1 Åpenhet om kvalitet og pasientsikkerhet

Pasientens helsetjeneste

Regjeringen legger med dette frem den første årlige meldingen til Stortinget om kvalitet og pasientsikkerhet for en bred og åpen diskusjon om status og utfordringer i norsk helsetjeneste.

Regjeringens mål er å skape pasientens helsetjeneste. Vi vil flytte makt fra systemene til pasientene. Et av de regionale brukerutvalgene har uttrykt dette slik: «Pasientar er ofte dei mest radikale endringsagentane. Pasientar og pårørande skal vera like viktige som fagfolk og politikarar i arbeidet framover.»

Bedre kvalitet og trygge tjenester skal sikres gjennom å endre og forbedre systemer, ledelse og kultur i tjenestene. Regjeringen vil arbeide for å begrense uberettiget variasjon, styrke ledelsen i sektoren og i større grad styre ut fra kvalitetshensyn.

For regjeringen er det viktig å rette inn kvalitetsarbeidet på følgende tre områder: Å etablere en mer balansert og kvalitetsorientert ledelse, etablere systemer som skal bidra til bedre kvalitet, og å etablere en sikkerhetsfokusert og lærende kultur i hele tjenesten. Alle disse tre grepene skal understøtte arbeidet med å skape en mer pasient- og brukerrettet helsetjeneste. Regjeringen ønsker en helsetjeneste som setter pasienten i sentrum og tilpasser organisering og systemer for å kunne gi rask, trygg og god hjelp når behovet oppstår. Pasienter, brukere og pårørende skal ivaretas bedre.

Mye er bra i norsk helsetjeneste. På mange områder viser internasjonale sammenligninger og nasjonale undersøkelser at vi oppnår gode resultater. Dette skyldes ikke minst dyktige og kompetente ansatte. Samtidig ser vi at det er utfordringer. Kvaliteten i helsetjenesten varierer for mye, og for mange blir skadet eller dør for tidlig som følge av svikt og uønskede hendelser. Selv der de medisinske utfallene kan være gode, vet vi at pasienter i møtet med helsetjenesten opplever mangler innen kommunikasjon, samordning og for lange ventetider.

Det er et mål å fremskaffe bedre kunnskap om tjenestene, og informasjon om dette må gjøres bedre tilgjengelig. Åpenhet er en forutsetning for godt kvalitetsarbeid. Derfor vil regjeringen legge til rette for at Stortinget årlig får anledning til en bred debatt om status for kvalitet og pasientsikkerhet i helse- og omsorgstjenesten.

Behovet for årlig melding

Regjeringen vil gjennom en årlig melding til Stortinget om kvalitet og pasientsikkerhet gjøre opp status, oppsummere relevant informasjon, og gi Stortinget anledning til å drøfte utfordringer for å skape en bedre helsetjeneste for pasientene.

Denne stortingsmeldingen skal gi et bilde av status og utfordringer innen kvalitet og pasientsikkerhet i helse- og omsorgstjenesten, slik det kommer til uttrykk i årsmeldinger fra Pasient- og brukerombudene, Statens helsetilsyn, Norsk pasientskadeerstatning, gjennom Kunnskapssenterets meldeordning, sluttrapporten fra den nasjonale pasientsikkerhetskampanjen og nasjonale og internasjonale kvalitetsindikatorer og sammenligninger.

Etter regjeringens syn er det i seg selv et uttrykk for politikk, at en slik årlig melding skal legges frem for Stortinget. Regjeringen setter prinsippet om åpenhet som grunnlag for forbedring sentralt. Mangfold, åpenhet og demokratiske prosesser er bærebjelker i et liberalt samfunn. Det er også viktig at kvalitetsarbeidet er forankret i våre politiske og demokratiske organer, og at det skapes arenaer for en systematisk, helhetlig og kontinuerlig diskusjon om hvordan tjenestene kan organiseres for å sikre tryggest og best mulig tilbud til pasienter, brukere og pårørende.

Målet med meldingen er ikke å presentere ny politikk, men å oppsummere status, pågående arbeid og gi Stortinget anledning til å drøfte kvalitet og pasientsikkerhetsarbeidet på en systematisk måte. Meldingen skal ta for seg hele helse- og omsorgstjenesten, det vil si den kommunale helse- og omsorgstjenesten, spesialisthelsetjenesten, tannhelsetjenesten og private tilbydere av helse- og omsorgstjenester. Den skal sørge for politisk bevissthet og oppmerksomhet på kvalitet og pasientsikkerhet i den nasjonale helsepolitikken. En årlig melding skal bidra til kontinuitet i dette arbeidet og gjøre det mulig å følge utviklingen over tid.

