon med både høy dødelighet og høy fruktbarhet til en situasjon med lav dødelighet og lav fruktbarhet. Dødeligheten faller først, og deretter fruktbarheten. Befolkningsveksten har derfor økt, for så å avta. Den årlige vekstraten i verdens befolkning nådde en topp i slutten av 1960-årene, med vel 2 pst. Nå er den nede i drøyt 1,2 pst., tilsvarende en økning på 77 mill. personer pr. år. Ifølge middelalternativet i FNs befolkningsframskrivning fra 2002 vil den årlige veksten avta gradvis til 0,3 pst. eller 27 mill. personer i 2050. Folkemengden i verden anslås til 8,9 mrd. i 2050, jf. tabell 2.3. Hele befolkningsveksten på 2,6 mrd. til 2050 ventes å finne sted i utviklingslandene. Europas folketall ventes å falle og utgjøre 7 pst. av verdens befolkning i 2050. I 1900 var Europas befolkning tre ganger større enn Afrikas. I 2050 ventes Afrikas befolkning å være nesten tre ganger større enn Europas.

De siste 100 årene er dødeligheten redusert og levealderen økt kraftig i alle regioner i verden. Dette skyldes medisinske framskritt, bedre ernæring, økt tilgang på rent vann og bedrete sanitærforhold. Bare de siste 50 år er barnedødeligheten i verden redusert med to tredjedeler. I 1900 var forventet levealder i utviklingslandene rundt 30 år. I 1950 var den i overkant av 40 år. Forventet levealder i utviklingslandene ble anslått til rundt 63 år i FNs befolkningsframskriving 2002, og ventes å øke til 73 år i 2050. I industrilandene ventes forventet levealder å øke fra 76 år til 82 år i 2050.

De siste 25 årene har forventet levealder i utviklingslandene økt med om lag 9 år, jf. tabell 2.4. I OECD-landene har økningen vært om lag 7 år. De siste 30 årene er andelen barn i utviklingslandene som dør før fylte 5 år, nesten halvert, men det er fortsatt høy barnedødelighet i enkelte regioner. Over 7 mill. barn døde før fylte 5 år i 1998. Rundt 5 mill. av dødsfallene fant sted i Sør-Asia og Afrika sør for Sahara.

På grunn av hiv/aids har forventet levealder i Afrika sør for Sahara falt de siste årene. Uten hiv/aids hadde levealderen økt om lag som gjennomsnittet for utviklingslandene de siste 25 år. De langsiktige økonomiske konsekvensene av aids er langt større enn tidligere antatt. Om ikke effektive mottiltak settes i verk vil det ha meget alvorlige følger for de mest berørte landenes økonomi. Antallet hiv-smittete i verden fortsetter å øke, og økningen er prosentvis høyest i deler av Asia og Øst-Europa. Hvis ikke denne trenden blir brutt, vil hiv-aids pandemien kunne få store demografiske konsekvenser.

Den globale helsesikkerheten vil også i framtiden bli truet av utbrudd av kjente og hittil ukjente smitsomme sykdommer. Med økt globalisering og menneskelig mobilitet vil utbrudd og epidemier spres fort over landegrensene. Det vil være avgjørende at det internasjonale samarbeidet om beredskap og overvåkning styrkes.

Nedgang i barnedødelighet, økt utdanning for kvinner og økt utbredelse av prevensjon har bidratt til et stort fall i fruktbarheten. I utviklingslandene utenom Afrika sør for Sahara er fruktbarheten i gjennomsnitt om lag halvert de siste 30 år. Fallet i fruktbarheten bidrar til at andelen i yrkesaktiv alder i befolkningen er økende. Forsørgelsesbyrden, som reflekterer forholdet mellom antall i yrkespassiv og yrkesaktiv alder, ventes å falle fra 60 forsørgete pr. 100 i yrkesaktiv alder i 2002 til 52 i 2015, likt med nivået i OECD. Det vil ha viktige positive økonomiske og sosiale konsekvenser.

Både i Europa og Nord-Amerika var den årlige nettoinnvandringen på nær 1 mill. personer i perioden 1995–2000. Til tross for innvandringen økte befolkningen i Europa bare med 200 000 personer pr. år i samme periode. En fruktbarhet på 2,1 er nødvendig for å opprettholde nivået på befolkningen på lang sikt dersom det ikke er netto innvandring. I Europa har fruktbarheten falt til 1,4. Det er en viktig årsak til at det kan ventes en nedgang i størrelsen på befolkningen i denne regionen trass i betydelig innvandring. Nedgangen i befolkningen ventes å være spesielt stor i Øst-Europa, som har netto utvandring. Befolkningen i Russland ventes å falle med 45 mill. fra 2000 til 2050. I USA, som har en fruktbarhet på 2,1, ventes befolkningen å øke fra 285 mill. til 409 mill. i samme periode.

Nedgangen i fruktbarhet og dødelighet øker gjennomsnittsalderen i befolkningen. I OECD-området vil andelen eldre øke framover. Forsørgelsesbyrden vil endres lite fram mot 2015 fordi økningen i andelen eldre nesten motsvares av nedgangen i andelen barn. Deretter vil en sterk økning i andelen eldre øke forsørgelsesbyrden utover i århundret. I Europa ventes andelen over 60 år å øke fra 20 pst. i 2000 til 35 pst. i 2050. I USA ventes andelen å øke fra 16 pst. til 26 pst. i samme periode.

I de fleste OECD-land var den viktigste årsaken til innvandringen på 1990-tallet familiegjenforening. Antallet asylsøkere økte også sterkt i mange land. Økt utdanningsnivå bidrar til økende arbeidskraftmobilitet. Samtidig vokser antall studenter som tar hele eller deler av sin utdanning i utlandet.

Innvandringen til industrilandene avhenger av inn­vandringspolitikken. Innvandringspotensialet av­henger også av den økonomiske og sosiale utviklingen i utviklingslandene. Mange utviklingsland er i ferd med å hente inn industrilandenes økonomiske forsprang, noe som over tid kan redusere migrasjonen. Flere mer utviklete land i fattige regioner har innvandring fra fattigere naboland. Dette gjelder blant annet Korea, Singapore, Malaysia, Hong Kong, Thailand og Taiwan og flere arabiske land. I et lengre tidsperspektiv virker det trolig at flere utviklingsland vil gå fra netto utvandring til netto innvandring. Innvandringen vil sannsynligvis komme fra fattigere naboland. Dette vil kunne bidra til å begrense innvandringen til dagens industriland.

Utvidelsen av EU/EØS-området med 10 nye medlemsland fra 1. mai 2004, vil bidra til økt arbeidskraftmobilitet i Europa. Sammenlignet med i dag, vil fri bevegelse av personer mellom nye og opprinnelige medlemsland utgjøre den viktigste endringen som følge av utvidelsen, ettersom handels- og kapitalhindringer i stor grad allerede er fjernet. Store inntektsforskjeller mellom gamle og nye medlemsland vil bidra til øst-vest migrasjon. Studier som er gjort på dette området, tilsier imidlertid at sannsynligheten for en massiv vestgående strøm av arbeidere ikke er stor. De fleste EU-land har dessuten valgt å benytte seg av overgangsordninger for arbeidsinnvandring.

Migrasjonen vil over tid avhenge av i hvilken grad de nye medlemslandene greier å nærme seg de gamle EU-medlemmene økonomisk. På lang sikt vil også migrasjonspotensialet sterkt påvirkes av den lave fruktbarheten og aldringen av befolkningen i disse landene.

2.5.2 Ernæring, landbruk og vann

Ernæringssituasjonen i verden har bedret seg kraftig de siste tiårene. Siden midten av 1960-årene har kaloriinntaket pr. innbygger i utviklingslandene økt med rundt 600 kilokalorier, eller 30 pst., og har nærmet seg kaloriinntaket i industrilandene, jf. tabell 2.5. FAO venter at kaloriinntaket vil fortsette å nærme seg inntaket i industrilandene. Utviklingen har vært spesielt positiv i Øst-Asia, der kaloriinntak pr. innbygger har økt med hele 50 pst.

