3 Petoro AS - fullmakt fra Stortinget til å delta i visse transaksjoner i petroleumsvirksomheten

3.1 Innledning

Staten har siden 1985 deltatt direkte i petroleumsvirksomheten gjennom Statens Direkte Økonomiske Engasjement (SDØE). SDØE-andelene eies av staten ved Olje- og energidepartementet. Prinsippet for statens deltakelse i virksomheten er at den skal gjennomføres på forretningsmessig basis. Inntil 2001 ble SDØE-andelene forvaltet av Statoil.

I forbindelse med delprivatiseringen av Statoil ASA (Statoil) ble det ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 36 (2000 - 2001) bl.a. uttalt i Innst. S. nr. 198 (2000 - 2001) at det som følge av delprivatisering og børsnotering skulle etableres en ny forvalterordning for SDØE. Det ble besluttet å etablere et heleiet aksjeselskap (Petoro AS (Petoro)) til ivaretakelse av SDØE-andelene. Petoro er rettighetshaver i de enkelte interessentskap på vegne av SDØE og er i henhold til petroleumsloven pålagt å forvalte SDØE-andelene på forretningsmessig basis.

I dette kapittelet vil departementet be Stortinget om enkelte fullmakter som skal bidra til at Petoro fullt ut kan ivareta sin oppgave som rettighetshaver og forvalter av SDØE-andelene på en forretningsmessig måte. Departementets anmodning er begrunnet i hensynet til at staten som direkte deltaker i virksomheten, skal bidra til å sikre en god fremdrift i transaksjoner, til å redusere forretningsmessig usikkerhet for andre rettighetshavere, og til å bevare forretningsmessig konfidensialitet i forretningsmessige transaksjoner. De transaksjoner det er tale om, er alle en del av den normale kommersielle virksomheten på sokkelen, men som uten de fullmakter det her anmodes om, likevel krever Stortingets aksept eller tilsagn.

3.2 Bakgrunn

I tiden etter at den nye forvalterordningen for SDØE ble etablert, har praktiseringen av den nye ordningen vist at det er behov for enkelte klargjøringer for å sikre at Petoro skal kunne utføre sine forvalteroppgaver på best mulig måte. Likeledes er det behov for visse klargjøringer i forhold til Statoils avsetning av statens olje og gass under Avsetningsinstruks for Statoil ASA (avsetningsinstruksen).

De transaksjoner det er behov for fullmakter fra Stortinget for, gjelder eksempelvis kjøp og salg av SDØE-andeler, deltakelse fra SDØE i anlegg av nye rørledninger mv. SDØE-deltakelse krever normalt aksept fra Stortinget. Slik aksept kan enten gis i forbindelse med en konkret sak, eller i form av en fullmakt fra Stortinget til Kongen eller Olje- og energidepartementet til i gitte tilfelle å godkjenne eller samtykke i at Petoro kan forplikte seg på vegne av SDØE.

Hensikten med de fullmakter Stortinget blir bedt om å gi, er å sikre oppfyllelse av Stortingets forutsetning for den nye forvalterordningen for SDØE, nemlig at Petoro kan delta i petroleumsvirksomheten på lik linje med andre rettighetshavere og slik at SDØE-andelene forvaltes på forretningsmessig basis. De tilfellene det gjelder er:

• Verdioppgradering av statens gass etter avsetningsinstruksen

• SDØE-deltakelse i pre-interessentskapsfasen ved anlegg av nye rørledninger

• Transaksjoner knyttet til utvidelse/tilpasning av Gassled

• Overdragelser, for så vidt gjelder:

  • En rettighetshavers uttreden fra et interessentskap

  • Forenklet samordning

• Enkelte andre forhold knyttet til samordning

En oversikt over bruk av disse fullmaktene vil på vanlig måte bli rapportert til Stortinget i den årlige nysalderingsproposisjonen. Bevilgningsmessige virkninger av bruk av fullmaktene vil bli innarbeidet i de vanlige budsjettfremleggene.