Utfordringsbildet

Norsk helsetjeneste oppnår gode resultater på mange viktige områder. Samtidig kan vi bli bedre. Det er forholdene der det er forbedringspotensial som gjør krav på mest oppmerksomhet. Det følger også av kildematerialet i meldingen, for eksempel fra Pasient- og brukerombudene og Statens helsetilsyn. Dette materialet kan isolert sett gi et for negativt bilde av helse- og omsorgstjenesten, som de fleste tross alt er fornøyd med og som skårer godt på en rekke viktige indikatorer. Samtidig, selv om bildet som gis i denne meldingen ikke vil være representativt, viser det hvilke områder det er naturlig å rette oppmerksomheten mot når målet er å forbedre kvaliteten og pasientsikkerheten. Kildene gir således et godt bilde på hvor risikoen i systemet ligger og tydeliggjør hvor det er behov for å sette inn tiltak.

Undersøkelser viser at det er for mye variasjon i helsetjenesten. Dette handler både om variasjon i prosesser, praksis og utfall – det vil si behandlinger som tilbys, prioriteringer som gjøres i møtet med pasientene og medisinske resultater i form av ulikheter i kvaliteten. Det er et mål å sørge for likeverdige helse- og omsorgstjenester for hele befolkningen. Å kartlegge og iverksette tiltak for å begrense uberettiget variasjon, vil være et viktig arbeid for å nærme seg denne målsetningen.

En formulering som er brukt om norsk helsetjeneste, er at den er god på overlevelse, men dårligere på opplevelse. Med det siktes det til at selv om utfallene av en behandling kan være gode, erfarer mange pasienter at kommunikasjonen og organiseringen ikke er god nok. Møtet med helsetjenesten kan da bli en tilleggsbelastning for pasienten, som allerede er i en utsatt situasjon. Det er for mye uklar informasjon og venting, og mange opplever å måtte forholde seg til et stort antall helsepersonell og avdelinger, og mange ulike deler og nivåer av helsetjenesten.

Vi vet fra flere undersøkelser at den norske helsetjenesten må bli bedre når det gjelder informasjon til – og involvering av pasienter og pårørende. Kommunikasjonen mellom helsepersonell, sykehus og kommuner kan bli bedre, og vi må styrke samhandlingen i og mellom tjenestene. Betydningen av god kommunikasjon og informasjon er en gjenganger fra brukerne. Mange gir uttrykk for at kommunikasjon og språk er viktig for at pasientopplevelsen skal bli god. Det uttales at pasientene må få nok informasjon og god informasjon som man forstår, og de må tas med på råd når avgjørelser skal tas.

Det er for mye unødvendig venting på utredning og behandling. Det har lenge vært et mål å redusere ventetidene i spesialisthelsetjenesten, som fortsatt er for høye. Lange ventetider kan være en medisinsk risiko, og selv der utfallet ikke påvirkes kan ventingen oppleves som belastende for pasienter.

En viktig forutsetning for å sikre kvalitet i praksis og for å kunne gjennomføre godt utviklingsarbeid, er tilgang på nødvendige pasientopplysninger, registerdata og klinisk informasjon. Dagens systemer legger ikke godt nok til rette for dette. Det påvirker både evnen til å styre ut fra kvalitet på ledernivå, og personellets mulighet til å gi best mulig behandling til pasientene de møter.

Å få et godt kunnskapsgrunnlag med gode, pålitelige, relevante og oppdaterte data, er viktig for kvalitetsarbeidet. Derfor er identifisering av kunnskapshull og mangler, med sikte på å tette disse, et viktig arbeid. Det samme er å finne hvilke hindre som eksisterer for at kunnskap effektivt kan tas i bruk i arbeidet med kvalitet og pasientsikkerhet – både i klinisk hverdag, så vel som i styring, ledelse og utvikling av helsetjenesten.

