4 Utarbeidelse av konsekvensutredningen

4.1 Innledning

En konsekvensutredning er som del av planprosessen et viktig demokratisk virkemiddel. En god konsekvensutredning skal gjøre det mulig for høringsinstansene å vurdere kvaliteten på beslutningsunderlaget og gi en tilfredsstillende redegjørelse for planforslagets virkninger for miljø og samfunn. Konsekvensutredningen må derfor være transparent og etterprøvbar, beskrive hva som er gjort og hva som ikke er gjort. Den må beskrive hvor kunnskapen kommer fra og kvaliteten datamaterialet har, med eventuelle usikkerheter, jf. KU-forskriften § 22. Årstall for siste kartlegging og kilden til registreringene er eksempel på informasjon som kan belyse kvaliteten på datamaterialet. Det er også en forutsetning at de faglige vurderingene som er gjort, både med hensyn til verdi, påvirkning og konsekvens, begrunnes.

Konsekvensutredningen skal være faktabasert, pålitelig og objektiv, slik at den har legitimitet som grunnlag for videre avveininger og beslutning. Politiske avveininger som er gjort i en beslutningsprosess, er ikke en del av konsekvensutredningen.

4.2 Innholdet i konsekvensutredningen

Kravene til innholdet i konsekvensutredning framgår av kapittel 5 i KU-forskriften. Det generelle kravet som gjelder for alle konsekvensutredninger, står i § 17 i forskriften. § 17 første ledd siste punktum sier: «Konsekvensutredningens innhold og omfang skal tilpasses den aktuelle planen, og være relevant for de beslutninger som skal tas». KU-forskriften stiller krav til utredninger av både overordnede planer og detaljreguleringer. Hvordan kravene i forskriften skal tolkes for de ulike plannivåene, er omtalt under punkt 4.3.

I arbeidet med konsekvensutredningen må man systematisk gå igjennom og identifisere den kunnskapen som foreligger om forhold som kan bli berørt. Dersom det er noe som tyder på at det mangler kunnskap om viktige forhold, må ny kunnskap innhentes. Konsekvensutredningen skal beskrive de elementene som kan bli påvirket av tiltaket, og vurdere hvorvidt tiltaket vil medføre vesentlige virkninger for miljø og samfunn. I KU-forskriften § 21 gis det en oversikt over de elementene (faktorene) eller tema som skal identifiseres og utredes der det er beslutningsrelevant. Listen i § 21 (gjengitt i rammen under) er ikke uttømmende og i enkelte saker kan også andre problemstillinger være relevante å se nærmere på. Det vil sjelden være saker der alle de opplistede temaene i § 21 er relevante. Listen gir ingen prioritert rekkefølge for hvordan man skal avveie interessene mot hverandre.

Konsekvensutredningen for planer som er komplekse og har virkninger for mange temaer, bør være særlig grundige på temaer som blir vesentlig berørt. En plansak som i hovedsak har vesentlig negativ påvirkning på ett tema, eller noen få temaer, skal være grundig på dette/disse. Konsekvensutredningen for en slik plan vil følgelig være mindre omfangsrik enn planer med vesentlig påvirkning på flere temaer.

For planer som omfattes av § 6, skal planforslaget med konsekvensutredning utarbeides på bakgrunn av det fastsatte planprogrammet. Planprogrammet vil her være styrende for arbeidet med planforslag og konsekvensutredning. Dukker det opp nye problemstillinger underveis i arbeidet, må disse forholdene også belyses i konsekvensutredningen.

For planer som omfattes av KU-forskriften § 8, det vil si reguleringsplaner for tiltak nevnt i vedlegg II, er det ikke krav til planprogram. For slike planer som kan få vesentlige virkninger, skal konsekvensutredningen utarbeides på bakgrunn av avklaringer gjort i oppstartsmøtet, fra innspill ved varsel om planoppstart eller annen medvirkning, og i lys av kravene til konsekvensutredning i kapittel 5 i KU-forskriften. For øvrig gjelder alle kravene i kap. 5.

4.3 Utforming av planforslag med konsekvensutredning

Alle planer etter plan- og bygningsloven skal ha en planbeskrivelse som belyser virkningene av planforslaget. Se nærmere omtale av utredningstema, planbeskrivelse og dokumentasjonskrav i Kommunal- og moderniseringsdepartementets reguleringsplanveileder, punkt 3.4, og veileder om kommuneplanens arealdel.

