2 Direkte skatter og avgifter til folketrygden

2.1 Innledning

I dette kapitlet omtales Regjeringens forslag til endringer i direkte skatter. Direkte skatter og avgifter omfatter inntekts- og formuesskatt for personlige og etterskuddspliktige skattytere, eiendomsskatt og arbeidsgiveravgift. Om lag 70 pst. av de samlede skatte- og avgiftsinntektene er direkte skatter.

Alle skattepliktige, både personer og selskaper, ilegges en flat skatt på 28 pst. på alminnelig inntekt. Alminnelig inntekt for personer består av alle typer skattepliktige inntekter fratrukket fradragsberettigede utgifter (minstefradrag, gjeldsrenter mv.). I tillegg får personlige skattytere trekke fra et personfradrag før skatten på alminnelig inntekt fastsettes. Alminnelig inntekt for selskaper er skattepliktig overskudd. I 2004 anslås skatten på alminnelig inntekt for personer å utgjøre knapt 166 mrd. kroner, mens skatt på overskudd i selskaper utenom petroleumssektoren anslås til knapt 40 mrd. kroner, jf. tabell 1.4.

Personinntekt er grunnlaget for beregning av toppskatt og trygdeavgift, og beregnes kun for personlige skattytere. Personinntekten omfatter inntekt av arbeid og pensjon uten fradrag av noen art. For personlige næringsdrivende, herunder lønnstakere med næringsinntekt og aktive eiere i selskaper, blir inntekt fra arbeid i virksomheten beregnet ved hjelp av delingsmodellen. Trygdeavgiften er 3 pst. for pensjonsinntekter, 7,8 pst. for lønnsinntekter og for næringsinntekter fra primærnæringer, og 10,7 pst. for andre næringsinntekter opp til 12 G (over 12 G er den 7,8 pst.). Toppskatten er 13,5 pst. i trinn 1 og 19,5 pst. i trinn 2 og beregnes av personinntekten. Inntektene fra trygdeavgiften anslås til knapt 63 mrd. kroner og fra toppskatten til knapt 17 mrd. kroner i 2004.

Progresjonen i inntektsbeskatningen er i hovedsak ivaretatt gjennom bunnfradrag (personfradrag, særskilt fradrag i arbeidsinntekt og minstefradrag) og toppskatt. Dette innebærer at skattytere med høye personinntekter normalt betaler forholdsvis mer i inntektsskatt enn personer med lave personinntekter.

Personlige skattytere skattlegges i klasse 1 eller klasse 2. Om lag 92 pst. av personlige skattytere lignes i klasse 1. Av de som lignes i klasse 2, er knapt 48 pst. enslige forsørgere. Andre som lignes i klasse 2 er i hovedsak ektepar der den ene ektefellen er hjemmeværende eller har lav arbeidsinntekt.

Formuesskatten er et progressivt element i beskatningen av kapital. Alle personlige skattytere er skattepliktige for nettoformue over et visst nivå. Inntektene fra formuesskatten anslås til om lag 8 mrd. kroner for personlige skattytere i 2004.

Alle som har ansatte, plikter å betale arbeidsgiveravgift av lønn og annen godtgjørelse til ansatte. I 2004 anslås inntektene fra arbeidsgiveravgiften til knapt 89 mrd. kroner.

Petroleumssektoren skattlegges etter særskilte regler. I 2004 er samlede skatter og avgifter fra petroleumssektoren anslått til knapt 134 mrd. kroner.

Kommunene har også anledning til å ilegge en eiendomsskatt på boliger og annen fast eiendom. Eiendomsskatten anslås til om lag 3,3 mrd. kroner i 2004.

Samlede direkte skatter utgjør anslagsvis 536 mrd. kroner i 2004. Figur 2.1 viser fordelingen av ulike skattetyper som andel av samlede direkte skatter. Figuren viser at vel 32 pst. av alle direkte skatter er skatt på bedrifter og petroleumsvirksomhet, 34 pst. er inntektsskatt på personer, mens trygde- og arbeidsgiveravgift utgjør vel 28 pst. Formues- og eiendomsskatt utgjør vel 2 pst. av samlede direkte skatter. Andre direkte skatter utgjør vel 3 pst. av de samlede direkte skattene.

Kilde: Finansdepartementet.

I tabell 1.1 er det gitt en oversikt over provenyvirkningene av Regjeringens skatte- og avgiftsforslag for 2005. Provenyanslagene for forslag til endringer er regnet i forhold til referansesystemet for 2005, jf. avsnitt 1.3. Tabell 2.1 viser forslagene til skattesatser og beløpsgrenser for 2005. Til sammenlikning viser tabellen også reglene for 2004 og endring i pst. fra 2004 til 2005. Den prosentvise oppjusteringen av de generelle fradragene og beløpsgrensene fra 2004 til 2005 kan avvike noe fra den anslåtte lønnsveksten som følge av avrundinger. For øvrig vises det til utkast til skattevedtak i denne proposisjonen.

2.2 Skatt fra lønnstakere og pensjonister

2.2.1 Toppskatt

Et sentralt mål med Regjeringens skattereform er å stimulere til økt og lengre yrkesdeltakelse. For å styrke tilliten til skattesystemet er det også viktig med økt likebehandling. Det bør bl.a. ikke lenger være lønnsomt og enkelt å tilpasse seg slik at faktisk arbeidsavkastning skattlegges som kapitalinntekt. Det krever at forskjellen i marginalskatt på arbeidsinntekt og kapitalinntekt reduseres. Regjeringen mener det både er nødvendig og rimelig at tilnærmingen skjer dels ved å redusere toppskatten, dels ved å innføre skatt på høy eieravkastning (aksjonærmodellen).

Skattemeldingen (St.meld. nr. 29 (2003-2004)) legger derfor opp til å erstatte delingsmodellen med aksjonærmodellen fra 2006. For å oppnå større likebehandling må også marginalskatten på arbeidsinntekter reduseres.

Samlet skatt på overskudd som tas ut som utbytte er 28 pst., det vil si uendret fra 1992. Høyeste skatt på lønn (inkl. arbeidsgiveravgift) har imidlertid økt fra 56,1 pst. til 64,7 pst. siden 1992, jf. figur 1.1. Forskjellen mellom marginalskatt på lønn og utbytte har følgelig økt med 8,6 prosentpoeng fra 1992, og utgjør i dag 36,7 prosentpoeng.

Regjeringen foreslår å redusere toppskattesatsene med 2,5 prosentpoeng i trinn 1 og 4 prosentpoeng i trinn 2 i 2005. For Nord-Troms og Finnmark gjelder en toppskattesats på 9,5 pst. i trinn 1. Denne foreslås uendret. Med de foreslåtte endringene i toppskattesatsene vil den høyeste marginalskattesatsen på lønnsinntekt bli 61,5 pst. med arbeidsgiveravgift (inkl. den særskilte arbeidsgiveravgiften på lønnsinntekt over 16 G) og 51,3 pst. uten arbeidsgiveravgift.

Skaugeutvalget anbefalte å redusere marginalskattesatsen på lønn inklusive arbeidsgiveravgift til 54,3 pst. For å komme ned på nivået på toppskattesatsene i skissen i skattemeldingen må toppskatten reduseres med henholdsvis 4 og 3,5 prosentpoeng i trinn 1 og 2 i 2006.

Regjeringen foreslår at innslagspunktet i trinn 1 for klasse 1 økes til 381 000 kroner, mens de øvrige innslagspunktene lønnsjusteres. Toppskatten bør ikke slå inn allerede for en gjennomsnittlig lønn for en heltidsansatt. Forslaget til økning i innslagspunktet for toppskatten vil sikre at en med gjennomsnittlig lønn ikke vil betale toppskatt. Gjennomsnittslønnen for en heltidsansatt anslås til om lag 358 600 kroner i 2005. Om lag 695 000 personer vil betale toppskatt med Regjeringens forslag. Dette er knapt 70 000 færre enn om innslagspunktet i trinn 1 klasse 1 bare var blitt lønnsjustert.

Figur 2.2 viser utviklingen i antall skattytere i toppskatteposisjon og i innslagspunktet i trinn 1 i toppskatten i klasse 1. Innslagspunktet for de ulike årene er korrigert til 2005-nivå med faktisk og anslått gjennomsnittlig årslønnsvekst i perioden 1992-2005.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Finansdepartementet og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

Samlet toppskattelettelse anslås til om lag 4,1 mrd. kroner påløpt og 3,3 mrd. kroner bokført i 2005.

Det vises til forslag til § 3-1 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2005.

2.2.2 Standardfradrag

For 2004 beregnes minstefradraget som 24 pst. av samlet lønns- og pensjonsinntekt, med en nedre grense på 4000 kroner og en øvre grense på 47 500 kroner. Som et alternativ til minstefradraget kan det gis særskilt fradrag i arbeidsinntekt mv. (lønnsfradraget) på 31 800 kroner.

Skaugeutvalget foreslo å oppheve lønnsfradraget og erstatte det med en tosatsstruktur i minstefradraget. Begrunnelsen for å oppheve lønnsfradraget var delvis at fradraget ikke virker etter sin hensikt, dvs. å stimulere til arbeid, og delvis at fradraget i hovedsak er til nytte for studenter og elever, selvstendig næringsdrivende og trygdede, altså personer som har andre kilder for livsopphold. Ordinære lønnstakere har normalt for høy lønnsinntekt til å ha nytte av fradraget.

I skattemeldingen sa departementet seg i prinsippet enig i utvalgets vurdering av lønnsfradraget, og mente at lønnsfradraget burde oppheves. Det ble imidlertid ikke tatt standpunkt til utvalgets forslag om å erstatte fradraget med en tosatsstruktur i minstefradraget. Departementet påpekte blant annet at utvalgets forslag vil gjøre minstefradraget komplisert og øke marginalskatten til dem som i dag får fastsatt minstefradraget etter sats. Departementet mente at et alternativ kunne være å videreføre dagens regler for minstefradraget, dvs. med én sats, men hvor øvre grense og/eller satsen økes. Dette vil være en enklere løsning enn utvalgets forslag, men kan gi høyere gjennomsnittsskatt for enkelte som i dag benytter lønnsfradraget.

Departementet tok sikte på å vurdere utformingen av minstefradraget nærmere i forbindelse med innfasingen av skattereformen. I den sammenheng påpekte departementet at man også tok sikte på at en økning i minstefradraget kun skal gjelde for lønnsinntekter. Det skyldes at minstefradraget delvis er begrunnet ut fra prinsippet om å gi fradrag for utgifter til inntektens erverv. Det bør derfor skilles mellom lønns- og pensjonsinntekter, siden det er grunn til å anta at slike utgifter generelt sett er større for lønnstakere enn for pensjonister. Et slikt skille vil dessuten gjøre det mer lønnsomt å arbeide enn å motta trygd.

Etter en nærmere vurdering foreslår Regjeringen en betydelig økning i minstefradraget for lønnsinntekter som et første steg i skattereformen. Minstefradraget for pensjonsinntekter holdes reelt sett uendret. Regjeringen foreslår videre å beholde én sats i minstefradraget for lønnsinntekter, og foreslår å øke den fra 24 pst. til 27 pst. av lønnsinntekten. Nedre grense foreslås satt til 4000 kroner, mens øvre grense økes fra 47 500 kroner til 56 000 kroner.

Regjeringen foreslår ikke å oppheve lønnsfradraget nå, men å holde det nominelt uendret fra 2004 til 2005 på 31 800 kroner. Med Regjeringens forslag til minstefradrag for lønnsinntekter vil det normalt lønne seg for skattytere med under 117 800 kroner i lønnsinntekt å benytte lønnsfradraget i stedet for minstefradraget i lønnsinntekter. Disse vil isolert sett få en skatteøkning på 356 kroner målt i forhold til referansesystemet. Isolert sett anslås den nominelle videreføringen av lønnsfradraget å gi en innstramming på om lag 80 mill. kroner påløpt og 65 mill. kroner bokført i forhold til referansesystemet for 2005.

Regjeringens forslag til minstefradrag for lønnsinntekter og lønnsfradrag anslås å gi en netto skattelette på om lag 3,6 mrd. kroner påløpt og knapt 2,9 mrd. kroner bokført målt i forhold til referansesystemet. Endringen innebærer isolert sett en skattelette på opptil 1848 kroner for lønnsinntekter over 207 400 kroner. Forslaget innebærer redusert marginalskatt på lønn for om lag 325 000 personer som får beregnet minstefradraget etter sats, dvs. har en lønn mellom 117 800 kroner og 207 400 kroner.

Minstefradraget for pensjonsinntekter foreslås fastsatt til 24 pst. av pensjonsinntekten, med en nedre grense på 4000 kroner og en øvre grense på 49 400 kroner. Økning i den øvre grensen tilsvarer lønnsjustering.

Minstefradraget for lønnsinntekter og minstefradraget for pensjonsinntekter samordnes for skattytere som har både lønns- og pensjonsinntekter, slik at samlet fradrag ikke kan overstige øvre grense i minstefradraget for lønnsinntekter, dvs. 56 000 kroner. I tillegg til lønnsinntekter vil minstefradraget for lønnsinntekter gjelde for tidsbegrenset uførestønad, rehabiliterings- og attføringspenger. Dette må ses i sammenheng med at disse inntektene etter gjeldende regler i hovedsak beskattes som lønnsinntekt.

Det vises til forslag til § 7-2 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2005 og forslag til lovendring i Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer.

Det gis personfradrag ved beregning av skatt på alminnelig inntekt for personlige skattytere. Det foreslås at personfradragene oppjusteres med om lag anslått lønnsvekst til 34 200 kroner i klasse 1 og 68 400 kroner i klasse 2.

Det vises til forslag til § 7-4 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2005.

Figur 2.3 viser marginalskatten på lønn i Regjeringens forslag for en lønnstaker som lignes i klasse 1. Figuren viser effekten av forslaget til endrede standardfradrag og dessuten forslaget til endring i nedre grense i trygdeavgiften, jf. avsnitt 2.7. Regjeringens forslag innebærer at marginalskatten reduseres til 28,2 pst. for lønn mellom 117 800 og 207 400 kroner, dvs. i det intervallet hvor minstefradraget for lønnsinntekter beregnes etter sats. For lønn i intervallet 66 000 - 117 800 kroner er marginalskatten 35,8 pst., noe som skyldes lønnsfradraget. Over 207 400 kroner vil minstefradraget for lønnsinntekter tilsvare øvre grense, og marginalskatten blir da igjen 35,8 pst. Dette gjelder for lønn inntil grensen for toppskatt.

Kilde: Finansdepartementet.

2.2.3 Særskilte regler for trygdede

Trygdede blir i utgangspunktet skattlagt på samme måte som andre personlige skattytere. Det er imidlertid noen viktige unntak som gjør at trygdede betaler mindre skatt enn lønnstakere med samme inntekt. For det første er trygdeavgiften på pensjonsinntekt 3 pst., mens den er 7,8 pst. på lønnsinntekt. For det andre får alders- og uførepensjonister et særfradrag i alminnelig inntekt, maksimalt 18 360 kroner i 2004.

Trygdede med midlere og lave inntekter og formuer gis en ytterligere skattereduksjon gjennom skattebegrensningsregelen, jf. skatteloven § 17-1. AFP-pensjonister, enslige forsørgere som mottar overgangsstønad og personer med alderspensjon fra folketrygden kan skattlegges etter skattebegrensningsregelen dersom dette gir lavest skatt. Uførepensjonister kan skattlegges etter skattebegrensningsregelen dersom ervervsevnen er satt ned med minst 2/3. I 2004 hadde om lag 85 pst. av alle uførepensjonistene uføregrad på 2/3 eller mer.

Fordelen av skattebegrensningsregelen avtrappes ved at inntekter over skattefri netto inntektsgrense skattlegges med 55 pst. Skattefordelen avtrappes raskere for dem med høy formue, ved at 2 pst. av nettoformue over 200 000 kroner blir lagt til inntekten.

I 2005 vil om lag halvparten av de trygdede bli omfattet av skattebegrensningsregelen. Av disse betaler om lag 80 pst. inntektsskatt, mens om lag 20 pst. ikke betaler skatt. Resten av de trygdede betaler skatt etter ordinære skatteregler for trygdede.

Regjeringen foreslår at den skattefrie nettoinntekten for enslige pensjonister mv. som kommer inn under skattebegrensningsregelen, justeres med anslått lønnsvekst til 92 100 kroner.

Gifte pensjonister og visse typer samboere har lavere grunnpensjon i folketrygden enn enslige pensjonister. I budsjettavtalen mellom regjeringspartiene og Fremskrittspartiet for 2003, er det forutsatt en opptrapping av grunnpensjonen for ektepar og slike samboerpar fra 1,5 G til 1,7 G i perioden fram til 2005. Fra 1. mai 2004 er grunnpensjonen for disse parene 1,65 G. I tråd med budsjettavtalen foreslår Regjeringen å øke grunnpensjonen for ektepar og samboere med lavere grunnpensjon fra 1,65 G til 1,7 G pr. par fra 1. mai 2005. Endringen i grunnpensjon er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2004-2005) Arbeids- og sosialdepartementet.

For å sikre at folketrygdens minstepensjon for ektepar fortsatt skal være skattefri, foreslås det å øke den skattefrie nettoinntekten for ektepar mv. i skattebegrensningsregelen til 151 000 kroner i 2005. Provenytapet av å øke den skattefrie nettoinntekten utover forventet lønnsvekst anslås til 60 mill. kroner påløpt og 50 mill. kroner bokført.

En enslig pensjonist som ikke har andre inntekter, fradrag eller netto formue over 200 000 kroner, vil med forslaget kunne ha en pensjonsinntekt på om lag 121 200 kroner i 2005 uten å betale skatt. Tilsvarende grense i 2004 var om lag 116 600 kroner. For ektepar øker grensen fra om lag 189 200 kroner i 2004 til vel 198 600 kroner i 2005.

Det vises til forslag § 7-5 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2005.

Kilde: Finansdepartementet.

Det foreslås at særfradraget for alder og uførhet mv. på 18 360 kroner holdes nominelt uendret fra 2004 til 2005. Dette anslås isolert å gi en provenyøkning på om lag 90 mill. kroner påløpt og 70 mill. kroner bokført i forhold til referansesystemet for 2005.

Figur 2.4 viser beregnet skatt på pensjonsinntekt for enslige alderspensjonister sammenliknet med skatt for lønnstakere i klasse 1 med Regjeringens forslag til skatteregler for 2005. Figuren illustrerer at pensjonister på alle inntektsnivåer betaler lavere skatt enn lønnstakere. Figuren viser også hva enslige alderspensjonister ville betalt i skatt uten skattebegrensningsregelen. Enslige alderspensjonister (uten formue, uten andre inntekter og uten andre fradrag enn standardfradrag) vil med Regjeringens forslag betale skatt etter ordinære regler dersom pensjonsinntekten overstiger vel 205 100 kroner.

2.2.4 Beskatning av bolig og fritidseiendom

Skattemessig nettoinntekt av fordel av å bo i egen bolig beregnes i 2004 som 2,5 pst. av ligningsverdier mellom 90 000 kroner og 451 000 kroner, og 5 pst. for ligningsverdier over 451 000 kroner. Skattemessig inntekt fra fritidseiendommer beregnes tilsvarende, men det gis ikke fradrag på 90 000 kroner i ligningsverdien. Inntekten inngår i alminnelig inntekt.

Dagens fordelsbeskatning slår vilkårlig ut, først og fremst som følge av ulik verdsetting av boliger. I 2001 ble det innført en øvre grense for verdsetting av boliger til 30 pst. av markedsverdien. Det er likevel store forskjeller i takstene, noe som skyldes at eldre boliger i mange år har hatt nominelt uendrede takster i perioder med relativt høy prisstigning. Beregnet inntekt av egen bolig er etter Regjeringens syn lite egnet som skattegrunnlag.

Regjeringens mål i Sem-erklæringen om å fjerne inntektsbeskatningen av egen bolig og fritidseiendom er fulgt opp med skattereduksjoner på til sammen 650 mill. kroner i årene 2002 til og med 2004. I dette budsjettet foreslås det å fjerne den resterende fordelsbeskatningen av egen bolig. Provenytapet anslås til om lag 1890 mill. kroner påløpt og 1510 mill. kroner bokført i 2005. Det anslås at forslaget isolert sett gir en lettelse for om lag 1,3 millioner skattytere.

Leieinntekter som i dag inngår i prosentligningen, foreslås unntatt beskatning. For leieinntekter som etter dagens regler beskattes direkte, foreslås det ingen endring. Det foreslås heller ingen endringer i sjablonreglene for beskatning av leieinntekter som overstiger 10 000 kroner fra fritidsbolig.

For boliger som i dag prosentlignes, kan eier få fradrag for kostnader som skyldes ekstraordinær skade, herunder sopp-, storm- eller vannskade. Fradrag gis bare for den delen av kostnaden som overstiger 10 000 kroner utover eventuelle forsikringsutbetalinger.

Når boligen blir helt unntatt fra beskatning, vil det heller ikke være grunnlag for fradrag for kostnader ved ekstraordinær skade på boligen. I de tilfellene utleie mv. har et så stort omfang at inntektene blir skattepliktige, vil det fortsatt være fradragsrett for ekstraordinære vedlikeholdskostnader med tilknytning til den inntektsgivende delen (fordi slike kostnader fradras ved direkte ligning).

Bortfallet av fradraget for ekstraordinær skade i tilfeller med skattefrihet for boligen anslås isolert sett å gi en innstramming på i størrelsesorden 50 mill. kroner påløpt i 2005. Forslaget antas ikke å gi bokført effekt før i 2006.

