2 Grunnlaget for reindriftsforhandlingene 2001
2.1 Reindriftspolitiske mål og retningslinjer
De mål og retningslinjer som ligger til grunn for reindriftspolitikken er trukket opp i St. meld. nr. 28 (1991-92), En bærekraftig reindrift, og Stortingets behandling av denne, jfr Innst. S. nr. 167 (1991-92). I innstillingen konkretiseres «En bærekraftig reindrift» gjennom følgende tre punkt (mål):
Økologisk bærekraft
Økonomisk bærekraft
Kulturell bærekraft.
Disse tre målene står i en innbyrdes sammenheng; Økologisk bærekraft gir grunnlag for økonomisk bærekraft, og sammen gir økologisk og økonomisk bærekraft mulighet for å utvikle kulturell bærekraft.
Økologisk bærekraft forutsetter at det legges avgjørende vekt på å forvalte beitegrunnlaget slik at beitebalansen sikres. I områder der det har vært overbeiting må balansen gjenopprettes. Dette for å gi næringen utviklingsmuligheter på kort og lang sikt.
Beitepotensialet må sikres ved regulering av reintallet og ved at det ikke gjøres for sterke inngrep i ressursgrunnlaget. Dette gjelder også næringens egne inngrep i form av barmarkskjøring, gjerdebygging o.l. Forhold knyttet til bl.a. god dyrehelse og god avkastning gjennom tilstrekkelig beite står særdeles sentralt.
Målsettingen forutsetter videre at det ut fra overordnede nasjonale mål om en bærekraftig utvikling gjennomføres en beitebruk og driftsmessig tilpasning fra reindriften som skjer på naturens premisser og som bevarer og utvikler miljøkvalitet i vid forstand.
Økonomisk bærekraft forutsetter at det stilles krav om produktivitet, inntjeningsevne, kostnadseffektivitet, inntektsnivå og inntektsfordeling. Det stiller også krav om at det er et rimelig forhold mellom næringens ressursgrunnlag og det antall mennesker som skal finne inntekts- og sysselsettingsmuligheter i reindriften med de markeds- og inntektsmuligheter som er tilstede. En bedre utnytting av verdiskapingspotensialet er sentralt i denne sammenheng. Her vises det til potensialet som ligger i et større produktmangfold basert på lokal kultur og tradisjon, lokal bearbeiding, utnyttelse av bi-produkter, samt en optimalisering av den biologiske produksjonen.
Reindriften har avgjørende betydning for bevaring og utvikling av samisk bosetting, kultur og språk. Ved behandlingen av reindriftsmeldingen sluttet Stortinget seg til at kulturell bærekraft innebærer at man må sikre en stabil sysselsetting og inntekt i næringen. Forholdet gjelder særlig i det sør-samiske området med en spredt og tallmessig liten samisk befolkning. Klare rammebetingelser for den enkelte næringsutøver gjør at reindriften vil kunne styrke sin posisjon som sentral bærer av samisk kultur.
Målsettingen forutsetter at reindriftspolitikken sees i en samepolitisk sammenheng. Sikring av næringens materielle grunnlag blir i en slik sammenheng en nødvendig del av en kulturell bærekraft. Næringen har stor betydning for opprettholdelse og utvikling av et levende samisk samfunn - økonomisk, sosialt og kulturelt.
2.2 Forvaltningen av reindriftspolitikken
Reindrift er en liten næring i nasjonal målestokk, men både i samisk og lokal sammenheng har den stor betydning; økonomisk, sysselsettingsmessig og kulturelt. Reindriften har alltid vært oppfattet og akseptert som en helt spesiell samisk næring. Reindriften er derfor en viktig del av det materielle grunnlag for samisk kultur.
På bakgrunn av nasjonale forpliktelser etter Grunnloven og folkerettens regler om urbefolkninger og minoriteter, sees reindriftspolitikken i en generell same- og samfunnspolitisk sammenheng. Reindriftspolitikken er derfor bygd på to selvstendige grunnlag; en næringspolitisk produksjonsverdi og en samepolitisk kulturverdi. Landbruksdepartementet er det ansvarlige næringsdepartement for reindriftspolitikken, mens Kommunal- og regionaldepartementet er ansvarlig for samepolitikken generelt.
Den sentrale Reindriftsforvaltningen er lokalisert til Alta og har det samlede forvaltningsansvar for reindriften i landet. Reindriftsstyret, som oppnevnes av Landbruksdepartementet og Sametinget, skal være faglig rådgiver i forvaltningen av reindriftsnæringen og i arbeidet med reinforskning og veiledning. Videre skal Reindriftsstyret utføre de oppgaver som er gitt i eller med hjemmel i Lov om reindrift.
