3 Investeringsstrategien for Statens pensjonsfond Norge

3.1 Bakgrunn

Grunnkapitalen i Statens pensjonsfond Norge (SPN) stammer i hovedsak fra overskudd på trygderegnskapene etter innføringen av folketrygden i 1967 og fram til slutten av 1970-tallet. Kapitalen i SPN er plassert som innskudd i Folketrygdfondet som forvalter midlene i eget navn og etter et mandat fastsatt av departementet. Avkastningen av midlene i SPN overføres ikke til statskassen, men legges løpende til kapitalen. Det er således ingen overføring mellom statsbudsjettet og SPN, og det er heller ingen overføringer av kapital mellom SPU og SPN.1 Markedsverdien av SPN utgjorde 167,8 mrd. kroner ved utgangen av 2013, jf. avsnitt 4.3.

Hoveddelen av midlene i SPN er plassert i det norske aksje- og obligasjonsmarkedet. Fondets særtrekk, slik som størrelse og langsiktighet, skiller SPN fra mange andre investorer i det norske kapitalmarkedet. Størrelse gir visse fordeler, blant annet muligheten til å utnytte stordriftsfordeler i forvaltningen. Samtidig medfører fondets størrelse i det norske kapitalmarkedet visse begrensninger på muligheten for store skift i porteføljens sammensetning i løpet av kort tid. Det norske markedet er for øvrig kjennetegnet ved lav omsettelighet i flere selskaper. Det forsterker utfordringene ved å foreta store porteføljetilpasninger.

SPN er en betydelig eier og långiver i det norske kapitalmarkedet. Den norske aksjeporteføljen utgjør om lag 10 pst. av markedsverdien til Oslo Børs hovedindeks (justert for eierandelene som ikke er fritt omsettelige, såkalt fri flyt), noe som gjør fondet til en av de største investorene på børsen. Den norske obligasjonsporteføljen utgjør 2,6 pst. av det norske obligasjons- og sertifikatmarkedet. SPNs store, langsiktige eierpost i det norske aksje- og obligasjonsmarkedet bidrar til stabilitet i markedet. Reglene om tilbakevekting er en viktig del av dette, jf. omtale i avsnitt 3.3. De innebærer at fondet kjøper seg opp i den aktivaklassen som har falt i verdi for å opprettholde den fordelingen mellom aksjer og obligasjoner som er fastsatt i mandatet. Fondet kjøper dermed aksjer i perioder der andre selger og bidrar på den måten til å tilføre aksjemarkedet likviditet i perioder med uro.

3.2 Investeringsstrategien

Investeringsstrategien for SPN er definert gjennom en referanseindeks og risikorammer fastsatt av departementet. Referanseindeksen er fordelt på aksjer (60 pst.) og obligasjoner (40 pst.). Den er videre fordelt på to geografiske regioner, Norge (85 pst.) og Norden for øvrig utenom Island (15 pst.), jf. figur 3.1.

Kilde: Finansdepartementet.

Folketrygdfondet har innenfor visse rammer anledning til å avvike fra referanseindeksen. Formålet med slike avvik er å gjennomføre en kostnadseffektiv forvaltning og å oppnå meravkastning. Departementet har i mandatet for SPN stilt krav om at Folketrygdfondet skal legge opp forvaltningen med sikte på at forventet relativ volatilitet ikke overstiger 3 prosentenheter. Metoden for beregning av forventet relativ volatilitet må godkjennes av departementet. I tillegg er det fastsatt flere supplerende risikorammer, jf. Meld. St. 15 (2010–2011) Forvaltning av Statens pensjonsfond i 2010.

Mandatet som departementet har fastsatt for SPN åpner for at fondsmidlene kan investeres i selskaper som ikke er børsnoterte (unoterte selskaper), men begrenset til de tilfeller hvor styret har uttrykt en intensjon om å søke om notering på regulert markedsplass. Det er således ikke åpnet for at fondets midler kan investeres i unoterte aksjer på generelt grunnlag.