Det vises til nærmere omtale av forslagene til endringer i boligbeskatningen i Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer.

2.2.5 Fradrag for daglig arbeidsreise

Etter gjeldende regler gis det fradrag for kostnader til reise mellom hjem og arbeidssted og besøksreiser til hjemmet dersom skattyter er pendler. Det kan kreves fradrag for den delen av reiseutgiftene som overstiger 9200 kroner i løpet av inntektsåret. Fradraget er 1,40 kroner pr. km uavhengig av faktiske reisekostnader.

Med dagens regelverk vil heltidsansatte skattytere som daglig reiser 14,4 km eller mer hver vei, ha krav på fradrag. Om lag 515 000 personer gjorde krav på fradraget for reise mellom hjem og arbeid i 2002.

Gjeldende reisefradrag innebærer at mange som bor i normal pendleravstand fra arbeidet i dag, får fradrag for deler av reiseutgiftene. Den enkeltes valg av arbeidssted og bosted vil ofte være basert på en avveining der bl.a. lønn, bokostnader og reisekostnader inngår. Det er ikke åpenbart at ulempene ved lang reisevei bør ha en spesiell skattemessig status når fordeler, for eksempel lavere bokostnader, regnes som private.

Det har vært hevdet at reisefradraget er av særlig stor betydning for distriktene. Statistikk viser imidlertid at det er små forskjeller på gjennomsnittlig reisefradrag for dem som mottar fradraget, enten de bor i de største byene eller i mer perifere strøk. Akershus er det fylket med størst andel som får reisefradrag, mens andelen er svært lav i Finnmark og Nordland. I Oslo er det en relativt liten andel som mottar reisefradraget, men andelen er ikke lavere enn i Nordland. Reisefradraget er derfor ikke et målrettet distriktspolitisk virkemiddel. Personer med lang reiseavstand fra hjem til arbeidssted vil få fradrag selv om en hever grensen.

Regjeringen foreslår at den nedre grensen for reisefradraget heves til 12 800 kroner for inntektsåret 2005. Forslaget innebærer at en som arbeider fulltid, må ha daglig reiseavstand over 19,9 km én vei for å komme opp til fradragsgrensen. Reduksjonen i antall som da har krav på fradrag for reiseutgifter, anslås til vel 128 000 personer eller 25 pst. av dem som i dag får fradraget. Dette innebærer en viss forenkling. Provenyet øker med om lag 440 mill. kroner påløpt og 350 mill. kroner bokført i 2005.

De som i dag har fradrag for reiseutgifter på 12 800 kroner eller mer, får størst innstramming. Den maksimale innstrammingen blir om lag 1000 kroner. Innstrammingen i reisefradraget vil for de fleste mer enn oppveies av økningen i minstefradraget for lønnsinntekter.

Det vises for øvrig til omtale i Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer.

2.2.6 Fradrag for kost og skattefritak for godtgjørelse til kost

Etter gjeldende regler kan pendlere som på grunn av sitt arbeid må bo utenfor hjemmet, kreve fradrag for merkostnader knyttet til fraværet. Pendlerne kan få fradrag for kost og losji etter nærmere fastsatte satser, eller for godtgjorte faktiske kostnader dersom disse er større. Det gis også fradrag for reisekostnader ved besøk i hjemmet for den delen av utgiftene som, sammen med andre fradragsberettigede reiseutgifter, overstiger 9200 kroner. Det er ulike fradragssatser for kost avhengig av hvordan skattyter har innlosjert seg. Fradragssatsen for kost ved overnatting på hotell er 385 eller 460 kroner avhengig av om frokost er inkludert i prisen eller ikke, og 241 kroner ved overnatting på pensjonat. Pendlere som bor i egen pendlerbolig med kokemuligheter, kan kreve et fradrag på 165 kroner pr. døgn. Pendlere som bor på brakke, kan normalt kreve et fradrag på 250 kroner pr. døgn for merutgifter til kost.

Antall fraværsdøgn fra hjemmet i løpet av et år fastsettes etter følgende norm: 280 døgn dersom skattyter ikke har lørdagsfri, 255 døgn dersom skattyter har fri annen hver lørdag og 240 døgn dersom skattyter har fri hver lørdag. Gjeldende satser og norm for antall pendlerdøgn innebærer at pendlere som bor i egen pendlerbolig med kokemuligheter, årlig kan kreve fradrag for merkostnader til kost på mellom 39 600 kroner og 46 200 kroner.

Hvis en pendler i stedet for å kreve fradrag, mottar godtgjørelse til dekning av kost, er godtgjørelsen skattefri i den grad godtgjørelsen ikke overstiger fastsatte satser gitt av Skattedirektoratet. Satsene for skattefri kostgodtgjørelse er de samme som satsene for kostfradrag og avhengig av type losji, slik at den typiske pendler (med pendlerbolig med kokemuligheter) vil kunne få dekket inntil 165 kroner skattefritt pr. døgn. Dersom en skattyter som mottar skattefri godtgjørelse til kost, blir påspandert ett eller flere måltider under oppholdet utenfor hjemmet, skal den skattefrie godtgjørelsen reduseres med 10 pst. for frokost, 40 pst. for lunsj og 50 pst. for middag.

Dersom pendleren har fri kost eller får dekket kost etter regning, skal han ha et særskilt tillegg i inntekten for kostbesparelse i hjemmet. Satsen for tillegget er 68 kroner pr. døgn for inntektsåret 2004.

Reglene for hva som kan anses som en pendlerbolig ble endret fra og med 2001. Etter gjeldende regler er det mulig for pendlere å ha en så høy bostandard på arbeidsstedet at de ikke kan sies å ha merkostnader til kost i forhold til å bo på sitt faste bosted. Fradraget kan dermed ikke lenger begrunnes med at en pendler har merutgifter til kost. Fradraget bærer således preg av å være en utgiftsdekning av rene privatutgifter. I den grad pendlere har merkostnader utover kostnadene til kost i hjemstedsboligen, bør dette anses å være ordinære privatutgifter. I tråd med Skaugeutvalgets tilrådning (NOU 2003: 9) foreslår Regjeringen å fjerne fradragsretten for merkostnader til kost for pendlere, uavhengig av hva slags type pendlerbolig som benyttes. Det foreslås ingen endring i reglene for beskatning av godtgjørelse i forbindelse med tjenestereiser.

Når fradraget for kost fjernes, tilsier skattemessig likebehandling at også skattefritaket fjernes i de tilfellene skattyter mottar en godtgjørelse fra arbeidsgiver til kost i forbindelse med pendling.

Fjerningen av fradraget for kost og skattefritaket for godtgjørelse til kost anslås på usikkert grunnlag å øke provenyet med i størrelsesorden 180 mill. kroner påløpt og 150 mill. kroner bokført i 2005. Både fjerning av fradraget for kost og skattefritaket for godtgjørelse til kost har relativt gode fordelingsvirkninger. Innstrammingen er størst for dem med høyere inntekt.

Det vises for øvrig til omtale i Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer.

2.2.7 Skattefritak for fri kost for arbeidstakere på sokkelen og hyretillegg for sjøfolk m.fl.

Etter gjeldende regler betaler ikke ansatte på kontinentalsokkelen skatt for fri kost. For disse har ligningskontorene praktisert en utvidet særordning med bakgrunn i skattefritaket for sjøfolk. Andre arbeidstakergrupper som har helt eller delvis fri kost i arbeidsforhold, for eksempel hotellpersonale og flypersonale, skattlegges for denne fordelen. Hensynet til skattemessig likebehandling tilsier at fri kost gjøres skattepliktig på lik linje som for andre arbeidstakergrupper. Regjeringen foreslår derfor å oppheve det særskilte skattefritaket for fri kost for ansatte på sokkelen.

De fleste sjøfolk, samt ansatte på flytende innretninger, mottar normalt også en godtgjørelse for dekking av utgifter til kost i perioden på land (hyretillegg). Hyretillegget følger av tariffavtaler, er skattefritt og utbetales for perioden sjøfolk er hjemme. I henhold til tariffavtalen mellom Norsk Sjøoffisersforbund og NHO er hyretillegget 89 kroner pr. dag. Av praktiske og administrative grunner blir hyretillegget utbetalt pr. måned med 1380 kroner.

Skattefritaket for hyretillegg er langt på vei historisk begrunnet. For andre arbeidstakergrupper er godtgjørelse til dekking av private kostutgifter skattepliktig. Skattefritaket for tariffmessig hyretillegg innebærer således en skattemessig forskjellsbehandling mellom kostgodtgjørelse til sjøfolk og andre yrkesgrupper. Regjeringen foreslår derfor at dette skattefritaket fjernes.

Samlet sett anslås innstrammingen i beskatningen av fri kost for ansatte på sokkelen, samt fjerningen av skattefritaket for mottatt hyretilleggfor sjøfolk og ansatte på flytende innretninger, å gi en provenyøkning på om lag 240 mill. kroner påløpt og 191 mill. kroner bokført i 2005.

Forslaget er omtalt nærmere i Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer.

2.2.8 Foreldrefradrag for dokumenterte kostnader til pass og stell av barn

Foreldrefradraget gis for dokumenterte kostnader til pass og stell av hjemmeværende barn som ved utgangen av inntektsåret er 11 år eller yngre. For barn som ved utgangen av inntektsåret er 12 år eller eldre, gis det fradrag for dokumenterte kostnader såfremt barnet har særskilte behov for pleie på grunn av handikap o.l. Etter gjeldende regler gis det fradrag med inntil 25 000 kroner for ett barn og 30 000 kroner for to barn. Det gis ikke ekstra fradrag for flere barn.

I tråd med Sem-erklæringens mål om å øke foreldrefradraget for flerbarnsfamilier foreslår Regjeringen å forhøye fradraget med inntil 5000 kroner for hvert barn utover det andre barnet. Det maksimale fradragsbeløpet for ett barn og to barn foreslås holdt uendret på henholdsvis 25 000 kroner og 30 000 kroner. Forslaget gir med andre ord økt fradrag for dem som har flere enn to barn under 12 år og som har dokumenterte kostnader til pass og stell av barn over 30 000 kroner. Forslaget anslås å gi et provenytap på om lag 15 mill. kroner påløpt og 12 mill. kroner bokført i 2005. For en firebarnsfamilie med dokumenterte kostnader på minst 40 000 kroner i året blir lettelsen isolert sett 2800 kroner. Det vises til forslag til § 7-3 i Stortingets skattevedtak.

2.2.9 Særfradrag for forsørgelse

Etter gjeldende regler kan det etter visse kriterier gis et særfradrag for forsørgelse på inntil 5000 kroner for hver person som blir forsørget. Fradraget kan maksimalt utgjøre 20 000 kroner. Det har vist seg å være svært vanskelig, og i mange tilfeller umulig, å kontrollere at vilkårene for fradrag er oppfylt, særlig i forhold til skattytere som forsørger personer bosatt i utlandet. Fjerning av fradraget vil innebære en betydelig ligningsadministrativ forenkling. Regjeringen foreslår at fradraget fjernes. Dette gjennomføres ved at skatteloven § 6-80 oppheves. Forslaget er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer.

Provenyet er anslått å øke med om lag 45 mill. kroner påløpt og 35 mill. kroner bokført i 2005.

2.2.10 Særfradrag for store sykdomsutgifter

Skattytere som i løpet av inntektsåret har hatt store utgifter på grunn av varig sykdom eller varig svakhet hos dem selv eller noen de forsørger, kan få et særfradrag. Det er en forutsetning at utgiftene dokumenteres. Utgiftene anses som store dersom de overstiger 6120 kroner pr. år. Dokumenterte utgifter mellom 6120 og 9180 kroner gir et særfradrag på 9180 kroner. Er utgiftene høyere, settes fradraget lik de faktiske utgiftene. Diabetikere er fritatt for kravet om dokumentasjon og får automatisk et fradrag på 9180 kroner dersom de ikke kan dokumentere høyere faktiske utgifter knyttet til sykdommen.

Etter Regjeringens syn er det ingen grunn til at fradraget skal overstige de faktiske utgiftene. Videre er det lite som taler for å favorisere én enkelt gruppe gjennom å frita den for kravet til dokumentasjon.

Regjeringen foreslår derfor at det gis særfradrag kun dersom de dokumenterte utgiftene er minst 9180 kroner. Det foreslås også å oppheve diabetikernes «automatiske» særfradrag på 9180 kroner. Diabetikerne vil fortsatt kunne få særfradrag, men de vil stilles overfor de samme krav til dokumentasjon som gjelder alle andre skattytere.

Maksimal innstramming for en skattyter som ikke kan dokumentere utgifter på 9180 kroner, blir 2570 kroner. Provenyet anslås å øke med 125 mill. kroner påløpt og 100 mill. kroner bokført i 2005.

Foreldre med funksjonshemmede barn

Regjeringen foreslår at foreldre med funksjonshemmede barn ikke skal omfattes av minstebeløpet for dokumenterte kostnader på 9180 kroner dersom merutgiften skyldes tilsynskostnader. Det innebærer at det gis særfradrag fra første krone for dokumenterte merutgifter til tilsyn som skyldes funksjonshemmingen.

Begrepet «tilsynsutgifter» tar sikte på de samme utgiftstyper som foreldrefradraget omfatter. Men særfradrag for store sykdomsutgifter skal bare gis for de ekstra tilsynskostnadene som skyldes barnets helsetilstand. Forslaget vil gi lettelse for foreldre som på grunn av sitt barns funksjonshemming har større tilsynsutgifter enn det som dekkes av foreldrefradraget, og hvor det overskytende utgiftsbeløpet er så lavt at det ellers ikke ville kvalifisert til særfradrag for store sykdomsutgifter. Dokumentasjonskravet omfatter både tilsynsbehovet og kostnadsstørrelsen.

Provenytapet er skjønnsmessig anslått til 3 mill. kroner påløpt og 2 mill. kroner bokført i 2005.

Forslagene er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer.

2.2.11 Fradrag for gaver til frivillige organisasjoner

Etter dagens regler kan alle skattytere kreve fradrag for gaver til visse frivillige organisasjoner, jf. skatteloven § 6-50. Fradragsretten omfatter blant annet gaver til organisasjoner som driver omsorgs- og helsefremmende arbeid, religiøs virksomhet, utviklings- og katastrofehjelp og arbeid for vern av kultur og menneskerettigheter. Det er videre en forutsetning at gaven utgjør minst 500 kroner det året gaven gis. Ordningen er begrenset til organisasjoner som har nasjonalt omfang eller som er tilknyttet en sentralorganisasjon med nasjonalt omfang.

Etter forslag fra Regjeringen ble den øvre grensen for fradraget økt fra 900 kroner til 6000 kroner i budsjettet for 2003. Samtidig opphørte samordningen med fradraget for fagforeningskontingent slik at det ble opprettet et eget fradrag for gaver. I 2004 ble ordningen utvidet til også å omfatte Den norske kirke.

I tråd med Sem-erklæringen foreslår Regjeringen å øke den maksimale beløpsgrensen for fradrag for gaver fra 6000 kroner til 12 000 kroner i 2005.

Noen trossamfunn og ikke-religiøse livssynsorganisasjoner har ikke nasjonalt omfang og er heller ikke tilknyttet en sentralorganisasjon med nasjonalt omfang. Slike trossamfunn faller derfor utenfor dagens fradragsordning. Disse trossamfunnene er en viktig del av det religiøse mangfoldet. Hensynet til religionsfriheten taler for at slike trossamfunn likestilles med trossamfunn som har nasjonalt omfang. Som varslet i St.meld. nr. 2 (2003-2004) Revidert nasjonalbudsjett 2004, foreslår Regjeringen at slike trossamfunn skal omfattes av ordningen f.o.m. 2005. For å unngå at ligningsmyndighetene må forholde seg til mange og små organisasjoner, foreslår Regjeringen at disse selv må organisere seg i registreringsenheter for administreringen av gavefradragsordningen, jf. Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer.

På svært usikkert grunnlag anslås økningen i fradraget og utvidelsen av ordningen til å inkludere trossamfunn uten nasjonalt omfang å gi et provenytap på 100 mill. kroner påløpt og 80 mill. kroner bokført i 2005.

2.2.12 Beskatning av pensjonsordninger

Skatteloven, sammenholdt med lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven, stiller vilkår om at utenlandske selskap som vil tilby skattefavoriserte kollektive pensjonsordninger, må være etablert i Norge. Rettsutviklingen i EU innebærer imidlertid en tiltakende usikkerhet med hensyn til om de norske vilkårene om etablering er i strid med EØS-avtalens art. 36 om fri flyt av tjenester. Etter departementets syn er denne usikkerheten uheldig. Departementet foreslår derfor at kravet om etablering i Norge oppheves for selskaper mv. hjemmehørende i EØS-området. Opphevelse av filialkravet for de utenlandske selskapene antas å ha ubetydelige provenymessige konsekvenser. Forslaget er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer.

2.2.13 Skatt på formue

Ifølge forslaget til skattereform skal formuesskatten halveres i løpet av 2006 og 2007. Allerede i 2005 foreslås imidlertid enkelte lempninger i formuesskatten. En reduksjon av formuesskatten vil styrke privat, norsk eierskap, nyskaping og investeringer i Norge. Forslaget må også ses i sammenheng med innføringen av aksjonærmodellen.

Formuesverdsetting av aksjer og verdipapirfondsandeler

Børsnoterte aksjer formuesverdsettes etter gjeldende rett i hovedregelen til 100 pst. av kursverdien pr. 1. januar i ligningsåret. Verdipapirfondsandeler verdsettes til 100 pst. av fastsatt andelsverdi pr. 1. januar i ligningsåret.

Det foreslås at alle børsnoterte aksjer og verdipapirfondsandeler skal verdsettes til 65 pst. av hhv. kursverdien og andelsverdien med virkning fra og med inntektsåret 2005. Forslaget omfatter også utenlandske aksjer og verdipapirfondsandeler. Endringen innebærer at en sikrer likebehandling ved formuesverdsetting av norske og utenlandske aksjer. Det vises til at ESA har uttalt at den ulike verdsettingen av SMB-aksjer notert på Oslo Børs og øvrige børsnoterte aksjer er i strid med EØS-avtalen.

En felles verdsettingssats fra 2005 for alle børsnoterte aksjer og andeler i verdipapirfond, også utenlandske, til 65 pst. av kursverdi eller andelsverdi, anslås på svært usikkert grunnlag å gi et provenytap på om lag 350 mill. kroner påløpt og 280 mill. kroner bokført i 2005.

Det vises for øvrig til omtale i Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer.

Nedre grense i formuesskatten

Regjeringen foreslår å oppjustere bunnfradragene. Nedre grense foreslås økt til henholdsvis 151 000 kroner i formuesskatten til kommunene (klasse 1 og 2) og 151 000 kroner for klasse 1 og 181 000 kroner for klasse 2 i formuesskatten til staten. Det er en økning på henholdsvis om lag 25 pst. og om lag 20 pst. sammenlignet med grensene for 2004. Forslaget anslås å gi et provenytap på 205 mill. kroner påløpt og 165 mill. kroner bokført i 2005.

2.2.14 Beskatning av underkurs på fastrentelån

Det er antatt at det ikke er hjemmel for å skattlegge låntaker med fastrentelån som ikke har tilknytning til låntakers næringsvirksomhet, for eventuell gevinst ved innfrielse av lånet til underkurs før rentebindingstidens utløp. Ved eventuelt tap ved innfrielse av lånet til overkurs har låntaker full fradragsrett.

Den asymmetriske behandlingen av fastrentelån er ubegrunnet, og den eksisterer ikke for tilsvarende gevinster i næringsforhold. Regjeringen foreslår derfor at det innføres hjemmel for beskatning av underkurs ved innfrielse av fastrentelån utenfor næring.

Med den siste tids rentereduksjoner antas innfrielse av lån til underkurs å foregå i svært begrenset omfang, og innføring av skatteplikt vil derfor ha begrenset provenyeffekt. Over tid vil innføring av skatteplikt på dette punktet imidlertid kunne gi en viss provenyøkning.

Det vises for øvrig til omtale i Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer.

2.2.15 Spørsmål om utvidelse av Skattefunn-ordningen til å omfatte ulønnet arbeidsinnsats

Innledning

Skattefunn er en rettighetsbasert skattefradragsordning for forsknings- og utviklingskostnader på prosjekt godkjent av Norges forskningsråd. Skattefradragets størrelse beregnes og avgrenses etter nærmere regler i skatteloven § 16-40 med tilhørende forskrift. Ligningsmyndighetene foretar kontroll og beregner skattefradragets størrelse. Overstiger skattefradraget skattyters utlignede skatt, blir det overskytende beløp utbetalt fra staten.

Etter gjeldende regler kan ulønnet arbeidsinnsats på et forsknings- og utviklingsprosjekt ikke medtas i beregningsgrunnlaget for støtte. Det skyldes at kun kostnader som er fradragsberettiget iht. skattelovens kapittel 6, kan inngå i beregningsgrunnlaget. Stortinget har i anmodningsvedtak nr. 570 av 18. juni 2004 bedt

«Regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2005 komme med vurderinger av regelendringer som medfører at også ulønnet arbeid skal kunne tas med i fradragsgrunnlaget i SkatteFUNN».

Departementet har vurdert dette og mener at Skattefunn ikke bør utvides til å omfatte ubetalt arbeidsinnsats. I praksis dreier dette seg hovedsakelig om verdien av eierinnsats som fradragsgrunnlag.

