3 Tilskuddstak

3.1 Innledning

I det følgende kapittelet redegjøres det for ulike modeller for tilskuddstak som har blitt drøftet av departementet i høringsrunden samt høringsinstansenes reaksjoner. Dernest vurderer departementet hvilke former for tilskuddstak som bør ligge i produksjonstilskuddet.

3.2 Høringen

Tilskuddstak har vært hørt ved en rekke anledninger under arbeidet med den nye tilskuddsordningen. Foruten den siste høringen av 2. desember 2013, er ulike modeller for tilskuddstak også drøftet i høringene av 30. mars 2012 og 22. november 2012.

Følgende modeller for tilskuddstak har blitt drøftet i høringsrundene:

Dynamisk tilskuddstak

I den nye ordningen er det som nevnt inkludert et dynamisk støttetak satt til 40 prosent av medieselskapenes totale driftskostnader. I høringsrunden pekte departementet på at formålet med tilskuddstaket å sikre at den enkelte støttemottaker ikke i for stor grad blir avhengig av tilskuddet. Departementet viser for øvrig til at EFTAs overvåkningsorgan har anbefalt departementet å innføre et slikt tak, med henvisning til at dette vil sikre tilskuddsordningens forenelighet med EØS-avtalens statsstøtteregler og EU-kommisjonens praksis i liknende saker.

Statisk tilskuddstak

Et statisk tilskuddstak innebærer i denne sammenheng at det settes et maksimalt kronebeløp for hvor mye tilskudd et enkelt medieselskap kan motta per år. I høringsrunden har departementet tatt til orde for at tilskudd per medieselskap ikke skal overstige 40 mill. kroner per år. Departementet begrunnet forslaget med at grenser for hvor mye et enkelte selskap kan motta i tilskudd er viktig for å sikre en proporsjonal og målrettet ordning, og for å sikre mot ev. uheldige utslag av de fastsatte tildelingskriteriene. Produksjonstilskuddet er en rammestyrt ordning. Det vil si at mer støtte til noen aktører betyr mindre støtte til andre. Et statisk støttetak kan sikre at ikke én eller et fåtall aktører blir tildelt for mye av den totale tilskuddsrammen. Nivået på beløpsgrensen på 40 mill. kroner ble dels begrunnet med den økonomiske situasjonen i avisene og dels med henvisning til daværende tilskuddsnivå. Departementet har også drøftet hvorvidt kronebeløpet burde justeres med jevne mellomrom eller indeksreguleres. Departementet konkluderte med at det ikke er behov for slike mekanismer.

Tilskuddstak fastsatt i henhold til prosentandel av den totale rammen for tilskuddet

I høringsrunden omtalte departementet også en alternativ modell som innebærer at det settes en øvre grense for hvor stor andel av den totale tilskuddsrammen et medieselskap kan motta. Med en slik løsning vil maksimalt årlig tilskudd være avhengig av nivået på bevilgningen.

3.3 Høringsinstansenes syn

Responsen fra høringsrundene viser at aktørene er positive til et dynamisk tilskuddstak knyttet til driftskostnader, samtidig som et flertall av høringsinstansene stiller seg skeptiske til et statisk støttetak knytte til et kronebeløp.

I den siste høringsrunden støtter aktørene Norsk Journalistlag (NJ), Landslaget for lokalaviser (LLA), Familie & Medier og Polaris Media departementets forslag om å innføre et tilskuddstak basert på det enkelte medieselskaps driftskostnader. Bergensavisen og redaksjonsklubbene i Dagsavisen og Vårt Land, er kritiske til innføringen av støttetak generelt.

De fleste høringsinstansene, deriblant Amedia, Klassekampen, Mediebedriftenes Landsforening (MBL), Mentor Medier, Tun Media og Schibsted, er prinsipielt for et tilskuddstak, men mener at et dynamisk tak knyttet til driftskostnader er langt bedre enn, og erstatter behovet for, et statisk tilskuddstak på 40 mill. kroner, som de fremhever som problematisk. Særlig Mentor Medier, som eier de to største støttemottagerne i ordningen som begge blir rammet av et statisk tak, er kritiske og vil heller ta i bruk et dynamisk tak.

Klassekampen skriver for eksempel: «Vi mener et dynamisk tak på 40 prosent er tilstrekkelig for å oppnå målsettingen om å begrense pressens avhengighet av statlige støttetiltak». Lignende skriver MBL: «Et dynamisk støttetak vil alene være tilstrekkelig til å oppnå målet om at ingen mottaker i for stor grad blir avhengig av støtte».