3.3 Tilbakevekting

3.3.1 Bakgrunn for tilbakevekting

Reglene om tilbakevekting, eller rebalansering, er en del av investeringsstrategien for SPN. I Meld. St. 17 (2011–2012) Forvaltning av Statens pensjonsfond i 2011 ble det redegjort for erfaringene med tilbakevekting i SPU. Departementet la vekt på at formålet med tilbakevekting er å sikre at risikoen i fondet over tid ikke avviker vesentlig fra det som er forankret i valget av fondets langsiktige fordeling på ulike aktivaklasser. Samtidig pekte departementet på at tilbakevekting har et visst motsyklisk trekk ved at fondet selger aktiva som har steget relativt mye i verdi og kjøper aktiva som har falt i verdi. Departementet konkluderte med at tilbakevekting i SPU bør videreføres, men at en ville arbeide videre med den mer detaljerte utformingen av reglene. I Nasjonalbudsjettet 2013 ble det orientert om de nye reglene om tilbakevekting i SPU, jf. Meld. St. 1 (2012–2013) Nasjonalbudsjettet 2013.

I Meld. St. 27 (2012–2013) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2012 skrev departementet at i lys av endringene i reglene for tilbakevekting i SPU vil departementet etter råd fra Folketrygdfondet, vurdere om det er behov for å justere gjeldende tilbakevektingsregler også for SPN. Departementet ville i så fall komme tilbake til Stortinget med en orientering om dette.

Departementet mottok 12. februar 2014 brev fra Folketrygdfondet hvor erfaringene med reglene for tilbakevekting av referanseindeksen til SPN oppsummeres. Hovedkonklusjonen er at erfaringene med reglene for tilbakevekting er gode. Ifølge Folketrygdfondet har aksjeandelen ikke hatt store avvik fra den strategiske vekten over lengre tid, og SPN har oppnådd et bedre forhold mellom avkastning og risiko enn fondet ville hatt uten tilbakevekting. Kostnadene ved tilbakevektingene har vært moderate, og tilbakevektingene har trolig virket stabiliserende på det norske finansmarkedet.

Folketrygdfondet foreslår likevel enkelte justeringer i reglene. Med dagens tilbakevektingsregler kan det ta noe tid fra tilbakevekting er aktuelt til selve tilbakevektingen starter. I denne perioden mener Folketrygdfondet at forvaltningen hemmes ved at planlagte porteføljeendringer i stor grad avventes som følge av den kommende tilbakevektingen. Folketrygdfondet foreslår derfor at tilbakevekting skal starte automatisk ut fra kriterier fastsatt av departementet, at departementet skal orienteres straks tilbakevektingssignalet er utløst, og at Folketrygdfondet skal rapportere i etterkant. De foreslåtte endringene vil ifølge Folketrygdfondet gjøre reglene for tilbakevekting noe enklere og redusere ulempene for forvaltningen. Folketrygdfondet skriver at de foreslåtte endringene ikke i vesentlig grad vil endre SPNs risikoeksponering, antallet tilbakevektinger over tid, transaksjonskostnader eller avkastning sammenliknet med dagens regler.

Dagens regler om tilbakevekting av SPN er ikke offentlige. SPN er en stor aktør i finansmarkeder med tidvis svak likviditet. Ifølge Folketrygdfondet tilsier hensynet til å unngå markedspåvirkning og å sikre en forsvarlig gjennomføring av kapitalforvaltningen, at detaljerte parametere rundt gjennomføringen av tilbakevektingene unntas offentligheten.

3.3.2 Departementets vurderinger

Tilbakevekting av aksjeandelen er en del av strategien for SPN. FTFs beregninger viser at tilbakevekting har bidratt til å bedre forholdet mellom avkastning og risiko i fondet siden tilbakevektingssreglene ble innført i 2008. Departementet merker seg at FTF vurderer at de foreslåtte endringene ikke i vesentlig grad endrer SPNs risikoeksponering, antall tilbakevektinger over tid, transaksjonskostnader eller avkastning sammenliknet med dagens regime. Finansdepartementet vil vurdere enkelte endringer i tilbakevektingssreglene for SPN på bakgrunn av rådene fra FTF.