Landet er inndelt i seks reinbeiteområder, Øst-Finnmark, Vest-Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag/Hedmark. Retten til å drive reindrift innenfor disse områdene er eksklusiv for den samiske befolkning. Denne samiske særretten gjelder ikke utenfor disse områdene. Utenfor de nevnte reinbeiteområdene skal reindriften ikke utøves uten særskilt tillatelse. Slik er det i Nord-Gudbrandsdal og Valdres fire ikke-samiske reindrifter, tamreinlag, som utøver virksomheten på egne eller leide areal.
I hvert av de seks reinbeiteområdene er det etablert lokale forvaltningskontor. Disse er underlagt Reindriftsforvaltningen i Alta og ligger i Karasjok, Kautokeino, Moen i Målselv, Rognan, Snåsa og Røros. Tamreinlagene sorterer under forvaltningskontoret på Røros. For hvert reinbeiteområde er det etablert områdestyrer som oppnevnes av de respektive fylkesting og Sametinget. Områdestyrene skal være faglig rådgiver og premissgiver overfor offentlig forvaltning og andre i saker som angår reindriften i vedkommende reinbeiteområde. Videre skal også områdestyrene utføre de oppgaver som er gitt i eller med hjemmel i Lov om reindrift. De lokale forvaltningskontorene ved reindriftsagronomene er sekretariat for områdestyrene.
Hvert reinbeiteområde er videre delt inn i reinbeitedistrikt med egne styrer. Distriktsstyret velges av og blant reineiere/driftsenhetsinnehaverne, og det representerer reinbeitedistriktets interesser utad samtidig som det har myndighet innad. Slik er distriktsstyrene privatrettslige representanter for sine respektive distrikter samtidig som de forvalter deler av reindriftsavtalens og reindriftslovens virkemidler. Beiteressursen forvaltes som en kollektiv rett innen reinbeitedistriktene. Det er til sammen 83 reinbeitedistrikt innen det samiske reinbeiteområdet.
Under distriktsnivået er reindriften organisert i driftsenheter. Den enkelte driftsenhet er knyttet til en ansvarlig leder og eventuelt dennes ektefelle. Nye driftsenheter må godkjennes, «konsesjonsbehandles», mens allerede etablerte enheter kan overføres udelt til barn.
2.3 Virkemidlene i reindriftspolitikken
2.3.1 Reindriftsloven
I St.meld. nr. 28 (1991-92) En bærekraftig reindrift ble endringer i reindriftsloven trukket fram som en forutsetning for å få gjennomført nødvendige endringer i reindriftspolitikken. Reindriftsloven, slik den ble vedtatt i 1978, hadde på mange måter vist seg utilstrekkelig som et næringspolitisk virkemiddel.
Stortinget vedtok 30. januar 1996 endringer i reindriftsloven. Endringene gjorde det mulig å knytte økonomiske og lovbaserte virkemidler sammen i et mer helhetlig virkemiddelsystem for å tilpasse beitetrykket, og samtidig redusere miljøproblemene knyttet til overbeiting, jfr Ot. prp. nr. 28 (1994-95) og Innst. S. nr. 233 (1995-96).
2.3.1.1 Reindriftslovutvalgets innstilling
Ved den revisjon av reindriftsloven som fant sted i 1996 ble bestemmelsene som omhandler styring og forvaltning av reindriften og regulering av de interne forhold i næringen i liten grad viet oppmerksomhet. Ved dette revisjonsarbeidet konsentrerte man seg særlig om overtallighetsproblematikken i Finnmark, rettighetsforhold i sør-områdene og den samepolitiske utviklingen som tilsa at Sametinget fikk oppnevne medlemmer i reindriftsstyret og områdestyrene. Bestemmelsene i någjeldende reindriftslov vedrørende styring, forvaltning og interne forhold for øvrig er i det vesentlige identiske med den opprinnelige lovteksten fra 1978. På bakgrunn av de nevnte forhold nedsatte Landbruksdepartementet høsten 1998 et utvalg med mandat å gjennomgå reindriftsloven med sikte på å revidere de bestemmelsene som gjelder styringen og forvaltningen av reindriften og regulering av de interne forhold i næringen. Utvalget overleverte sin innstilling til Landbruksministeren 15. mars 2001.