3.3 Verdioppgradering av statens gass etter avsetningsinstruksen

I St.prp. nr. 36 (2000 - 2001) Eierskap i Statoil og fremtidig forvaltning av SDØE fremgår det som en hovedforutsetning for delprivatiseringen av Statoil og etableringen av en ny forvalterordning for SDØE gjennom Petoro, at også den nye forvalterordningen må «sikre at man oppnår målsettingen om høyest mulig verdiskaping for staten». Stortinget besluttet derfor at det for så vidt gjelder avsetning av statens olje og gass, fortsatt skal være slik at Statoil også etter delprivatiseringen skal forestå avsetning av den olje og gass som genereres fra SDØE-andelene.

Før delprivatiseringen av Statoil fastsatte departementet på denne bakgrunn avsetningsinstruksen, som innebærer at selskapet også etter delprivatisering skal forestå avsetningen av statens olje og gass sammen med sin egen. Statoil er i denne instruksen gitt rett og plikt til å beslutte alle forhold vedrørende avsetningen av statens olje og gass. Petoro er i sine vedtekter pålagt å overvåke Statoils avsetning av statens olje og gass under denne avsetningsinstruksen. Petoro er også etter petroleumsloven ansvarlig for at det foreligger budsjett og for avleggelse av regnskap for SDØE, herunder for de inntekter og utgifter som gjelder avsetning av statens petroleum under avsetningsinstruksen.

Som ledd i gassavsetningen er det i instruksen forutsatt at Statoil også skal kunne foreta verdioppgradering av gassen. Dette kan eksempelvis innebære investering i gasslager, eller kjøp av kapasitetsrettigheter i terminaler og rørledninger. En verdioppgradering knyttet til statens gass skal også sikre at staten får sin rettmessige andel av den oppnådde inntekt etter verdioppgraderingen. En forutsetning for dette er at staten også skal bære sin forholdsmessige andel av kostnadene ved en slik verdioppgradering.

Det følger av instruksen at Statoil på forretningsmessig grunnlag fatter beslutning om verdioppgradering av statens og sin egen gass. Behovet for bl.a. å ivareta forretningsmessig konfidensialitet ved slike beslutninger, og for å ivareta tidshensyn for å kunne utnytte forretningsmuligheter i markedet, medfører at slike planer ikke kan fremlegges offentlig før etter at beslutningen er fattet. På den bakgrunn vil departementet be om at Stortinget gir Kongen fullmakt til å godkjenne at det kan pådras forpliktelser utover gitte bevilginger til dekning av statens forholdsmessige andel av kostnadene ved verdioppgradering av statens gass som ledd i Statoils avsetning, der statens forholdsmessige andel for det enkelte prosjekt/fase utgjør inntil 5 mrd. kroner, jf. forslag til vedtak. Slik beslutning vil bli fattet ved kgl. res. I forbindelse med den årlige nysalderingen vil det bli gitt en orientering til Stortinget om bruk av denne fullmakten. Bevilgningsmessig virkning av bruk av fullmakten vil bli innarbeidet i de vanlige budsjettfremleggene.

3.4 SDØE-deltakelse i pre-interessentskapsfasen ved anlegg av nye rørledninger på kontinentalsokkelen

Anlegg av nye rørledninger på sokkelen skjer i henhold til tillatelse fra departementet. Slik tillatelse gis på basis av en søknad - Plan for anlegg og drift (PAD) - fra aktuelle selskaper.

Petroleumsloven forutsetter at den direkte statlige deltakelse i virksomheten skal foregå innenfor et etablert interessentskap. Det innebærer at statsdeltakelse i et rørledningsinteressentskap i praksis besluttes på det tidspunkt en tillatelse til anlegg og drift av rørledningen gis. Før interessentskapet dannes, vil det imidlertid måtte klargjøres hvilke selskaper som ønsker å investere i den nye rørledningen. Disse vil danne en investorgruppe der det også bestemmes hvor store andeler selskapene forplikter seg for. Denne investorgruppen vil også utforme en PAD som nevnt.