FAO anslår at produksjon og forbruk av matvarer i verden økte med 2,2 pst. årlig i perioden 1969–1999. I perioden 1999–2030 ventes produksjon og forbruk å vokse prosentvis saktere. Det reflekterer at befolkningsveksten er avtagende, samtidig som en økende andel av verdens befolkning ventes å bo i land som har nådd et høyt matforbruk. Produksjonen ventes å øke med 0,8 pst. årlig i industrilandene og 2 pst. i utviklingslandene. I lys av at utviklingslandene ventes å ha høyere vekst i forbruk enn produksjon av mat antas netto matvareimport i utviklingslandene å øke fra 9 pst. av forbruket i slutten av 1990-årene til 14 pst. i 2030.

Det meste av økningen i produksjonen vil komme fra økt arealproduktivitet. FAO anslår at en gjennomsnittlig kornavling var på 190 kilo pr. dekar i utviklingslandene rundt 1980, 260 kilo på slutten av 1990-årene og vil øke til 310 kilo i 2015.

Samlet produksjon av fisk og sjømat økte fra 85 mill. tonn i 1970 til 130 mill. tonn i 2000. Gjennomsnittlig inntak av fisk pr. person i verden var i 2000 på 16 kilo. FAO anslår at forbruket i 2030 vil nå 150 mill. tonn, eller 19–21 kilo pr. person. Organisasjonen anslår at 47 pst. av verdens viktigste fiskebestander er utnyttet til sitt potensial, og at 28 pst. er overbeskattet eller sterkt nedfisket. Videre vekst i fiskefangstene vil derfor være svært begrenset. På verdensbasis har fiskefangstene over de siste 10 årene ligget på gjennomsnittlig 80 mill. tonn. Akvakultur har i samme periode mer enn doblet sin andel av verdens fiskeproduksjon. FAO venter at produksjonen i akvakultur vil øke med 5–7 pst. pr. år fram til 2015.

Andelen underernærte i utviklingslandene falt fra 37 pst. rundt 1970 til 17 pst. på slutten av 1990-årene. Andelen underernærte har ligget relativt stabilt over 30 pst. i Afrika sør for Sahara. I sin langsiktige analyse fra 2002 venter FAO at både andel og antall underernærte vil fortsette å gå ned i utviklingslandene, jf. tabell 2.6. Analysen innebærer at nedgangen ikke vil være rask nok til å nå tusenårsmålet om halvering av andelen underernærte mellom 1990 og 2015. Nyere tall viser også at dårlige avlinger i India, og svak utvikling i Afrika, bidro til å øke antallet underernærte rundt århundreskiftet, selv om andelen underernærte fortsatt ble redusert. Antallet underernærte var 798 mill. i perioden 1999–2001.

Reduksjon av underernæring vil være viktig for å øke arbeidskraftens produktive evne og for å øke motstandskraft mot sykdommer. FAO anslår at vel halvparten av barnedødeligheten i verden direkte skyldes underernæring eller svekket motstandskraft mot sykdommer pga. underernæring. Mesteparten av sult og underernæring i verden skyldes langvarig fattigdom. Kun ca. 5–10 pst. skyldes spesielle hendelser som tørke, oversvømmelse, væpnet konflikt, politisk, sosial og økonomisk uro.

Landbruket står for nesten 70 pst. av verdens forbruk av vann. I mange regioner er det økende knapphet på vann. FAO anslår at et titalls utviklingsland er i en kritisk situasjon mht. vannforbruk. Tilgang på vann vil være en viktig begrensende faktor for landbruksvekst i Sør-Asia og Nord-Afrika. Både her og i flere andre regioner kompliseres vannforvaltningen av at en rekke vannressurser er grenseoverskridende.

Andelen av utviklingslandenes befolkning uten tilgang til rent drikkevann falt ifølge Verdensbankens World Development Indicators Database fra 27 pst. i 1990 til 21 pst. i 2000. I Afrika sør for Sahara, regionen med dårligst dekning, falt andelen uten rent drikkevann fra 51 til 45 pst. fra 1990 til 2000. FNs tusenårsmål og målsettingen i gjennomføringsplanen fra toppmøtet i Johannesburg i 2002 er å halvere andelen uten rent drikkevann mellom 1990 og 2015. Med den nåværende utviklingen har alle regioner, utenom Afrika sør for Sahara, gode muligheter til å nå dette målet.

FAO venter ikke at global oppvarming vil ha vesentlige konsekvenser for verdens samlede landbruksproduksjon. I tempererte og nordlige områder kan avlingene øke. I deler av tropiske og subtropiske områder vil klimaendringer kunne lede til lavere avlinger, redusere matvaresikkerheten og øke behovet for matvareimport. Økt havnivå vil kunne true jordbruksproduksjonen i lavtliggende land som Bangladesh og Egypt.

2.5.3 Utdanning

Både i utviklingsland og i industriland mottar barn og ungdom et stadig bedre utdanningstilbud. Det sterke fallet i fruktbarheten bidrar til at antall barn i grunnskolealder i verden bare er ventet å øke med 9 mill. fra 1998 til 2015. I 1998 var 113 mill. barn i verden i grunnskolealder uten skoletilbud, hvorav 46 mill. både i Afrika sør for Sahara og i Sør-Asia. Mens antallet barn i skolealder ventes å falle i Øst-Asia, ventes antallet å øke med 34 mill. i Afrika sør for Sahara. Full grunnskoledekning i denne regionen i 2015 krever derfor at det etableres hele 80 mill. nye elevplasser. Det er også en stor utfordring, spesielt i denne regionen, å sikre at elevene fullfører grunnskoleutdanningen. Andelen elever som i normal avgangsalder gikk ut av grunnskolen økte bare fra 50 pst. til 55 pst. fra 1990 til 2000.

Kjønnssammensetningen i grunn- og videregående skole er i bedring, jf. tabell 2.7. Mange land vil likevel ikke greie å nå tusenårsmålet om full likhet innen 2005.

Andelen som påbegynner utdanning ut over grunnskolen, er doblet for gutter og nesten tredoblet for jenter i utviklingslandene siden 1970. Noe over halvparten av guttene og noe under halvparten av jentene påbegynner nå slik utdanning. Utdanningsnivået og kompetansen i arbeidsstyrken øker derfor sterkt. I Kina økte gjennomsnittlig antall år med utdanning i arbeidsstyrken fra under 1 år i 1950, da den overveiende delen av den voksne befolkningen ikke hadde noe skolegang, til 6 år tidlig på 1990-tallet. International Institute for Applied Systems Analysis anslår at mer enn 70 pst. av befolkningen i Kina og andre sentralplanlagte land i Asia vil ha utdanning ut over grunnskolen i 2030 mot 47 pst. i 2000. I Afrika sør for Sahara ventes andelen å øke fra 19 pst. i 2000 til 35 pst. i 2030.

Andelen voksne i utviklingslandene som er analfabeter, er halvert på 30 år, jf. tabell 2.8. Fordi befolkningsveksten har vært høy i mange utviklingsland, har antallet ligget relativt stabilt over 800 mill. personer. UNESCO venter en fortsatt klar nedgang i andelen analfabeter, og antallet ventes også å falle.

Andelen av ungdomskullene som påbegynner høyere utdanning, er doblet i industrilandene i løpet av 30 år, jf. tabell 2.9. Andelen blant kvinner er nesten tredoblet og er nå klart høyere enn blant menn.

2.6 Utviklingen i internasjonale kapitalmarkeder og avkastningen av Statens petroleumsfond

Eksistensen av internasjonale kapitalmarkeder innebærer at et land kan frikople sine investeringer fra egen sparing. Samtidig knyttes kostnadene ved å bruke kapital til utviklingen i avkastningen i internasjonale finansmarkeder. Erfaringsmessig vil kapitalkostnaden øke med usikkerheten knyttet til en investering.