Bakgrunn

Under Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2001 ble det etter forslag fra flertallet i finanskomiteen (alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti) vedtatt å be Regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2002 legge frem forslag om et skattefradrag for bedriftenes forsknings- og utviklingsutgifter (FoU-utgifter) i tråd med Hervikutvalgets forslag i NOU 2000: 7 Ny giv for nyskaping og merknadene i Innst. S. nr. 325 (2000-2001). Regjeringen Stoltenberg fremmet på denne bakgrunn et forslag om en skattefradragsordning for FoU-kostnader administrert over skattesystemet i Ot.prp. nr. 1 (2001-2002). Etter forslaget skulle små bedrifter, som definert i regnskapsloven § 1-6, ha rett til et skattefradrag for pådratte kostnader på et prosjekt godkjent av Norges forskningsråd beregnet etter nærmere regler.

Forslaget ble trukket av Regjeringen Bondevik II i Ot.meld. nr. 2 (2001-2002), og erstattet med et forslag til en skattefradragsordning med utvidede størrelseskriterier mv. i Ot.prp. nr. 21 (2001-2002). Ved lov 21. desember 2001 nr. 113 ble det vedtatt ny § 16-40 i skatteloven om fradrag i skatt for kostnader til prosjekter vedrørende forskning og utvikling (FoU-prosjekt) - Skattefunn-ordningen. Skattefunn ble notifisert og godkjent av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) i vedtak av 25. september 2002.

I forbindelse med statsbudsjettet for 2003 fremmet Regjeringen Bondevik II et forslag om å utvide Skattefunn ytterligere til å omfatte alle foretak uten noen begrensning med hensyn til størrelse mv., jf. Ot.prp. nr. 1 (2002-2003). Forslaget ble vedtatt av Stortinget ved lov 20. desember 2002 nr. 99. Utvidelsen av Skattefunn ble notifisert og godkjent av ESA i vedtak av 5. februar 2003.

Gjeldende rett

Skattefunn er en rettighetsbasert skattefradragsordning uten budsjettmessig begrensning. Ordningen innebærer at alle forsknings- og utviklingsprosjekt (FoU-prosjekt) som oppfyller vilkårene i skatteloven § 16-40 med tilhørende forskrift, gir rett til skattefradrag. Norges forskningsråd tar stilling til hvorvidt et planlagt prosjekt innebærer forsknings- og utviklingsarbeid som omfattes av ordningen. Forskningsrådets avgjørelser kan påklages til et særskilt klageorgan.

Skattefunn omfatter FoU-prosjekt utført i både små og store bedrifter, og er nøytral i forhold til hvordan virksomheten er organisert. Etter skatteloven § 16-40 med tilhørende forskrift kan skattyter kreve fradrag i skatt og trygdeavgift for inntil 20 pst. av kostnader til FoU-prosjekt godkjent av Norges forskningsråd. Skattyters kostnader er begrenset til fire millioner kroner i ett inntektsår der FoU-prosjektet er egenutført, og åtte millioner kroner der prosjektet er utført av en forskningsinstitusjon godkjent av Norges forskningsråd.

Hvilke kostnader som inngår i fradragsgrunnlaget er nærmere regulert i skatteloven § 16-40 og forskrift 19. november 1999 nr. 1158 til utfylling og gjennomføring mv. av skatteloven av 26. mars 1999 nr. 14 §§ 16-40-1 flg. Det gis fradrag for kostnader direkte tilknyttet et godkjent prosjekt, og som er fradragsberettiget etter skatteloven kapittel 6. Kostnadene må også være omfattet av kapittel 14.6 i retningslinjene for statsstøtte fastsatt av ESA. Kostnadene til forskning og utvikling skal beregnes etter Norges forskningsråds regler for brukerstyrte prosjekter.

Kostnadene som inngår i beregningsgrunnlaget for FoU-støtte etter Skattefunn-ordningen, skal også være fradragsberettiget i skattyters inntekt. Beregningen av skattefradraget skjer etter de særlige reglene i skatteloven § 16-40, mens inntektsfradraget beregnes etter skattelovens alminnelige regler.

Det er et vilkår for støtte etter Skattefunn at kostnadene som medtas i beregningsgrunnlaget for FoU-støtte, er attestert av revisor. Revisors bekreftelse skal vedlegges skattyters selvangivelse til ligningsmyndighetene for det aktuelle inntektsår.

Ligningsmyndighetene foretar kontroll og beregner skattefradraget for det aktuelle prosjektet ved ligningsbehandlingen. Ligningsmyndighetene kontrollerer at de kostnadene som skattyter har ført opp, kan medtas i beregningsgrunnlaget for skattefradraget etter Skattefunn. Dersom FoU-fradraget overstiger skattyters utlignede skatt, skal det overskytende beløpet utbetales skattyteren ved skatteoppgjøret. Ligningsmyndighetenes avgjørelse om skattefradrag etter Skattefunn kan påklages etter reglene i ligningsloven.

Vilkårene i skatteloven § 16-40 innebærer at ulønnet innsats på prosjektet fra eieren eller andre ikke kan tas inn i beregningsgrunnlaget for FoU-støtte, da dette ikke er en kostnad for virksomheten i skatterettslig forstand.

Omfanget av Skattefunn

Norges forskningsråd mottok 3 125 søknader til Skattefunn i 2002 og 4 769 søknader i 2003. Av disse godkjente Norges forskningsråd henholdsvis 85 og 75 pst. Fram til september i år har tilfanget av søknader ligget på om lag samme nivå som i 2003.

Da Skattefunn ble foreslått utvidet i statsbudsjettet for 2003, ble det anslått et samlet provenytap på 910 mill. kroner årlig. Bruken av Skattefunn ble imidlertid langt større enn forutsatt. På grunnlag av godkjente søknader i Norges forskningsråd anslås påløpt provenytap for 2003 til om lag 1,4 mrd. kroner.

For skatteåret 2004 har Norges forskningsråd pr. 15. september godkjent søknader som vil gi et provenytap på om lag 1 mrd. kroner. Det kan ventes et større provenytap enn dette, fordi en relativt stor del av søknadene erfaringsmessig kommer inn først mot slutten av året. For 2004 anslås samlet skattefradrag i ordningen på usikkert grunnlag til om lag 1,8 mrd. kroner.

Evaluering av Skattefunn

I brev av 3. mai 2002 har Finansdepartementet i samråd med Nærings- og handelsdepartementet bedt Norges forskningsråd å iverksette en bred evaluering av Skattefunn. Forskningsrådet har etter en anbudsrunde tildelt evalueringsoppdraget til Statistisk sentralbyrå. Forskningsrådet administrerer evalueringsarbeidet. Evalueringen skal omfatte virksomheten i Skattefunn fra iverksettelsestidspunktet til og med 2006. Det skal leveres en samlerapport i 2007, mens det legges fram en første delrapport i februar 2005. Den vil beskrive bakgrunn og regelverk, statistikk for 2002 og 2003, samt datagrunnlag og metode for analysen. Deretter legges det opp til årlige rapporter. Evalueringen skal gjennomføres innenfor en samlet kostnadsramme på åtte mill. kroner. En skal vurdere eksterne økonomiske effekter og eventuelle samfunnsøkonomiske effekter som følge av investeringsvridninger, samt Skattefunns bidrag til å nå målene om økt privat finansiering av FoU i næringslivet, økt innovasjon og økt kunnskapsbasert verdiskaping. Videre skal ordningen vurderes i forhold til andre virkemidler for FoU.

Bakgrunn for Stortingets anmodningsvedtak

Mange nyoppstartede bedrifter som utfører et forsknings- og utviklingsprosjekt, har relativt store utgifter og små inntekter i starten. Eieren av bedriften (eller andre som arbeider på prosjektet) vil ofte på grunn av stram likviditet utføre arbeid på prosjektet uten vederlag. Slik ulønnet arbeidsinnsats kan være like verdifull og viktig for FoU-aktiviteten som lønnet arbeidsinnsats.

Som nevnt er det et vilkår etter skatteloven § 16-40 at kostnadene som inntas i beregningsgrunnlaget for FoU-støtten, er fradragsberettiget etter skatteloven kapittel 6. Ulønnet arbeidsinnsats fra eieren eller andre på prosjektet er ikke en kostnad for virksomheten i skatterettslig forstand, og inngår derfor ikke i beregningsgrunnlaget for støtten. De midler en selvstendig næringsdrivende tar ut til privat bruk er heller ikke fradragsberettigede kostnader etter skatteloven kapittel 6. I viktige foretakstyper, slik som enkeltpersonsforetak og ansvarlig selskap, er det ikke teknisk mulig å klassifisere eieruttak av overskudd som lønn. All eierinnsats i disse foretaksformene må honoreres gjennom opptjening og uttak av overskudd (næringsinntekt).

I de tilfeller hvor lønnsutbetalingene forskyves fram i tid, har Skattedirektoratet uttalt at lønn som ikke er utbetalt ved utløpet av inntektsåret, og som ikke utbetales innen den tid som må anses vanlig i et arbeidstaker/arbeidsgiverforhold, ikke kan medtas i beregningsgrunnlaget for FoU-støtte. Skattedirektoratet har videre lagt til grunn at regnskapsført lønn som ikke er trekk/arbeidsgiveravgiftsinnberettet til 1. termin (15. mars) i året etter inntektsåret, ikke kan anses vanlig i denne sammenheng. Dette betyr eksempelvis at lønnsutbetalingstidspunktet for arbeid som utføres på prosjektet i januar 2003, kan forskyves til februar 2004 og likevel inngå i beregningsgrunnlaget for FoU-støtte etter Skattefunn-ordningen for 2003.

Disse problemstillingene har også blitt tatt opp i Stortinget. Stortinget har i vedtak nr. 564 av 18. juni 2003 bedt Regjeringen

«legge frem en evaluering av SkatteFUNN. I den forbindelse bes det om at det også vurderes å utvide Skatte-FUNN-ordningen til å gjelde enkeltmannsforetak, inkl. landbruk.»

Regjeringen Bondevik II fulgte opp Stortingets vedtak i St. prp. nr. 1 (2003-2004), og uttalte blant annet:

«Regjeringen viser til at ordningen allerede i dag omfatter alle næringstyper, herunder landbruksnæringen. Etter skatteloven § 16-40 er det et vilkår for FoU-støtte at skattyteren «driver virksomhet». Det er ikke avgjørende hvordan virksomheten er organisert. Også enkeltmannsforetak som driver virksomhet i skatterettslig forstand, vil kunne kreve fradrag etter skatteloven § 16-40, forutsatt at de øvrige vilkårene er oppfylt.

I Innst. S. nr. 283 (2002-2003), som ligger til grunn for Stortingets anmodningsvedtak, heter det at «Komiteen viser til at ulønnet arbeid i etableringsbedrifter normalt ikke omfattes av gjeldende regelverk for ordningen med skattefradrag for bedrifters utgifter til forskning og utvikling.»

Regjeringen viser til den forestående evalueringen av ordningen. Etter Regjeringens syn bør spørsmålet om endringer i ordningen, herunder eventuelle utvidelser, vurderes når en er kommet lenger i evalueringsprosessen. Det bør også vurderes om slike hensyn bedre ivaretas gjennom andre former for støtte enn SkatteFUNN.»

Departementet har mottatt enkelte henvendelser fra bedrifter, organisasjoner og enkeltpersoner om ulønnet arbeidsinnsats og muligheter for støtte etter Skattefunn-ordningen. Som svar på disse henvendelsene har departementet vist til at det etter gjeldende rett ikke er hjemmel for å innta ulønnet arbeidsinnsats i beregningsgrunnlaget for FoU-støtte etter Skattefunn-ordningen. Stortinget har i anmodningsvedtak nr. 570 av 18. juni 2004 bedt

«Regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2005 komme med vurderinger av regelendringer som medfører at også ulønnet arbeid skal kunne tas med i fradragsgrunnlaget i SkatteFUNN».

Departementets vurderinger og forslag

Da Skattefunn ble innført i 2002, representerte det i norsk sammenheng en ny måte å støtte næringslivets forskning og utvikling på. I motsetning til de tradisjonelle tilskuddsordningene, er det ingen budsjettramme for Skattefunn. Alle virksomheter som oppfyller kriteriene for støtte, har rett til skattefradrag (eller kontant tilskudd). Siden 2002 har også satsingen på Skattefunn økt vesentlig ved at en har gått fra en ordning begrenset til skattytere som oppfyller visse kriterier med hensyn til størrelsen på virksomheten, til en generell ordning. For 2004 anslås samlet skattefradrag i ordningen på usikkert grunnlag til om lag 1,8 mrd. kroner. Ordningens omfang kombinert med fraværet av budsjettbegrensninger gjør det særlig viktig med et regelverk hvor kriteriene for støtte og grunnlaget for fradrag (enkelt) lar seg kontrollere. Stortingets anmodningsvedtak må vurderes i lys av dette.

En eventuell utvidelse av Skattefunn i tråd med Stortingets anmodningsvedtak reiser en rekke spørsmål knyttet til praktisk gjennomføring og kontrollmuligheter.

For det første må det etableres regler eller retningslinjer for beregning av den ubetalte innsatsen på prosjektet (timebruk). I motsetning til for virksomhetens ordinære kostnader vil det ikke foreligge bilag mv. (typisk bilag for lønnsutbetaling, forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift) som underbygger hvor mange timer som er brukt på FoU-prosjektet. Dette kan i prinsippet løses ved at skattyter fører timelister for den ulønnede arbeidsinnsats som går med på prosjektet. Men også dette reiser betydelige kontrollspørsmål.

For det andre må det etableres regler for fastsetting av verdien av hver arbeidstime. En nærliggende mulighet er å benytte differensierte sjabloner for timepriser avhengig av blant annet utdannelse, erfaring og bransje.

Forskningsrådet administrerer i dag tilskuddsordninger hvor ulønnet arbeidsinnsats etter nærmere regler kan gi rett til støtte. Departementet har vurdert muligheten for å benytte tilsvarende retningslinjer for ubetalt arbeidsinnsats i Skattefunn.

Økonomisk støtte etter tradisjonelle tilskuddsordninger administrert av Norges forskningsråd er begrenset til de midler som er avsatt til den aktuelle ordningen. Et mål med Skattefunn var å etablere en generell støtteordning for FoU-aktivitet, uten krav til at prosjektet skulle gi resultater eller oppfylle andre kvalitetskriterier enn en definisjon av FoU. Skattefunn er derfor utformet som en ordning som gir skattyter rett til skattefradrag (støtte). Fraværet av budsjettmessige begrensninger i Skattefunn innebærer at det vil være helt avgjørende med en effektiv kontroll av ordningen.

Regler som bygger på skattyters opplysninger om arbeidsinnsats ved bruk av timelister mv., vil være vanskelig å dokumentere og kontrollere i praksis. Det vil være ressurskrevende for revisor og ligningsmyndighetene å attestere eller kontrollere opplysningene fra skattyter, siden det normalt ikke foreligger annen dokumentasjon som underbygger timebruken. Ved kontroll vil en måtte legge til grunn opplysningene fra skattyter, med fare for misbruk eller uberettiget mistenkeliggjøring.

Det vil videre være vanskelig å finne gode sjabloner fordi det ikke nødvendigvis er sammenheng mellom formelle kvalifikasjoner m.m. og evne til å gjennomføre FoU-prosjekter. En gründer kan for eksempel ha en god ide til et FoU-prosjekt, men mangle utdannelse og dokumentert erfaring som sjablonene vektlegger. Sjablonregler synes på denne bakgrunn lite egnet.

Skattedirektoratet opplyser at det er et problem allerede etter dagens ordning at revisor tar forbehold i sin attestasjon mht. lønnskostnader ved innrapportering til ligningsmyndighetene. Et vanlig forbehold gjelder oppføring av lønnskostnader på FoU-prosjekt for eieren eller ansatte som også har arbeidsoppgaver relatert til bedriftens øvrige virksomhet. Forbehold fra revisor er et kontrollproblem for ligningsmyndighetene i et system som bygger på revisors attestasjon. En utvidelse av Skattefunn til å omfatte ulønnet arbeidsinnsats vil trolig forsterke dette problemet. Dette vil i praksis gjelde aksjeselskaper mv., hvor lønnsuttak til eierne er teknisk mulig.

Videre er det etter departementets oppfatning problematisk å fravike samordningen mellom fradragsrett ved beregning av skattepliktig inntekt og fradrag i skatt etter Skattefunn. Dersom fradragsgrunnlaget i Skattefunn skal inkludere ubetalt arbeidsinnsats, vil det bety et prinsipielt annet fradragsgrunnlag enn i inntektsbeskatningen, uten forankring i regnskapet og skatteoppgjøret for øvrig. I tillegg til å svekke kontrollmulighetene vil dette medføre merarbeid for ligningsmyndighetene. De må da forholde seg til et regelverk som ikke hviler på alminnelige skatterettslige prinsipper, og utøve en kontroll som skiller seg fra ligningsarbeidet for øvrig.

Ligningsmyndighetens mulighet til å korrigere feilaktig tildelt støtte følger av reglene i ligningsloven. Ligningsmyndighetene eller skattyter kan kreve endring av ligning, med en klageadgang i flere ledd. Videre kan spørsmålet bringes inn for domstolene til avgjørelse. Endringssaker og rettssaker er ressurskrevende for ligningsmyndighetene og skattyter. En utvidelse av Skattefunn til å omfatte ubetalt arbeidsinnsats vil kunne øke antall tvister mellom skattyter og ligningsmyndighetene.

På forespørsel fra Finansdepartementet i brev av 4. juli 2003 har Nærings- og handelsdepartementet vurdert hvorvidt en utvidelse av Skattefunn-ordningen til å omfatte ulønnet arbeidsinnsats kan antas å være i samsvar med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen (statsstøttereglene). ESAs retningslinjer art. 14.6 definerer støtteberettigede kostnader knyttet til et FoU-prosjekt som:

«The costs set out below will be regarded as eligible for the purposes of calculating the intensity of R&D aid (...): personnel costs (researchers, technicians and other supporting staff employed solely on the research activity) (...)»

Etter Nærings- og handelsdepartementets foreløpige vurdering i svarbrev av 19. august 2003, er det uklart om ulønnet arbeidsinnsats på et FoU-prosjekt er å regne som en støtteberettiget kostnad etter ESAs retningslinjer for støtte til forskning og utvikling. En utvidelse av Skattefunn som nevnt vil kreve ny notifikasjon og godkjennelse fra ESA før den kan tre i kraft.

En utvidelse av Skattefunn vil etter departementets oppfatning ikke tilfredsstille de kontrollmessige og administrative krav som en rettighetsbasert skattefradragsordning stiller. Fraværet av budsjettmessige begrensninger for Skattefunn krever et kontrollerbart regelverk. Dette hensynet vil ikke kunne ivaretas dersom ulønnet arbeidsinnsats kan inntas i beregningsgrunnlaget for FoU-støtte. Videre viser departementet til at omfanget av den aktuelle problemstillingen heller ikke er kartlagt ennå. Det anses derfor under enhver omstendighet hensiktsmessig å avvente en eventuell utvidelse av Skattefunn til en er kommet lenger med å evaluere ordningen.

På denne bakgrunn vil departementet nå fraråde å utvide Skattefunn til å omfatte ulønnet arbeidsinnsats på et godkjent prosjekt.

2.2.16 Andre grenser og fradrag mv.

I tråd med praksis fra tidligere år, foreslås det at øvrige mer spesielle grenser og fradrag ikke justeres. Dette innebærer nominell videreføring av bl.a. fradraget for personlige skattytere i Finnmark og Nord-Troms, fradrag for premie innbetalt til IPA (individuelle pensjonsavtaler), særfradrag for alder og uførhet, fradrag for fagforeningskontingent mv., sjømanns- og fiskerfradrag og jordbruksfradrag. Det foreslås også nominell videreføring av beløpsgrensen for formuestillegg i skattebegrensningsregelen og beløpsgrensen i BSU-ordningen (boligsparing for ungdom). Inkludert samspillseffekter anslås dette samlet sett å gi en innstramming på om lag 230 mill. kroner påløpt og vel 180 mill. kroner bokført.

2.3 Beskatning av firmabil og yrkesbil

2.3.1 Innledning og oppsummering

Skattesystemet bør innrettes slik at all lønn skattlegges likt, uavhengig av om den ytes i form av kontanter eller naturalytelser. Den skattepliktige fordelen av naturalytelser bør derfor tilsvare markedsverdien, dvs. kostnadene arbeidstakeren ville ha pådratt seg dersom han selv hadde anskaffet tilsvarende ytelse privat. Dette prinsippet er viktig for å unngå at skattegrunnlaget uthules ved at naturalytelser i stor grad benyttes i stedet for lønn. Ved å følge dette prinsippet ved verdsettelse av alle ytelser fra arbeidsgiver unngås også at ulike former for avlønning forskjellsbehandles. Slik forskjellsbehandling vrir ressursbruken, medfører administrative kostnader og er normalt til fordel for dem med relativt høy lønn.

Et riktig beskatningsnivå av firmabiler vil blant annet avhenge av den private bruken. Siden 1987 har fordelen av den private bruken av firmabil blitt beregnet ut fra sjabloner for å begrense det administrative arbeidet ved innberetning og ligning. Sjablonbeskatningen skal om lag tilsvare hva det ville koste å anskaffe og holde en tilsvarende bil privat.

18. mars 2003 ble Skattedirektoratets fastsettelse av km-satsene for fordelsbeskatningen av privat bruk av arbeidsgivers bil innklaget for Sivilombudsmannen av syv organisasjoner. 1 Organisasjonene hevdet at de fastsatte km-satsene er vesentlig høyere enn de faktiske bilholdskostnadene.