Helse- og omsorgstjenesten er en kunnskapsintensiv sektor. Prosedyrer, behandlinger og metoder er i stadig utvikling, og kunnskap om hva som er beste praksis er ingen gitt størrelse. Det er et mål å sørge for systemer som gjør at oppdatert kunnskap tas i bruk, faglige veiledere og retningslinjer følges og at det gis kunnskapsbasert beslutningsstøtte til helsepersonell. Dette er et ansvar som krever både styring og ledelse, og en kultur som evner å endre praksis i tråd med oppdatert kunnskap. Dersom dette ikke gjøres godt nok, bidrar det både til uberettiget variasjon og at pasienter kan motta annen behandling enn den som er faglig anbefalt.

Det er ikke slik at gapet mellom medisinske resultater og pasientopplevd kvalitet representerer henholdsvis objektiv sannhet og subjektiv oppfatning om status i helse- og omsorgstjenesten. Pasientopplevelser er i seg selv et mål på kvalitet, både fordi gode opplevelser bygger tillit til tjenestene og behandlingen man mottar, og fordi mange av de utfordringene pasienter og pårørende påpeker, er forhold vi vet kan ha innvirkning på behandlingsutfall. Det er et mål at man i større grad skaffer til veie data og informasjon om pasient- og brukeropplevd kvalitet i helse- og omsorgstjenesten, slik at dette kan være med i grunnlaget for arbeidet med kvalitet og pasientsikkerhet på alle nivåer.

Pasientrollen er i endring, og moderne pasienter ønsker å involveres i egen behandling, gis mer makt i møtet med helsetjenesten og få delta i beslutninger om egen helse. Skal vi lykkes med å skape pasientens helsetjeneste, kreves det bedre informasjon til, kommunikasjon med og involvering av pasientene og deres pårørende. Det handler både om det formelle, som styrking av pasientens rettigheter, og det mindre formelle, som kulturen på den enkelte arbeidsplass.

Regjeringens arbeid

Det legges i denne meldingen ikke frem ny politikk fra regjeringens side. Formålet med meldingen er å gi Stortinget en anledning til å få behandlet temaet kvalitet og pasientsikkerhet i helse- og omsorgstjenesten på en bred måte. Det pågår allerede et omfattende arbeid for å sikre bedre kvalitet og pasientsikkerhet gjennom styring, tiltak og reformer i sektoren.

Regjeringen har varslet at den i løpet av 2015 vil legge frem Nasjonal helse- og sykehusplan som en melding til Stortinget, samt stortingsmeldinger om folkehelsepolitikken, primærhelsetjenesten og legemiddelpolitikken. I tillegg starter regjeringen i 2015 innføringen av Fritt behandlingsvalg, og det vil bli lagt frem en opptrappingsplan på rusfeltet og en opptrappingsplan for habilitering og rehabilitering. Å skape en mer pasient- og brukerrettet helse- og omsorgstjeneste som i større grad sikrer kvalitet og pasientsikkerhet, er en målsetning i alle disse arbeidene.

Regjeringen flytter makt fra systemet til pasientene. Pasienter, brukere og pårørende skal få en sterkere stemme i utviklingen av tjenestene, mer makt over egen hverdag i møtet med helsetjenesten og mer medbestemmelse i egen pasienthverdag.

Regjeringen arbeider med å utvikle kvaliteten i helsetjenesten på en rekke nivåer. Nye, effektive og sikre behandlinger tas i bruk, det satses på IKT, vi styrker budsjettene i sektoren og legger til rette for kunnskapsbasert utvikling av tjenestene. Systemer, organisering og ledelse skal understøtte kvalitetsarbeidet. Kvalitetsforbedring er et kontinuerlig arbeid.

God og tydelig ledelse er viktig for helse, miljø og sikkerhet for både pasienter og ansatte. Regjeringen stiller tydelige krav til at dette vektlegges av ledelsen på alle nivåer. Det utvikles også bedre lederutviklingsprogram for hele helsetjenesten, også den kommunale.

Bedre registrering av og oppdatering av data, ikke minst sanntidsdata, er viktig for både fagfolkets egen utvikling og dialog, god kvalitetsledelse og åpenhet overfor pasienter. Det er et pågående arbeid å utvikle flere og bedre kvalitetsindikatorer, herunder for pasientopplevd kvalitet, samt bedre systemer for å tilgjengeliggjøre og oppdatere informasjonen til og fra relevante registre.

Mangelen på god nok kunnskap om tjenester på kommunenivå er en svakhet i dagens kunnskapsgrunnlag. Dette er også påpekt i HelseOmsorg21-strategien. I statsbudsjettet for 2015 har regjeringen foreslått midler til å etablere et kommunalt helse- og omsorgsregister som vil være et viktig bidrag til å forbedre status her.

