1 Gjennomføringen av budsjettpolitikken

Regjeringen legger med dette fram proposisjonen om ny saldering av statsbudsjettet medregnet folketrygden 2003. Proposisjonen er utarbeidet i samarbeid med de enkelte departementene og bygger på opplysninger mottatt til og med 21. november.

Proposisjonen om ny saldering av statsbudsjettet 2003 inneholder forslag om endringer på statsbudsjettet og redegjørelse for endringer som hittil i år er vedtatt eller foreslått på statsbudsjettet. I kapittel 1 redegjøres det for budsjettpolitikken i 2003. I kapittel 2 gis en oversikt over forslag til endrede bevilgninger som gjelder skatter og avgifter, mens endringer i departementenes inntekter og utgifter omtales i kapittel 3. Kapittel 4 gir en kort oversikt over statsregnskapet pr. 30.9.2003.

1.1 Hovedtrekk i budsjettpolitikken

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Budsjettpolitikken er forankret i retningslinjer som innebærer at petroleumsinntektene gradvis fases inn i norsk økonomi, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Petroleumsfondet. Bruken av petroleumsinntekter måles ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet.

Det er knyttet usikkerhet til inntektsanslagene og til utgifter knyttet til regelstyrte ordninger på statsbudsjettet. Denne usikkerheten innebærer at det anslåtte strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i nysalderingen vil kunne avvike fra de opprinnelige forutsetningene.

I Nasjonalbudsjettet 2003 ble det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2003 anslått til 30,7 mrd. kroner. Dette var 4 mrd. kroner over forventet realavkastning av Statens petroleumsfond i 2003, beregnet som 4 pst. av anslått kapital i fondet ved inngangen til året. Med utgangspunkt i ny informasjon om bl.a. utviklingen i skatter og avgifter la Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 2003 opp til et strukturelt, oljekorrigert underskudd i inneværende år på 37,6 mrd. kroner, som er 6,9 mrd. kroner over nivået i saldert budsjett. I Nasjonalbudsjettet 2004 ble anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2003 økt med ytterligere 2,8 mrd. kroner, til 40,4 mrd. kroner. Denne økningen har sammenheng med vedtak om økte utgifter i forbindelse med behandlingen i Stortinget av Revidert nasjonalbudsjett 2003 (om lag 0,8 mrd. kroner), reduserte inntekter fra eiendomssalg mv. (om lag 1 mrd. kroner), samt reduserte skatteinntekter og økte dagpenger mv. (om lag 1 mrd. kroner).

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2003 anslås nå til 44,4 mrd. kroner. Det er vel 4 mrd. kroner mer enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2004. Av dette skyldes om lag 2 mrd. kroner lavere anslag for skatte- og avgiftsinntektene, mens høyere utgifter bidrar til å trekke det strukturelle underskuddet opp med vel 2 mrd. kroner.

Nedjusteringen av skatte- og avgiftsanslagene for 2003 i forhold til Nasjonalbudsjettet 2004 må ses i sammenheng med ny informasjon om skatteinngangen etter at Nasjonalbudsjettet 2004 ble lagt fram. I brev av 24. oktober fra Finansministeren ble Stortingets finanskomité orientert om at likningen og skatteoppgjøret for personlige skattytere for inntektsåret 2002, samt utviklingen i den løpende skatteinngangen fra personlige skattytere i inneværende år, pekte i retning av en nedjustering av anslaget for innbetalte skatter til kommunesektoren i 2003. Denne informasjonen tilsier isolert sett at også statens skatteinntekter blir lavere i 2003 enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2004. Ny informasjon om likningen for etterskuddspliktige skattytere for inntektsåret 2002 trekker i samme retning.

Det oljekorrigerte underskuddet

Det oljekorrigerte underskuddet anslås nå til 62,5 mrd. kroner. Det oljekorrigerte underskuddet tilsvarer den faktiske bruken av petroleumsinntekter og dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens petroleumsfond.

Det oljekorrigerte underskuddet anslås 18 mrd. kroner høyere enn det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Denne forskjellen utgjøres av korreksjoner for konjunkturelle svingninger i skatter, avgifter og dagpenger (aktivitetskorreksjoner), svingninger i statens netto renteinntekter og overføringene fra Norges Bank og regnskapsmessige omlegginger mv. En ny gjennomgang av de ulike korreksjonspostene som inngår i det strukturelle underskuddet vil bli foretatt i Revidert nasjonalbudsjett 2004.