Økonomisk teori gir grunner til å anta at realavkastningen på sikre investeringer på lang sikt bør ligge om lag på linje med den trendmessige økonomisk veksten. Mens det ventes svakere vekst i industrilandene de nærmeste tiårene, ventes utviklingslandenes å ha relativt høy vekst, noe som gjør at deres andel av verdensøkonomien øker og bidrar til å trekke opp den økonomiske veksten globalt.

Det er knyttet betydelig usikkerhet til den langsiktige utviklingen i verdens kapitalmarkeder. Usikkerheten er blant annet knyttet til effektene av aldringen av befolkningen i de rike landene og den høye økonomiske veksten i store utviklingsland. Det ventes at sparing og investering som andel av BNP vil gå ned i industrilandene som følge av aldringen. Spareraten synes å være høyest i den yrkesaktive delen av befolkningen, slik at en aldring av befolkningen isolert sett reduserer samfunnets sparerate. Svak vekst i arbeidsstyrken og i mange land en nedgang, vil redusere investeringenes andel av BNP. Avhengig av hvilken av effektene som blir sterkest i ett land vil balansen i landets utenriksøkonomi styrkes eller svekkes.

Usikkerheten knyttet til langsiktige vurderinger av kapitalavkastningsrater illustreres også av utviklingen gjennom forrige århundre. For hele århundret sett under ett er den årlige realavkastningen i en global statsobligasjonsportefølje blitt anslått til 1,6 pst. Denne avkastningen er påvirket av begivenhetene knyttet til krise, krig og statsoppløsning i første del av århundret. De siste 30 årene har realrenten på statsobligasjoner i USA, Storbritannia og Frankrike stort sett ligget i området 3–4 pst, men er nå lavere. I samme periode har BNP-veksten i industrilandene ligget i overkant av 3 pst. Svakere befolkningsvekst vil kunne trekke denne veksten noe ned framover. IMFs anslag på ti års realrente fra Word Economic Outlook september 2004 er 3,4 pst for perioden 2006–2009.

Historisk har avkastningen på aksjer vært høyere enn på obligasjoner. Avkastningen inneholder en risikopremie. Med risikopremien i aksjer menes her den forventede meravkastningen investorer forlanger for å påta seg den risikoen det er å kjøpe en portefølje av aksjer fremfor statsobligasjoner. Det er beregnet en gjennomsnittlig realavkastning i en global aksjeportefølje på 5,7 pst årlig siden 1900. Det tilsvarte en meravkastning (risikopremie) i forhold til statsobligasjoner på 4 prosentpoeng. En vanlig oppfatning synes å være at meravkastningen vil være lavere enn dette framover, og at risikopremien over tid kan komme til å ligge i området 2–3 pst.

Petroleumsfondet har 40 pst. aksjer og 60 pst. obligasjoner. Deler av fondets portefølje er plassert i ikke-statsgaranterte obligasjoner med en meravkastning. En realavkastning i statsobligasjoner på 2–3 pst. kombinert med 2–3 pst. risikopremie i aksjer vil for eksempel gi en forventet realavkastning på om lag 4 pst. For aksjer innebærer det en vesentlig lavere risikopremie enn de siste 104 år mens en realavkastning av obligasjoner på 2–3 pst. er høyere enn gjennom denne perioden.

I St.meld. nr. 29 (2000–2001) la en til grunn en forventet realavkastning i Petroleumsfondet på 4 pst. Anslaget på 4 pst. er også brukt i andre meldinger, bl.a. i de to siste langtidsprogrammene, og videreføres også i den meldingen. For å illustrere konsekvensene av den usikkerheten som knytter seg til anslaget, er det også gjennomført beregninger med realavkastningsrater på 3 og 5 pst.

2.7 Oljemarkedet

Verdensøkonomien er avhengig av tilgang på råolje. Et plutselig bortfall av produksjonen i et land eller et selskap kan få alvorlige økonomiske og sikkerhetspolitiske konsekvenser. De store oljeressursene i Midt-Østen innebærer at den politiske utviklingen i denne regionen er svært viktig for oljeprisen.

Den samlede etterspørselen etter olje avhenger i første rekke av utviklingen i verdensøkonomien. Muligheter for substitusjon av andre energikilder, utvikling i energieffektivitet og prisutvikling for olje og andre energibærere vil også ha betydning. Etterspørselen etter råolje har økt kraftig i 2003 og 2004 som følge av sterk økonomisk vekst i verden. Det Internasjonale Energibyrået (IEA) har stadig oppdatert sine anslag for etterspørselsveksten, og anslår i sin siste rapport at den globale etterspørselsveksten etter råolje var på 2,3 pst. i 2003, og at veksten i 2004 blir 3,4 pst. For 2005 anslår IEA en vekst i oljeetterspørselen på 1,8 pst. IEA har anslått den langsiktige veksten i oljeetterspørselen til 1,6 pst. pr. år fram til 2030.

Det er særlig i Kina og Nord-Amerika at veksten i etterspørselen etter råolje har vært sterk i 2003 og 2004. Den har også vært sterk i det øvrige Asia og i Midt-Østen. IEA antar at 2/3 av veksten i oljeetterspørsel fram mot 2030 vil komme fra utviklingsland.

Selv om energietterspørselen vris mot mindre energieffektive økonomier, faller energiintensiteten globalt. IEA har i sin World Energy Outlook 2004 antatt at energiintensiteten, målt som energikonsum i forhold til BNP, vil falle med 1,2 prosent pr. år på verdensbasis i perioden 2000–2030. Dette er en fortsettelse av trenden som er observert de siste 30 årene, og reflekterer at produksjon blir mer energieffektiv som en følge av bedre og nyere produksjonsmetoder, og at sammensetningen i verdens BNP vris mot lettindustri og servicenæringer på bekostning av tungindustri hvor energiintensiteten er høyere.

En høy oljepris kan redusere veksten i verdensøkonomien og bidra til at sluttforbrukerne tilpasser oljekonsumet og bytter til andre energikilder. Dette vil ha en negativ effekt på framtidig oljeetterspørsel. På kort sikt er slike effekter små. I 2004 har det vært relativt høye oljepriser samtidig med en meget sterk vekst i etterspørselen. Det tar noe tid før høye oljepriser gir utslag i inflasjon, økonomisk vekst og konsumentadferd. I en studie fra IEA og OECD anslås en økning i oljeprisen fra 25 USD pr. fat til 35 USD pr. fat å føre til en reduksjon i den økonomiske veksten i OECD-området på 0,4 prosentpoeng de to første årene etter prisoppgangen. Fordi verdensøkonomien i dag er mindre avhengig av olje enn på 1970- og 1980-tallet, er effektene av høye oljepriser også mindre.

Olje konkurrerer med andre energikilder som kull, gass, atomenergi og fornybar energi. Sett i forhold til på 1970- og 1980-tallet har mulighetene for å erstatte olje med andre energikilder blitt endret vesentlig. Høy oljepris førte på denne tiden til at olje mistet markedsandeler, særlig til gass. Olje ble brukt til å produsere elektrisitet, og det var relativt enkelt å legge om denne produksjonen fra olje til gass. I dag er elektrisitetsproduksjonen basert på olje liten i forhold til produksjonen basert på gass og kull.

Halvparten av dagens oljeetterspørsel er fra transportsektoren. Dette er også den sektoren hvor det er ventet sterkest vekst i framtiden. Det er ingen opplagte alternativer til oljeprodukter i sektoren. Oljeforbruk i industrien står for om lag 30 pst. av oljeetterspørselen. Olje til industribruk kan i mange tilfeller erstattes med gass. Dette har til en viss grad funnet sted og ventes å fortsette. Vekst i industriproduksjonen, spesielt innen petrokjemi, bidrar likevel til økt etterspørsel etter råolje.