Fritt behandlingsvalg skal redusere ventetider og styrke pasientens rettigheter. Regjeringen vil utnytte ledig kapasitet og effektiviseringspotensial i helsetjenesten bedre. Vi vil samarbeide med alle gode krefter for å gi gode helsetjenester. De offentlige sykehusene får større frihet og skal stimuleres til å bli mer effektive.

Regjeringen vil styrke kreftbehandlingen, og vil supplere den nasjonale kreftstrategien som kom i 2013 med en plan for arbeidet. Innsatsen på kreftområdet skal gi kortere ventetider og raskere diagnose. Kreftløftet har tre hovedelementer. Det er etablering av tverrfaglige diagnosesentre, innføring av standardiserte pakkeforløp og bedre samarbeid mellom fastlegene og spesialisthelsetjenesten. I løpet av 2014 vil alle helseregioner ha etablert minst ett diagnosesenter. I 2015 skal 27 pakkeforløp for kreftpasienter implementeres.

Dette er eksempler på hvordan nye ideer og bedre løsninger skal skape en bedre, effektiv og mer pasientrettet helse- og omsorgstjeneste. Satsningene på kreftområdet vil også gi grunnlag for læring som kan anvendes overfor andre sykdomsgrupper, slik at kreftsatsningen blir et foregangsfelt i utviklingen av pasientens helsetjeneste.

Et av eksemplene på hvordan pasienter opplever utfordringer i samhandlingen i helsetjenesten, er når det mangler en fast person å forholde seg til på sykehus og den enkelte pasient har kontakt med stadig nye helsepersonell. Regjeringen har sendt på høring et forslag som gir alvorlig syke pasienter rett til kontaktlege. Forslaget vil bidra til at pasienter slipper å forholde seg til mange leger og at den enkelte pasient får nødvendig informasjon og et bedre møte med helsetjenesten.

Regjeringen er opptatt av å få en bedre oversikt over kvaliteten og kapasiteten i omsorgstjenestene. Vi vil innføre nasjonale normer for å bidra til kvalitet i tjenestene. Regjeringen jobber med å utarbeide flere kvalitetsindikatorer for de kommunale tjenestene.

Tiltak for å sikre bedre og tryggere legemiddelbruk har vært et viktig område i pasientsikkerhetskampanjen. Der har vi sett at gode resultater kan oppnås. Å legge til rette for rett og trygg legemiddelbruk blir et viktig tema i den kommende legemiddelmeldingen.

All pasientbehandling er forbundet med risiko. Det ligger i sykdommer og skaders natur. Uønskede hendelser vil alltid kunne skje i møte med helse- og omsorgstjenesten. Men det må arbeides bedre for å redusere risiko for komplikasjoner og svikt. Det er blant annet viktig å utvikle systemer for å lære av uønskede hendelser, slik at de kan unngås senere.

Arianson-utvalget, som skal vurdere hvordan alvorlige hendelser og mistanke om lovbrudd i helse- og omsorgstjenesten bør følges opp av samfunnet, fikk utvidet sitt mandat og sammensetning av regjeringen. Utvalget skal utrede hvordan en permanent uavhengig undersøkelseskommisjon kan organiseres, i tråd med hva regjeringspartiene har foreslått tidligere.

Utvalget skal også vurdere om melde- og varslingsplikten for spesialisthelsetjenesten også bør omfatte den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Hovedformålet bak bestemmelsene er å bedre pasient- og brukersikkerheten. Bestemmelsene gjelder imidlertid bare for spesialisthelsetjenesten, og det finnes ingen tilsvarende bestemmelser for den kommunale helse- og omsorgstjenesten. I utvidelsen av mandatet bes også utvalget om å vurdere om politiet bør ha egen helsefaglig kompetanse i saker hvor de etterforsker alvorlige hendelser i helse- og omsorgstjenesten.

God styring og planlegging er en forutsetning for en god helse- og omsorgstjeneste. Regjeringen vil sikre at grunnlaget for fremtidens helsetjeneste legges gjennom tydelige strategier, gjennomarbeidede planer og helhetlige oversikter, forankret i politiske beslutninger. Vi vil derfor legge til rette for at overordnede politiske beslutninger om helsetjenestens utvikling fattes av Stortinget, gjennom en operativ Nasjonal helse- og sykehusplan. Den skal legges frem for Stortinget høsten 2015.