Etter en vurdering av klagen uttaler Sivilombudsmannen i brev av 29. september 2003 til Skattedirektoratet at det er grunn til å stille spørsmål ved om km-satsene i rimelig grad gjenspeiler de faktiske bilholdskostnadene. Ombudsmannen anbefaler derfor at det foretas en fornyet gjennomgang av måten km-satsene fastsettes på.

På denne bakgrunn etablerte Finansdepartementet og Skattedirektoratet en arbeidsgruppe for å vurdere nivået på gjeldende fordelsbeskatning av firmabil og yrkesbil og alternative modeller for slik beskatning. Arbeidsgruppens rapport ble sendt på høring 26. februar 2004 med høringsfrist 28. mai 2004.

Arbeidsgruppen anbefalte at det innføres en prosentligningsmodell, der fordelen av firmabil avhenger av bilens listepris som ny og bilens alder. Arbeidsgruppen kom til at firmabilbeskatningen isolert sett bør nedjusteres med om lag 135 mill. kroner påløpt. Fire av de syv organisasjonene er positive til at det innføres en prosentligningsmodell, jf. avsnitt 2.3.3. Deres alternative forslag til satser m.m. for fastsettelsen av prosentinntekten anslås imidlertid å gi et provenytap på opptil 1,1 mrd. kroner.

Regjeringen mener at administrative og kontrollmessige hensyn tilsier at den private fordelen av firmabil og yrkesbil fortsatt bør baseres på sjabloner. Forslaget til aldersgradert prosentligningsmodell vil etter Regjeringens syn sikre en god balanse mellom hensynet til en treffsikker fastsettelse av fordelen ved privat bruk av firmabil og behovet for et administrativt praktikabelt regelverk. I tråd med hovedlinjene i arbeidsgruppens anbefaling foreslås det at firmabilbeskatningen legges om til en aldersgradert prosentligningsmodell f.o.m. inntektsåret 2005. Det foreslås at prosentinntekten fastsettes til 30 pst. av bilens listepris som ny under 235 000 kroner (250 000 kroner i arbeidsgruppens forslag) og 20 pst. av overskytende listepris. For biler eldre enn 3 år er utgangspunktet 75 pst. av bilens listepris. Denne satsstrukturen tilsvarer om lag de anslåtte gjennomsnittlige kostnadene ved bilhold i de ulike firmabilprisklassene. I Danmark er fordelsbeskatning av firmabil basert på en tilsvarende metode.

Prosentligningsmodellen innebærer en forenkling, i hovedsak fordi det ikke lenger blir nødvendig å fastsette antall kjørte kilometer mellom hjem og arbeid. Siden prosentligningsmodellen bygger på listepris, vil fordelsfastsettelsen av nye firmabiler automatisk bli endret i takt med prisutviklingen på biler generelt. På denne måten blir beskatningen mer robust og forutsigbar.

Omleggingen anslås å gi en lettelse i firmabilbeskatningen på om lag 170 mill. kroner påløpt og 138 mill. kroner bokført. Forslaget til justering i beskatningen av yrkesbiler anslås å øke provenyet med om lag 10 mill. kroner påløpt og 8 mill. kroner bokført i 2005.

Endringene i beskatningen av firmabil og yrkesbil er også omtalt nærmere i Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer.

2.3.2 Gjeldende regler for beskatning av firmabiler og yrkesbiler

Privat bruk av arbeidsgivers bil er en naturalytelse som er skattepliktig som lønn. Etter 1987 har fordelen ved den private bruken av firmabiler blitt beregnet ut fra sjabloner for å begrense det administrative arbeidet ved innberetning og ligning, jf. skatteloven § 5-13. Gjeldende firmabilbeskatning påvirkes av fire faktorer:

• Den stipulerte private kjørelengden på 13 000 km i året.

• Satsen for fordelsbeskatningen pr. km, som avhenger av bilens listepris som ny.

• Hvor mye bilen benyttes i forbindelse med kjøring mellom hjem og arbeid.

• Hvorvidt bilen kjøres lengre enn 40 000 km i yrket.

Tabell 2.2 gir en oversikt over gjeldende km-satser for fastsettelse av fordelen ved privat bruk av arbeidsgivers bil etter bilens listepris som ny. Kilometersatsene skal også benyttes for de første 4000 km i forbindelse med kjøring mellom hjem og arbeid. Er det kjørt mer enn 4000 km i året i forbindelse med arbeidsreiser, brukes satsen 1,40 kroner pr. km for det overskytende, uavhengig av bilens listepris som ny.

For biler med en listepris over 450 000 kroner skal fordelen beregnes etter ovenstående regler, men med et tillegg på 10 pst. av den delen av listeprisen som overstiger 450 000 kroner.

For el-biler beregnes fordelen ved privat bruk på grunnlag av km-satsen som ligger to prisklasser lavere enn listeprisen, men ikke under laveste sats. Det samme gjelder i tilfeller der skattyter kjører mer enn 40 000 km i yrket i løpet av året.

Næringsdrivende med egen bil ( yrkesbil) har krav på fradrag for kostnadene som knytter seg til yrkeskjøring (fradrag til inntekts ervervelse). Regnes bilen som driftsmiddel, føres kostnader og inntekter i et bilregnskap, som inngår i virksomhetens regnskap. Fradrag gis enten for faktiske kostnader eller etter sats hvis bilregnskap ikke skal føres.

Når yrkesbilen brukes privat, skal kostnadene ved bilholdet i yrket reduseres med kostnadene knyttet til den private bruken. Kostnadene knyttet til privat bruk sjablonberegnes ut fra km-satser, en standardisert privat kjørelengde på 13 000 km pr. år samt arbeidsreiser. Reduksjonen på grunn av den private bruken skal likevel ikke overstige 75 pst. av beregnede samlede kostnader ved bilholdet (75-prosentregelen). Denne regelen skal hindre at næringsdrivendes fradrag for yrkeskjøringen blir svært lite eller ingenting i de tilfellene den sjablonberegnede fordelen ved privat bruk av yrkesbil er nesten like stor eller overstiger de samlede kostnadene ved bilholdet. De beregnede, samlede kostnadene settes til driftskostnader for bilen, uten gjennomførte saldoavskrivninger, men inklusive 10 pst. av bilens listepris som ny hvis bilen er yngre enn 10 år.

2.3.3 Høringsuttalelser

De fleste høringsuttalelsene støtter forslaget om å innføre en aldersgradert prosentligningsmodell, men enkelte ønsker en mer lempelig beskatning enn arbeidsgruppens forslag. Høringsuttalelsene er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer.

Det er kun høringsuttalelsen til de syv organisasjonene (Næringslivets Hovedorganisasjon, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Skattebetalerforeningen, Selgerforbundet, Finansieringsselskapenes Forening, Bilimportørenes Landsforening og Norges Bilbransjeforbund) samt LeasePlan AS som har vurdert de beregningstekniske sidene ved arbeidsgruppens rapport. Nedenfor gjengis derfor sentrale synspunkter fra disse organisasjonene og fra Skattedirektoratet.

De syv organisasjonene mener at:

• Sjablonbeskatningen bør ta utgangspunkt i 95 pst. av bilholdskostnadene for å sikre «en rimelig og rettferdig beskatning».

• Forslaget om å innføre aldersgradert beskatning er positivt.

• Lempningsregelen for personer med omfattende yrkeskjøring bør videreføres, men grensen reduseres fra 40 000 km til 15 000 km.

• NHO, HSH og Skattebetalerforeningen vil videreføre dagens system med pris- og kilometerklasser, mens de øvrige organisasjonene foretrekker en prosentligningsmodell. 2

LeasePlan AS støtter en aldersgradert prosentligningsmodell, men de ønsker en noe lempeligere satsstruktur enn arbeidsgruppens forslag.

Skattedirektoratet støtter forslaget om å innføre en aldersgradert prosentligningsmodell, men med visse modifikasjoner:

• Det bør innføres tre trinn for aldersgradering.

• Aldersgraderingen bør baseres på bilens listepris som ny.

• Lempningsregelen for personer med over 40 000 km i yrkeskjøring bør videreføres.

Skattebetalerforeningen, Bedriftsforbundet, Norges Automobilforbund og Norges Bondelaganser det som svært betenkelig å benytte en sjablon for å fastsette beskatningen av privat bruk av yrkesbiler siden «det ikke foreligger konkret informasjon om de faktiske kostnadene ved bilholdet som beskatningen kan ta utgangspunkt i». De mener for øvrig at gjeldende 75-prosentregel er for streng. Deres hovedforslag er å gjeninnføre 50-prosentregelen som gjaldt til og med 2001.

Skattedirektoratet viser til at arbeidsgruppens forslag om å oppheve 75-prosentregelen kan føre til at tilbakeføringene over tid blir større enn de samlede kostnadene. De mener dette er uheldig selv om det ikke er noen direkte sammenheng mellom disse størrelsene. De støtter derfor ikke arbeidsgruppens forslag til ny beskatningsmodell med mindre en samtidig åpner for at personer med yrkesbil alternativt kan velge å fradragsføre sine bilutgifter etter statens satser for kjøregodtgjørelse.

2.3.4 Departementets vurderinger

Skattesystemet bør innrettes slik at all avlønning skattlegges likt, uavhengig av om lønnen ytes i form av kontanter eller naturalytelser. Dette krever at naturalytelser verdsettes til markedsverdi, dvs. kostnaden ved å fremskaffe den tilsvarende ytelsen privat, uavhengig av arbeidsforholdet. Dette prinsippet er viktig for å unngå at skattegrunnlaget uthules ved at store deler av avlønningen skjer ved naturalytelser. En lempelig beskatning av naturalytelser medfører forskjellsbehandling av fordeler vunnet i arbeidsforhold, økte administrative kostnader, uheldige fordelingsvirkninger og dårlig ressurbruk ved at forbruket av naturalytelser blir for høyt samfunnsøkonomisk sett.

Fordelsbeskatningen av privat bruk av firmabil bør på denne bakgrunn fastsettes slik at de om lag tilsvarer de kostnadene som arbeidstakeren ville pådratt seg dersom han selv måtte bære kostnadene ved å holde en tilsvarende bil privat. En viktig begrunnelse for omleggingen til en sjablonbeskatning i 1987 var at man ønsket å avvikle bruken av kjørebok (individuell vurdering) som følge av dette medførte en betydelig arbeidsbyrde for ligningsmyndighetene. Ved enkelte ligningskontor var over 50 pst. av klagesakene knyttet til bilbeskatning. Administrative og kontrollmessige hensyn tilsier derfor at den private fordelen av firmabil og yrkesbil fortsatt baseres på sjabloner.

Arbeidsgruppen la til grunn at den beregnede fordelen av privat bruk av firmabil om lag bør tilsvare kostnadene ved å holde en tilsvarende bil privat. Kostnadene ved bilholdet som påløper uavhengig av kjørelengde, bør derfor tillegges den private bruken, mens de kjøreavhengige kostnadene fordeles forholdsmessig ut fra hvor langt bilen kjøres i privat og i yrkesmessig sammenheng. Likebehandling i forhold til firmabiler tilsier at næringsdrivende med yrkesbil kun bør få fradrag for de ekstrakostnadene som knytter seg til yrkeskjøringen. Departementet er enig i denne vurderingen.

Dagens firmabilskatteklasser gjenspeiler ikke den faktiske fordelingen av nyere firmabiler i ulike prisklasser. Av de syv ordinære firmabilskatteklassene er seks av dem for biler med listepris 300 000 kroner og lavere, jf. avsnitt 2.3.2. Regelverket bør derfor endres slik at det bedre reflekterer firmabilprisene. Dagens km-satser er dessuten noe for høye for rimelige biler og for lave for dyrere biler sammenlignet med kostnadene ved å holde en tilsvarende bil privat.

Etter departementets vurdering bør det innføres prosentligning av firmabiler i tråd med arbeidsgruppens anbefaling. Arbeidsgruppen foreslår at prosentinntekten fastsettes til 30 pst. av bilens listepris som ny under 250 000 kroner og 20 pst. av overskytende verdi, og at biler eldre enn 3 år verdsettes til 75 pst. av bilens listepris. En slik omlegging vil bidra til å forenkle reglene og føre til administrativ forenkling, i hovedsak fordi man går bort fra å fastsette antall kjørte kilometer mellom hjem og arbeid. Dagens regelverk medfører at tilbudet av firmabiler gjerne blir bestemt ut fra hvilke bilforhandlere som klarer å tilby biler som akkurat kommer inn under de ulike firmabilskatteklassene, for eksempel biler til 249 900 kroner eller biler til 299 900 kroner. Dette kan gi et skjevt utvalg av firmabiler ved at biler med en pris som ligger noe over disse grensene i mindre grad blir benyttet.

Prosentligningsmodellen

Med utgangspunkt i arbeidsgruppens opplegg for beregning av kostnader knyttet til privat bruk og yrkesmessig bruk av firmabil og i lys av høringsuttalelsene, foreslår Regjeringen at det innføres en prosentligning hvor fordelen fastsettes til 30 pst. av bilens listepris som ny under 235 000 kroner og 20 pst. av overskytende verdi. At det er valgt en lavere prosentsats for den delen av bilens verdi som overstiger 235 000 kroner, skyldes at kostnadene ved bilhold vanligvis avtar som andel av bilens verdi. Den foreslåtte satsstrukturen innebærer at alle som har firmabil med en listepris under om lag 400 000 kroner, i gjennomsnitt får redusert inntektspåslaget (om lag 80 pst. av alle firmabilbrukere). De som har en firmabil med en listepris over 400 000 kroner, får i gjennomsnitt økt inntektspåslaget, jf. tabell 2.3.

Tabell 2.3 viser, med unntak for de tre laveste prisklassene, at en slik satsstruktur også tilsvarer om lag de gjennomsnittlige private kostnader ved bilholdet i de ulike prisklassene. For de aller rimeligste bilene, dvs. under 200 000 kroner, er inntektspåslaget noe lavere enn de beregnede kostnadene ved bilhold. Større grad av samsvar mellom de faktiske kostnadene ved privat bruk og inntektspåslaget for de rimeligste bilene kunne vært oppnådd med ytterligere differensiert satsstruktur.

Hensynet til et enkelt og oversiktelig regelverk tilsier etter departementets syn at prosentligningen baseres på så få prosentsatser som mulig. Det er videre svært få firmabiler i denne prisklassen. De fleste firmabilene som er innrapportert i prisklassene under 200 000 kroner etter gjeldende regler, er enten firmabiler som kjører mer enn 40 000 km i året eller eldre firmabiler. I de tilfellene firmabilen kjøres mer enn 40 000 km i yrket, skal som nevnt den private fordelen fastsettes med utgangspunkt i km-satser som ligger to prisklasser lavere enn den opprinnelige listepris på bilen, jf. avsnitt 2.3.2. Det er i denne lavere prisklassen disse bilene blir rapportert. Antallet firmabiler med en listepris under 200 000 kroner er derfor vesentlig færre enn tabell 2.3 gir inntrykk av.

Departementets forslag til prosentligningsmodell anslås isolert sett å gi en lettelse i firmabilbeskatningen på 165 mill. kroner påløpt i 2005.

Aldersgradert beskatning

Etter dagens regelverk har ikke alderen på bilen betydning for nivået på firmabilbeskatningen. De samlede bilkostnadene vil imidlertid normalt avhenge av bilens alder. Den viktigste aldersavhengige kostnaden er avskrivningene. Bilens økonomiske verdifall er høyest i bilens første leveår. Deretter avtar den med bilens alder.

Etter departementets vurdering bør det innføres en aldersgradert beskatning for å oppnå større samsvar mellom fordelsbeskatningen og kostnadene ved bilholdet. Ved valg av aldersgradering må hensynet til å få en mest mulig korrekt beskatning i forhold til de faktiske bilkostnadene veies mot hvor detaljert regelverket bør være. En aldersgradering hvor biler som er yngre enn tre år verdsettes til bilens listepris som ny, mens eldre biler verdsettes til 75 pst. av bilens listepris som ny, vil etter departementets vurdering i tilstrekkelig grad ta hensyn til at den beregnede fordelen ved privat bruk av firmabil reduseres med alderen på bilen.

På kort sikt vil provenyvirkningen av en aldersgradering være begrenset, som følge av at de aller fleste firmabilene er nyere enn tre år. Forslag til aldersgradering anslås på svært usikkert grunnlag isolert sett å medføre en ytterligere lettelse i firmabilbeskatningen på 5-10 mill. kroner påløpt i 2005. Provenytapet forventes imidlertid å bli høyere på lengre sikt.

Yrkeskjøring utover 40 000 km og el-biler

I tilfeller der skattyter kjører mer enn 40 000 km i yrket i løpet av året beregnes i dag fordelen ved privat bruk på grunnlag av km-satsen som ligger to prisklasser lavere enn den opprinnelige listepris skulle tilsi. Arbeidsgruppen foreslo å oppheve den særskilte regelen for beskatning av yrkesbiler, samt den særskilte unntaksregelen for personer som kjører mer enn 40 000 km i yrket pr. år. Arbeidsgruppen mente at denne regelen er svakt begrunnet. De fleste høringsinstansene er uenige i arbeidsgruppen vurdering. Departementet foreslår å videreføre unntaksregelen for firmabiler med svært omfattende yrkesbruk. Departementet foreslår imidlertid ingen lempninger i vilkåret for når en firmabil skal anses å ha omfattende yrkesbruk.

Gjeldende unntaksregel innebærer isolert sett en reduksjon i inntektspåslaget på i størrelsesorden 20-30 pst. Departementet foreslår at det gis en tilsvarende lempning innenfor den aldersgraderte prosentligningsmodellen ved at firmabiler som kjører mer enn 40 000 km i yrket pr. år verdsettes til 75 pst. av bilens listepris som ny. I de tilfellene firmabilen i tillegg er eldre enn tre år, foreslås det at listeprisen reduseres med ytterligere 25 pst.

Etter gjeldende regler får el-bilbrukere benytte km-satsen for to prisklasser lavere enn opprinnelig nybilpris. I tillegg er nybilprisen for el-biler lavere enn for andre biler som følge av fritak for merverdiavgift og engangsavgift. Disse reglene bidrar dermed til at el-biler beskattes lempeligere enn andre biler.

Det er sannsynlig at el-biler har en lavere årlig privat kjørelengde enn ordinære biler, blant annet på grunn av begrenset batterikapasitet. Departementet foreslår å videreføre lempningen for el-biler også innenfor den aldersgraderte prosentligningsmodellen ved at bilen verdsettes til 75 pst. av bilens listepris som ny. Nivået på fordelsbeskatningen av el-biler blir om lag det samme etter omleggingen som med gjeldende regler.

2.3.5 Årlig justering av regelverket

Prosentligningsmodellen innebærer en forenkling av regelverket. Den medfører også at beskatningen av fordelen ved privat bruk av firmabil og egen yrkesbil i større grad tar hensyn til individuelle forskjeller i bilens verdi og alder. Ved at prosentligningsmodellen bygger på listepris vil fordelsfastsettelsen av nye firmabiler endres automatisk i takt med prisutviklingen på biler generelt.

Departementet legger til grunn at det normalt ikke vil være behov for årlige justeringer av modellen, og at justering således bare vil være aktuelt dersom det skjer endringer som rokker vesentlig ved de beregninger som er lagt til grunn. Departementet forventer at prosentligningsmodellen kan bli et mer robust system som også er mer forutsigbart for skattyter.

2.3.6 Overgangsregler

Enkelte høringsinstanser peker på at det er behov for overgangsregler i forbindelse med omleggingen av firmabilbeskatningen. Etter departementets syn er det imidlertid ikke behov for overgangsregler i forbindelse med firmabilbeskatningen. De aller fleste firmabilbrukere får en lettelse i beskatningen i forhold til dagens regler. Det er i hovedsak bare personer med dyre firmabiler som får en viss skatteøkning, som følge av at disse bilene har blitt beskattet for lavt innenfor gjeldende regelverk. Videre vil en overgangsregel bidra til å komplisere regelverket. Departementet foreslår derfor ikke overgangsregler i forbindelse med endringene i firmabilbeskatningen. Dette må også ses i sammenheng med at Regjeringen foreslår betydelige lettelser i beskatningen av arbeidsinntekt.

2.3.7 Beskatning av yrkesbiler

Næringsdrivende med egen bil ( yrkesbil) har krav på fradrag for kostnadene som knytter seg til yrkeskjøring (fradrag til inntektservervelse). En bil vil bl.a. kunne bli ansett som yrkesbil dersom bilen er nødvendig i yrket eller når yrkesbruken utgjør den overveiende delen av bruken. Eksempelvis vil biler som kjøres mer enn 6000 km årlig i yrket normalt bli regnet som yrkesbiler. Videre vil biler som utelukkende brukes til yrkeskjøring eller som er særskilt innredet for yrkesbruk, kunne bli regnet som yrkesbil uavhengig av omfanget av yrkeskjøringen.

Fradrag for kostnadene som knytter seg til yrkeskjøring gis enten som fradrag for faktiske kostnader, eller etter sats hvis bilregnskap ikke skal føres. Regnes bilen som driftsmiddel, føres kostnader og inntekter i et bilregnskap, som inngår i virksomhetens regnskap.

