1 Gjennomføring av budsjettpolitikken

Regjeringen legger med dette fram proposisjonen om ny saldering av statsbudsjettet medregnet folketrygden 2005. Proposisjonen er utarbeidet i samarbeid med de enkelte departementene og bygger på opplysninger mottatt til og med 30. november.

Proposisjonen om ny saldering av statsbudsjettet 2005 inneholder forslag om endringer på statsbudsjettet og redegjørelser for endringer som er vedtatt av Stortinget eller foreslått i proposisjoner fra Regjeringen Bondevik II og Regjeringen Stoltenberg II hittil i år. I kapittel 1 redegjøres det for budsjettpolitikken i 2005. I kapittel 2 gis en oversikt over forslag til endrede bevilgninger som gjelder skatter og avgifter, mens endringer i inntekter og utgifter som foreslås i denne proposisjonen, omtales i kapittel 3. Kapittel 4 gir en kort oversikt over statsregnskapet per 30.09.2005.

1.1 Hovedtrekk i budsjettpolitikken

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Budsjettpolitikken er forankret i retningslinjer som innebærer at petroleumsinntektene fases gradvis inn i norsk økonomi, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens petroleumsfond. Bruken av petroleumsinntekter måles ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet.

En fullstendig beregning av det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for statsbudsjettet blir foretatt to ganger i året, i nasjonalbudsjettet og i revidert nasjonalbudsjett. Beregningen av det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet foretas som et ledd i en helhetlig gjennomgang av norsk økonomi, blant annet ved hjelp av makroøkonomiske modeller.

I Nasjonalbudsjettet 2005 ble det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2005 anslått til 66,4 mrd. kroner. Anslaget ble nedjustert med 1,1 mrd. kroner i Revidert nasjonalbudsjett 2005, til 65,3 mrd. kroner. I Nasjonalbudsjettet 2006 ble anslaget ytterligere nedjustert med 3 mrd. kroner som følge av oppjusterte anslag for skatter og avgifter mv. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet ble dermed anslått til 62,3 mrd. kroner i 2005 både i Nasjonalbudsjettet 2006 og i Regjeringens tilleggsproposisjon.

De endringene som foreslås i forbindelse med nysalderingen, bidrar til økte utgifter og reduserte inntekter utenom skatter og avgifter på i alt drøyt 1½ mrd. kroner i 2005 i forhold til anslagene i Nasjonalbudsjettet 2006. Samtidig bidrar anslagsendringer til å øke statsbudsjettets skatte- og avgiftsinntekter i 2005 med drøyt ½ mrd. kroner. Disse endringene i bevilgninger og anslag bidrar isolert sett til å øke det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2005 med om lag 1 mrd. kroner i forhold til anslaget i Nasjonalbudsjettet 2006. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet kan etter dette anslås til 63,3 mrd. kroner.

Finansdepartementet vil komme tilbake med oppdaterte tall for det strukturelle underskuddet i 2005 i forbindelse med statsregnskapet for 2005 og Revidert nasjonalbudsjett 2006, som en del av en ny, samlet gjennomgang av utviklingen i norsk økonomi.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Det oljekorrigerte underskuddet i statsbudsjettet for 2005 anslås nå til 70,6 mrd. kroner og tilsvarer den faktiske bruken av petroleumsinntekter som dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens petroleumsfond.

Siden Stortinget vedtok statsbudsjettet i fjor høst er det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet redusert med drøyt 3,7 mrd. kroner. Denne reduksjonen skyldes i stor grad reduserte utgifter under regelstyrte ordninger i folketrygden på 4 mrd. kroner. I tillegg bidrar økte utbytter og netto renteendringer til å redusere det oljekorrigerte underskuddet med om lag 1 mrd. kroner. I motsatt retning trekker reduserte skatte- og avgiftsinntekter med 1 mrd. kroner.

Netto kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten er økt med om lag 78,5 mrd. kroner fra saldert budsjett til nysalderingen. Dette skyldes blant annet at skatter og avgifter fra petroleumsvirksomheten er økt med 42 mrd. kroner fra saldert budsjett, mens inntektene fra Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) er økt med 33,1 mrd. kroner, begge deler i hovedsak som følge av høyere oljepris enn opprinnelig lagt til grunn.

Den reelle, underliggende utgiftsveksten anslås nå til 2 pst. fra regnskap 2004 til anslag på regnskap 2005. Den nominelle underliggende utgiftsveksten er på 4,7 pst. I Nasjonalbudsjettet 2005, som ble fremmet høsten 2004 av Regjeringen Bondevik II, ble den reelle, underliggende utgiftsveksten anslått til om lag 1¾ pst. Anslaget var uendret i Revidert nasjonalbudsjett 2005.