Ofte fremstår det som temmelig åpenbart at også staten ved SDØE skal delta som investor når en ny rørledning planlegges. Det kan eksempelvis være fordi rørledningen hovedsakelig skal fungere som en rørledning fra et felt under utbygging der Petoro er rettighetshaver for SDØE, eller fordi rørledningen planlegges bygget som en del av Gassled, der Petoro som rettighetshaver for SDØE har en eierandel. I slike tilfeller vil Petoro delta i den investorgruppen som planlegger den nye rørledningen, også i perioden frem til tillatelse til anlegg og drift av rørledningen gis og statsdeltakelse i rørledningen formelt besluttes. I denne pre-interessentskapsfasen kan det i praksis også være behov for å gjøre enkelte investeringer. Det kan bl.a. være inngåelse av avtaler om kjøp av ingeniørtjenster, stål til rørledningen eller sikring av leie av skip til legging av den. Slike forhold kan ofte av tidshensyn ikke utstå til interessentskapet formelt er etablert.

Petroleumsloven forutsetter som nevnt at Petoro bare kan opptre på vegne av SDØE når det er etablert et interessentskap for virksomheten. Petoro vil derfor ikke kunne påta seg forpliktelser som nevnt på vegne av SDØE i pre-interessentskapsfasen, uten at deltakelsen er formelt forankret. Departementet har på den bakgrunn ved enkelte anledninger bedt om Stortingets tilslutning til at staten v/SDØE skal delta i anlegg av nye rørledninger før statsdeltakelsen er formelt besluttet, slik at Petoro derved også kan delta i nødvendige transaksjoner i perioden før tillatelse til anlegg og drift gis, jf. St.prp. nr. 81 (2003 - 2004) Statsdeltakelse i pre-interessentskapsfasen knyttet til anlegg av nytt gasstransportsystem fra Nyhamna til Storbritannia.

Ved at Stortinget må forelegges spørsmålet om Petoros deltakelse før Petoro kan forplikte SDØE på vegne av staten, vil gjennomføringen av investeringen være beheftet med en viss usikkerhet i forhold til de øvrige investorselskaper. En slik forretningsmessig usikkerhet er lite ønskelig når petroleumsloven forutsetter at Petoro skal forvalte SDØE-andelene på forretningsmessig basis. For at Petoro som forvalter av SDØE-andelene skal kunne delta i petroleumsaktiviteten på en måte som i størst mulig grad er lik andre selskapers deltakelse, vil departementet derfor be om at Stortinget gir Kongen fullmakt til å godkjenne Petoros deltakelse i investeringer i pre-interessentskapsfasen, og at Petoro kan pådra seg forpliktelser utover gitte bevilgninger til dekning av statens forholdsmessige andel av utgifter i en pre-interessentskapsfase, jf. forslag til vedtak. Bevilgningsmessig virkning av bruk av fullmakten vil bli innarbeidet i de vanlige budsjettfremleggene. Stortinget vil på vanlig måte få seg forelagt prosjektet som ledd i departementets arbeid med godkjennelse av PAD.

3.5 Transaksjoner knyttet til utvidelse/tilpasning av Gassled

Gassled ble etablert med virkning fra 1. januar 2003 og omfatter alle de største gassrørledningene på norsk kontinentalsokkel.

I eieravtalen for Gassled bestemmes det at investeringer knyttet til forbedringer av de anlegg som omfattes av Gassled, kan foretas uten at samtlige eiere er forpliktet til å delta i investeringen. I en slik situasjon bestemmes det at eierandelen i Gassled til de som deltar i investeringen, skal justeres opp for å reflektere den investering de har foretatt. De eiere som i et slikt tilfelle ikke deltar i en investering som beskrevet, skal få sine eierandeler tilsvarende redusert.

Utvidelsen av gassbehandlingskapasiteten på Kårstø er et eksempel på en investering som nevnt. SDØE-andelen i Gassled var ved etablering av interessentskapet 38,293 %. Ved utvidelsen av gassbehandlingskapsiteten på Kårstø var det enkelte eiere i Gassled som ikke ønsket å delta i investeringen. Petoro som forvalter av SDØE-andelen var et av de selskapene som ønsket å delta i denne investeringen med en større andel enn det SDØE-andelen tilsa. En investering som nevnt i Gassled for en større andel enn den fastsatte SDØE-andel, krever Stortingets aksept. Spørsmålet ble derfor forelagt Stortinget i St.prp. nr. 24 (2003 - 2004) Om endringar av løyvingar på statsbudsjettet for 2003 med meir under Olje- og energidepartementet og endringar under Gassled.