For å gjøre det tydelig for høringsinstansene bør planforslag som omfattes av utredningsplikt etter bestemmelsene om konsekvensutredninger, benevnes planforslag med konsekvensutredning. Redegjørelsen for konsekvensene av planforslaget for miljø og samfunn bør utgjøre en egen del av redegjørelsen i planforslaget: Konsekvenser for miljø og samfunn (KU). Eventuelle grunnlagsrapporter følger da som vedlegg. I større saker der konsekvensutredningen er omfattende, kan konsekvensutredningen være et selvstendig dokument. Oppsummeringen av alle vesentlige forhold må da inngå i beskrivelsen av planforslaget merket: Oppsummering: Konsekvenser for miljø og samfunn. Det må være samsvar mellom delutredningenes konklusjoner på de enkelte temaene og oppsummeringen/sammendraget. Det må også være greit å finne frem og å se sammenhenger mellom ulike delutredninger slik at oppsummeringen er etterprøvbar.

For kommuneplanens arealdel anbefales det at beskrivelsen av virkningene for miljø og samfunn av enkeltområdene inngår som et vedlegg til planbeskrivelsen. I en egen del av planbeskrivelsen: Konsekvenser for miljø og samfunn, bør det redegjøres for virkninger av betydning for miljø og samfunn knyttet til enkeltområder, og alltid inngå en vurdering av de samlede arealbruksendringene i planen. Det vil si hvordan miljø og samfunn blir påvirket av summen av de foreslåtte arealbruksendringene.

4.4 Forskjeller mellom KU for overordnede planer og for detaljreguleringer

De generelle kravene til innhold som gjelder alle planer som omfattes av forskriften, framgår av § 17 i KU-forskriften. I § 18 gis det særskilte bestemmelser som gjelder konsekvensutredning for overordnede planer.

Bestemmelsen i § 18 om overordnede planer, presiserer at det for regionale planer og kommune(del)planer «… kan konsekvensutredningen begrenses til å redegjøre for virkningene av planen eller programmet på et overordnet nivå.» Denne bestemmelsen vil også gjelde for områdereguleringer med krav om at den detaljerte arealbruken skal fastsettes gjennom en påfølgende detaljregulering - plankrav.

Generelt bør valg av utredningstema konsentreres til det som er relevant for beslutning om arealbruk. Spørsmålene om framtidig utbygging er akseptabelt eller ikke, samt hvilke arealformål områdene skal ha, er derfor sentrale spørsmål i konsekvensutredningen for en overordnet plan. Et kontrollspørsmål kan være: «Hva må vi vite for å ta stilling til ny eller endret arealbruk?» For å besvare dette, bør man gå gjennom listen over tema i § 21 i forskriften, og vurdere hvilke av disse som er relevante og hvor detaljert temaet må utredes og omtales.

Hvis det mangler kunnskap om viktige forhold, skal slik kunnskap innhentes allerede på et overordnet plannivå. Hvis det i en kommuneplan for eksempel legges opp til utbygging i et natur- eller landbruksområde, forutsettes det således at natur- og landbruksverdiene i området er kjente og at planforslagets påvirkning på disse verdiene er nøye vurdert. Det betyr en beskrivelse og vurdering både av hvordan man antar at utbyggingen vil påvirke viktige verdier, men også hvilke konsekvenser selve omdisponeringen vil få. Det vil for eksempel si, hvilke natur- eller landbruksverdier går tapt ved nedbygging eller hvor stort klimagassutslipp kan forventes av at arealet blir bebygd. Tilsvarende vil det være en forutsetning at det ved etablering av nye utbyggingsområder er gjort en grundig vurdering opp mot statlige og regionale føringer gitt i aktuelle sektorlover og statlige planretningslinjer.

Utredningen må gjøre det klart på et overordnet nivå hvilke negative konsekvenser planen kan få. Det skal også redegjøres for om det er mulig, og i så fall hvordan, man på en akseptabel måte kan unngå de negative virkningene av tiltakene som planen tilrettelegger for. Dersom det ikke er mulig, bør ikke planen åpne for den foreslåtte arealbruken.

Selv om konsekvensene av ny eller endret arealbruk er utredet på et overordnet nivå, skal konsekvenser av det konkrete utbyggingsforslaget likevel utredes på detaljreguleringsnivå dersom det faller innenfor forskriften sitt virkeområde. Se kapittel 1 i denne veilederen om hvilke planer som er omfattet av forskriften sitt virkeområde. For eksempel kan flere av de kravene som stilles i § 19 til beskrivelse av planen eller tiltaket, være mindre relevante i en overordnet plan, men må redegjøres nærmere for i en detaljregulering.