Utvalget viser i sin innstilling til at det er viktig å utarbeide regler som skaper større forutsigbarhet og rettssikkerhet for den enkelte reineier. Derfor er det foreslått regler som klarere enn i dag angir hvilke rettigheter og plikter den enkelte har. Det er lagt vekt på at reindriften er avhengig av de biologiske ressurser og at beitebruken må være bærekraftig i et langsiktig perspektiv.
Videre viser utvalget til at reindriften har en sterk tradisjonell forankring, og det sosiale og arbeidsmessige fellesskapet siidahar fått en viktig plass i lovforslaget. En siida innebærer at det eksisterer en reinflokk som holdes samlet ved gjeting/vokting og at det deltar en eller flere reindriftsfamilier med sine rein i fellesskapet. Utfordringen for utvalget har vært å lage regler som passer for de ulike siidaordningene som eksisterer, samtidig som reglene ikke må bli så løse at de i praksis mister sin rettslige betydning.
Utvalget foreslår at dagens ordning med driftsenhet skal opphøre og erstattes med siidaandel. Det skal være én ansvarlig leder av siidaandelen.
For å få til smidigere generasjonsoverganger, foreslås adgang til opprettelse av sideordnet rekrutteringsandel. Ved dette kan en person i neste generasjon sikres trygge arbeidsforhold inntil lederen av den ordinære siidaandelen avvikler.
Utvalget vil opprettholde ordningen med reinbeitedistrikt og distriktsstyring. Distriktsstyret skal bare ha privatrettslige oppgaver, og det er klarere angitt hva distriktsstyret kan bestemme, slik at et mindretall i distriktet sikres bedre vern.
En viktig oppgave for distriktsstyret vil etter forslaget være å utarbeide bruksregler, hvor særlige regler om beitebruk og reintall forutsettes å stå sentralt. Reglene om beitebruk skal bygge på den tradisjonelle bruk av arealene og fremme rasjonelle bruksordninger. Fastsettelse av øvre reintall forutsettes å skje med utgangspunkt i siidaens areal.
Utvalget foreslår en forvaltningsmodell basert på at det etableres et nytt styre på fylkesnivå og at dette styret langt på vei gis samme oppgaver som dagens områdestyre. Fylkesreindriftsstyret vil ha en annen sammensetning enn dagens områdestyrer. Fylkesreindriftsstyret skal ha representanter valgt av reineierne selv, av Sametinget og fylkestinget. Reineierne skal være i flertall i styret. Fylkesmannen vil fungere som sekretariat for fylkesreindriftsstyret og vil også kunne bli tillagt avgjørelsesmyndighet i enkeltsaker.
Utvalget forutsetter at en overføring av forvaltningen til fylkesmannen medfører at alle ansatte plasseres hos vedkommende fylkesmann. Det er behov for distriktskontorer som ikke er i for lang avstand fra der reineiere bor eller utøver sin reindrift. Distriktskontorene skal være service- og veiledningskontorer, men ikke ha avgjørelsesmyndighet.
Oppgavene på nasjonalt nivå foreslås ivaretatt av Statens reindriftsforvaltning under ledelse av Reindriftsstyret. Forslaget innebærer en videreføring av dagens Reindriftsstyre og Reindriftsforvaltningen i Alta. Reindriftsstyrets representanter oppnevnes av reineierne selv, Sametinget og departementet. Et flertall av medlemmene skal være reineiere.
Reindriftsstyret med Statens reindriftsforvaltning vil være klageorgan for avgjørelser tatt av fylkesreindriftsstyret og fylkesmannen.
Departementet vil fortsatt være overordnet organ for reindriftsforvaltningen med ansvar for reindriftslovgivningen og for at Regjeringens politiske målsettinger blir ivaretatt gjennom lov- og forskriftsarbeid. Departementet vil fortsatt ha myndighet til å instruere Reindriftsstyret i enkeltsaker, eventuelt selv treffe vedtak i kraft av overordnet organ i forvaltningslovens forstand. Utvalget mener at Sametinget må ha en sentral rolle i den nasjonale reindriftspolitikken, og som ledd i dette bør Sametinget delta i arbeidet med utarbeidelse av forskrifter i henhold til reindriftsloven.
Utvalget har for øvrig foretatt en redaksjonell revisjon av hele loven.
Utvalgets innstilling vil bli sendt på en bred høring.
2.3.2 Reindriftsavtalen
Reindriftsavtalen er, ved siden av reindriftsloven, det viktigste operative redskap for å følge opp målene og retningslinjene i reindriftspolitikken. I forhandlingene om reindriftsavtalen, mellom Norske Reindriftsamers Landsforbund og staten ved Landbruksdepartementet, drøftes de sentrale økonomiske spørsmål som knytter seg til utviklingen i reindriften. Bruken av de økonomiske virkemidler fastsettes bl.a. ut fra reindriftslovens intensjon og bestemmelser.