Når yrkesbilen også brukes privat, skal kostnadene ved bilholdet i yrket reduseres med kostnadene knyttet til den private bruken. Dette skjer i utgangspunktet ved at det samlede fradraget for bilkostnadene i næringsoppgaven begrenses til faktiske kostnader som overstiger den beregnede private fordelen etter reglene for firmabilbeskatningen. Etter gjeldende regler blir imidlertid tilbakeføringen for privat bruk av yrkesbil i de fleste tilfeller begrenset til 75 pst. av de totale bilutgiftene i året. Dette vil si at fradraget for bilholdskostnadene ikke kan reduseres til mindre enn 25 pst. av de totale kostnadene. 75-prosentregelen kan dermed gi lavere beskatning av privat bruk av yrkesbil enn av firmabil.

Arbeidsgruppen hadde et svært begrenset tallmateriale for å vurdere beskatningen av yrkesbiler. Den påpekte derfor at det burde gjennomføres en fornyet vurdering når et bedre tallgrunnlag foreligger. Arbeidsgruppen la til grunn at brukere av yrkesbiler i gjennomsnitt har samme bilholdskostnader som personer med firmabil. Arbeidsgruppen foreslo med dette utgangspunktet å oppheve 75-prosentregelen, fordi det vil sikre skattemessig likebehandling av firmabiler og yrkesbiler. I tillegg har 75-prosentregelen vært komplisert og vanskelig å forstå.

Ny informasjon fra Skattedirektoratet tyder på at de samlede gjennomsnittlige bruttokostnadene knyttet til yrkesbiler er knapt 75 pst. av tilsvarende kostnader for firmabiler. En grunn kan være at yrkesbiler har en kortere samlet kjørelengde enn firmabiler, blant annet fordi mange yrkesbiler kan være lite egnet for privat bruk. Videre kan det ha betydning at den næringsdrivende (i motsetning til firmabilbrukere) uansett betaler en del av kostnadene knyttet til yrkesbilen, noe som gir incentiver til å holde kostnadene nede.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet å videreføre gjeldende 75-prosentregel. Avskrivningskostnadene som skal benyttes i forbindelse med 75-prosentregelen bør fastsettes slik at avskrivningsprofilen på bilen blir tilnærmet riktig. Dagens lineære avskrivningssats på 10 pst. erstattes med en saldosats på 17 pst. i tråd med høringsuttalelsen til de syv organisasjonene. Det innebærer at fordelsbeskatningen av nyere yrkesbiler blir høyere enn etter gjeldende regelverk, mens fordelsbeskatningen av eldre biler blir lavere.

Departementets forslag til justeringer i beskatningen av yrkesbiler anslås isolert sett å gi en innstramming på om lag 10 mill. kroner påløpt og 8 mill. kroner bokført.

2.4 Næringsbeskatningen (inngår i kap. 5501)

2.4.1 Skattlegging av personlig næringsdrivende

I St.meld. nr. 29 (2003-2004) Om skattereform foreslo departementet at skjermingsmodellen skulle innføres for enkeltpersonsforetak og deltakere i deltakerlignede selskaper. Personlig næringsdrivende skulle skattlegges ved opptjening i virksomheten, slik at avkastningen utover et skjermingsfradrag ble skattlagt som personinntekt (i tillegg til skatt på alminnelig inntekt fra virksomheten). Det vises til omtale av forslaget til skjermingsmodell i kapittel 9 i stortingsmeldingen.

I punkt 7.2 i finanskomiteens innstilling til stortingsmeldingen om skattereform (Innst. S. nr. 232 (2003-2004)) uttalte komitéflertallet følgende om oppfølgingen av skjermingsmodellen:

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet, ber Regjeringen utrede videre muligheten for å innføre en modell for uttaksbeskatning også for deltakerlignede selskaper og enkeltpersonforetak. Dersom det ikke er mulig å utforme en hensiktsmessig uttaksmodell for begge eller en av selskapsformene bes Regjeringen om å vurdere nærmere konsekvensene av å innføre skjermingsmodellen, særlig for nyskaping og grundervirksomhet, samt fremme evt. forslag til justering av skjermingsmodellen dersom det anses nødvendig etter en slik vurdering. Utredningen, både av muligheten for uttaksbeskatning og vurdering av evt. behov for justering av skjermingsmodellen bør foreligge i løpet av våren 2005, slik at eventuelt ny modell kan iverksettes samtidig med aksjonærmodellen 1. januar 2006.»

På denne bakgrunn nedsatte Finansdepartementet i september 2004 et utvalg som skal vurdere muligheten for uttaksbeskatning av personlig næringsdrivende, i tillegg til den ordinære skattleggingen av eiernes overskudd (alminnelig inntekt) på opptjeningsstadiet. Utvalget skal levere sin innstilling innen 15. desember 2004. Etter at utvalget har avsluttet sitt arbeid, vil departementet sende et forslag til beskatningsmodell for personlig næringsdrivende på høring.

Det vises for øvrig til forslag om å fjerne taket på 12 G for høy trygdeavgift på næringsinntekt, jf. avsnitt 2.7.

2.4.2 Fritak for utbytte- og gevinstbeskatning i selskapssektoren

I St.meld. nr. 29 (2003-2004) Om skattereform er det varslet endringer i beskatningen av aksjeinntekter som tilfaller selskapsaksjonærer. Disse skal i hovedregelen fritas for beskatning av utbytte og gevinst på aksjer, samtidig som fradragsretten for tilsvarende aksjetap faller bort (fritaksmetoden). For øvrig vil selskaper være løpende skattepliktige for sine inntekter som i dag. Personlige aksjonærer vil bli beskattet for aksjeinntekter som overstiger risikofri avkastning, når de tas ut av selskapssektoren. Fritaksmetoden vil ikke ha noen usikker side mot EØS-avtalen. I skattemeldingen er det foreslått at fritaksmetoden gis virkning for utbytte innvunnet fra og med inntektsåret 2004, og for aksjegevinster/-tap som realiseres fra og med 26. mars 2004 (dato for fremleggelse av skattemeldingen). Det anslås et provenytap som følge av fritaksmetoden på 500 mill. kroner påløpt i 2004. Fordi selskapene er etterskuddspliktige, får endringen først bokført effekt i 2005. Det vises til nærmere omtale i Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer.

2.4.3 Opprydding i særregler for landbruket

Enkelte skattemessige særordninger innenfor landbruket foreslås fjernet f.o.m. 2005. Forslagene vil gi økt likebehandling og forenkle reglene. Tilsvarende særskilte ordninger ble i stor grad opphevet for andre næringer i forbindelse med skattereformen fra 1992.

Føderådsytelser (dvs. avtalte ytelser fra ny til tidligere eier av gården) kan bestå av bruksretter, kontanter og naturalia for den tidligere eieren, som for eksempel bruksrett av kårbolig og uttak av ved eller jordbruksprodukter. Verdien i dag av fremtidige føderådsytelser legges til den skattemessige verdien av gårdsbrukets driftsmidler. For de driftsmidlene som avskrives, gir dermed føderådsytelsene høyere avskrivninger. Samtidig får eieren av gården fradrag for de løpende ytelsene. Gårdbrukeren får på denne måten dobbelt fradrag for avskrivbare kostnader knyttet til føderådsytelser. Dobbeltfradrag gis også i de tilfeller der føderådsverdien tillegges ikke-avskrivbare driftsmidler som senere gevinstbeskattes ved realisasjon. Regjeringen foreslår derfor at den kapitaliserte verdien av føderådsytelsene ikke lenger skal kunne legges til den skattemessige verdien av gårdbrukets driftsmidler. Løpende føderådsytelser vil fremdeles være fradragsberettiget ved beregning av næringsinntekten.

Det foreslås også å oppheve de særskilte skattereglene ved realisasjon av gårds- og skogbruk. Gjeldende regler innebærer fritak for en femdel av gevinsten for hvert år utover 5 år etter ervervet, og fullt skattefritak for gevinst ved salg minst 10 år etter ervervet. Forslaget vil bidra til at våningshus med arrondert tomt blir beskattet etter de alminnelige reglene for realisasjon av boliger, noe som isolert gir en lempning. Eiendommen for øvrig er næringseiendom og vil bli beskattet for gevinst eller gis fradrag ved tap etter de ordinære reglene ved realisasjon av næringseiendom. Økningen i arealgrensene for konsesjonsfri omsetning av landbrukseiendommer fra 2004 må for øvrig antas å medføre at flere landbrukseiendommer selges med gevinst.

Etter gjeldende regler skal inntekt av skog som hovedregel settes til gjennomsnittlig overskudd de siste fem inntektsårene. Begrunnelsen for ordningen var i hovedsak å unngå høy beskatning i avvirkningsår som følge av en progressiv beskatning av næringsinntekten. Progressiviteten i skattesystemet ble imidlertid kraftig dempet fra slutten av 1980-årene og fram til gjennomføringen av skattereformen i 1992. Muligheten til å fremføre negativ personinntekt har også sterkt svekket behovet for gjennomsnittsligning. Næringsinntektene kan svinge også i andre næringer uten at det gis tilsvarende skattelempning for disse. Gjennomsnittsligningen innebærer en skattekreditt for skogeierne, og ved tilpasninger gir også ordningen skattereduksjoner utover de tilsiktede virkningene. Gjennomsnittsligningen er dessuten administrativt krevende, og en fjerning av dette regelverket vil være en klar forenkling blant annet for skatteetaten. Regjeringen foreslår derfor å oppheve reglene for gjennomsnittsligning for skogbruksinntekt. Forslaget må også ses i sammenheng med at toppskatten foreslås redusert.

I tråd med forslaget om å fjerne fordelsskatten på bolig foreslår Regjeringen også å fjerne den særskilte regnskapsligningen av våningshus i landbruket. Forslaget innebærer at det ikke lengre vil bli beregnet kapitalinntekt av fordelen ved å bo i våningshuset og at det ikke skal gis fradrag for kostnader knyttet til vedlikehold av boligen. Forslaget gir en skattelette for landbruksnæringen.

De foreslåtte endringene i landbruksbeskatningen anslås samlet sett å gi et provenytap på 30 mill. kroner påløpt og bokført i 2005.

Det vises for øvrig til omtale i Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer.

2.4.4 Beskatning av samvirkeforetak

Samvirke er en organisering av økonomiske virksomheter eiet av selgere, kjøpere, produsenter mv. Visse samvirkeforetak kan kreve fradrag for avsetninger til felleseid andelskapital. Fradraget er begrenset oppad til 15 prosent av årets inntekt (før fradrag for kjøpsutbytte). Fradrag kan imidlertid bare gjøres i den andelen av nettoinntekten i foretaket som kan henføres til omsetning med medlemmene. Regelen innebærer at dersom et samvirkeforetak kan benytte seg av hele fradraget, reduseres den effektive skattesatsen fra 28 prosent til 23,8 prosent. Bestemmelsen omfatter i hovedsak foretak innen det såkalte etablerte samvirket i landbruks-, fiskeri-, og forbrukersektorene.

Det foreslås å fjerne den særskilte fradragsordningen for samvirkeforetak. Dette vil gi større grad av likebehandling med virksomhet drevet i andre former, og innebærer en forenkling for ligningsmyndighetene.

Forslaget anslås på svært usikkert grunnlag å gi en provenyøkning på 30 mill. kroner påløpt i 2005. Samvirkeforetakene er etterskuddspliktige og endringen vil derfor ikke gi bokførte inntekter før i 2006. Det vises for øvrig til omtale og forslag til lovendring i Ot.prp nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer.

2.4.5 Beskatning av boligbyggelag

Boligbyggelag skattlegges i dag sjablonmessig ved prosentligning. Boligbyggelagets skattepliktige inntekt fastsettes til 3,5 pst. av lagets gjennomsnittlige nettoformue i året. Skattepliktig inntekt kan likevel ikke settes høyere enn det som følger av skattelovens ordinære regler (regnskapsligning).

For andre samvirkeforetak enn boligbyggelag, ble de fleste særreglene om samvirkebeskatning opphevet ved skattereformen i 1992. Det foreslås nå å oppheve særregelen om prosentligning av boligbyggelag, slik at lagene i stedet skattlegges for regnskapsmessig overskudd i likhet med andre foretak med begrenset ansvar. Lagene konkurrerer med andre boligbyggere, og bør ha de samme vilkårene som disse. Det er også praktiske problemer knyttet til gjeldende ligningsmåte for boligbyggelag, ved at det i en del tilfeller kan være vanskelig å avgjøre hvilken del av virksomheten som skal prosentlignes og hvilken som skal regnskapslignes.

En overgang til ordinær beskatning av regnskapsmessig overskudd for boligbyggelag, anslås å øke provenyet med om lag 50 mill. kroner påløpt i 2005. I og med at boligbyggelag er etterskuddspliktige, vil denne endringen ikke gi bokførte inntekter før i 2006.

Det vises til omtale i Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer.

2.4.6 Oppheving av aksjonærbidrag

Aksjonærer kan i dag yte fradragsberettigede kontanttilskudd for å dekke underskudd i aksjeselskap som driver ny virksomhet. Selskapet anses å drive ny virksomhet i stiftelsesåret og de fire påfølgende kalenderår såfremt virksomheten ikke i det vesentlige er en videreføring av tidligere virksomhet. For selskapet vil tilskuddet være en skattepliktig inntekt.

Regjeringen foreslår å oppheve ordningen, da den benyttes i liten grad og har et omstendelig regelverk. Etter forslaget vil midler som aksjonæren skyter inn i selskapet, behandles på vanlig måte som innbetaling av kapital eller overkurs, med senere fradragsrett ved realisering av tap på slike innskudd. Provenyøkningen anslås til i størrelsesorden 15 mill. kroner påløpt og 12 mill. kroner bokført i 2005.

Det vises for øvrig til omtale og forslag til lovendring i Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer.

2.4.7 Rederibeskatningen

Regjeringen la fram St.meld. nr. 31 (2003-2004) Vilje til vekst - for norsk skipsfart og de maritime næringer (skipsfartsmeldingen) 2. april 2004, hvor den uttaler følgende om mulige endringer i det særskilte rederiskattesystemet:

«Regjeringen går inn for at tonnasjeavgiften harmoniseres i forhold til europeisk nivå. Det er også behov for en større grad av harmonisering av det norske rederiskattesystemet med EU-nivå, jf. ordningene i blant annet Danmark, Nederland og Storbritannia. Dette omfatter også en vurdering av de endringene som ble gjort i rederibeskatningen i 2000, herunder reglene for behandling av valutagevinster og finansaktiva. Regjeringen vil komme tilbake til konkrete forslag til endringer og tilpasninger i rederiskatteordningen i statsbudsjettet for 2005.»

Stortingets næringskomité avga 10. juni 2004 sin innstilling om skipsfartsmeldingen, jf. Innst. S. nr. 267 (2003-2004). Komiteens flertall uttaler her følgende om det særskilte rederiskattesystemet:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, viser også til at Regjeringen går inn for at tonnasjeavgiften harmoniseres i forhold til europeisk nivå. Det er også behov for en større grad av harmonisering av det norske rederiskattesystemet med EU-nivå, jf ordningene blant annet i Danmark, Nederland og Storbritannia. Flertallet viser til at Regjeringen vil komme tilbake til konkrete forslag til endringer og tilpasninger i rederiskatteordningen i statsbudsjettet for 2005.»

På denne bakgrunn foreslår Regjeringen lettelser i det særskilte rederiskattesystemet. Lettelsene anslås på usikkert grunnlag å gi et samlet påløpt provenytap på om lag 110 mill. kroner i 2005. Endringene antas å gi bokført virkning først i 2006. For en mer inngående omtale av forslagene vises det til Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer. Regjeringens forslag til endringer i rederiskattesystemet omfatter:

• Satsene for tonnasjeskatten settes til gjennomsnittet av tonnasjeskattnivået i Storbritannia, Danmark og Nederland. Nivået på satsene vil da tilsvare satsene ved innføringen av rederiskattesystemet i 1996. Reduserte tonnasjeskattesatser anslås å redusere provenyet med 50 mill. kroner i 2005.

• Selskaper innenfor ordningen gis anledning til å ha en egenkapitalandel opp til 70 prosent av totalkapitalen uten at selskapene blir skattlagt etter reglene i skatteloven § 8-15 syvende ledd. Lempningen anslås på svært usikkert grunnlag å medføre et provenytap innenfor rederiskatteordningen på om lag 10 mill. kroner i 2005. Rederiskatteordningen gir incentiver til å ta opp lån på aksjonærens hånd utenfor ordningen hvor renteutgifter fullt ut kommer til fradrag, og skyte dette inn som egenkapital i rederiselskapet. En endring i egenkapitalkravet vil derfor også innebære et provenytap innenfor det ordinære skatteystemet som følge av at aksjonærer får fradrag for gjeldsrenter utenfor rederiskatteordningen. Dette provenytapet anslås på svært usikkert grunnlag til 50 mill. kroner i 2005.

• En andel av valutagevinster og valutatap på fordringer og gjeld i utenlandsk valuta tilsvarende forholdet mellom realkapital og totalkapital i den regnskapsmessige balanse, fritas fra løpende beskatning. Endringen antas å være provenynøytral gitt tilfredsstillende overgangsregler.

• Reglene om fristberegning ved oppretting av vilkårsbrudd mykes opp. I tillegg forskriftsfastsettes metoden for fastsettelse av normrente som benyttes ved beregning av inntektstillegg ved for høy egenkapital. Dette antas å være provenynøytrale endringer.

Rederinæringen vil også bli påvirket av de endringene som foreslås i forbindelse med skattereformen, herunder forslaget om skattefritak for aksjeinntekter i selskapsektoren og redusert formuesskatt. For omtale av skattefritak for aksjeinntekter i selskapssektoren vises det til Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer. Fritaksreglene vil bl.a. medføre at finansielle aksjeinntekter som i dag skattlegges løpende innenfor ordningen, vil bli fritatt for beskatning. Fritaksreglene vil gjelde alle aksjeinntekter som norske selskapsaksjonærer har fra andre EØS-land. Flere europeiske land har dessuten i de senere år innført tonnasjeskatteregimer, og EU-kommisjonen og ESA har revidert sine retningslinjer om statsstøtte til skipsfartsnæringen. Departementet vil sette ned et utvalg som bl.a. skal vurdere om de særskilte rederiskattereglene er godt nok tilpasset de ordinære skattereglene i Norge.

2.4.8 Grunnrenteskatt på kraftverk

Innledning

I budsjettet for 2004 fremmet Regjeringen en rekke forslag til forbedringer i skattereglene for kraftforetak. Målet med endringene var å bedre investeringsincentivene samt å forenkle reglene. Stortingets flertall stilte seg i all hovedsak bak forslagene. Følgende endringer bidro til å forenkle skattereglene:

• Innføring av sentral ligning for kraftforetak.

• Presisering av skatteloven ift. hvem som er skattesubjekt for grunnrenteskatt og naturressursskatt.

• Økt nedre grense for fastsettelse av grunnrenteinntekt og naturressursskatt fra 1500 kVA til 5500 kVA.

Spesielt to endringer var viktige for å bidra til samfunnsøkonomisk fornuftige omstruktureringer i kraftsektoren og bedre investeringsincentiver:

• Oppheving av gevinstbeskatning på særskilte driftsmidler i kraftproduksjon, mot at driftsmidlenes skattemessige verdier overføres uendret fra selger til kjøper (skattemessig kontinuitet).

• Oppheving av gjeldsbegrensningsregelen for offentlig eide kraftforetak.

Utover disse endringene, påpekte departementet også at nøytralitetsegenskapene i grunnrenteskatten på kraftverk burde bedres, jf. St.prp. nr. 1 (2003-2004), avsnitt 3.7:

«Etter departementets syn er det viktig å sikre nøytralitet i grunnrentebeskatningen ved at det innføres full symmetri og samordning av grunnrenteinntekt på foretaksnivå slik at flere samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter kan realiseres. En slik omlegging forutsetter imidlertid at det er mulig å utforme en overgangsregel som ikke gir for stort provenytap for staten i en overgangsperiode. Departementet tar sikte på å komme tilbake til Stortinget med en nærmere vurdering i budsjettet for 2005.»

Etter departementets syn er grunnrente generelt sett et godt skatteobjekt, noe som det også ble lagt vekt på ved innføringen av grunnrenteskatten i kraftskattereformen i 1997. En grunnrenteskatt, gitt at den er utformet riktig, har ikke negative effekter på økonomiens virkemåte. Beskatning av grunnrente gjør at man er mindre avhengig av vridende skatter. Departementet mener derfor at nivået på grunnrenteskatten ikke bør reduseres.

Formålet med å bedre nøytralitetsegenskapene til grunnrenteskatten er å bedre incentivene for nye investeringer. Et tilsvarende hensyn gjelder ikke allerede gjennomførte investeringer. Departementet har ikke funnet en tilfredsstillende metode for å sikre full symmetri og samordning av (positiv og negativ) grunnrente for ulike verk innenfor et foretak uten at det også gis fradrag for negativ grunnrente for allerede gjennomførte investeringsprosjekter.

Etter en samlet vurdering av nøytralitetsegenskapene i grunnrenteskatten, samt provenymessige og administrative konsekvenser, vil Regjeringen ikke foreslå endringer i gjeldende regelverk nå, utover en justering av normrenten for fremføring av negativ grunnrenteinntekt. Departementet vil imidlertid fortsatt vurdere forbedringer i skattereglene, herunder grunnrenteskatten for kraftverk.

Etter gjeldende regler fastsettes fremføringsrenten til en rente før skatt. Den rentekompensasjonen som opprettholder den reelle verdien av fremført grunnrenteinntekt er imidlertid en rente etter skatt. Det skyldes at rentekompensasjonen ikke skattelegges som inntekt i kraftforetaket. En før- skatt rente vil overkompensere selskaper når negativ grunnrenteinntekt fremføres. Regjeringen foreslår derfor at denne normrenten endres til en rente etter skatt, jf. Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer.