1.2 Utviklingen fra regnskap 2004 til anslag på regnskap 2005

Tabell 1.2 viser statsbudsjettets og Statens petroleumsfonds inntekter og utgifter utenom lånetransaksjoner i regnskap 2004 og anslag på regnskap 2005. Tabell 1.3 gir en tilsvarende oversikt over statskassens lånetransaksjoner og statsbudsjettets finansieringsbehov.

Anslag på regnskap 2005 viser et oljekorrigert underskudd på 70,6 mrd. kroner, som er 10,1 mrd. kroner lavere enn i 2004. Fra regnskap 2004 til nysaldert budsjett 2005 har inntektene utenom petroleumsvirksomhet, netto økt med 32,7 mrd. kroner. Skatte- og avgiftsinntektene har økt med 35,3 mrd. kroner. Fra regnskap 2004 har utgiftene utenom petroleumsvirksomhet, økt med om lag 24 mrd. kroner, hvorav veksten i folketrygdens utgifter utgjør om lag 5,4 mrd. kroner.

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2005 anslås nå til 283 mrd. kroner, som i sin helhet overføres til Statens petroleumsfond. Etter at statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd er dekket ved en overføring fra Petroleumsfondet, avsettes dermed netto 212,4 mrd. kroner i Petroleumsfondet i 2005. Fondets renteinntekter og utbytte anslås til 40,9 mrd. kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og Statens petroleumsfond anslås dermed til 253,3 mrd. kroner.

Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov anslås til 6,3 mrd. kroner i 2005, mot 39,1 mrd kroner i 2004. Den store reduksjonen fra 2004 må ses i sammenheng med avdragsprofilen på statens gjeld med relativt små avdrag i 2005. I 2005 får statskassen 12,5 mrd. kroner i inntekter fra salg av aksjer i Statoil ASA. Inntektene fra denne finanstransaksjonen overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond.

Nærmere om veksten i statsbudsjettets utgifter

Den reelle, underliggende utgiftsveksten anslås nå til 2 pst. fra regnskap 2004 til anslag på regnskap 2005, jf. omtale ovenfor.

Ved beregning av den reelle, underliggende utgiftsveksten korrigeres det for utgifter til petroleumsvirksomhet, dagpenger til arbeidsledige og renteutgifter på statsgjelden, jf. tabell 1.4. I tillegg korrigeres det for enkelte regnskapsmessige og tekniske forhold og for enkelte endringer på utgiftssiden som har motposter på inntektssiden. For veksten fra 2004 til 2005 gjelder dette:

• Dekning av utgifter til flyktninger i Norge over bistandsbudsjettet. Dette er en intern overflytting av midler på statsbudsjettet fra Utenriksdepartementet for å dekke utgifter under Kommunal- og regionaldepartementet, Barne- og familiedepartementet og Utdannings- og forskningsdepartementet.

• Ekstraordinær nedbetaling av fylkeskommunal gjeld i forbindelse med at ansvaret for barnevern, familievern og rusomsorg er flyttet fra fylkeskommunene til staten og kommunene. Utgiftene på statsbudsjettet øker i forbindelse med reformen ettersom de nevnte sektorene tidligere ble delvis finansiert med fylkeskommunale skatteinntekter.

• Økte utgifter som følge av at kommunal selskapsskatt overføres som rammeoverføring til kommunene.

• Reduksjon i rammeoverføringer til kommunene som følge av økt kommunal skatteandel. Siden satsen for fellesskatten som inntektsføres på statsbudsjettet endres tilsvarende, innebærer ikke denne justeringen noen svekkelse av statsbudsjettet.

• Overgang til nye budsjetteringsprinsipper for enkelte statlige virksomheter.

• Netto økte utgifter som følge av kompensasjon til offentlig forvaltning ved omlegging av arbeidsgiveravgiften og el-avgiften.

• Dagpenger til arbeidsledige er i utgangspunktet holdt utenfor ved beregning av den underliggende utgiftsveksten fordi endringer i dagpengeutbetalingene er sterkt avhengig av konjunkturutviklingen. Det ble vedtatt innstramminger i regelverket fra 2003. Disse regelverksendringene har budsjettvirkninger for 2004 og 2005 som skal inngå ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten.

• Endring i regelverket for merverdiavgift som påvirker utgiftssiden med tilsvarende endring på inntektssiden.

• Refusjoner mv. som ikke er med i bevilgningene i budsjettet, men som først inngår både på utgiftssiden og inntektssiden i regnskapet. Hvert år bidrar dette til at regnskapet gir noe høyere utgifter og inntekter enn det nysalderte budsjettet. Dette gjelder blant annet refusjon av utgifter til arbeidsmarkedstiltak, lærlinger, fødselspenger/adopsjonspenger og sykepenger for statsansatte.