Det framtidige tilbudet av råolje avhenger av tilgang på oljeressurser, oljeprisen og politiske, teknologiske og finansielle forhold. US Geological Survey gjennomførte i 2000 en studie som konkluderte med at gjenværende reserver av olje og NGL utgjør om lag 960 mrd. fat. I tillegg kommer et potensial for økt utvinning fra eksisterende felt på 730 mrd. fat og uoppdagede olje/NGL-ressurser på 940 mrd. fat. Disse tallene kan sammenlignes med et verdensforbruk i 2004 på om lag 30 mrd. fat. Anslagene fra USGS indikerer at ressursene ikke vil være en viktig begrensende faktor for oljeproduksjonen de nærmeste tiårene.

Den geografiske fordelingen av ressursene har imidlertid betydning. Nærmere 2/3 av verdens oljereserver finnes i OPEC, som har et potensial til å øke produksjonen betydelig utover dagens nivå. Produksjonen fra land utenfor OPEC ventes ikke å øke vesentlig etter 2010 grunnet begrenset ressurspotensial og økte kostnader. Flere petroleumsprovinser har nådd toppen av sin produksjon. Framtidig produksjonsvekst er ventet i Russland, den kaspiske regionen og Vest-Afrika, men dette vil ikke kunne erstatte produksjonsbortfall utenfor OPEC forøvrig. De senere årene har lete- og produksjonskostnadene pr. fat vært økende utenfor OPEC, og oljeselskapene har vært forsiktige med å investere til tross for høye oljepriser. En vedvarende høy oljepris kan endre bildet noe ved at mer olje vil produseres utenfor OPEC. Over tid vil OPEC uansett få en stadig større markedsandel.

Som en konsekvens av Midt-Østens økte rolle som leverandør vil interregional handel med olje, og transport av olje og oljeprodukter, øke. Ifølge IEA vil slik handel mer enn dobles fram til 2030. Dette vil sette større søkelys på sikkerheten til havs.

Finansiering av ny transport-, produksjons- og raffinerikapasitet kan begrense framtidig produksjon. Store beløp må investeres i både produsent- og konsumentland for å møte framtidig etterspørsel. IEA har anslått investeringsbehovet til 3 billioner USD i perioden 2003–2030. Tradisjonelt har OPEC hatt ledig produksjonskapasitet og evne til å forsyne markedet med olje også i perioder hvor produksjonen har falt bort fra én eller flere produsenter. Det vil i fremtiden være en utfordring for OPEC å sikre tilstrekkelig ledig kapasitet. Det kan ikke utelukkes at markedet i perioder opplever knapphet eller ser begrenset ledig kapasitet som et problem. Dette kan gi perioder med høye oljepriser og svingninger i markedet. Begrenset ledig kapasitet har vært en viktig faktor bak prisoppgangen i 2004.

Oljeprodukter vil framover i økende grad produseres fra andre kilder enn vanlig mineralolje. Det produseres i dag 1,5 mill. fat pr. dag med olje fra oljesand i Canada og Venezuela. Disse to landene har ressurser av oljesand som er betydelige sammenliknet med reservene av vanlig mineralolje i de største OPEC-landene. Kostnadene har tidligere gjort utvikling av oljesand ulønnsomt, men kostnadene er over tid blitt redusert samtidig som oljeprisen har økt. Det forventes god lønnsomhet i nye oljesandprosjekter. Produksjonsveksten vil likevel neppe være av en art som endrer markedsbildet for konvensjonell olje. Det ventes også at det vil produseres oljeprodukter basert på gass som innsatsfaktor, blant annet fra Qatar. Samlet kan produksjonen av olje fra oljesand og gass dobles fram mot 2015 hvis prisene holder seg relativt høye.

Andre teknologier som representerer alternativer til konvensjonelle oljeprodukter, er biodrivstoff og hydrogen. Produksjon av biodrivstoff har tradisjonelt vært bundet opp til landbrukspolitikken. Politikken i EU og USA, sammen med kostnadsreduksjoner, vil ventelig føre til større produksjon av både etanol og biodiesel. Det er store utfordringer knyttet til bruk av hydrogen som alternativ til olje, og det er ikke ventet at hydrogen vil representere et viktig alternativ til olje de nærmeste tiårene.

Kostnadene ved å framskaffe oljeprodukter fra alternative kilder representerer et langsiktig tak for oljeprisen. OPEC og oljeselskapene må derfor ta hensyn til kostnadene for disse alternativene ved utforming av sine investeringsplaner.

Nivået på oljeprisen begrenses av en rekke faktorer:

• Høy oljepris gir lavere økonomisk vekst, og dermed lavere etterspørsel etter olje.

• Høy oljepris gir større overgang til andre energibærere (kull, gass, biodrivstoff).

• En høy oljepris vil gjøre økt utvinning av ikke-konvensjonell olje mer økonomisk interessant.

• Teknologisk utvikling vil bidra til mer energieffektivt kapitalutstyr. Denne utviklingen vil forsterkes dersom oljeprisen lenge blir værende på et høyt nivå.

• Tiltak for å redusere utslippene av klimagasser og andre tiltak for å begrense miljøproblemer kan bidra til å redusere etterspørselen etter olje.

I denne meldingen anslås oljeprisen til 250 kroner pr. fat i 2004 og 230 kroner pr. fat i 2005. Departementet har beregningsteknisk lagt til grunn en langsiktig oljepris på 180 2005-kroner fra og med 2008. Dette er om lag på linje med de langsiktige anslagene fra EIA og IEA, men er noe under futuresprisene. I lys av den store usikkerheten knyttet til utviklingen i oljemarkedet ser en også på konsekvenser av to alternative oljeprisbaner, henholdsvis 130 og 230 2005-kroner pr. fat.

Norge produserer svært store mengder med gass for salg – 72 mrd. standard kubikkmeter (Sm³ ) tørrgass i 2003. Gassproduksjonen er i sterk vekst og antas å komme opp mot 120 mrd. Sm³ i 2010. Hovedmarkedene for norsk gass er tett befolkede områder med en velutviklet infrastruktur for distribusjon av gass. Naturgass har også klare miljømessige fortrinn i disse markedene, hvor alternative energikilder tradisjonelt har vært kull, olje og kjernekraft.

For Norge vil prisen på naturgass etter hvert bli vel så viktig som råoljeprisen. Hittil har disse petroleumsprisene stort sett beveget seg temmelig parallelt, men siden markedene for naturgass er mer regionale enn oljemarkedene, kan naturgassprisen i Europa komme til å få en avvikende utvikling i forhold til råoljeprisen. En faktor som kan medvirke til sterkere gassprisvekst, er strengere utslippskrav til varmekraftverk i Europa. En mulig sterk øking i tilbudet av naturgass fra Russland og Nord-Afrika kan derimot gi lavere prisvekst for europeisk naturgass.

2.8 Trender og utfordringer i forhold til miljø

Dersom hele verdens befolkning skulle oppnå gjennomsnittlig vestlig levestandard ved hjelp av et energiforbruk og en energisammensetning tilsvarende dagens nivå i industrilandene, ville belastningene gå langt utover naturens tålegrenser. En hovedutfordring i arbeidet for bærekraftig utvikling er derfor å kombinere økonomisk vekst med miljøbelastninger som holder seg innenfor naturens tålegrenser. Å få til frakopling mellom økonomisk vekst og miljøbelastninger står sentralt i EUs, OECDs og norsk strategi for bærekraftig utvikling. Industrilandene har greid å nå slik frakopling på mange områder knyttet til nasjonale og regionale miljøproblemer. Et viktig eksempel er problemet med sur nedbør i Europa, som er kraftig redusert blant annet gjennom en regional avtale.

Av globale problemer har en gjennom internasjonalt samarbeid kommet langt i retning av kontroll over bruk og utslipp av ozonnedbrytende stoffer. Når det gjelder andre viktige globale miljøutfordringer som klima, biologisk mangfold og bruken av kjemikalier har en hittil ikke oppnådd en slik frakopling.