Prinsipper for en nøytral grunnrenteskatt

Departementet redegjorde for prinsipper for en korrekt utformet grunnrenteskatt i budsjettet for 2004, jf. St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak avsnitt 3.7.2. Hvis grunnrenteskatten utformes som en overskuddskatt (og ikke som en kontantstrømskatt) vil den være nøytral dersom

• skattegrunnlaget tilsvarer brutto inntekter fratrukket alle relevante kostnader (løpende driftskostnader og avskrivninger), men ikke finansielle kostnader.

• det også gis fradrag for den finansielle alternativkostnaden ved den kapitalen som ikke er nedskrevet skattemessig. Det vil skjerme alternativavkastningen for grunnrenteskatt.

• negativ grunnrenteinntekt kan fremføres med en rente, slik at fradragene ikke taper økonomisk verdi når de utsettes i tid.

Hvilke renter som skal brukes for henholdsvis å skjerme alternativ avkastning for skatt og for fremføring av negativ grunnrenteinntekt, vil avhenge av hvordan grunnrenteskatten er utformet. Hvis positiv og negativ grunnrenteinntekt behandles fullt ut symmetrisk og investor med full sikkerhet får fradrag for investeringen, skal det i prinsippet benyttes en risikofri rente for skjerming av risikofri avkastning (friinntekten) og fremføring av negativ grunnrenteinntekt.

Det er skjermingsrenten som skal sikre at alternativ avkastning ikke blir ilagt grunnrenteskatt. Med en fullt nøytral grunnrenteskatt er den relevante alternativkostnaden, som skal skjermes, den risikofrie avkastningen. Det gjelder selv om investeringen er usikker og uavhengig av nivået på risikoen i investeringen. Grunnen er at en symmetrisk grunnrenteskatt i seg selv gir investor fradrag for risiko fordi den sikrer skattedekning av tap i samme utstrekning som overskudd blir skattlagt. Da skal det ikke også gis et tillegg for risiko i skjermingsrenten.

På et kraftverk som realiserer det forventede risikojusterte avkastningskravet, vil det dermed utlignes grunnrenteskatt. Grunnrenteskatten på denne marginale investeringen gir staten kompensasjon for å bære en andel av risikoen gjennom grunnrenteskatten. Skattebeløpet vil svare til statens andel av investeringens risikopremie (avkastningen utover risikofri avkastning).

Skjermingsrenten skal være en rente før skatt. Det sikrer at det ikke kreves grunnrenteskatt av den alminnelige skatten på risikofri avkastning.

Fremføringsrenten for negativ grunnrenteinntekt (underskudd) skal være en risikofri rente etter skatt. Det skal være en risikofri rente fordi foretaket er sikret fradrag med full økonomisk verdi. Renten skal være etter skatt fordi rentepåslaget ved fremføringen ikke regnes som skattepliktig inntekt. Etter gjeldende regler blir imidlertid denne fremføringsrenten fastsatt som en rente før skatt, jf. forskrift til skatteloven § 18-8-4.

Hvis grunnrenteskatten skal sikre effektive fradrag med full sikkerhet, må følgende være oppfylt:

• Staten må enten betale ut skatteverdien av negativ grunnrenteinntekt, tillate salg av negativ grunnrenteinntekt eller åpne for fremføring av negativ grunnrenteinntekt med rente.

• Ved fremføring med rente må selskapet i tillegg være sikker på å få utbetalt skatteverdien av ev. gjenstående negativ grunnrenteinntekt når virksomheten opphører, alternativt at det åpnes for at et foretak som har akkumulert negativ grunnrenteinntekt og avvikler virksomheten, kan selges (til foretak som er eller vil komme i grunnrenteskatteposisjon).

Dersom disse forutsetningene ikke er oppfylt, gir ikke skattesystemet full sikkerhet for skatteverdien av fradrag. I så fall kan et tillegg i risikofri rente kompensere for at foretaket ikke er sikret effektivt fradrag for tap (negativ grunnrenteinntekt). Dette risikotillegget må ses i sammenheng med risikoen for ikke å komme i grunnrenteskatteposisjon.

Et eventuelt kompenserende risikotillegg i renten vil imidlertid ikke føre til at grunnrenteskatten blir nøytral. Asymmetrisk behandling av positiv og negativ grunnrenteinntekt vil vri investeringer med marginal lønnsomhet, uavhengig av størrelsen på risikotillegget. Risikotillegget vil videre kunne gjøre det interessant for foretaket å gjennomføre relativt sikre, marginale investeringer i et eksisterende kraftverk som allerede gir positiv grunnrenteinntekt. Økt skjermingsfradrag fra en slik investering kan føres mot den positive grunnrenteinntekten fra de andre delene av verket. Samlet grunnrenteskatt fra verket vil derfor reduseres. Avkastningskravet for en usikker investering vil derfor kunne variere fra kraftverk til kraftverk, avhengig om det eksisterer muligheter for å gjennomføre slike relativt sikre, marginale investeringer. Departementet mener på denne bakgrunnen at et risikotillegg i renten må være relativt lavt.

Gjeldende regler

Etter gjeldende regler beregnes det 27 pst. ekstra skatt til staten på grunnrenten i vannkraftverk. Grunnrenteinntekten settes til normert markedsverdi av det enkelte kraftverks produksjon i inntektsåret fratrukket driftsutgifter, konsesjonsavgift, samt eiendomsskatt og avskrivninger. I tillegg gis fradrag for en friinntekt som skal skjerme alternativ avkastning. Friinntekten fastsettes som gjennomsnittet av de skattemessig bokførte verdiene pr. 1.1 og 31.12 multiplisert med en normrente (før skatt) som skal avspeile risikofri avkastning. Produksjonen vurderes til spotmarkedspriser, med unntak av

• konsesjonskraft, som skal verdsettes til konsesjonskraftprisen

• langsiktige kontrakter, som skal verdsettes til faktisk kontraktspris

• kraft som brukes i samme foretak/konsern som produserer den. Denne kraften skal verdsettes til prisen på Statkrafts 1976-kontrakter.

Bruk av spotmarkedspriser sikrer at grunnrenteskatten treffer den løpende avkastningen fra naturressursen, og at bruttoinntekten fastsettes etter produksjonens markedsverdi i den aktuelle perioden.

Kraftforetak kan ikke samordne negativ grunnrenteinntekt i et vannkraftverk mot positiv grunnrenteinntekt i andre vannkraftverk. Negativ beregnet grunnrenteinntekt kan imidlertid fremføres med en normrente (før skatt), og trekkes fra mot eventuell fremtidig positiv grunnrenteinntekt i det samme vannkraftverket.

Normrenten for både skjerming og fremføring er etter gjeldende regler basert på en risikofri rente påplusset et risikotillegg. Den risikofrie renten tilsvarer gjennomsnittet av de siste tre års statsobligasjonsrente med tre års løpetid. Risikotillegget i normrenten er fastsatt til 4 prosentpoeng. Normrenten er fastsatt til 9,7 pst. i 2003.

Figur 2.5 viser utlignet grunnrenteskatt fra kraftverk i perioden 1997-2002, anslag for 2004 og anslaget som ble lagt til grunn i forbindelse med kraftskattereformen i 1997, jf. Innst. O. nr. 62 (1995-96). I forbindelse med kraftskattereformen ble det anslått at grunnrenteskatten på kraftverk ville gi et årlig proveny på om lag 1,1 mrd. kroner. Dette anslaget var blant annet basert på en gjennomsnittlig kraftpris i spotmarkedet på 16,5 øre/kWh. På grunn av lave kraftpriser i årene 1997-2000, ble imidlertid grunnrenteskatten lav i disse årene. Høyere kraftpriser etter 2000 har ført til at provenyet økte fram mot 2002, da det var om lag på nivået som ble anslått i forbindelse med kraftskattereformen. Anslaget for samlet grunnrenteskatt for 2004 er basert på informasjon fra et utvalg kraftforetak.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Gjeldende beskatning er ikke helt nøytral fordi kraftforetakene ikke er garantert å få fullt fradrag for all akkumulert negativ grunnrenteinntekt pr. kraftverk, mens eventuell positiv grunnrenteinntekt vil komme til beskatning. Denne asymmetrien må ses i sammenheng med at renten for skjerming av risikofri avkastning og fremføring av negativ grunnrenteinntekt har et risikotillegg på 4 prosentpoeng.

Metoder for å sikre fradrag for negativ grunnrenteinntekt bare for nye investeringer

Økt nøytralitet i grunnrenteskatten har betydning for å realisere nye samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer på riktig tidspunkt. Det foreligger ingen tilsvarende samfunnsøkonomisk argumentasjon for å gjennomføre slike endringer for negativ grunnrenteinntekt for allerede gjennomførte investeringer. En omlegging til en nøytral grunnrentebeskatning (med eller uten samordning av grunnrenteinntekt på foretaksnivå) bør i prinsippet derfor kun gjelde for investeringer som blir besluttet gjennomført etter ikrafttredelsen av det nye systemet. Å inkludere negativ grunnrenteinntekt knyttet til tidligere (ulønnsomme) investeringer vil innebære en ren overføring fra staten til foretakene. Slike lettelser vil øke behovet for vridende beskatning på andre områder.

Etter departementets syn er det vanskelig å lage en tilfredsstillende regel på dette punktet. Departementet har vurdert to metoder for å avgrense mot tidligere investeringer:

1. Unnta åpenbart ulønnsomme kraftverk fra de nye reglene.

2. En forholdsmessig deling av negativ grunnrenteinntekt etter skattemessig verdi på investeringer før og etter ikrafttredelsesdatoen.

Det er store svakheter med den første metoden. På grunn av mangelfull informasjon er det svært vanskelig for myndighetene å ta stilling til hvilke kraftverk som har svært lav lønnsomhet. Lønnsomheten til kraftverkene er dessuten avhengig av fremtidige kraftpriser. Dersom prisene skulle stige mye, vil selv lite lønnsomme investeringer etter dagens priser kunne bli lønnsomme. Departementet har derfor kommet til at en slik modell ikke er hensiktsmessig.

Den andre skjermingsmetoden forutsetter at skattyter må gjøre to beregninger av friinntekt hvert år for det enkelte kraftverk, én for tidligere og én for nye investeringer, fordi det må være to forskjellige skjermingsrenter for de to investeringstypene. Denne løsningen forutsetter videre at det føres to separate konti for akkumulert negativ grunnrenteinntekt. Mange kraftverk har allerede store akkumulerte underskudd. Derfor vil det være nødvendig å føre to konti for negativ grunnrenteinntekt helt til foretaket har fått fradrag for allerede opparbeidede underskudd, eller eventuelt til kraftverksvirksomheten enten opphører eller selges. Gitt at mange av driftsmidlene i kraftverk har relativt lang avskrivningstid (opp mot 67 år), vil man måtte opprettholde et dobbelt sett av konti i mange år.

En må skille nye og gamle investeringer. Ved påkostning/investering i eksisterende driftsmidler må en ha to konti for å få til en fordeling mellom gamle og nye investeringer i samme driftsmiddel. En må i praksis innføre et særskilt «saldosystem» for grunnrenteskatten ved at en må føre to saldoer for samme driftsmidler, en for opprinnelig driftsmiddel og en for påkostningene på dette/disse driftsmidlene.

Ved avgjørelsen av hva som er en påkostning/investering og ikke vedlikehold, må man benytte reglene som gjelder for skillet vedlikehold/påkostning etter de alminnelige reglene for fradragsrett.

Denne modellen vil ikke fullt ut klare å skille negativ grunnrenteinntekt knyttet til gamle investeringer fra negativ grunnrenteinntekt knyttet til nye investeringer. Modellen fordeler brutto salgsinntekter likt på nye og gamle investeringer, noe som betyr at en legger til grunn at disse bidrar likt til inntektene i kraftverket. Den økonomiske realiteten er imidlertid at en ny investering kan bidra forholdsmessig mer eller mindre til salgsinntektene enn gamle investeringer. Et mer korrekt skille forutsetter at en anslår hvor stor del av brutto salgsinntekter som skal tilordnes gamle og nye investeringer, og tilsvarende fordeler de ulike fradragspostene i skatteloven § 18-3 tredje ledd. En slik beregning vil bli svært skjønnsmessig og i tillegg administrativt krevende. Dette illustrerer også at det vil være vanskelig å finne en skjermingsregel som er tilstrekkelig treffsikker.

Modellen krever et mer detaljert regelverk enn dagens system, bl.a. ved at det må gjennomføres to beregninger for friinntekt for hvert kraftverk, i tillegg til at det må være to konti for akkumulert negativ grunnrenteinntekt og et eget «saldosystem» for å skille nye og gamle investeringer. Det vil kunne oppstå kontrollproblemer når en skal skille mellom nye og gamle investeringer samt påkostninger og vedlikehold. Det må videre legges til grunn at tvistepotensialet vil øke i forhold til dagens regler for fastsettelse av grunnrenteinntekt. Det må også legges til grunn at modellen vil være administrativt krevende for skattyter og ligningsmyndigheter. Departementet er derfor kommet til at heller ikke en slik modell er hensiktsmessig.

Departementet har også vurdert om man kan bruke en grovere sjablonregel som skiller mellom negativ grunnrenteinntekt oppstått før og etter iverksettelsesdato for eventuelle nye regler. En slik regel vil være enklere å håndtere, hovedsakelig fordi man slipper å skille mellom skattemessig verdi på nye og gamle investeringer. Denne regelen er imidlertid ikke treffsikker fordi kraftforetakene likevel vil få samordne bort deler av negativ grunnrenteinntekt fra gamle investeringer. Departementet vil på nåværende tidspunkt ikke foreslå en slik endring.

Nærmere om rentefastsettelse med en fullt ut nøytral grunnrenteskatt

En nøytral grunnrenteskatt krever at risikofri avkastning skal skjermes med en risikofri rente før skatt. Renten for framføring av negativ grunnrenteinntekt skal være en risikofri rente etter skatt.

Ny modell for rentefastsettelse der eventuelt nye regler for grunnrentebeskatning bare skal gjelde grunnrenteinntekt fra investeringer besluttet etter ikrafttredelsestidspunktet, krever at man gir to forskjellige sett av renter hvert år for hhv. skjermings- og fremføringsrenten. For fastsettelse og fremføring av eventuell negativ grunnrenteinntekt som stammer fra investeringer besluttet etter ikrafttredelsen av full symmetri, skal det tas utgangspunkt i en risikofri rente. Dette skyldes som nevnt at investorene allerede får fullt fradrag for risiko. Rentene som knyttes til grunnrenteinntekt som stammer fra investeringer besluttet før ikrafttredelsestidspunktet, bør kompenseres med et risikotillegg. Dette skyldes at staten ikke garanterer deling av risiko for tap for disse investeringene.

Det vil være nødvendig å fastsette to forskjellige renteforskrifter så lenge det finnes noen kraftforetak som har negativ grunnrenteinntekt til framføring opparbeidet før ikrafttredelse av det nye systemet. Enkelte kraftverk har opparbeidet seg svært store underskudd. Det er derfor vanskelig å anslå hvor lenge det vil være nødvendig å fastsette slike parallelle renter. Driftsmidlene i vannkraftverk har relativt lang skattemessig levetid, slik at man må regne med at dette må pågå over relativt mange år.

Samordning av grunnrenteinntekt på foretaksnivå

Grunnrenteskatten er i dag knyttet til det enkelte kraftverk, og det er ingen anledning for kraftforetakene til å føre negativ grunnrenteinntekt i ett kraftverk mot positiv grunnrenteinntekt i et annet.

Dersom grunnrenteskatten er helt symmetrisk, og det avgrenses mot tidligere investeringer, jf. over, vil nåverdien av grunnrenteskatten være upåvirket av om det er anledning til å samordne grunnrenteinntekten i ett kraftverk mot grunnrenteinntekten i andre kraftverk i foretaket.

Imidlertid vil en samordning av grunnrenteinntekten innenfor gjeldende regler, dvs. uten full symmetri, ikke føre til at grunnrenteskatten blir nøytral. Dette har sammenheng med at muligheten for at den negative grunnrenteinntekten til et kraftverk kan motregnes mot annen positiv grunnrenteinntekt for foretaket, vil avhenge av verksporteføljen til det aktuelle foretaket. Siden ulike kraftforetak har forskjellig verksportefølje vil innføring av samordning av grunnrenteinntekt føre til forskjellsbehandling.

Selv om det kun innføres adgang til å samordne negativ grunnrenteinntekt på foretaksnivå, vil også dette kreve et skille mellom gamle og nye investeringer. Mange av de administrative problemene som det er redegjort for over, vil derfor også gjelde i dette tilfellet. Det er videre behov for regler for hvordan en skal kunne samordne negativ og positiv grunnrenteinntekt på foretaksnivå. En grunn til dette er at grunnrenteinntekten som samordnes mellom verkene i foretaket, blant annet kan ha betydning for nivået på eiendomsskatten i ulike kommuner. Dersom det skal åpnes for samordning, bør en i så fall vurdere hvordan negativ og positiv grunnrenteinntekt skal kunne fordeles mellom de ulike verkene i foretaket.

En eventuell samordningsadgang vil redusere risikoen for ikke å få fullt fradrag for negativ grunnrenteinntekt. Risikotillegget i rentene bør i så fall reduseres.

Nærmere om provenyvirkninger ved nøytral grunnrenteskatt

Generelt vil en nøytral grunnrenteskatt øke provenyet fra grunnrenteskatten på sikt i forhold til gjeldende regler. Dette har særlig sammenheng med at en risikofri rente skal legges til grunn for skjerming av risikofri avkastning og framføring av negativ grunnrenteinntekt. ECON Senter for økonomisk analyse 3 har gjort en beregning for et tilfelle med risikofri skjermings- og framføringsrente og samordning uten avgrensning mot tidligere investeringer. Nåverdien av grunnrenteskatten øker med om lag 10 mrd. kroner i følge denne beregningen. Dette svarer til en årlig skatteøkning på om lag 0,5 - 1 mrd. kroner på lang sikt. Nåverdien av grunnrenteskatten vil øke utover dette dersom full symmetri avgrenses til investeringer besluttet etter iverksettelsen av nye regler. Det er imidlertid trolig at beregningen til ECON overvurderer en økning i nåverdien av grunnrenteskatten. Dette har sammenheng med at full symmetri innebærer at staten tar en større andel av risikoen ved investeringer i kraftverk. Diskonteringsrenten 4 i nåverdiberegningen reflekterer ikke dette. I prinsippet bør diskonteringsrenten justeres opp for å ta hensyn til dette, noe som isolert sett vil redusere nåverdien av en fullt symmetrisk grunnrenteskatt. For øvrig er det knyttet betydelig usikkerhet til slike beregninger ettersom de bygger på en rekke forutsetninger om blant annet fremtidig kraftprisnivå og reinvesteringer. 5

Økt grunnrenteskatt vil slå ut ulikt for kraftforetakene avhengig av hvilke kraftverk de eier. De aller fleste kraftforetakene vil komme dårligere ut på lang sikt med full symmetri. Kraftforetak med nye og dyre verk, som aldri vil komme i grunnrenteposisjon etter gjeldende regler, vil imidlertid kunne komme gunstig ut på lang sikt.

På kort sikt vil provenyvirkningene avhenge av om det gis adgang til samordning, og i hvilken grad nye regler er begrenset til investeringer besluttet etter iverksettelsen. Dersom man klarer å avgrense de nye reglene til investeringer som er besluttet etter at nye regler er iverksatt, vil endringen ikke ha provenyvirkning før nye investeringer er gjennomført og satt i drift. Med en grov sjablonregel, hvor nye regler kun gjelder negativ grunnrenteinntekt oppstått etter iverksettelsesdatoen, anslås det at provenyet vil reduseres med i størrelsesorden 200 mill. kroner i iverksettelsesåret, jf. omtalen i St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. En samordningsadgang uten noen begrensninger vil innebære at grunnrenteskatten reduseres fra om lag 1,2 mrd. kroner til om lag 400 - 500 mill. kroner i innføringsåret.

Uten avgrensningsregler som hindrer et kortsiktig provenytap for staten, vil de fleste kraftforetakene på kort sikt komme gunstig ut av en slik omlegging av grunnrenteskatten. Men det er også noen som taper. Foretakene som har mange verk i grunnrenteskatteposisjon i dag og har få verk i negativ grunnrenteskatteposisjon, kan komme ugunstig ut. De som på kort sikt har mye å tjene på en slik omlegging, er foretak som har mange verk i negativ grunnrenteskatteposisjon i porteføljen.

Konklusjoner

Formålet med eventuelle endringer i grunnrenteskatten er å bedre incentivene til å gjennomføre samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer i kraftverk. Etter departementets syn vil endringer for investeringer som allerede er gjennomført ikke stimulere til samfunnsøkonomisk lønnsomme nyinvesteringer, men innebære en ren skattelette for kraftforetakene. Dette vil øke behovet for vridende skatter på andre områder.

Departementet har etter en nærmere vurdering kommet til at det ikke lar seg gjøre å innføre full symmetri og samordning på foretaksnivå bare for nye investeringer uten at grunnrenteskatten kompliseres. Etter departementets vurdering vil en gevinst i form av en mer investeringsnøytral grunnrenteskatt i noen grad kunne bli redusert som følge av økte administrative kostnader for både kraftforetakene og ligningsmyndighetene. Regjeringen vil derfor ikke nå foreslå endringer med sikte på en fullt ut nøytral grunnrenteskatt med fullt fradrag for akkumulert negativ grunnrenteinntekt, samordning på foretaksnivå og risikofrie renter for skjerming og fremføring.