Spesielt reintallstilpasningen i Finnmark, men også reintalls- og inntektsfordeling, har stått sentralt når man har drøftet innretningen av de økonomiske virkemidlene over reindriftsavtalen de senere år. På samme måte har produksjonsoptimalisering vært et fokusert delmål. Her kan det nevnes at kalveslaktetilskuddet er den eneste ordning over reindriftsavtalen som har vært med fra avtalens opprettelse.
Ved inngåelsen av de første reindriftsavtalene og revisjonen av reindriftsloven, som pågikk samtidig i tidsrommet 1976-1978, måtte det utøves en stor grad av skjønn. I dag er forståelsen for de krefter og mekanismer som gjør seg gjeldende langt mer utviklet enn den gang. St. meld. nr. 28 (1991-92) - En bærekraftig reindrift og Stortingets behandling av denne (Innst. S. nr. 167 (1991-92)), satte reindriftspolitikken i et bærekraftsperspektiv; økologisk, økonomisk og kulturelt.
Fra inngåelsen av den første reindriftsavtalen og fram til i dag har mange utfordringer funnet sin løsning innenfor avtaleinstituttet. Samtidig har mange nye problemstillinger dukket opp. For Finnmark er dagens hovedutfordring at lavbeiteressursene har utviklet seg i negativ retning, og slik gjort rammebetingelsene for næringen snevrere enn noen gang tidligere. Om dette skal kunne rettes opp kreves det forståelse for sammenhengene mellom de tiltak som settes inn for å nå de fastsatte politiske mål.
De økonomiske virkemidlene over reindriftsavtalen har ikke hatt den ønskede effekt på reintallstilpasningen fordi dette er frivillige ordninger som den enkelte reindriftsutøver ut fra sine vurderinger og forutsetninger velger å følge eller ikke.
I forbindelse med reindriftsavtaleforhandlingene for avtaleåret 2000/2001 ble avtalepartene enige om å trekke de forhold som berører reintallsreguleringer ut av forhandlingene. Disse forhold ble forutsatt fulgt opp gjennom reguleringer med hjemmel i reindriftsloven. Arbeidet med å bringe reintallet i balanse med beitegrunnlaget har høyeste prioritet, og er en oppfølging av vedtak III i Innst. S. nr. 216 (1999-2000) som gjelder fastsetting av øvre reintall per distrikt. Reindriftsforvaltningen er godt i gang med utredningsprosessen slik at Reindriftsstyret vil ha grunnlag for å fastsette rammevilkårene for distriktene i Vest-Finnmark reinbeiteområde i løpet av 2001 og for Øst-Finnmark i 2002. Områdestyret vil følge opp ved å fastsette øvre reintall per driftsenhet når øvre reintall per distrikt er fastsatt. Områdestyrenes inngripen i prosessen vil imidlertid bare være aktuell i de distrikt hvor man selv ikke kommer til enighet om reintallsfordelingen mellom driftsenhetene. Andre viktige momenter for å skape trygge rammevilkår er fastsettelse og overholdelse av beitetider, samt distriktsinndeling av fellesbeitene (vår/høst og vinterbeitene). Dette forutsettes gjennomført innen utgangen av mars 2002.
Fastsettelse av rammebetingelser er og skal være en statlig oppgave i forhold til en næring, herunder reindrift. Her vises det til statens oppgave når det gjelder å få tilpasset reintallet til ressursgrunnlaget for deler av reinbeiteområdene i Finnmark. Videre skal Staten gjennom reindriftsavtalen legge til rette for størst mulig verdiskaping innenfor de gitte rammene, tilpasse antall driftsenheter til ressursene samt bidra til inntektsutjevning. Næringens oppgave blir da å utøve en reindrift som gir tilstrekkelig vederlag for arbeid og egenkapital innenfor de gitte rammebetingelsene og de muligheter som markedet gir.
Økonomisk grunnlag for de som er og skal være i næringen anses for å være en forutsetning for å kunne nå de politiske målene. Bedre økonomi per driftsenhet vil kunne bidra til at flere familiemedlemmer kan delta i driften. Dette vil kunne ha positive effekter på bl.a. kvinnens deltagelse i driften og kunnskapsoverføringen mellom generasjoner. Færre driftsenheter vil ikke nødvendigvis medføre en sterk reduksjon av antall personer tilknyttet næringen, men derimot at flere i hver familie kan delta i driften.