• Merutgifter som påløper som følge av merinntektsfullmakter.

1.3 Utviklingen i statsbudsjettet medregnet folketrygden for 2005 gjennom budsjettåret

Tabell 1.5 viser utviklingen i hovedtallene på statsbudsjettet for 2005 etter at budsjettet ble vedtatt i Stortinget høsten 2004. Tabell 1.6 gir en tilsvarende oversikt for lånetransaksjoner og statsbudsjettets finansieringsbehov.

Nysaldert budsjett 2005 viser et oljekorrigert underskudd på 70,6 mrd kroner, som er drøyt 3,7 mrd. kroner lavere enn i saldert budsjett 2005.

Medregnet forslag i denne proposisjonen er det foreslått eller vedtatt endringer i inntektsbevilgningene som samlet sett reduserer inntektene (ekskl. petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner) med 0,4 mrd. kroner siden budsjettet ble vedtatt i fjor høst. Hovedtallene bak dette er reduserte anslag for skatter og avgifter med 1 mrd. kroner og en netto økning av utbytte og renteinntekter med 0,7 mrd. kroner.

Nysaldert budsjett 2005 viser at utgiftene siden saldert budsjett 2005 er vedtatt eller foreslått redusert med 4,2 mrd. kroner (ekskl. utgifter til petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner). Bak dette nettotallet er det mange utgiftsøkninger og utgiftsreduksjoner av ulik størrelse. Gjennom året er bevilgningene under folketrygden satt ned med til sammen knapt 4 mrd. kroner, hvorav 2,4 mrd. kroner i forbindelse med nysalderingen. Etter Stortingets behandling av bevilgningsendringer i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2005 er det vedtatt eller fremmet proposisjoner (inkl. denne proposisjonen) som innebærer en svekkelse av budsjettbalansen med til sammen 0,8 mrd. kroner. Dette gjelder bl.a. følgende saker:

• Nødhjelp til jordskjelvkatastrofen i Asia mv. med til sammen 560 mill. kroner.

• Økt rammetilskudd til kommunene med 300 mill. kroner i forbindelse med ordningen med merverdiavgiftskompensasjon.

• Forslag om økte bevilgninger til ordningene med stykkprisfinansiering i spesialisthelsetjenesten med til sammen 704 mill. kroner.

• Investeringstilskudd til fase 1 i utbyggingen av St. Olavs hospital i Trondheim med 2,9 mrd. kroner.

• 268 mill. kroner til den statlige toppfinansieringen av ressurskrevende brukere i kommunene.

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet anslås nå til 283 mrd. kroner, som er 78,5 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett 2005, og 22,9 mrd. kroner høyere enn i Revidert nasjonalbudsjett 2005. Etter at det er overført 70,6 mrd. kroner til statsbudsjettet avsettes det netto 212,4 mrd. kroner i Petroleumsfondet. Inklusive renteinntekter og utbytte i Statens petroleumsfond på 40,9 mrd. kroner anslås overskuddet i Petroleumsfondet i 2005 til 253,3 mrd. kroner.

I St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 (2005-2006) ble kapitalen i Statens petroleumsfond anslått til om lag 1 312 mrd. kroner ved utgangen av 2005. Anslaget var blant annet basert på en samlet netto overføring fra statsbudsjettet til Statens petroleumsfond i år på om lag 213,6 mrd. kroner. Anslagene i denne proposisjonen innebærer isolert sett en reduksjon i netto overføringer fra statsbudsjettet til Petroleumsfondet i 2005 på 1,2 mrd. kroner i forhold til anslaget i tilleggsproposisjonen. Lavere anslåtte inntekter fra petroleumsvirksomheten trekker statens petroleumsinntekter ned med 0,2 mrd. kroner, mens økt oljekorrigert underskudd trekker nettooverføringene til Petroleumsfondet ned med 1 mrd. kroner.

Regnskapstall fra Norges Bank viser at kapitalen i Statens petroleumsfond var 1 280,5 mrd. kroner ved utgangen av 3. kvartal. Endelige tall for kapitalen i Petroleumsfondet ved utgangen av året vil bli presentert i stortingsmeldingen om statsregnskapet for 2005.

Anslag på regnskap 2005 viser et brutto finansieringsbehov på 6,3 mrd. kroner, som er 9,8 mrd. kroner lavere enn i saldert budsjett, jf. tabell 1.6. Dette skyldes i stor grad redusert utlånsvekst i Statens Pensjonskasse og Husbanken med til sammen 3,7 mrd. kroner, økt tilbakebetaling i Husbanken med 2,3 mrd. kroner og salg av aksjer i Cermaq med om lag 1,3 mrd. kroner. I tillegg innebærer statens salg av aksjer i Hydro, Telenor og Yara i forbindelse med selskapenes tilbakekjøp av egne aksjer til å redusere finansieringsbehovet med om lag 2,3 mrd. kroner.