Dette må ses i sammenheng med at grunnrenteskatten tross alt fungerer ganske nøytralt, selv om positiv og negativ grunnrenteinntekt behandles asymmetrisk. For eksempel fremføres negativ grunnrenteinntekt med en rente, i motsetning til i vanlig selskapsskatt. I tillegg er det grunn til å anta at risikotillegget i skjermingsrenten er relativt høyt, noe som er gunstig for investeringer i prosjekter med positiv grunnrente. Alt i alt kan kompensasjonen for at grunnrenteskatten ikke er nøytral heller vurderes å være for høy enn for lav. Det vises også til at Stortinget i forbindelse med budsjettet for 2004 vedtok en rekke forbedringer i skattereglene for kraftforetak etter forslag fra Regjeringen. Blant annet vil fjerningen av gjeldsbegrensningsregelen og justeringer i eiendomsskatten bidra positivt til kraftforetakenes investeringsincentiver. Departementet vil imidlertid i forbindelse med det løpende arbeidet med skattesystemet fortsette å se på mulige endringer for å forbedre skattereglene for kraftforetak, herunder også i grunnrenteskatten.

Regjeringen foreslår imidlertid å endre fastsettelsen av renten for fremføring av negativ grunnrenteinntekt, jf. forskrift til skatteloven § 18-8-4, slik at den blir en rente etter skatt fra og med inntektsåret 2005. Som redegjort for ovenfor, er den riktige renten for fremføring av negativ grunnrenteinntekt, en rente etter skatt. Dette har sammenheng med at dette er den relevante alternativavkastningen på ubenyttet fradrag for negativ grunnrenteinntekt. Forslaget innebærer også en endring i skatteloven § 18-3.

Forslaget vil ha begrenset påløpt provenyvirkning i 2005 ettersom det kun vil ha virkning for de kraftverkene som i 2005 uansett går fra en negativ til en positiv grunnrenteskatteposisjon. Slike kraftverk vil i utgangspunktet dessuten ha relativt lite akkumulert negativ grunnrenteinntekt som renteendringen vil gi utslag på. Dette skyldes at akkumulert negativ grunnrenteinntekt må være mindre enn positiv grunnrenteinntekt i 2005 for at forslaget skal ha virkning dette året.

Det vises til omtale og forslag i Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer.

2.4.9 Fordeling av eiendomsskattegrunnlaget på kraftverk

Innledning

I St.prp. nr. 1 (2003-2004) avsnitt 3.8 ga departementet en vurdering av gjeldende regler for kommunefordelingen av eiendomsskattegrunnlaget på kraftanlegg i eigedomsskattelova (eskl) § 8 A i forhold til en fordeling etter reglene i skatteloven § 18-7.

Departementet la vekt på at de elementer som inngår i fordelingen av formue etter skatteloven § 18-7 rekker videre enn hva som er å anse som «verk og bruk» og dermed som objekt for eiendomsskatt etter eigedomsskattelova § 3, jf. § 4 annet ledd. Departementets syn var at dersom en benytter skatteloven § 18-7 som fordelingsnøkkel vil dette utvide området for eiendomsskatt på kraftanlegg. Videre vil en fordeling av eiendomsskattegrunnlaget etter skatteloven § 18-7 for de kraftanlegg som er kommunekryssende medføre en relativt stor omfordeling av eiendomsskattegrunnlaget mellom kommunene i forhold til fordelingen etter gjeldende regler.

I Budsjett-innst. S. nr. 1 (2003-2004) fremsatte finanskomiteen under E. Andre vedtak II, forslag til følgende anmodningsvedtak, som ble vedtatt av Stortinget:

«Stortinget ber Regjeringen utrede og legge fram for Stortinget en sak om fordelingsordningen for skatteinntektene fra kraftproduksjon med sikte på å få til en bedre fordeling mellom kommuner der turbinene står og kommuner der vannressursene ligger.»

Stortingets vedtak ble fattet i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 1 (2003-2004), hvor departementet la fram en vurdering av gjeldende kommunefordelingsregler for eiendomsskattegrunnlag på kraftanlegg. Departementet legger derfor til grunn at det er fordelingen av disse skatteinntektene en ønsker en ny vurdering av.

Departementet har vurdert spørsmålet på nytt og kommet til at det ikke er behov for helt nye kommunefordelingsregler. Etter departementets syn er alternativet til dagens fordelingsregler en fordeling etter skatteloven § 18-7. Vurderingen er gjort med særlig henblikk på omfordelingsvirkninger ved gjeldende kommunefordelingsregler i eigedomsskattelova § 8 A og fordeling etter skatteloven § 18-7, sett i forhold til fordelingen før ikrafttredelsen av eigedomsskattelova § 8 for kraftanlegg (historisk fordeling). Dette er det sentrale punktet både i Stortingets anmodningsvedtak og i innvendinger fra enkelte kommuner. Gjeldende kommunefordelingsregler i eigedomsskattelova § 8 A ble fremmet etter en bred og grundig vurdering av flere modeller for fordelingsregler, herunder å benytte skatteloven § 18-7. Departementet vil presisere at etter en del uro i 2001, som var det første året eigedomsskattelova § 8 A ble benyttet, har en bare i liten grad mottatt innvendinger mot reglene. Særlig under hensyn til omfordelingsvirkninger, eigedomsskattelova sitt virkeområde og objektbegrep, hensynet til treffsikre og praktikable regler både for skattyterne, kommunen og ligningsmyndighetene og hensynet til tvistepotensialet i reglene, er departementet blitt stående ved at gjeldende kommunefordelingsregler bør beholdes uendret.

Høring

Departementet sendte 24. mai 2004 ut et høringsnotat med en vurdering av om gjeldende kommunefordelingsregler for eiendomsskatt på kraftanlegg i eigedomsskattelova § 8 A, bør endres. Departementet kom til at gjeldende regler bør beholdes uendret. Høringsnotatet ble bl.a. sendt til medlemskommunene i Landssamanslutninga av vasskraftkommunar (LVK). Høringsfristen ble satt til 2. august 2004. Følgende høringsinstanser har avgitt realitetsmerknad innen fristen:

• Aurland kommune

• Bykle kommune

• Energibedriftenes Landsforening (EBL)

• Hjelmeland kommune

• Jondal kommune

• Landssamanslutninga av vasskraftkommunar (LVK)

• Nord-Fron kommune

• Saltdal kommune

• Sarpsborg kommune

• Sentralskattekontoret for storbedrifter (SFS)

• Skiptvedt kommune

• Tinn kommune

• Ulvik kommune

• Vaksdal kommune

Høringsinstansene støtter i hovedsak departementets vurdering. Det vises bl.a. til LVK som uttaler følgende:

«Arbeidsutvalget finner departementets begrunnelser for å fastholde dagens fordelingsregler også som relevante for LVK: Heller ikke i LVK har det vært registrert noe bredt ønske om endring av fordelingsreglene. Tvert i mot er det bare registrert 1 av 150 medlemskommuner som har vært en sterk tilhenger av dette. Det er videre et selvstendig poeng å unngå store omfordelinger medlemskommunene mellom i forbindelse med enhver regelendring, noe LVK også tidligere har lagt vekt på i andre saker.»

De høringsinstansene som går i mot departementets forslag viser til at gjeldende regler medfører en omfordeling av eiendomsskatteinntektene for de kommunene som har fordelingsavtaler som baserer seg på en annen fordeling enn den eigedomsskattelova § 8 A gir. Fordelingsavtalene ble ofte basert på fordelingen i skatteloven § 18-7 (tidligere skatteloven 1911 § 19 tredje ledd). Hjelmeland kommuneviser til at vannfall er en nødvendig innsatsfaktor for vannkraftproduksjon og at vannfallet dermed omfattes av begrepet «verk og bruk» i eigedomsskattelova § 4. Vannfallet bør derfor inngå som et element ved fordelingen av eiendomsskattegrunnlaget og beskattes i den kommunen vannfallet ligger, eller opprinnelig lå i de tilfeller hvor vannfallet er blitt overført fra vannfallskommunen til kraftverkskommunen. Kommunen mener å ha støtte for dette i rettspraksis. Det bestrides at en fordeling etter skatteloven § 18-7 vil medføre særlige administrative problemer eller innebære tvistepotensial i noen særlig grad. Synspunktene støttes av Saltdal kommune og Ulvik kommune.

EBLer opptatt av at fordelingen av eiendomsskatten oppfattes som rimelig og rettferdig. EBL mener at det vil innebære en forenkling både for kraftselskapene, kommunene og ligningsmyndighetene dersom fordelingsnøkkelen er den samme for naturressursskatten og eiendomsskatten.

Kort om bakgrunnen for gjeldende regler om kommunefordeling, fordeling etter skatteloven § 18-7 og fordelingsreglene før iverksettelse av eigedomsskattelova § 8 A

Eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg settes til den lønnsomhetsbaserte markedsverdien av anlegget, jf. eigedomsskattelova § 8, jf. skatteloven § 18-5. Verdien beregnes som nåverdien over uendelig tid av et gjennomsnitt av de siste fem års (inkludert inntektsåret) normerte salgsinntekter fratrukket driftskostnader, eiendomsskatt og grunnrenteskatt. I tillegg gis det fradrag for nåverdien av beregnede kostnader til fremtidig utskifting av driftsmidler. Produksjonen verdsettes til spotmarkedspriser, unntatt konsesjonskraft som verdsettes til konsesjonskraftprisen. Eiendomsskattegrunnlaget skal imidlertid ikke settes lavere enn 0,95 kr/kWh eller høyere enn 2,35 kr/kWh av grunnlaget for naturressursskatten, jf. eigedomsskattelova § 8 fjerde ledd.

Eiendomsskattegrunnlaget § 8 A gir regler for kommunefordelingen av eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg slik det er fastsatt etter eigedomsskattelova § 8. Kommunefordelingsreglene har ikke betydning for verdsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget. Slik kommunefordelingsreglene i eigedomsskattelova § 8 A er utformet i dag, fastsettes og fordeles eiendomsskattegrunnlaget etter hva som er å anse som eiendomsskatteobjekt etter eigedomsskattelova, basert på fastsatte gjenanskaffelsesverdier (GAV). Dette medfører at det ved fordelingen ikke tas hensyn til innsatsfaktorer som er nødvendige for vannkraftproduksjon, som for eksempel vannfall og nedslagsfelt for nedbør. Slike eiendeler omfattes ikke av objektbegrepet i eigedomsskattelova § 3, jf. § 4 annet ledd.

Før kraftskattereformen ble de enkelte anleggsdeler i kraftanlegg som hovedregel taksert i den kommune der de lå. Det var også vanlig at kommuner med innsatsfaktorer som vannfall og nedslagsfelt, i forbindelse med vannkraftutbyggingen hadde inngått avtaler med kraftverkskommunen om at førstnevnte skulle tilordnes en del av eiendomsskattegrunnlaget, selv om disse innsatsfaktorene ikke anses som objekt for eiendomsskatt etter eigedomsskattelova § 3, jf. § 4 annet ledd annet punktum. Departementet har antatt at kommunene har adgang til å videreføre intensjonene i disse avtalene i forhold til skatteinntektene, jf. Ot.prp. nr. 1 (2000-2001) punkt 16.7.2. Ved at hele anlegget nå skal takseres under ett, har en del kraftverkskommuner ment at de gamle fordelingsavtalene ikke lenger er bindende etter at eigedomsskattelova § 8 trådte i kraft 1. januar 2001. Spørsmålet om fordelingsavtalenes gyldighet er prøvet rettslig for anlegg i Sira-Kvina vassdraget. Agder lagmannsrett slo her fast at avtalen måtte gjelde også etter at eigedomsskattelova § 8 trådte i kraft, men nå for eiendomsskatteinntektene. Dommen er rettskraftig etter at anke til Høyesterett ble nektet fremmet til behandling. Innhold og varighet i disse avtalene er forskjellig. Departementet legger imidlertid til grunn at avtalene gjennomgående gjelder for et langt tidsrom. En er kjent med at det er vanlig at avtalene gjelder til lovendringer nødvendiggjør en annen fordeling. Som nevnt ovenfor, har departementet i forbindelse med ikrafttredelsen av eigedomsskattelova § 8 A antatt at slike avtaler kan videreføres med virkning for en fordeling av eiendomsskatteinntektene. I praksis vil det for kommuner som har inngått slike avtaler, være disse som gjelder ved fordeling av eiendomsskatteinntektene, ikke fordelingen etter eigedomsskattelova § 8 A. Det er heller ikke noe i veien for at kommuner som ikke har avtaler om fordeling av eiendomsskatteinntekt i dag kan inngå slike avtaler.

Gjeldende fordelingsregler ble vedtatt etter en grundig vurdering av flere modeller. I Ot.prp. nr. 1 (2000-2001) kapittel 16 la departementet fram forslag til kommunefordelingsregler. Det ble uttalt at disse var å anse som midlertidige i påvente av den generelle revisjonen av eigedomsskattelova, jf. NOU 1996: 20. Finanskomiteen tok dette til etterretning, jf. Innst. O. nr. 23 (2000-2001) punkt 17.1. Departementet vurderte følgende modeller:

• Historisk fordeling basert på overgangsregelen i lov 18. desember 1998 nr. 75 om fordeling i samsvar med fordelingen ved utskriving av eiendomsskatt for 1998.

• Samme fordelingsregler som for formues-, inntekts- og naturressursskatten etter skatteloven § 18-7.

• Fordeling etter kostpris på særlige driftsmidler i kraftanlegg med utgangspunkt i gjenanskaffelsesverdier på slike driftsmidler (GAV) beregnet av Norges vassdrags- og energidirektorat pr. 1. januar 1997 etter forskrift av 20. januar 1997 nr. 79.

Departementet foreslo etter en nærmere vurdering fordelingsregler etter GAV-modellen. Det ble særlig lagt vekt på hensynet til virkeområdet og objektbegrepet i eigedomsskattelova. Det vil si at objektavgrensingen i eigedomsskattelova, §§ 3 og 4 skulle ligge fast også ved utformingen av kommunefordelingsreglene. Det ble lagt vekt på eigedomsskattelova sitt skattesubjektbegrep, ved at kommunefordelingsreglene ikke måtte medføre at det skrives ut eiendomsskatt for eiere av objekter som ikke faller inn under objektavgrensingen i eigedomsskattelova §§ 3 og 4, eller at fordelingsreglene ville medføre at enkelte eiendomsskattepliktige belastes med en større andel av eiendomsskattegrunnlaget enn verdien av vedkommendes anleggsdeler av kraftverket skulle tilsi. Det ble videre lagt vekt på å unngå/dempe omfordelingsvirkninger mellom kommuner i forhold til tidligere regler, etablering av likeartet og oppdaterte fordelingsgrunnlag for alle berørte kommuner og enkle regler. Hensynet til harmonisering av fordelingsregler for ulike skattarter ble ikke ansett som tungtveiende, dels fordi det ikke var lagt til grunn ved beslutningen om ikrafttredelse av eigedomsskattelova § 8, og dels fordi det står i motstrid til eigedomsskattelovas objektbegrep og virkeområde. I Innst. O. nr. 23 (2000-2001) punkt 17.6 flg. sluttet finanskomiteen seg til forslaget.

Skatteloven § 18-7 inneholder sjablonbestemmelser for fordeling av grunnlaget for formues- og naturressursskatt mellom berørte kommuner hvor reguleringsanlegg eller det opprinnelige vannfall ligger i andre kommuner enn vertskommunen for selve kraftstasjonen/kraftverket. Den samlede formuesverdien i kraftanlegget fordeles mellom kraftverkskommunen, reguleringskommunene og vannfallskommunene. Kommunefordelingen tar utgangspunkt i den lønnsomhetsberegnede formuesverdi (skatteloven § 18-5) i hele kraftanlegget, men benytter også den tekniske verdien av reguleringsanlegget og faktiske eller anslåtte erstatninger til grunneierne i reguleringskommunene. Reguleringskommunene får ved siden av tekniske verdier og erstatninger som refererer seg til sitt område, en andel av den lønnsomhetsbaserte totalverdien av hele anlegget, jf. § 18-7 første og annet ledd. Når det eller de vannfall som utnyttes ligger i andre kommuner enn vertskommunen for selve kraftverket, fordeles formuen i kraftverket (dvs. verdien etter skatteloven § 18-5 fratrukket verdiene etter § 18-7 første ledd bokstav a-c) mellom disse verks- og fallkommunene sjablonmessig 40/60 etter reglene i § 18-7 tredje og fjerde ledd. I femte ledd er det gitt en overgangsregel hvor formuesskattegrunnlaget og naturressurskattegrunnlaget skal fordeles forholdsmessig basert på fordelingen av formueskattegrunnlaget ved ligningen i 1996. En hovedforskjell mellom fordelingen etter skatteloven § 18-7 og fordelingen etter eiendomsskattelova § 8 A er at vannfallskommunen får en større del av eiendomsskattegrunnlaget etter reglene i skatteloven § 18-7.

Departementets vurdering

I Ot.prp. nr. 1 (2000-2001) kap. 16 ble ulike modeller for kommunefordelingsregler gitt en bred drøftelse. Det er fortsatt departementets syn at det ikke er behov for helt andre kommunefordelingsregler enn dem som da ble vurdert. Vurderingen av kommunefordelingsreglene for eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg er derfor i det følgende avgrenset til omfordelingsvirkninger og administrative kostnader ved alternativt å fordele eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg etter fordelingsnøkkelen i skatteloven § 18-7. Ved vurderingen er det lagt vekt på at reglene bør være treffsikre og praktikable for skattyterne, kommunene og ligningsmyndighetene, og at reglene i minst mulig grad skal gi rom for tvister om fordelingen. Fordelingen etter skatteloven § 18-7 er sammenlignet med fordelingen før eigedomsskattelova § 8 trådte i kraft for kraftanlegg (historisk fordeling) og fordelingen etter gjeldende regler i eigedomsskattelova § 8 A. På grunnlag av dette har departementet vurdert om forutsetningene for og hensynene bak gjeldende kommunefordelingsregler er oppfylt eller om de kan oppnås bedre ved den alternative løsning.

Departementet finner ingen holdepunkter for at det ved vedtagelsen av verdsettelsesregelen i eigedomsskattelova § 8 ble gitt føringer for utformingen av fordelingsregler. Hovedformålet med verdsettelsesregelen i eigedomsskattelova § 8 var å harmonisere verdsettelsesgrunnlaget for lignings- og eiendomsskatteformål. Denne harmoniseringen er for verdsettelsen av kraftanleggs vedkommende oppnådd ved at verdsettelsen av kraftanlegg skal følge skatteloven § 18-5 for alle skattarter.

Heller ikke i NOU 1992: 34 Skatt på kraftforetak ble det gitt noen føringer i forhold til utforming av fordelingsregler for eiendomsskattegrunnlaget på kraftanlegg.

Departementet har tidligere lagt til grunn at kommunefordelingsreglene må bygge på hva som er å anse som eiendomsskatteobjekt som «verk og bruk» etter eigedomsskattelova § 3, jf. § 4. Basert på lengre tids rettsoppfatning har en antatt at vannfall og nedslagsfelt faller utenfor det som er å anse som eiendomsskatteobjekt etter eigedomsskattelova. Det vises til departementets vurderinger i Ot.prp. nr. 23 (1995-96) punkt 11.6 og Ot.prp. nr. 1 (2000-2001) punkt 16.3. Synspunktet er ved flere anledninger imøtegått av Hjelmeland kommune, og argumentene er gjentatt i kommunens høringsuttalelse til høringsnotatet av 24. mai 2004. Departementet kan ikke se at det anføres noe som gir grunnlag for å endre på departementets tidligere uttalte oppfatning.

Med bakgrunn i denne rettsoppfatningen er det departementets syn at reglene om kommunefordeling i skatteloven § 18-7, ikke har den nødvendige forankring i en vurdering av hvilke verdier som er skatteobjekt etter eigedomsskattelova, dvs. «faste eiendommer» med «verk og bruk» for eiendomsskatten utenfor bystrøk. Departementet vil bemerke at som regel eier ikke kraftforetakene selve vannfallet, men de har en bruksrett i form av fallrettigheter til vannfallet. Fordelingsregler som inkluderer verdien av vannfallet vil derfor bryte med eiendomsskattelovas prinsipp om at det er eieren av fast eiendom som skal ilegges eiendomsskatt.

Departementet har gjennom Skattedirektoratet samlet materiale som gir opplysninger om kommunefordeling av eiendomsskattegrunnlaget etter praksis før ikrafttredelsen av eigedomsskattelova § 8 (historisk fordeling), etter gjeldende fordelingsregler i eigedomsskattelova § 8 A og etter de fastsatte fordelingsnøkler etter skatteloven § 18-7.

En har foretatt en sammenligning ved å vurdere fordelte eiendomsskattegrunnlag for et utvalg kraftverk for eiendomsskatteåret 2001 etter eigedomsskattelova § 8 A opp mot den fordeling som følger av fordelingsnøkkelen for naturressursskatten i skatteloven § 18-7 femte ledd for inntektsåret 2001 og historisk fordeling (2000).

Tabell 2.4 viser hvordan eiendomsskatten fordeler seg etter ulike grupper kraftkommuner ved de ulike fordelingsreglene. Tabellen viser at sett i forhold til historisk fordeling (hvor også fordeling etter interkommunale avtaler inngår), innebærer både gjeldende regler og fordeling etter skatteloven § 18-7 i gjennomsnitt en omfordeling av skattegrunnlag fra kraftkommuner med relativt høye skatteinntekter til kommuner med relativt lave skatteinntekter. Tabellen viser også at en omlegging fra gjeldende regler til fordeling etter skatteloven § 18-7, fører til at noen kommunegrupper får lavere og noen økte inntekter fra eiendomsskatt.