Menneskeskapte klimaendringer kommer i tillegg til de naturlige klimaendringene. De menneskeskapte klimaendringene er forårsaket av økt konsentrasjon av klimagasser i atmosfæren som i hovedsak skyldes forbrenning av fossilt brensel siden den industrielle revolusjon startet på slutten av 1700-tallet.

Menneskeskapte klimaendringer er en direkte følge av vår historisk sett nye evne til å utvinne og forbrenne hydrokarboner i stor skala. Selv uten nye klimatiltak ventes det at karbonintensiteten i verdensøkonomien (CO₂ -utslipp i forhold til landenes BNP) vil synke, men at utslippene samlet sett vil fortsette å øke pga. økonomisk vekst. Karbonintensiteten synker, blant annet som følge av at industriproduksjonens andel i verdensøkonomien avtar og tjenesteproduksjonens andel øker.

Ifølge det internasjonale energibyrået (IEA) vil globale klimagassutslipp kunne øke med 45 pst. fra 2000 til 2020 og 70 pst. fra 2000 til 2030 dersom nye klimatiltak ikke iverksettes. Fire femtedeler av verdens primære energiforsyning er basert på fossile brensel, og over tid vil andelen synke noe. Energietterspørselen ventes å øke med to tredjedeler de neste 30 år, og to tredjedeler av økningen ventes å komme i utviklingslandene. Fornybare energikilder utgjør om lag 15 pst. av verdens energiforsyning. Under forutsetning av at det ikke gjennomføres nye klimatiltak vil andelen trolig være relativt stabil.

Selv om alle industrilandene oppfyller sine forpliktelser under Kyoto-protokollen, vil de globale utslippene kunne øke betydelig. Viktige industriland står utenfor avtalen, og ingen utviklingsland har tallfestede utslippsforpliktelser i avtalen. Dette understreker behovet for nye og mer omfattende internasjonale klimaavtaler etter Kyotoprotokollens første forpliktelsesperiode (2012). Ifølge FNs klimapanel (IPCC) har den globale middeltemperaturen steget med 0,6 grader Celsius siden 1860. I sin tredje hovedrapport fra 2001 anslår IPCC en videre temperaturøkning på 1,4–5,8 grader Celsius i løpet av de neste 100 år. I de nordlige deler av verden ventes økt middeltemperatur, økt nedbør og mer ekstremt vær. Mange land vil kunne bli rammet av havnivåstigning. Fattige land vil kunne bli spesielt hardt rammet av klimaendringer, blant annet fordi jordbruk utgjør en stor andel av økonomien, og fordi de har minst ressurser til å tilpasse seg klimaendringer.

Kyoto-protokollen åpner for handel med klimakvoter, og setter dermed en pris på det å forurense det globale miljøet. Alle som tar del i det internasjonale kvotesystemet, står overfor en felles pris på klimautslipp. Dette stimulerer til å redusere utslippene der det koster minst, dvs. at utslippsreduksjonen skjer på en kostnadseffektiv måte. I mange land har deler av næringslivet i stor grad vært unntatt for klimapolitiske virkemidler, bl.a. for å unngå at virksomheter flyttes ut. Dette vil også kunne medføre at utslippene flyttes, såkalt karbonlekkasje. Et internasjonalt kvotesystem reduserer dette problemet.

Det globale tapet av biologisk mangfold er omfattende. Denne utviklingen skyldes blant annet tap av leveområder gjennom avskoging, overutnyttelse av enkelte arter, miljøgifter og annen forurensing, arealbruksendringer og introduksjon av fremmede arter. Bare i Norge regner vi med at mer enn 100 plante- og dyrearter har forsvunnet i løpet av de siste 150 år. Ifølge en internasjonal undersøkelse (Nature) vil en tredjedel av klodens arter kunne bli utryddet som følge av menneskeskapte klimaendringer.

FN påpeker at det globale tapet av biologisk mangfold er urovekkende høyt og så omfattende at det etter hvert vil kunne undergrave grunnlaget for en bærekraftig utvikling. Når arter eller økosystemer forsvinner, svekkes også mulighetene for verdiskaping.

Varierte økosystemer er en forutsetning for en bærekraftig utvikling. Det biologiske mangfoldet sørger for livsbærende prosesser og økologiske tjenester. Planter produserer mat, skogen renser luft, våtmarker demper flom og mikroorganismer bidrar til karbonets og nitrogenets kretsløp. Det biologiske mangfoldet gir også grunnlag for utvikling av medisiner, brensel, klær og byggematerialer. Mangfoldig og variert natur gir grunnlag for rekreasjon og friluftsliv, turisme og undervisning. Et rikt biologisk mangfold gir større motstandskraft mot endringer i det fysiske og kjemiske miljø.

World Summit on Sustainable Development (WSSD) i Johannesburg i 2002 vedtok at landene skal redusere tapet av biologisk mangfold betydelig innen 2010. Norge har som mål å stanse tapet av biologisk mangfold innen det tidspunktet.

Mennesket har til alle tider nyttiggjort seg den genetiske variasjonen i levende organismer, for eksempel ved krysning av planter med særlige egenskaper eller avl på dyr. Muligheten for utnyttelse av naturlige organismers arvemateriale – genressurser – har økt i takt med utviklingen innenfor bio- og genteknologi. Genetisk materiale har fått økt verdi som «råvare» i en rekke sektorer. Parallelt med den teknologiske utviklingen har det oppstått spørsmål, både internasjonalt og nasjonalt, om hvordan en skal regulere utveksling og bruk av verdiene som ligger i genressursene.

Bruken av kjemikalier har økt sterkt de siste 50 årene og vil ifølge bl.a. OECD fortsette å øke. I dag finnes om lag 50 000 kjemikalier på det europeiske markedet. De siste tiårene er utslippene fra industrien vesentlig redusert. Men samtidig har både antall kjemikalier og antall bruksområder økt. De farligste kjemikaliene – miljøgiftene – er tungt nedbrytbare og blir værende i miljøet i lang tid, eller de konsentreres i næringskjedene.

Miljøgifter er en trussel både mot helse, biologisk mangfold og mot framtidige generasjoners livsgrunnlag. Kjemikalier kan være giftige eller kreft- og allergifremkallende, eller de kan skade nervesystem og forplantningsevne og immunforsvar hos både dyr og mennesker.

Kunnskapen om kjemikaliers virkning på levende organismer er imidlertid mangelfull. Komplekse årsakssammenhenger gjør det i tillegg vanskelig å synliggjøre alle virkninger. Enkelte skader er likevel tydelige. Økte nivåer av kvikksølv i nordområdene har gitt helseskader. Det er registrert forhøyede verdier av kvikksølv i fisk over hele verden, også i Norge. Gjennom vind- og havstrømmer blir Norge og nordområdene «dumpingplass» for miljøgifter fra hele den nordlige halvkule.

På grunnlag av internasjonale avtaler er det fastsatt et mål om å stanse utslippene av de farligste kjemikaliene innen 2020. Som et første skritt har Norge vedtatt at utslipp av et tjuetalls stoffer skal stanses innen 2005 eller reduseres vesentlig innen 2010.

2.9 Norge og forholdet til EU

I årene etter annen verdenskrig er det knyttet stadig tettere økonomiske og politiske bånd mellom landene i Europa. I Vest-Europa innebar framveksten av EF og EFTA en sterk økonomisk integrasjon med omfattende tollfri samhandel. Integrasjonen i EF er senere styrket gjennom utviklingen av et indre marked og den europeiske union (EU). EØS-avtalen mellom EU og EFTA knytter i dag 28 land sammen i et europeisk, økonomisk samarbeidsområde. Det europeiske samarbeidet er også styrket gjennom brede samarbeidsorganer som OECD, Europarådet og Organisasjonen for Sikkerhet og Samarbeid i Europa (OSSE).