Kunnskapen fra konsekvensutredninger gjennomført for overordnede planer, det vil si regionale planer, kommuneplanens arealdel, kommunedelplaner og områdereguleringer, skal imidlertid kunne gjenbrukes ved utredning i forbindelse med detaljregulering.

Det er samme generelle krav til konsekvensutredningen for overordnet plan som for detaljregulering. Dette gjelder eksempelvis kravet om faglig kompetanse, bruk av anerkjent metodikk og innleggelse av data i offentlige databaser.

4.4.1 Særskilt om kommuneplanens arealdel

Departementets anbefaling er at arbeidet med kommuneplanens arealdel bør ha et overordnet, langsiktig og helhetlig perspektiv. Dermed bør konsekvensutredningen av planen også ha fokus på strategiske problemstillinger og temaer. Med kommuneplanens arealdel menes her både planer som gjelder hele kommunen, og kommunedelplaner for areal som gjelder avgrensede deler av kommunen.

Mer detaljerte forhold, som utforming og detaljtilpasning av utbygging til omgivelsene, vil som nevnt være naturlig å fastsette ved senere regulering.

I tillegg til de generelle kravene i kapittel 5 i KU-forskriften som er relevante for den overordnede planen, er det knyttet tre absolutte krav til konsekvensutredningen for kommuneplanens arealdel, jf. § 18:

Dersom planen inneholder strategier for framtidig arealbruk, skal det vurderes hvordan disse vil påvirke miljø og samfunn.

I konsekvensutredningen for kommuneplanens arealdel skal det også redegjøres for forhold som skal belyses og avklares nærmere i senere planarbeid, jf. KU-forskriften § 18 siste ledd. Hjemmelen for denne bestemmelsen er pbl. § 11-9 nr. 8, som også gir grunnlag for å stille bestemmelser om miljøoppfølging og -overvåking.

Se også Veileder om konsekvensutredninger til kommuneplanens arealdel (2012)

4.5 Sammendraget av konsekvensutredningen

Det skal utarbeides et «ikke-teknisk sammendrag» av konsekvensutredningen, slik det framgår av § 17 siste ledd i KU-forskriften. Dette er viktig for å gjøre konsekvensutredningen lett tilgjengelig for allmennheten. Her bør man unngå bruk av fagspråk og bruke et lett forståelig språk. Sammendraget skal fokusere på de viktigste problemstillingene: hva omfatter planene, hvilke alternativer har man vurdert, hva er de viktigste virkningene, og hvordan vil man forsøke å minimere eller avbøte virkningene.

Det er viktig at konsekvenser ikke blir underkommunisert, og at sammendraget gir et riktig og balansert bilde av virkningene. Illustrasjoner og kart kan bidra til å gjøre sammendraget lettere tilgjengelig og lettere å forstå. Nytten av planen skal ikke omfattes av sammendraget.

4.6 Om alternativer

I KU-forskriften § 19 siste ledd heter det: «Konsekvensutredningen skal også redegjøre for de alternativene til utforming, teknologi, lokalisering, omfang og målestokk som forslagsstilleren har vurdert, og en utredning av relevante og realistiske alternativer.»

Det er altså et krav at det i konsekvensutredningen skal redegjøres for de alternativene som forslagsstiller har vurdert for å løse og ivareta det konkrete planproblemet eller tiltaket. Forskriften stiller imidlertid ikke krav om at alternativer i betydning alternative planforslag eller alternative løsninger, alltid skal utredes fullt ut. Det vil være ansvarlig myndighet som i innledende fase av planleggingen, for eksempel ved fastsetting av planprogrammet, tar stilling til om det foreligger relevante og realistiske alternativer som skal konsekvensutredes fullt ut.

Ansvarlig myndighet kan, for reguleringsplaner for tiltak i vedlegg II, stille krav om tilleggsutredninger dersom det ved høringen av konsekvensutredningen framstår som nødvendig å se nærmere på alternative løsninger. Her er det viktig at berørte myndigheter allerede ved varsel om planoppstart varsler om det er behov for en egen alternativ siling før selve plan- og utredningsarbeidet gjennomføres. Se mer om tilleggsutredninger i punkt 5.2.