Siden Stortinget vedtok budsjettet i fjor høst, er det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet økt med 27,7 mrd. kroner. Denne økningen skyldes bl.a. reduserte inntekter fra skatter og avgifter på 17,5 mrd kroner og reduserte renteinntekter. På utgiftssiden er det særlig økte utgifter til arbeidsledige som bidrar til å øke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Renteutgiftene øker med 1,1 mrd. kroner. De økte renteutgiftene skyldes økt opplåning for å bistå Norges Bank i å trekke inn overskuddslikviditet fra pengemarkedet. Denne økte opplåningen motsvares av en tilsvarende økning i innestående på statens foliokonto i Norges Bank. De økte renteutgiftene i 2003 blir likevel bare delvis motsvart av økte renteinntekter i 2003, som følge av at renten på statens foliokonto i 2003 er betydelig lavere enn markedsrentene i norske kroner. Den delen av de økte renteutgiftene som ikke motsvares av økte renteinntekter i 2003, vil motsvares av større overføringer og/eller rentebetalinger fra Norges Bank i senere år.

Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er økt med 1,6 mrd. kroner fra saldert budsjett, som ble vedtatt høsten 2002, og fram til nysalderingen. Inntektene fra statlig petroleumsvirksomhet SDØE bidrar til å øke inntektene, mens skatter og avgifter fra petroleumsvirksomheten er noe redusert sett i forhold til saldert budsjett.

Veksten i statsbudsjettets utgifter

Den underliggende, reelle veksten i statsbudsjettets utgifter anslås nå til om lag ½ pst. fra regnskap for 2002. I Revidert nasjonalbudsjett 2003 ble den reelle, underliggende utgiftsveksten anslått til om lag null. Den nominelle, underliggende utgiftsveksten er på 4¼ pst. I Nasjonalbudsjettet 2003 som Regjeringen fremmet høsten 2002, ble det lagt til grunn en reell, underliggende utgiftsvekst på ½ pst.

1.2 Utviklingen fra regnskap 2002 til anslag på regnskap 2003

Tabell 1.2 viser statsbudsjettets og Statens petroleumsfonds inntekter og utgifter utenom lånetransaksjoner i regnskap 2002 og anslag på regnskap for 2003. Tabell 1.4 gir en tilsvarende oversikt for statskassens lånetransaksjoner og statsbudsjettets finansieringsbehov.

Anslag på regnskap 2003 viser et oljekorrigert underskudd på 62,5 mrd. kroner, som er 0,1 mrd. kroner større enn i 2002.

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås nå til 171,2 mrd. kroner, som i sin helhet overføres til Statens petroleumsfond. Etter at statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd er dekket ved en overføring fra Petroleumsfondet, avsettes dermed netto 108,7 mrd. kroner i Petroleumsfondet i 2003. Fondets renteinntekter og utbytte anslås til 29,5 mrd. kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og Statens petroleumsfond anslås dermed til 138,2 mrd. kroner.

Den underliggende, reelle veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2002 til 2003 anslås nå til knapt ½ pst. I Revidert nasjonalbudsjett 2003 ble utgiftsveksten anslått til nær null.

Ved beregning av den reelle, underliggende utgiftsveksten korrigeres det for utgifter til petroleumsvirksomhet, dagpenger til arbeidsledige og renteutgifter på statsgjelden, jf. tabell 1.3. I tillegg korrigeres det for enkelte regnskapsmessige og tekniske forhold og for enkelte endringer på utgiftssiden som har motposter på inntektssiden. For veksten fra 2002 til 2003 gjelder dette:

• Dekning av utgifter til flyktninger i Norge over bistandsbudsjettet. Dette er en intern overflytting av midler på statsbudsjettet fra Utenriksdepartementet for å dekke utgifter under Kommunal- og regionaldepartementet, Barne- og familiedepartementet og Utdannings- og forskningsdepartementet.

• Som en følge av sykehusreformen er det for 2002 korrigert for ekstraordinær nedbetaling av fylkeskommunenes sykehusgjeld mv.

• Overgang til nye budsjetteringsprinsipper for høyskoler og Forbrukerrådet i 2002 og 2003. Denne omleggingen gir dobbel belastning til feriepenger og ekstra belastning ved avsetning til arbeidsgiveravgift som det korrigeres for ved beregning av den underliggende utgiftsveksten.

• Overgang fra bruttoføring til nettobudsjettering av enkelte høyskoler. Omleggingen innebærer tilsvarende reduserte inntekter.

• Refusjoner mv. som ikke er med i bevilgningene i budsjettet, men som først inngår i regnskapet. Slike refusjoner vil derfor hvert år vil bidra til at regnskapet gir noe høyere utgifter og inntekter enn det nysalderte budsjettet. Korreksjonene gjelder blant annet refusjon av utgifter til arbeidsmarkedstiltak, lærlinger, fødselspenger/adopsjonspenger og sykepenger for statsansatte.

• Reduksjon i rammeoverføringer til kommunene, som følge av økt kommunal skatteandel. Siden satsen for fellesskatten som inntektsføres på statsbudsjettet endres tilsvarende, innebærer ikke denne justeringen noen svekkelse av statsbudsjettet.