Gjennom EØS-avtalen er Norge en del av det europeiske indre marked og følger på mange områder de samme regler og bestemmelser som EUs medlemsland. EØS-samarbeidet omfatter i dag om lag 460 millioner mennesker i 25 EU- og tre EFTA-land. Med unntak av landbrukssektoren og fiskerisektoren gir EØS-avtalen norsk næringsliv tilnærmet like konkurransevilkår som næringslivet i EU på Norges viktigste marked. Avtalen eliminerer faren for antidumpingtiltak og straffetoll mot industrivarer, og betyr at det er blitt tryggere å investere i industriarbeidsplasser i Norge. For et lite land som Norge, og i en situasjon der økonomien er stadig mer globalisert, er ensartede konkurranseregler som overvåkes og håndheves likt i hele EØS-området av stor betydning. Det er spesielt viktig for å sikre små og mellomstore bedrifter like konkurransevilkår med større bedrifter, og for å sikre hensynet til forbrukerne.

EU og EØS ble 1. mai 2004 utvidet med ti land, åtte i Sentral-Europa samt Kypros og Malta. Bulgaria, Romania og Kroatia kan komme med i løpet av de nærmeste årene. Kommisjonen har anbefalt at det innledes medlemskapsforhandlinger med Tyrkia. Videre har Makedonia i år søkt om medlemskap. EØS-avtalen dekker nå mer enn to tredjedeler av Norges tradisjonelle utenriksmarkeder, men omfat­ter blant annet ikke fisk og fiskeprodukter og landbruksprodukter.

Mens den regionale integrasjonen i mange geografiske områder har dreid seg om nedbygging av hindringer for bevegelse av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft, har en i EU også en betydelig integrasjon når det gjelder økonomisk politikk. 12 av EUs 15 «gamle» medlemsland har avskaffet egne valutaer og innført euro som felles valuta. To av EU-landene, Sverige og Storbritannia, har beholdt en egen pengepolitikk med inflasjonsstyring, mens Danmark har et fastkursregime mot euro. Nye medlemsland er imidlertid forpliktet til å delta i valutaunionen når de oppfyller kriteriene.

EØS-samarbeidet har gitt Norge et innpass i den europeiske integrasjonsprosessen. Et eventuelt norsk EU-medlemskap vil forsterke en slik integrering, men i tillegg ytterligere påvirke norsk økonomi og rammene for den økonomisk politikken. Et eventuelt medlemskap vil sikre Norge deltakelse i alle EUs institusjoner og organer. Norge vil som medlem bidra til finansieringen av EUs fellesbudsjett. Størrelsen på det norske nettobidraget (differansen mellom innbetaling og utbetaling) vil øke i forhold til dagens EØS-relaterte overføringer. Ved et eventuelt medlemskap blir Norge en del av EUs penge- og valutaunion og dermed underlagt den felles pengepolitikken i eurosonen. Et eventuelt norsk EU-medlemskap vil også innebære at vi omfattes av EUs felles politikk på andre viktige saksområder, som EUs tollunion med felles tollsatser og handelspolitikk overfor tredjeland samt felles landbruks- og fiskeripolitikk, herunder det felles marked for matvarer.

Fordi Norge gjennom EØS i stor grad allerede er integrert i EUs indre marked vil det økonomisk sett være av særlig betydning at Norge som medlem av EU må erstatte kronen med euro. Nedenfor gis derfor en nærmere drøfting av fordeler og ulemper ved et felles valutaområde og av hvordan euroområdet har fungert som valutaområde. Videre diskuteres konsekvenser for den økonomiske politikken av om Norge blir en del av eurosonen og konsekvenser av et eventuelt EU-medlemskap for andre deler av den økonomiske politikken og for det norske bidraget til EUs fellesbudsjett. Formålet er å peke på ulike følger av et norsk EU-medlemskap sammenliknet med dagens EØS-avtale.

Fordeler og ulemper ved felles valuta

Fordelen for et land av å inngå i en valutaunion er at det fjerner kostnader ved omveksling, letter prissammenlikninger og fjerner valutakursrisikoen overfor andre deltakere i unionen. Størrelsen på reduksjonen av omvekslingskostnader for et land avhenger av hvor mange av handelspartnerne som deltar i valutaunionen, og av hvor åpen økonomien er. EU-kommisjonen anslo i 1990 at om alle de daværende medlemmene av EU inngikk i en valutaunion, ville det medføre en gjennomsnittlig innsparing på 0,4 pst. av landenes BNP.

Ulempen ved å delta i en valutaunion er at landet må oppgi en egen pengepolitikk, herunder et nasjonalt tilpasset rentenivå. Kostnaden ved dette avhenger av hvor godt den felles pengepolitikken er tilpasset den økonomiske situasjonen i det aktuelle landet, og av i hvilken grad det finnes mekanismer som kompenserer i tilfeller der den felles pengepolitikken ikke er godt tilpasset landets behov. En valutaunion kan gjennom økt økonomisk integrasjon bidra til synkronisering av konjunkturer. Dette trekker isolert sett i retning av at den felles pengepolitikken blir bedre tilpasset deltakernes behov. Samtidig kan reduksjon i handelshindringer og økt konkurranse som følge av valutaunionen bidra til økt arbeidsdeling.

Følgende faktorer kan bidra til å kompensere for mulige ulemper ved felles pengepolitikk:

• At den enkelte deltaker har tilstrekkelige solide offentlige finanser, slik at finanspolitikken kan benyttes til å stabilisere den økonomiske utviklingen.

• En fleksibel lønnsdannelse kan gi et viktig bidrag til økonomisk justering, når muligheten for endring av konkurranseevnen gjennom valutakursen er bortfalt.

• Høy geografisk mobilitet i arbeidskraften.

• Finansielle overføringer fra regioner med sterke konjunkturer til regioner med svake konjunkturer.

I en valutaunion er det samtidig viktig at finanspolitikken er koordinert mellom landene. Hvis ikke vil medlemmene samlet sett kunne føre en for ekspansiv politikk i perioder, noe som kan svekke den felles valutaen, øke inflasjonen og øke finansielle risikopremier. Dette er bakgrunnen for Stabilitets- og vekstpakten i EU, som er nærmere omtalt i boks 2.1.

USA trekkes ofte fram som et eksempel på et godt fungerende valutaområde. Økonomien er preget av stor grad av integrasjon. Samtidig er landet næringsmessig svært heterogent. Produksjon av olje, kull, landbruksvarer, industrivarer og finansielle tjenester er konsentrert i ulike delstater, slik at ulike regioner har opplevd store, lokale økonomiske svingninger. Høy mobilitet i arbeidskraften har dempet effekten av slike svingninger. Det er også relativt stor lønnsfleksibilitet, og det føderale budsjettet blir i noen grad brukt til å støtte vanskeligstilte delstater.

Euroområdet som valutaområde

Reduksjonen av transaksjonskostnader og fjerning av valutakursrisiko mellom euro-medlemmene kan betraktes som en ytterligere nedbygging av handelshindringer i forhold til tollunionen og det indre marked. Felles valuta bidrar til et finansmarked med større dybde og likviditet og fremmer utviklingen av en finansiell tjenestesektor. Euroens internasjonale rolle som transaksjons- og reservevaluta kan øke inntekter av pengeutstedelse. Ved at euroen tydeliggjør prisforskjellene mellom land bidrar den også til å skjerpe konkurransen.

Landene i kontinental-Europa er relativt tett økonomisk integrert, har relativt lik næringsstruktur og økonomisk utviklingsnivå, relativt synkronisert konjunkturutvikling og sammenfallende bevegelser av bytteforhold overfor omverdenen. Dette reflekterer blant annet at landene er store importører av energi. Storbritannia har en annen næringsstruktur, med en betydelig olje- og gassproduksjon, er mer økonomisk integrert med andre engelskspråklige land utenfor EU, og har i perioder hatt et noe annet konjunkturmønster. Som følge av dette har pengepolitikken hatt en annen innretning enn i kontinental-Europa de siste årene.