Tabell 2.4 gir ikke noe entydig bilde av omfordelingsvirkningene samlet sett, men tallmaterialet som ligger til grunn for tabellen viser at en fordeling etter eigedomsskattelova § 8 A er noe mer lik historisk fordeling (2000) enn en fordeling etter skatteloven § 18-7. Tallmaterialet viser også at en slik omlegging (til fordeling etter § 18-7) fører til at 25 nye kommuner får eiendomsskattegrunnlag fra kraftproduksjonsanlegg. I tillegg ville 105 kommuner få økt og 99 få redusert grunnlag, mens 66 kommuner ville få om lag uendret eiendomsskattegrunnlag.

Departementet legger til grunn at historisk kommunefordeling i stor utstrekning har bygget på en fordeling av totalverdien av selve kraftanleggets tekniske deler.

For kraftverkene i sørlandsregionen gir fordelingen etter eigedomsskattelova § 8 A likevel til dels store omfordelingsvirkninger, sett i forhold til historisk fordeling. Særlig gjelder dette fordelingen av eiendomsskattegrunnlagene knyttet til kraftverkene i Sira-Kvina- og Ulla-Førre-vassdragene. Departementet antar at dette har sammenheng med at det er særlig i denne regionen at kommunene i forbindelse med utbyggingen av vassdragene har inngått fordelingsavtaler for eiendomsskattegrunnlaget. Kommunene i dette området har i stor grad benyttet seg av fordelingen i skatteloven § 18-7 i de fordelingsavtalene som er inngått. Men også i denne regionen er det tilfeller der § 18-7 vil gi større omfordelingsvirkninger i forhold til historisk fordeling enn eigedomsskattelova § 8 A.

I 2001 ble det gitt en engangsbevilgning på 25 mill. kroner for å kompensere bortfalte eiendomsskatteinntekter for de kommunene hvor overgangen til verdsettelse av kraftanlegg etter skatteloven § 18-5 ga størst utslag. Det ble forutsatt at dette var en engangskompensasjon pga. de svært lave kraftprisene i perioden 1997-2000. De fleste kommunene (heriblant en rekke kommuner i Agder- og Telemarksområdet) som henvendte seg til departementet fordi de var misfornøyde med verdsettelsen av kraftanlegg eller fordelingen av eiendomsskattegrunnlaget, er såkalte høyinntektskommuner i inntektsutjevningssystemet. Disse kommunene antas å ha bedre forutsetninger enn andre kommuner til å omstille seg i forhold til reduserte skatteinntekter. Departementet viser også til at det ved rettskraftig dom i Agder lagmannsrett er slått fast at fordelingsavtalene mellom kommunene for eiendomsskattegrunnlaget for kraftanleggene i Sira-Kvina-vassdraget fremdeles er gyldig i forhold til skatteinntektene. Dette innebærer at de berørte kommunene fortsatt skal fordele eiendomsskatteinntektene etter de avtalte fordelingsprinsipper som gjaldt før iverksettelsen av eigedomsskattelova § 8.

Verken fordelingen etter eigedomsskattelova § 8 A eller etter skatteloven § 18-7 peker seg ut som klart mer samsvarende med historisk fordeling, men som nevnt ovenfor viser tallmaterialet som ligger til grunn for tabellen at en fordeling etter eigedomsskattelova § 8 A statistisk sett er noe mer lik historisk fordeling (2000) enn en fordeling etter skatteloven § 18-7. Eigedomsskattelova § 8 A harmonerer best med objektbegrepet i eigedomsskattelova. Et problem med fordelingen etter skatteloven § 18-7 er at den fordeler en større del av skattegrunnlaget til fallkommunen. Seksti prosent av verdien etter skatteloven § 18-5 fratrukket verdiene etter skatteloven § 18-7 første ledd a til c, tilfaller vannfallkommunen, jf. skatteloven § 18-7 tredje ledd. En slik fordeling av en større del av verdien til et objekt som ikke er skatteobjekt etter eigedomsskattelova (vannfallet), vil innebære et markert brudd med systemet i eigedomsskattelova. Videre vil magasinkommuner som ligger høyest oppe i vassdrag med mange nedenforliggende kraftverk få en svært stor andel av skattegrunnlaget, både sett i forhold til dagens regler og historisk fordeling.

En mulighet kan være å endre gjeldende fordelingsregler i eigedomsskattelova § 8 A slik at vannfall og nedslagsfelt, herunder tilsigsfelt, inkluderes. Da måtte objektet for eiendomsskatt for kraftverk i eiendomsskattelova § 3, jf. § 4, utvides. En slik løsning forutsetter at vannfall, nedslagsfelt og tilsigsfelt må takseres/verdsettes for å komme inn som en del av fordelingsreglene. Dette vil innebære skjønnsmessige vurderinger mht. vannfallets andel av verdien i kraftanlegget.

Et av hovedhensynene bak de nye verdsettelsesreglene var å forhindre tvister om verdsettelsen av kraftanleggene.

Før kraftskattereformen var det en rekke tvister knyttet til fordelingsreglene i skatteloven § 18-7 (tidligere skatteloven 1911 § 19 tredje ledd). Dersom skatteloven § 18-7 skal benyttes som fordelingsnøkkel vil tvistepotensialet som tidligere knyttet seg til selve verdsettelsen av kraftanlegget, overføres til fordelingen av eiendomsskattegrunnlaget. Eiendomsskattebegrepet må også utvides (til å gjelde vannfall) dersom en fordeler eiendomsskattegrunnlaget etter skatteloven § 18-7. En slik fordeling krever ikke verdsettelse av vannfallet isolert sett. Imidlertid vil en overgang til fordeling etter skatteloven § 18-7 første til fjerde ledd kreve vanskelige beregninger, jf. bestemmelsens første ledd bokstav a-c. Departementet viser til NVEs høringsuttalelse til nevnte høringsnotat av 3. juni 2003. Fordelingen etter § 18-7 bygger på størrelser som må beregnes av NVE. I skatteloven § 18-7 femte ledd er det gitt en overgangsregel som fastsetter at kommunefordelingen skal skje forholdsmessig etter den fordeling som ble fastsatt for inntektsåret 1996. NVE har ikke levert beregninger etter skatteloven § 18-7 første til fjerde ledd siden 1994. NVE har derfor ikke et operativt system som kan produsere beregninger som er nødvendige hvis en skal bygge kommunefordelingen av eiendomsskatten på skatteloven § 18-7 første til fjerde ledd. Reetablering av et slikt system og drift av dette vil kreve betydelige ressurser.

Etter den første uroen ved ikrafttredelsen av eigedomsskattelova § 8 den 1. januar 2001, har departementet bare mottatt noen få henvendelser om dette. Inntrykket er at gjeldende kommunefordelingsregler fungerer godt for det store flertallet av kraftkommunene. Dette støttes av høringsuttalelsene fra en rekke kommuner og LVK. Dersom en igjen skulle endre kommunefordelingsreglene ville det åpne for ny uro og usikkerhet for kommunene. Departementet mener at det vil være svært uheldig. Gjeldende kommunefordelingsregler er godt begrunnet i hensynet til omfordelingsvirkninger, eigedomsskattelova sitt virkeområde og objektbegrep, hensynet til treffsikre og praktikable regler både for kommunene og ligningsmyndighetene og hensynet til å unngå tvister om fordelingen. Departementet mener således at dagens fordelingsregler i eigedomsskattelova § 8 A bør beholdes uendret.

2.5 Endringer i kommunale og fylkeskommunale skattører og fellesskatt for 2005

De kommunale og fylkeskommunale skattørene blir fastlagt som del av det økonomiske opplegget for kommunesektoren, jf. avsnitt 3.3 i Nasjonalbudsjettet 2005.

Regjeringen legger opp til at en andel av selskapsskatten skal tilbakeføres til kommunene fra 2005, med et beløp på om lag 5,5 mrd. kroner. Fylkeskommunene berøres ikke av omleggingen.

Tilbakeføring av en andel av selskapsskatten til kommunene tilsier isolert sett at den kommunale skattøren for personlige skattytere reduseres. Andre forhold, blant annet en opptrapping av skattenes andel av kommunenes samlede inntekter til 50 prosent, bidrar likevel til at de kommunale skattørene for personlig skattytere foreslås holdt på samme nivå i 2005 som i 2004, dvs. på 13,2 prosent. Den fylkeskommunale maksimalskattøren for personlige skattytere foreslås økt fra 2,6 prosent i 2004 til 3,0 prosent i 2005, dvs. med 0,4 prosentpoeng. Satsen for fellesskatt til staten for personlig skattytere foreslås redusert med 0,4 prosentpoeng til 11,8 prosent, slik at samlet skatt på alminnelig inntekt utgjør 28 prosent. I Finnmark og Nord-Troms der skattesatsen på alminnelig inntekt for personlige skattytere er 24,5 pst., foreslås fellesskatten redusert med 0,4 prosentpoeng til 8,3 pst.

Fra 2007 skal kommunene tilføres en andel av selskapsskatten via skattefondsmodellen, som krever endringer i skattelovgivningen og skattevedtak fra og med inntektsåret 2005. Det foreslås å opprette en ny felles kommunal skattekreditor - det felleskommunale skattefondet. Kommunene blir først tilført skatteinntekter fra denne skattekreditoren i 2007, basert på innbetalte etterskuddsskatter for inntektsåret 2005.

Det foreslås at satsen for det felleskommunale skattefondet settes til 4,25 prosent for inntektsåret 2005. Satsen for fellesskatt til staten fra selskaper reduseres med 4,25 prosentpoeng til 23,75 prosent.

2.6 Avgift på arv og gaver (kap. 5506, post 70)

Regjeringen foreslår å videreføre avgiftssatser og innslagspunkter og foreslår likelydende vedtak for 2005 som for 2004. Det vises til forslag til Stortingets vedtak om avgift til statskassen på arv og gaver for budsjetterminen 2005. I forbindelse med at det foreslås innført skattemessig kontinuitet ved arv og gave av aksjer og andeler som omfattes av aksjonærmodellen, foreslår Regjeringen at det skal gjøres et sjablonfradrag i arveavgiftsverdien tilsvarende 20 prosent av latent gevinst på overdratte aksjer eller andeler og et tilsvarende tillegg for overtatt latent tap. Det vises til Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer.

2.7 Trygdeavgift og andre avgifter til folketrygden (kap. 5700, post 71 og 72)

Etter gjeldende regler betaler arbeidsgivere arbeidsgiveravgift til folketrygden. Grunnlaget for arbeidsgiveravgiften er lønn og annen godtgjørelse utbetalt til arbeidstakerne.

Selvstendig næringsdrivende (utenom primærnæringene) betaler en trygdeavgift på 10,7 pst. på næringsinntekt inntil 12 G, mens satsen er 7,8 pst. på lønnsinntekter og næringsinntekt fra primærnæringene. For pensjonsinntekt mv. betales det en trygdeavgift på 3 pst. Den høyere satsen for selvstendig næringsdrivende skyldes at det ikke ilegges arbeidsgiveravgift på næringsinntekt. Næringsdrivende mottar i dag samme pensjonsytelser fra folketrygden som lønnstakere med tilsvarende inntekt. For næringsinntekt utover 12 G (om lag 725 000 kroner) reduseres trygdeavgiftssatsen til 7,8 pst.

Hensynet til skattemessig likebehandling tilsier at næringsdrivende bør betale samme trygdeavgift uavhengig av inntekten. Regjeringen foreslår derfor å oppheve taket på 12 G slik at trygdeavgiften på 10,7 pst. gjelder uavhengig av størrelsen på næringsinntekten. Innstrammingen må også ses i sammenheng med at næringsdrivende med beregnet personinntekt på det aktuelle nivået vil få del i reduksjonene i toppskatten, slik at de kommer ut med en nettolettelse. Forslaget anslås å gi en provenyøkning på 145 mill. kroner påløpt og bokført i 2005.

Den nedre grensen for å betale trygdeavgift er etter gjeldende regler 23 000 kroner. Deretter opptrappes trygdeavgiften med 25 pst. av lønnsinntekten mellom 23 000 kroner og 33 400 kroner. Siden det ikke blir innkrevd skatt dersom samlet skatt er under 100 kroner, og trygdeavgiften utgjør 25 pst. av lønnsinntekten, er i praksis nedre grense for å betale skatt 23 400 kroner. Dette kalles også «frikortgrensen». Regjeringen foreslår å øke den nedre grensen for å betale trygdeavgift fra 23 000 kroner til 29 600 kroner. Dette innebærer at «frikortgrensen» økes fra 23 400 kroner til 30 000 kroner. Økningen i den nedre grensen for trygdeavgift vil isolert sett redusere skatteinntektene med om lag 65 mill. kroner påløpt og 50 mill. kroner bokført i 2005.

Produktavgiften i fiskerinæringen skal dekke forskjellen mellom høy sats og mellomsats for trygdeavgiften, ettersom næringsdrivende i fiskerinæringen i motsetning til næringsdrivende utenfor primærnæringene, ikke betaler trygdeavgift etter høy sats. Etter forslaget for 2005 er forskjellen mellom høy sats og mellomsats 2,9 prosentenheter av inntekten. Videre skal produktavgiften dekke arbeidsgiveravgift på hyre, en kollektiv medlemspremie til yrkesskadetrygd (0,2 pst. av inntekten), de faktiske utgiftene folketrygden har i forbindelse med frivillig tilleggstrygd for sykepenger samt utgifter i forbindelse med stønad til arbeidsløse i næringen.

Fiskeridepartementet tilrår i brev av 7. september 2004 at avgiftssatsen blir fastsatt til 3,8 pst. i 2005. I brevet fra Fiskeridepartementet heter det bl.a.:

«Fiskeridepartementet har innhentet prognose på førstehåndsverdi og pensjonsgivende inntekt fra Fiskeridirektoratet. Rikstrygdeverket har kommet med opplysninger om utviklingen i kostnadene ved kollektiv tilleggstrygd til sykepenger for fiskere samt oversikt på innbetalt produktavgift hittil i 2004. Garantikassen for fiskere har opplyst om utviklingen i utbetalingene av arbeidsledighetstrygd for fiskere med prognose for 2005.

Følgende størrelser ligger til grunn ved fastsetting av nivået på produktavgifta for 2005:

Førstehåndsverdi som det skal betales produktavgift av 9 600 mill. kr. Dette gir en pensjonsgivende inntekt på 3 699 mill. kr.

Fiskeridepartementet vil legge til grunn følgende prognoser som produktavgifta skal dekke i 2005.

[...]

Andel medlemsavgift (2,9 pst. av inntekt)		107,3 mill. kr.
Yrkesskadetrygd (0,2 pst. av inntekt)		7,4 mill. kr.
Dagpenger ved arbeidsløshet		40,0 mill. kr.
Kollektiv tilleggstrygd for sykepenger		210,0 mill. kr.
Totalt		364,7 mill. kr

Avgiftssatsen første halvår 2004 var på 3,8 % og er satt til 4,2 % for andre halvår. Foreløpige regnskapstall for 2004 viser imidlertid at avgiftssatsen skulle vært holdt på 3,8 % hele året da høye utbetalinger av syketrygd har avtatt samtidig som førstehåndsverdien ser ut til å bli større enn først anslått.

Beregning ut fra prognosene tilsier at riktig sats på produktavgiften vil være 3,8 % for 2005, som er en nedgang på 0,2 % av fastsatt sats i forhold til hele 2004.»

Finansdepartementet slutter seg til dette, og legger fram forslag om at avgiftssatsen for produktavgift blir fastsatt til 3,8 pst. i 2005. Det vises til forslag til vedtak om produktavgift til folketrygden for fiskeri-, hval- og selfangstnæringen for 2005.

2.8 Omlegging av den differensierte arbeidsgiveravgiften

Provenyvirkning av kompenserende tiltak i 2005

Det nye regelverket for den regionale differensieringen av arbeidsgiveravgiften, som ble vedtatt i forbindelse med budsjettet for 2004, innebærer at nullsatsen for arbeidsgiveravgift i Finnmark og Nord-Troms ble opprettholdt, og at satsene som gjaldt i 2003 ble videreført for de deler av fiskeri- og landbrukssektoren som faller utenfor EØS-avtalen. For det øvrige næringslivet, med unntak av transportsektoren, ble satsene som gjaldt i 2003 videreført innenfor den EØS-hjemlede fribeløpsgrensen. I avgiftssonene 3 og 4 ble det innført overgangssatser for foretak som ikke fullt ut skjermes av fribeløpsordningen. De enkelte tiltakene er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Overgangsordningen, som er godkjent av ESA for lønnskostnader som ikke er skjermet av fribeløpsordningen, innebærer at avgiftssatsen økes med 1,9 prosentpoeng i sone 3, til 10,2 pst., og med 2,2 prosentpoeng i sone 4, til 9,5 pst., fra 2004 til 2005. Regjeringen foreslår at de økte avgiftsinntektene som følger av opptrappingen, i sin helhet blir tilbakeført til distriktene gjennom bevilgninger til kompensasjonstiltak over statsbudsjettets utgiftsside. Den isolerte avgiftsøkningen for privat sektor som følge av opptrappingen av avgiftssatsen i sonene 3 og 4 anslås til om lag 400 mill. kroner påløpt i 2005. I tillegg foreslår Regjeringen at det gis en tilsagnsfullmakt, jf. St.prp. nr. 1 (2004-2005) Kommunal- og regionaldepartementet.

Tabell 2.5 gir en samlet fremstilling av provenyvirkningen av omleggingen av den differensierte arbeidsgiveravgiften for budsjettet for 2005. Tabellen viser at de økte avgiftsinntektene som følge av omleggingen av ordningen i sin helhet blir tilbakeført til de berørte områdene.

Transportsektoren og bagatellmessig støtte

I mars 2004 foreslo EU-kommisjonen at også transportsektoren skal omfattes av regelverket for bagatellmessig støtte. Forslaget er ikke endelig vedtatt. Hjemmelen for bagatellmessig støtte er gitt i en kommisjonsforordning. Innlemmelse av en eventuell endring i kommisjonsforordningen i EØS-avtalen skjer ved vedtak i EØS-komiteen etter at Kommisjonens vedtak er fattet.

Det er ønskelig at norske transportbedrifter likebehandles med andre næringer innenfor systemet med differensiert arbeidsgiveravgift. Regjeringen legger derfor opp til å fremme et forslag til Stortinget når EUs vedtak foreligger, om å innlemme transportsektoren blant de foretak som har rett til nedsatt arbeidsgiveravgift innenfor fribeløpet.

Videreføring av gradert arbeidsgiveravgift for ikke-konkurranseutsatt sektor

I forbindelse med budsjettbehandlingen i fjor ble Regjeringen bedt om å utforme et forslag til regelverk som så langt som mulig viderefører ordningen med gradert arbeidsgiveravgift for bransjer, eller vesentlige deler av bransjer, som ikke er i konkurranse med virksomhet i andre EØS-land.

I tråd med Stortingets anmodningsvedtak sendte Regjeringen 23. april 2004 notifikasjon til ESA av en ordning med nedsatte regionale avgiftssatser for ikke-konkurranseutsatte bransjer. Notifikasjonen ble lagt fram i sin helhet for Stortingets EØS-utvalg før den ble sendt til ESA. Notifikasjonen er basert på en rapport om konkurranseflater utarbeidet av ECON Analyse i samarbeid med advokatfirmaet Schjødt. Regjeringen har valgt å legge rapportens vurderinger og konklusjoner til grunn i sin helhet, slik at alle muligheter skal være utprøvd.

I brev av 23. juni 2004 ba ESA om ytterligere informasjon. ESA ønsket en presisering av hvorvidt enkelte bransjer omhandlet i ECONs rapport skal anses omfattet av notifikasjonen eller ikke. Spørsmålene ble besvart i brev av 5. august 2004 til ESA.

I tråd med Stortingets anmodningsvedtak legger Regjeringen opp til å fremme eventuelle forslag til endringer i regelverket og bevilgningsvedtaket så snart eventuell godkjenning fra ESA foreligger. ESA uttrykker i sitt brev av 23. juni 2004 at det er tvilsomt om det notifiserte systemet kan anses for ikke å innebære statsstøtte. ESA viser i denne sammenheng til den vide tolkning av samhandelskriteriet og etablert rettspraksis.

EUs retningslinjer for regional støtte

ESA behandlet saken om det generelle systemet med differensiert arbeidsgiveravgift etter de gjeldende retningslinjer for regional statsstøtte i EØS. Differensiert arbeidsgiveravgift regnes som driftsstøtte, og gjeldende retningslinjer tillater bare regional driftsstøtte til å dekke ekstra transportkostnader i områder med lav befolkningstetthet.

Kommisjonen har nå startet arbeidet med nye retningslinjer for regionalstøtte i EU som skal gjelde fra 2007. Norske myndigheter deltar aktivt i dette arbeidet bl.a. med sikte på å oppnå større rom i retningslinjene for en ordning med differensiert arbeidsgiveravgift. I et første høringsdokument fra Kommisjonen våren 2004 forslår Kommisjonen bl.a. at det i såkalte arktiske områder med kontinuerlig befolkningsnedgang skal kunne tillates andre former for driftsstøtte enn transportstøtte. Norge har bl.a. spilt inn et forslag til definisjon av artiske området som er på linje med det Sverige og Finland har lagt til grunn i sine høringskommentarer, og som vil kunne omfatte de fire nordligste fylkene i Norge.