• Dagpenger til arbeidsledige er i utgangspunktet holdt utenfor ved beregning av den underliggende utgiftsveksten, fordi endringer i dagpenger er sterkt avhengig av konjunkturutviklingen. Det er vedtatt innstramminger i regelverket fra 2003. Virkningen av dette inngår som korreksjonspost ved beregningen av den reelle, underliggende utgiftsveksten.

Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov anslås til 9,4 mrd. kroner i 2003 mot 89,7 mrd. kroner i 2002. Den store reduksjonen sett i forhold til 2002 må ses i sammenheng med avdragsprofilen på statens gjeld, der avdragene var relativt store i 2002, og mindre i 2003. Videre har reduserte utbetalinger og ekstraordinære tilbakebetalinger på boliglån til statsansatte og reduserte utbetalinger i Husbanken, samt salg av aksjer i Telenor ASA på om lag 8 mrd. kroner, bidratt til å redusere finansieringsbehovet.

1.3 Utviklingen i statsbudsjettet medregnet folketrygden for 2003 gjennom budsjettåret

Tabell 1.5 viser utviklingen i hovedtallene på statsbudsjettet for 2003 etter at budsjettet ble vedtatt i Stortinget i desember 2002. Tabell 1.6 gir en tilsvarende oversikt for lånetransaksjoner og statsbudsjettets finansieringsbehov.

Nysaldert budsjett 2003 viser et oljekorrigert underskudd på 62,5 mrd. kroner, som er 27,7 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett.

Medregnet forslag i denne proposisjonen er det siden budsjettet ble vedtatt i fjor høst foreslått eller vedtatt reduserte inntektsbevilgninger som samlet sett utgjør 20,3 mrd. kroner, utenom inntekter fra petroleumsvirksomheten og lånetransaksjoner. Dette skyldes i hovedsak endrede anslag for skatte- og avgiftsinntekter.

Etter Revidert nasjonalbudsjett 2003 har anslaget for skatte- og avgiftsinntektene fra Fastlands-Norge blitt redusert med 6,7 mrd. kroner, og renteinntekter og utbytte redusert med 1,0 mrd. kroner. Samlet sett har inntektene utenom petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner blitt redusert med 8,4 mrd. kroner etter Revidert nasjonalbudsjett 2003.

Nysaldert budsjett 2003 viser at utgiftene siden saldert budsjett 2003, er vedtatt eller foreslått økt med netto 7,4 mrd. kroner (ekskl. utgifter til petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner). Regjeringen foreslo i St.prp. nr. 65 (2002-2003) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer på statsbudsjettet medregnet folketrygden 2003 økte utgifter på 1,6 mrd. kroner. Før Revidert nasjonalbudsjett 2003 ble fremmet var det vedtatt økte utgifter på til sammen 1,3 mrd. kroner, hovedsakelig til bostøtte, kommunene og elektrisitetssparetiltak i forbindelse med høye strømpriser, samt tiltak for å bedre situasjonen i arbeidsmarkedet.

Etter Revidert nasjonalbudsjett 2003 og trygdeoppgjøret har utgiftene økt med 3,3 mrd. kroner. Av større utgiftsøkninger er endringer under folketrygden (ekskl. dagpenger og lønnsgaranti) på 0,9 mrd. kroner og økte utgifter til helseforetak på 1,8 mrd. kroner.

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet anslås nå til 171,2 mrd. kroner, som er 1,6 mrd. kroner lavere enn i saldert budsjett, og 13,1 mrd. kroner høyere enn i Revidert nasjonalbudsjett 2003. Etter at det er overført 62,5 mrd. kroner til statsbudsjettet, avsettes det netto 108,7 mrd. kroner i Petroleumsfondet. Inklusive fondets renteinntekter og utbytte anslås Petroleumsfondets overskudd i 2003 til 138,2 mrd. kroner. På dette grunnlag anslås kapitalen i Petroleumsfondet ved utgangen av 2003 nå til knapt 860 mrd. kroner.

Anslag på regnskap viser et brutto finansieringsbehov på 9,4 mrd. kroner, som er 16,3 mrd. kroner lavere enn i saldert budsjett, jf. tabell 1.6. Dette skyldes i stor grad reduserte utbetalinger og ekstraordinære tilbakebetalinger på boliglån til statsansatte og reduserte utbetalinger i Husbanken, samt salg av aksjer i Telenor ASA på om lag 8 mrd. kroner.

Folketrygden

Fra saldert budsjett til nysaldert budsjett er folketrygdens samlede utgifter økt med 7,3 mrd. kroner. Folketrygdens inntekter er redusert med 1,4 mrd. kroner. Folketrygdens finansieringsbehov er dermed økt med 8,7 mrd. kroner i nysaldert budsjett.