Mekanismene som kan kompensere for at felles pengepolitikk ikke er tilpasset det enkelte lands behov, er foreløpig relativt svake i kontinental-Europa. Arbeidskraftsmobiliteten på tvers av land er lav pga. barrierer knyttet til språk, kultur og utdanningssystem. Lønnsfleksibiliteten er lavere enn i USA. Det er ingen målrettet mekanisme for finansielle overføringer til land i lavkonjunktur. Mange av medlemslandene har også et begrenset finanspolitisk handlingsrom.

I euroområdet utgjør den europeiske sentralbanken (ECB) og de nasjonale sentralbankene til sammen Eurosystemet (ESCB), som er euroområdets sentralbanksystem. ECB har i Maastricht-traktaten fått som hovedmål å opprettholde prisstabilitet. Uten å svekke dette hensynet, skal ECB understøtte den generelle økonomiske politikken i unionen. ECB har selv definert prisstabilitet som en årlig prisstigning i euroområdet på mellom null og 2 pst. på mellomlang sikt. I arbeidet med å oppfylle målsetningen om prisstabilitet sikter sentralbanken mot å holde inflasjonen på nær 2 pst.

Et viktig strukturelt trekk er at de mindre velstående eurolandene er i ferd med å hente inn de rikere landene økonomisk. Det skjer også en konvergens i prisnivå, som forsterkes av at rentenivåene i Sør-Europa falt da eurosonen ble opprettet. Spania, Portugal, Hellas og Italia har alle lavere prisnivå og høyere inflasjon enn gjennomsnittet. Dette innebærer at et gitt prismål for eurosonen som helhet stiller krav om klart lavere prisvekst i de mest utviklete landene. Prisveksten i eurolandene sett under ett var 2,1 pst. i 2003. Den var 4 pst. i Irland og drøyt 3 pst. i Portugal og Hellas. Samtidig var prisveksten i Tyskland 1 pst. Dette innebærer at Tyskland har den høyeste realrenten i eurosonen og at pengepolitikken her er relativt stram i forhold til konjunktursituasjonen.

Mange av eurolandene har begrenset handlefrihet i finanspolitikken. Dette reflekterer at de har bygget opp stor statsgjeld og betydelige budsjettunderskudd samtidig som det er et behov for å styrke statsfinansene for å møte offentlige kostnader ved aldring av befolkningen. En viktig bakgrunn for Maastricht-kriteriene og stabilitets- og vekstpakten har vært å bedre den statsfinansielle situasjonen til medlemmene i pengeunionen. Forsøk på etterlevelse av pakten har ført til at enkelte land har måttet stramme inn i finanspolitikken i en lavkonjunktur. Den begrensede handlefriheten i finanspolitikken i mange euroland innebærer at pengepolitikken må ta et hovedansvar for å stabilisere økonomien.

Noen konsekvenser for den økonomiske politikken dersom Norge skulle bli en del av eurosonen

Fordelene ved at Norge eventuelt blir en del av eurosonen er særlig knyttet til effektivitetsgevinster gjennom fjerning av omvekslingskostnader og bedrede muligheter for prissammenlikninger. Dette kan gi økt konkurranse over landegrensene og dermed lavere priser for forbrukerne. Dessuten slipper man svingninger i valutakursen overfor eurolandene, som i noen sammenhenger kan bidra til vesentlige forstyrrelser i økonomien. Selv om handelshindringer kan bygges ned også uten felles valuta, er det sannsynlig at en felles valuta vil bidra til å stimulere samhandelen mellom de europeiske landene. En ulempe ved å være en del av eurosonen er at man mister muligheten til å bruke pengepolitikken til å dempe svingninger i den nasjonale økonomien. Både ECBs rentesetting og svingninger i eurokursen vil reflektere forholdene i euroområdet som helhet.

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Over tid er lav og stabil inflasjon en viktig forutsetning for vekst og velstand. På kort og mellomlang sikt kan en i pengepolitikken avveie hensynet til lav og stabil inflasjon opp mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. I Norge er dette hensynet ivaretatt i forskriften for pengepolitikk av 29. mars 2001 som etablerer et fleksibelt inflasjonsmål for Norges Banks styring av pengepolitikken. Måten pengepolitikken styres på i eurosonen har likhetstrekk med systemet som er etablert i Norge. Hovedforskjellen er at pengepolitikken i euroområdet tar hensyn til den økonomiske utviklingen i hele euroområdet, og ikke bare i ett enkelt land. I tillegg er prismålet klarere definert i den norske forskriften.

Som råvareeksportør har Norge tradisjonelt hatt en næringsstruktur som er en del forskjellig fra eurolandenes. Mens høye råvarepriser kan gi økt lønnsomhet og vekstimpulser for norsk økonomi, bidrar økte priser på råvareimport i stor grad til redusert kjøpekraft og negative impulser til økonomien i kontinental-Europa.

Både investeringsaktiviteten i Nordsjøen og bruken av oljeinntektene innenlands har medvirket til at norsk økonomi de siste tiårene har hatt en annen konjunkturutvikling enn landene i euroområdet. Her har det imidlertid skjedd vesentlige endringer siden 1980-tallet og første del av 1990-tallet. Norges sårbarhet for oljeprissvingninger er klart lavere i dag enn tidligere. Dette skyldes to forhold:

• For det første sørger Petroleumsfondet for at hoveddelen av valutainntektene fra oljevirksomheten plasseres i utlandet. Dermed reduseres virkningene på norsk økonomi og den norske kronen av svingninger i oljeinntektene. Formålet med handlingsregelen for bruken av oljeinntekter er blant annet at finanspolitikken skal være mer robust overfor svingninger i oljeprisen.

• Oljevirksomheten er nå inne i en mer moden fase der en stor andel av de framtidige kostnadene forventes å være knyttet til modifikasjons- og vedlikeholdinvesteringer og driftskostnader på eksisterende installasjoner. Dette fører trolig til at den totale etterspørselseffekten fra olje- og gassvirksomheten vil være mer robust overfor lave oljepriser sammenlignet med tidligere.

Oppbyggingen av Petroleumsfondet medfører at Norges inntekter fra petroleumsformuen i økende grad vil være knyttet til avkastningen på internasjonale verdipapirer, mens utviklingen i oljeprisen vil bety mindre. Samlet gjør dette at konjunkturutviklingen i Norge framover vil kunne bli mer i takt med utviklingen i andre land enn det som har vært tilfelle de siste par tiårene. Integrasjon og økt arbeidskraftmobilitet i EØS-området kan trekke i samme retning. Det at Norge også utenom petroleum har en betydelig ressursintensiv eksport vil likevel kunne bidra til forskjeller i konjunkturutvikling mellom Norge og kontinental-Europa. Forskjellene i statsfinansiell formuesposisjon vil også gjøre at renteendringer virker ulikt på statsfinanser og finanspolitisk handlingsrom.

For å styrke målet om prisstabilitet og muligheten for økonomisk vekst innen euroområdet, vil deltakelse i ØMU også innebære at finanspolitikken må tilpasses de krav som EUs stabilitets- og vekstpakt stiller. Både EU-kommisjonen og ECB har understreket at innretningen av finanspolitikken i området sett under ett bør være i samsvar med målet om stabile priser. Finans- og pengepolitikken må dermed virke sammen for å bidra til en stabil økonomisk utvikling. En for ekspansiv finanspolitikk vil kunne lede til tiltakende prisstigning og en innstramming i pengepolitikken.