Den type investeringer for å utvikle Gassled som her er beskrevet, må også forventes å kunne bli aktuelle i fremtiden. Ved at Stortinget må forelegges spørsmålet om Petoros deltakelse før Petoro kan forplikte SDØE på vegne av staten, vil gjennomføringen av investeringen være beheftet med en viss usikkerhet i forhold til de øvrige eierne i Gassled. En slik forretningsmessig usikkerhet er lite ønskelig når forutsetningen er at Petoro skal forvalte SDØE-andelene på forretningsmessig grunnlag.

For at Petoro som forvalter av SDØE-andelene skal kunne delta i Gassled på en måte som i størst mulig grad er lik den deltakelsen andre eiere i Gassled har, vil departementet derfor be Stortinget om å gi Kongen fullmakt til å beslutte Petoros deltakelse ved forbedringer av de anlegg som omfattes av Gassled, og til at Petoro kan pådra seg forpliktelser utover gitte bevilninger til dekning av statens forholdsmessige andel av slike investeringer knyttet til Gassled, jf. forslag til vedtak. Beslutninger som nevnt vil derved kunne besluttes ved kgl. res. I forbindelse med nysalderingen vil det bli gitt en orientering til Stortinget om bruk av denne fullmakten. Bevilgningsmessig virkning av bruk av fullmakten vil bli innarbeidet i de vanlige budsjettfremleggene.

3.6 Petoro - forholdet til overdragelser

En overdragelse av andeler i et interessentskap kan i utgangspunktet være både salg, kjøp og bytte. Formelt krever en overdragelse av SDØE-andeler Stortingets aksept. Dette er reflektert i Retningslinjer for overdragelse av SDØE-andeler, som er inntatt i St.pr. nr. 50 (1995 - 96). Det er også gitt Retningslinjer for porteføljetilpasning for Petoro som reflekterer at overdragelse av SDØE-andeler ikke kan skje på like fritt grunnlag som det som gjelder for andre rettighetshavere.

3.6.1 Uttreden

En rettighetshaver har rett til å tre ut av interessentskapet når arbeidsforpliktelsen er utført.

I et slikt tilfelle vil vedkommende rettighetshaver normalt ha forsøkt å selge andelen i markedet uten å lykkes. Dersom han deretter velger å tre ut, skal de øvrige rettighetshavere normalt ha rett til å overta sin forholdsmessige del av den oppgitte andel vederlagsfritt. Dersom ingen ønsker å overta den oppgitte andel, må interessentskapet oppløses.

Denne formen for uttreden er meget vanlig og behandles vanligvis som en overdragelse. Petoro vil som rettighetshaver normalt overta sin forholdsmessige del av den andelen som blir oppgitt. Fordi andelen som oftest anses å være uten verdi, vil overdragelsen normalt være vederlagsfri. Det kan imidlertid ikke utelukkes at rettighetshaverne må betale for å overta andelen, eller at Petoro selv skulle ønske å tre ut av et interessentskap. Formelt vil en slik uttreden med etterfølgende overdragelse kunne kreve Stortingets aksept.

Basert på Retningslinjer for overdragelse av SDØE-andeler (St.prp. nr. 50 (1995 - 96)), gir Stortinget hvert år en fullmakt til Kongen til å godkjenne overdragelse av SDØE-andeler «i utvinningstillatelser der det antas at samlede utvinnbare ressurser i forekomstene er mindre enn 10 mill. tonn oljeekvivalenter». Dette må som hovedregel antas å gjelde i de tilfelle der uttreden er aktuelt. Avhengig av om Petoros overtakelse av en andel som følge av uttreden medfører betaling fra Petoros side, eller av om Petoro selv trer ut, vil Kongens aksept i utgangspunktet være påkrevet.