Det er et mål at folk skal få gode helse- og omsorgstjenester i kommunene. Kommunene må i større grad kunne gi et bredere tilbud til flere grupper og med bedre kvalitet. Blant annet må tjenestene bli bedre koordinert. Regjeringen vil legge til rette for at primærhelsetjenesten utvikles for å møte dagens og fremtidens behov. Det har manglet en helhetlig politisk behandling av primærhelsetjenestens utfordringer og utviklingsbehov. Derfor vil regjeringen legge frem en stortingsmelding om primærhelsetjenesten. Målet er å skape en primærhelsetjeneste som er bedre koordinert, mer tverrfaglig, og med større vekt på innovasjon og fremtidsrettede organisasjonsmodeller. I kommunen må man være mer bevisst på ledelse, kompetanse og kunnskap. Det vil gi pasientene et bedre tilbud.

Befolkningen skal ha trygghet for at de får kompetent hjelp når de trenger det i akutte situasjoner. Olsen-utvalget, som skal utrede den akuttmedisinske kjeden utenfor sykehus og de frivilliges rolle i akuttberedskapen, skal levere endelig rapport i desember 2015.

1.1 Meldingens oppbygging og innhold

Meldingens del I gir et bilde av kvalitet og pasientsikkerhet i helse- og omsorgstjenesten, basert på Pasient- og brukerombudene, Statens helsetilsyn og Norsk pasientskadeerstatnings rapporter for 2013. Supplerende kilder er Nasjonalt kunnskapssenters meldeordning, sluttrapport fra den nasjonale pasientsikkerhetskampanjen, nasjonale kvalitetsindikatorer og internasjonale undersøkelser. Målet er å gi Stortinget et overordnet innblikk i hva disse kildene sier om kvalitet og pasientsikkerhet. Omtalen vektlegger det som kildene selv presenterer.

Del II gir en overordnet sammenfatning av noen sentrale hovedtrekk i del I. I denne delen vises det også til tiltak som er iverksatt for å møte noen av utfordringene som er avdekket. Det vil være gjennom de kommende stortingsmeldingene, de varslede opptrappingsplanene og Fritt behandlingsvalg at Regjeringen vil skape en helse- og omsorgstjeneste som i større grad skal sikre kvalitet og pasientsikkerhet.

Valget av kilder i denne meldingen gir ikke et utfyllende bilde av status på områdene kvalitet og pasientsikkerhet i helsetjenesten. Kildene er heller ikke enkelt sammenlignbare. Som nevnt tidligere, vil også enkelte av kildene i sin natur gi et ikke-representativt bilde av tjenestenes kvalitet som sådan, ettersom materialet omhandler negative forhold. De er derimot egnet til å gi et risikobilde for kvalitet og pasientsikkerhet, ved at de beskriver og belyser kjente og rapporterte utfordringer og tilfeller av svikt. Når det gjelder kvalitetsindikatorer, er det en utfordring at det materialet som er systematisert og registrerbart, ikke alltid vil fange opp i seg den kliniske hverdagen slik den oppleves av ansatte og pasienter.

I tillegg publiseres det hvert år mye relevant forskning om dette temaet. Det ligger ikke i meldingen noen helhetlig fremstilling av det faglige arbeidet som gjøres, selv om dette inngår i det helhetlige kunnskapsgrunnlaget for utvikling og arbeid på dette området.

På flere områder er det mangler i kunnskapen vi har om kvalitet, forløp og brukererfaringer i tjenestene. Ikke minst er dette tilfelle for de kommunale tjenestene. Mangel på data og kunnskap utfordrer evnen til å drive kunnskapsbasert og systematisk forbedringsarbeid. Derfor er fortsatt utvikling av registre, datainnhenting og økt forskning viktig.

Årlige meldinger til Stortinget om kvalitet og pasientsikkerhet må være konsistente over tid, slik at det blir mulig å vurdere utviklingen på området. Det er et viktig grunnlag for å sikre at meldingene til Stortinget får en konsistens fra år til år gjennom kildene som brukes. Det ligger verdi i regelmessigheten. Slik kan meldingene og utviklingen på feltet sees i sammenheng over tid og ivareta det som er regjeringens viktigste formål på dette området: Å skape et best mulig grunnlag for en regelmessig behandling av overordnet status og utfordringsbilde for kvalitet og pasientsikkerhet i helse- og omsorgstjenesten.