Det er tidligere forutsatt at folketrygdens finansieringsbehov skal dekkes ved statstilskudd, jf. Gul bok 2003. Det er imidlertid fortsatt usikkert hvor stort det endelige regnskapsresultatet vil bli. I denne proposisjonen foreslås det derfor at folketrygdens finansieringsbehov for 2003 dekkes ved statstilskudd uten angivelse av beløp, jf. forslag til romertallsvedtak.

Folketrygden inngår som en ordinær del av statsbudsjettframlegget. De ulike departementers bevilgningsforslag under folketrygden er innarbeidet i de respektive fagproposisjoner. Nedenfor følger en summarisk oversikt over bevilgningsendringer under folketrygden som er vedtatt av eller foreslått for Stortinget i år.

I saldert budsjett for 2003 ble det bevilget 215 694,6 mill. kroner på folketrygdens utgiftsside. Senere er det vedtatt økninger i bevilgningen på i alt 5 554,4 mill. kroner:

• En økning på 1 196,9 mill. kroner i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2003, jf. St. prp. nr. 65 (2002-2003) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2003.

• En økning på 4 351,0 mill. kroner i forbindelse med trygdeoppgjøret pr. 1. mai 2003, jf. St.prp. nr. 73 (2002-2003) Om trygdeoppgjøret 2003.

• En økning på 6,5 mill. kroner i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 74 Om endringar i statsbudsjettet 2003 som følgje av takstoppgjera for legar, psykologar og fysioterapeutar mv.

I tillegg er det foreslått tilleggsbevilgninger på til sammen 1 745,7 mill. kroner i forbindelse med nysalderingen høsten 2003, jf. St. prp. nr. 5 (2003-2004) Arbeids- og administrasjonsdepartementet, St.prp. nr. 17 (2003-2004) Barne- og familiedepartementet, St.prp. nr. 21 (2003-2004) Helsedepartementet, St.prp. nr. 23 (2003-2004) Sosialdepartementet og St.prp. nr. 31 (2003-2004) Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

1.4 Utviklingen siden Gul bok 2004

Tabell 1.8 viser utviklingen i hovedtallene for 2003 fra fremleggelsen av Gul bok 2004 til nysaldert budsjett. Tabell 1.9 gir en tilsvarende oversikt for lånetransaksjoner og statsbudsjettets finansieringsbehov.

Anslag på regnskap 2003 viser at det oljekorrigerte underskuddet er 3,5 mrd. kroner høyere enn det som ble lagt fram i Gul bok 2004. Svekkelsen må ses i sammenheng med økte ugifter til Helseforetak samt økte anslag under Folketrygden. Videre er anslaget for skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge redusert med 1,0 mrd. kroner. I Gul bok 2004 var det tatt hensyn til informasjon som tilsa reduserte inntekter fra salg av eiendom på om lag 1 mrd. kroner i 2003. I anslag på regnskap 2003 er utgiftene nå 2,2 mrd. kroner høyere enn det som ble lagt til grunn ved framleggelsen av Gul bok 2004. Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås nå 5,3 mrd. kroner høyere enn i Gul bok 2004.

1.5 Anslag på regnskap

Det nysalderte budsjettet vil avvike fra det endelige regnskapet fordi det hvert år overføres betydelige beløp fra foregående regnskapsår. Dette vil imidlertid i hovedsak motsvares av at ubrukte bevilgninger overføres til kommende budsjettår. I likhet med tidligere år kan det også forventes innsparinger på en del poster. Det vil derfor være knyttet noe usikkerhet til det forventede overskuddet på statsbudsjettet selv så sent som ved nysalderingen. Nedenfor gjengis forskyvninger fra det nysalderte budsjettet til endelig regnskap for de senere år og anslag på regnskap for 2003.

Det er fra og med 1995 blitt avsatt midler i Statens petroleumsfond. Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond ut fra regnskapsførte inntekter og utgifter. Tilbakeføringen fra fondet for å dekke statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd fastlegges imidlertid endelig ved nysalderingen ut fra anslag på regnskap for budsjettåret. Endret netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet etter nysaldert budsjett vil dermed i sin helhet innebære endret netto avsetning i fondet.

Ved at tilbakeføringen til statsbudsjettet fastsettes endelig ved Stortingets behandling av nysalderingsproposisjonen, vil et lavere oljekorrigert underskudd i regnskapet enn forutsatt ved nysalderingen, medføre at statsregnskapet gjøres opp med et overskudd. Tilsvarende vil et høyere oljekorrigert underskudd i regnskapet enn forutsatt ved nysalderingen, medføre at statsregnskapet gjøres opp med et underskudd.