For å sikre en mer strømlinjeformet behandling av en uttreden som også involverer Petoro, vil departementet på denne bakgrunn be om fullmakt fra Stortinget til å kunne beslutte at Petoro overtar eller avhender en andel som følge av uttreden, på lik linje med de øvrige rettighetshavere på norsk sokkel, jf. forslag til vedtak. Departementet vil derved kunne samtykke i at en overdragelse som følge av uttreden også omfatter Petoro. I forbindelse med den årlige nysalderingen vil det bli gitt en orientering til Stortinget om bruk av denne fullmakten. Eventuelle budsjettmessige virkninger forventes å være av en størrelsesorden som det vil være dekning for innenfor gjeldende bevilgning.

3.6.2 Forenklet samordning

Dersom en petroleumsforekomst strekker seg over i en annen utvinningstillatelse, skal feltet samordnes. Som hovedregel vil en samordning innebære at rettighetshaverne i de aktuelle utvinningstillatelser inngår en avtale om fordeling av forekomsten mellom de aktuelle blokker og interessentskap. En slik avtale er betinget av departementets godkjennelse.

I en del tilfeller vil imidlertid en forekomst strekke seg over i en annen blokk med en meget liten andel av reservoaret. Det vil da kunne være for ressurskrevende med en tradisjonell samordning. Da søker rettighetshaverne isteden å enes om andre former for forenklet samordning. En måte å gjøre det på, vil være å dele området for den tillatelsen der forekomsten kun dekker en liten del. Etter en slik geografisk deling vil rettighetshaverne overdra hele den fradelte tillatelsen til rettighetshaverne i den tillatelsen som i hovedsak omfatter den aktuelle forekomst. Dersom det er SDØE-deltakelse i en eller begge de berørte utvinningstillatelser, vil en slik overdragelse kreve Stortingets aksept.

Denne formen for forenklet samordning anses normalt ønskelig fra departementets side. For å sikre en mer strømlinjeformet behandling av slik forenklet samordning når den også involverer en SDØE-andel, vil departementet be om fullmakt fra Stortinget til å godkjenne at Petoro kan delta i en slik forenklet samordning, herunder samtykke i overdragelse av en SDØE-andel i slike tilfelle, jf. forslag til vedtak. I forbindelse med nysalderingen vil det bli gitt en orientering til Stortinget om bruk av denne fullmakten. Eventuelle budsjettmessige virkninger forventes å være av en størrelsesorden som det vil være dekning for innenfor gjeldende bevilgning.

3.7 Samordning

Ved en tradisjonell samordning vil som nevnt utbygging og utvinning av den aktuelle forekomsten skje på basis av en avtale mellom de aktuelle rettighetshavere, der forekomsten fordeles mellom de aktuelle interessentskap. Samordningsavtalen er betinget av departementets godkjennelse.

3.7.1 Utbygging av en ny forekomst innenfor et samordnet område

Når et felt foreslås utbygget, skal den enkelte rettighetshaver meddele operatøren om han tiltrer den vedtatte Plan for utbygging og drift (PUD). En tiltredelse skjer med endelig virkning. Dette gjelder likevel ikke for Petoros tiltredelse, som skal skje med forbehold om departementets etterfølgende godkjennelse. Slik godkjennelse gis normalt samtidig med departementets godkjennelse av en PUD. Spørsmålet om statens deltakelse i store utbygginger forelegges for Stortinget, som også bevilger de nødvendige midler til dekning av utbygningskostnadene for SDØE-andelen. Er prosjektet av mindre økonomisk omfang, forelegges saken for Kongen i statsråd i samsvar med fullmakt gitt av Stortinget.

Erfaring viser at det også kan bli aktuelt å bygge ut andre petroleumsforekomster innenfor det området samordningsavtalen gjelder. En slik utbygging vil formelt kreve en ny eller endret PUD. Behandlingen av en slik PUD er i utgangspunktet som beskrevet ovenfor, nemlig at Petoro tiltrer en vedtatt PUD med forbehold om departementets etterfølgende godkjennelse. Skulle departementet ikke godkjenne Petoros tiltredelse til en foreslått PUD i et slikt tilfelle, vil de øvrige rettighetshavere kunne bygge ut forekomsten uten SDØE-deltakelse. SDØE-andelen i denne forekomsten vil da bli fordelt forholdsmessig på de rettighetshavere som deltar i utbyggingen.