For det enkelte land kan imidlertid finanspolitikken bli et mer effektivt virkemiddel til å stabilisere den økonomiske utviklingen. Dette skyldes at finanspolitiske endringer i et enkelt land i mindre grad slår ut i markedsrenter enn tilfellet er med selvstendig valuta. På den annen side er erfaringene både fra Norge og andre land at det er enklere å få gjennomslag for en finanspolitisk stimulering når økonomien er i en lavkonjunktur enn for en innstramming i en høykonjunktur. I tillegg kan omfattende konjunkturstabilisering gjennom budsjettpolitikken innebære mindre stabile rammebetingelser for offentlig og privat virksomhet.

Deltakelse i ØMU vil innebære at finanspolitikken må ta et større ansvar i stabiliseringspolitikken når konjunkturene i Norge er i utakt med konjunkturene i resten av euroområdet. Samtidig må finanspolitikken ha et mellomlangsiktig perspektiv, og tilpasses de utfordringer økonomien står over for på lengre sikt, ikke minst knyttet til veksten i pensjonsutgifter. For Norges del må retningslinjene fortsatt utformes for å ivareta de spesielle utfordringene som knytter seg til en bærekraftig forvaltning av petroleumsinntektene.

Konsekvenser for enkelte andre deler av den økonomiske politikken

Ved et eventuelt medlemskap i EU vil nye saksområder falle inn under EUs kompetanse. Viktige deler av EU-samarbeidet som ikke omfattes av dagens EØS-avtale, er bl.a. EUs tollunion med felles tollsatser og felles handelspolitikk overfor tredjeland, og EUs felles landbruks- og fiskeripolitikk. Ved et eventuelt medlemskap vil norsk politikk på disse områdene måtte tilpasses EUs politikk. Av disse områdene er det trolig den felles landbrukspolitikken som på kort sikt vil gi de største samfunnsøkonomiske konsekvensene. Markedsadgang for oppdrettsfisk, bortfall av toll på fisk og videreforedlede fiskeprodukter, antas å få økende økonomisk betydning. Betydningen av et EU-medlemskap vil imidlertid i stor grad avhenge av utviklingen innenfor andre internasjonale avtaler hvor Norge er part. Særlig vil endringer i WTO-avtalen kunne endre utgangspunktet for en sammenlikning.

Ved et eventuelt EU-medlemskap må landbruks­politikken utformes i tråd med EUs felles landbrukspolitikk. Dette vil trolig kreve betydelige endringer i både nivå og spesielt i utforming av landbruksstøtten. Importvernet i forhold til EU-landene faller bort, Norge vil overta det felles og lavere importvernet i EU overfor resten av verden, og det blir felles prisdannelse på landbruksvarer. Norske produsentpriser i næringen vil i så fall kunne bli klart lavere. Prisfall vil i sin tur gi en gevinst i form av økt kjøpekraft for husholdningene på den ene siden, men lavere salgsinntekter for landbruksnæringen på den andre siden 1 . Mens prisfallet vil komme når importvernet blir redusert, vil hastigheten på omstillingen i landbruket i stor grad avhenge av overgangsordningene for direkte landbruksstøtte som blir framforhandlet og av rommet for nasjonale tilpasninger ved et medlemskap. Utfallet av den pågående WTO-runden vil sterkt påvirke hvor stor betydning en omlegging av landbrukspolitikken i tråd med EUs politikk isolert sett vil ha.

De finske støtteordningene for landbruket hadde forut for EU-medlemskapet 1. januar 1995 mange likhetstrekk med de norske. I tillegg har landbruk i Finland flere av de samme klimatiske utfordringene som norsk landbruk. Erfaringene fra Finland kan derfor gi en viss pekepinn på hvilke utfordringer norsk landbruk vil stå overfor ved et eventuelt EU-medlemskap. Tilpasningene til EU-medlemskapet er trolig en hovedårsak til at strukturendringene i perioden 1994–2003 har vært raskere i finsk landbruk enn i norsk. Gjennomsnittsareal pr. bruk har økt raskere, og det har vært større endringer i sammensetningen av produksjonen. Utviklingen i samlet landbruksproduksjon har imidlertid vært relativt lik. Samtidig har prisene på matvarer til forbrukere falt. De nåværende overgangsordninger for landbruket i Finland utløper i 2007, og næringens framtidige utvikling vil påvirkes av de rammevilkår som deretter blir gjeldende.

Hvert år fornyer EU og Norge de bilaterale avtalene om de aktuelle fiskebestandene. Avtalene omfatter fellesbestandene i Nordsjøen, fellesbestander i andre områder, kvote til EU i eksklusive norske områder og kvote til Norge i eksklusive EU-områder. Avtalene har to hovedkomponenter, nemlig det totale lovlige fiskeutaket (Total available catch) for hver art, samt den prosentuelle fordelingen mellom de to parter av dette uttaket. EU fordeler sin del på medlemslandene etter på forhånd gitte prosentandeler for hvert fiskeslag (i diskusjonen blir dette systemet referert til som relativ stabilitet). I de siste 10 år har det skjedd en gradvis harmonisering av de ulike fiskerireguleringene. Begge parter øker innsatsen på overvåking av faktisk fiske, mens det fortsatt er vesentlige forskjeller i systemet for håndtering av bifangst.

Ved et norsk medlemskap vil beslutningene om totaluttaket (total available catch) bli tatt av Rådet ved kvalifisert flertall. I eventuelle medlemskapsforhandlinger vil Norges andel av hver fiskeart sann­synligvis bli bestemt slik at Norge inngår i EUs relative stabilitet på samme måte som de nåværende medlemsland. I de bilaterale forhandlingene har den prosentuelle fordeling vært meget stabil de siste 10 år. Dette vil være en føring for hvilke resultater en vil kunne oppnå i slike forhandlinger. Tilsvarende som med landbruk vil handelshindringer bli fjernet ved et medlemskap. Dette vil bedre markedsadgangen for norsk fisk og fiskeprodukter, noe som ikke minst er viktig for oppdrettsnæringen.

EUs interesser innenfor energisektoren er i hovedsak import- og forbrukerorientert, mens Norge også har produsent- og eksportinteresser. Ressursforvaltningen er et nasjonalt anliggende. Imidlertid faller aktiviteten i energisektoren i stor grad inn under det indre marked og er dermed EØS-relevant. De relevante direktivene av betydning for energisektoren er tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk regelverk.

Bidrag til EU

Som følge av EU/EØS-utvidelsen 1. mai 2004 har Norge påtatt seg å overføre til sammen 1,2 mrd. euro til sosial og økonomisk utvikling i fattigere EU/EØS-land de neste 5 årene. Med en kurs på i overkant av 8 NOK pr. euro tilsvarer det knappe 2 mrd. kroner pr. år. Dessuten innbetaler Norge hvert år et betydelig beløp for å delta i EUs ulike samarbeidsprogrammer. I 2002 var innbetalingen 715 mill kroner. Tre fjerdedeler av dette gikk til deltakelse i forskningsprogrammer. Ved et eventuelt norsk medlemskap i EU vil dagens overføringer til EU erstattes av et BNP-relatert bidrag til EUs fellesbudsjett. Medlemslandenes bidrag til EU er styrt av et regelverk som nye medlemmer vil måtte tilpasse seg. Innbetalingen fra EU-medlemmene til EU utgjorde om lag 1 prosent av EU-landenes BNI før utvidelsen med 10 nye medlemsland. EUs råd har for perioden 2000–2006 satt et tak på EU-landenes bidrag på 1,27 pst. av BNI. De reelle overføringene har ligget på om lag 1 pst av BNI. 1 pst. av Norges BNI er anslått til om lag 17,6 mrd. kroner i 2005. Som medlem vil Norge imidlertid også motta overføringer fra EU. Nettobidraget, som er forskjellen mellom inn- og utbetalinger, er derfor et mer interessant mål for de finansielle konsekvenser av EU-medlemskap enn bruttobidraget. De største netto bidragsyterne i forhold til BNI før EU-utvidelsen var Sverige, Nederland og Tyskland, med rundt 0,5 pst. av BNI. Et nettobidrag på 0,5 pst. av BNI for Norge ville tilsvare nærmere 9 mrd. kroner.