Folketrygden

Fra saldert budsjett til nysaldert budsjett er folketrygdens samlede utgifter redusert med om lag 3 995 mill. kroner. Folketrygdens inntekter er redusert med om lag 921 mill. kroner. Folketrygdens finansieringsbehov er dermed redusert med om lag 3 074 mill. kroner i nysaldert budsjett.

Det er tidligere forutsatt at folketrygdens finansieringsbehov skal dekkes ved statstilskudd, jf. Gul bok 2005. Det er imidlertid fortsatt usikkert hvor stort det endelige regnskapsresultatet vil bli. I denne proposisjonen foreslås det derfor at folketrygdens finansieringsbehov for 2005 dekkes ved statstilskudd uten angivelse av beløp, jf. forslag til romertallsvedtak.

Folketrygden inngår som en ordinær del av statsbudsjettframlegget. De ulike departementers bevilgningsforslag under folketrygden er innarbeidet i de respektive fagproposisjoner. Nedenfor følger en summarisk oversikt over bevilgningsendringer under folketrygden som er vedtatt av eller foreslått for Stortinget i år.

I saldert budsjett for 2005 ble det bevilget 239 745,1 mill. kroner på folketrygdens utgiftsside. Senere er det vedtatt reduksjoner i bevilgningene på i alt 1 605,4 mill. kroner:

• En reduksjon på 4 890,8 mill. kroner i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2005, jf. St.prp. nr. 65 (2004-2005) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2005 og Innst. S. nr. 240 (2004-2005).

• En økning på 3 288,0 mill. kroner i forbindelse med trygdeoppgjøret per 1. mai 2005, jf. St.prp. nr. 72 (2004-2005) Om trygdeoppgjøret 2005.

• En reduksjon på 2,6 mill. kroner i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 46 (2004-2005) Ny arbeids- og velferdsforvaltning.

I tillegg er det foreslått bevilgningsendringer på til sammen -2 425,9 mill. kroner i forbindelse med nysalderingen høsten 2005, jf. St.prp. nr. 20 (2005-2006) Arbeids- og sosialdepartementet, St.prp. nr. 12 (2005-2006) Helse- og omsorgsdepartementet, og St.prp. nr. 21 (2005-2006) Barne- og familiedepartementet.

1.4 Utviklingen siden Gul bok 2006

Tabell 1.8 viser utviklingen i hovedtallene for 2005 fra fremleggelsen av Gul bok 2006 til nysaldert budsjett. Tabell 1.9 gir en tilsvarende oversikt for lånetransaksjoner og statsbudsjettets finansieringsbehov.

Anslag på regnskap 2005 viser at det oljekorrigerte underskuddet er 1 mrd. kroner høyere enn anslått i Gul bok 2006. Etter framleggelsen av Gul bok 2006 innebærer ny informasjon om utgiftsanslagene for de regelstyrte ordningene i folketrygden reduserte utgifter. I motsatt retning trekker utgiftsøkninger fremmet i denne proposisjonen og i omgrupperingsproposisjoner fremmet av andre departementer, herunder forslaget om 2,9 mrd. kroner i investeringstilskudd til fase 1 i utbyggingen av St. Olavs hospital i Trondheim. Netto kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten anslås redusert med 0,2 mrd. kroner i forhold til i Gul bok 2006.

1.5 Anslag på regnskap

Det nysalderte budsjettet vil kunne avvike en del fra det endelige regnskapet. Dette må ses i sammenheng med blant annet usikkerhet om endelig forbruk på regelstyrte utgiftsordninger, skatte- og avgiftsinntekter og nivået på overførte bevilgninger fra 2005 til 2006. Nedenfor gjengis forskyvninger fra det nysalderte budsjettet til endelig regnskap for de senere år og anslag på regnskap for 2005.

Det er fra og med 1995 blitt avsatt midler i Statens petroleumsfond. Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond ut fra regnskapsførte inntekter og utgifter. Tilbakeføringen fra fondet for å dekke statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd fastlegges imidlertid endelig ved nysalderingen ut fra anslag på regnskap for budsjettåret. Endret netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten etter nysaldert budsjett vil dermed i sin helhet innebære endret netto avsetning i fondet.

Ved at tilbakeføringen til statsbudsjettet fastsettes endelig ved Stortingets behandling av nysalderingsproposisjonen, vil et lavere oljekorrigert underskudd i regnskapet enn forutsatt ved nysalderingen medføre at statsregnskapet gjøres opp med et overskudd. Tilsvarende vil et høyere oljekorrigert underskudd i regnskapet enn forutsatt ved nysalderingen medføre at statsregnskapet gjøres opp med et underskudd.