Ved utbygging av en ny forekomst innenfor et samordnet område, vil imidlertid manglende deltakelse fra en eller flere rettighetshavere medføre at deltakerandelenes størrelse blir forskjellige innenfor samme område. Dette vil innebære kompliserte beregninger om fordeling av kostnader og inntekter innenfor det samordnede området, som det er klart ønskelig å unngå. Departementet søker å redusere den forretningsmessige usikkerheten et slikt tilfelle vil kunne representere for de øvrige rettighetshavere. En vil derfor be om fullmakt fra Stortinget til å kunne godkjenne at Petoro ved undertegning av en ny samordningsavtale, også skal kunne binde seg til en klausul i avtalen som innebærer at Petoro med endelig virkning kan delta i en ny eller endret PUD for så vidt gjelder utbygging av en ny forekomst innenfor det samordnede området, jf. forslag til vedtak. I forbindelse med nysalderingen vil det bli gitt en orientering til Stortinget om bruk av denne fullmakten. Bevilgningsmessig virkning av bruk av fullmakten vil bli innarbeidet i de vanlige budsjettfremleggene.

3.7.2 Overdragelse av deltakerandeler i utvinningstillatelser som omfattes av en samordningsavtale

Før samordning av en forekomst som strekker seg over flere utvinningstillatelser, kan rettighetshaverne sørge for å harmonisere deltakerandelene i disse tillatelsene. Dette skjer ved at man overdrar mindre andeler i den/de aktuelle tillatelse(r) til andre rettighetshavere i de tillatelsene som skal samordnes, slik at alle rettighetshavere har like deltakerandeler i alle aktuelle utvinningstillatelser før samordning skjer. Dette vil forenkle samordningsprosessen vesentlig.

For å opprettholde det harmoniserte eierforholdet i det samordnede området, vil rettighetshaverne normalt ønske å innta en klausul i samordningsavtalen om at overdragelse av en deltakerandel i en av tillatelsene som omfattes av samordningsavtalen, skal være betinget av en samtidig overdragelse av en tilsvarende deltakerandel i samtlige av de øvrige underliggende utvinningstillatelser.

En overdragelse av SDØE-andeler krever som nevnt Stortingets aksept. Normalt vil departementet forelegge spørsmålet for Stortinget for vurdering på det tidspunkt overdragelsen er aktuell. En klausul som nevnt vil imidlertid innebære at rettighetshaverne ved undertegning av samordningsavtalen, binder seg til eventuelt å overdra en lik andel i alle utvinningstillatelser som er omfattet av avtalen, dersom de skulle ønske å gjennomføre en overdragelse i fremtiden. Petoro vil således ikke kunne undertegne en samordningsavtale som innebærer en slik forhåndaksept av en mulig senere overdragelse, uten Stortingets aksept.

Departementet ser positivt på at rettighetshaverne på norsk kontinentalsokkel gjennomfører en slik harmonisering av deltakerandeler i utvinningstillatelser som skal samordnes. Dette må anses klart ressursbesparende. Departementet ser det derfor også som ønskelig at det der det er aktuelt, inntas slike klausuler som beskrevet i nye samordningsavtaler. Olje- og energidepartementet vil på denne bakgrunn be om fullmakt fra Stortinget til å kunne godkjenne nye samordningsavtaler der Petoro er part, og som inneholder klausuler som nevnt, jf. forslag til vedtak. Dette vil innebære en forhåndsaksept av at en eventuell fremtidig overdragelse av SDØE-andeler i et samordnet område skal omfatte en lik deltakerandel i alle underliggende utvinningstillatelser. I forbindelse med nysalderingen vil det bli gitt en orientering til Stortinget om bruk av denne fullmakten. Eventuelle budsjettmessige virkninger forventes å være av en størrelsesorden som det vil være dekning for innenfor gjeldende bevilgning.