Flere av høringsinstansene, deriblant MBL, mener konsekvensene av å innføre et statisk absolutt tak er «utilstrekkelig utredet, både når det gjelder konsekvensen for de avisene som rammes og konsekvensene for ordningen som sådan». Flere instanser peker dessuten på at et statisk tak er konkurransevridende, fordi det kan føre til at to sammenlignbare aviser får ulik støtte per opplagsenhet. Mentor Medier skriver: «Departementets forslag med dynamisk kostnadstak og et statisk kronetak vil fungere konkurransevridende og ha motsatt effekt av det ESA trolig ønsker. Dette setter legitimiteten til hele den norske pressepolitikken i fare».

3.4 Departementets vurdering

I høringsrundene har departementet drøftet flere ulike modeller for tilskuddstak. Flere av høringsinstansene har pekt på at det dynamiske tilskuddstaket knyttet til 40 prosent av mottakernes driftskostnader, erstatter behovet for et statisk tilskuddstak på 40 mill. kroner. Departementet vil derfor presisere at ulike typer av tilskuddstak har ulike formål:

• Det dynamiske tilskuddstaket som allerede er gjennomført i den nye ordningen har til formål å sikre at den enkelte tilskuddsmottaker ikke i for stor grad blir avhengig av produksjonstilskuddet.

• Det statiske tilskuddstaket knyttet til et bestemt kronebeløp har som formål å sikre en forholdsmessig fordeling av midlene i rammen for produksjonstilskuddet. Produksjonstilskuddet er en rammestyrt ordning. Det vil si at mer støtte til noen aktører betyr mindre støtte til andre.

Departementet ser det som uaktuelt å oppheve det dynamiske tilskuddstaket som allerede er gjennomført i ordningen. Dette tilskuddstaket sikrer at det enkelte medium ikke blir for avhengig av tilskuddet. Departementet legger videre til grunn at et dynamisk støttetak knyttet til andel av mottakernes driftskostnader var en nødvendig forutsetning for ESAs godkjennelse av ordningen. Temaet for denne stortingsmeldingen er følgelig kun om det dynamiske støttetaket skal suppleres med et statisk støttetak.

Regjeringen Stoltenberg II gikk i høringsnotat av 30. mars og 22. november 2012 inn for en bestemmelse om at samlet tilskudd ikke skal overstige 40 mill. kroner per medieselskap. Nivået på beløpsgrensen ble dels begrunnet med den økonomiske situasjonen i mediene og dels med henvisning til daværende tilskuddsnivå. Regjeringen Stoltenberg II opprettholdt forslaget som et statisk tilskuddstak da produksjonstilskuddet ble notifisert til EFTAs overvåkningsorgan 20. juni 2013. I notifikasjonen fremgår det at ordningen skulle tre i kraft med et tilskuddstak på 40 mill. kroner per år.1

Et av de sentrale formålene med produksjonstilskuddet er å sikre et mangfold av nyhets- og aktualitetsmedier. For å oppnå dette formålet, bør det legges til rette for at midlene som inngår i ordningen ikke blir for skjevt fordelt. Uten et statisk tilskuddstak kan dette være utfordrende. Fordi ordningen er rammestyrt, betyr det faktum at enkeltaktører tar mye støtte at andre får mindre. I 2013 fikk de to mediene som mottar mest i tilskudd, Vårt Land og Dagsavisen, til sammen mer enn ¼ av hele produksjonstilskuddet (87 mill. kroner av totalt 307 mill. kroner). For å motvirke en for skjev fordeling av tilskuddsmidlene mener departementet at det bør innføres et statisk tilskuddstak i ordningen. Etter departementets vurdering vil et statisk tilskuddstak knyttet til et bestemt kronebeløp være godt egnet til oppnå dette målet.

Effekten av et statisk tilskuddstak vil avhenge hvilket kronebeløp taket knyttes til. I det følgende drøfter departementet konsekvensene av at tilskuddstaket eventuelt knyttes til et høyere tak enn 40 mill. kroner. Alternativene departementet har vurdert er: 42,5 mill. kroner, 45 mill. kroner og 50 mill. kroner.

Tabell 3.1 gir en oversikt over de ti største tilskuddsmottakerne i 2013. Tabellen viser at et tilskuddstak på hhv. 40 og 42, 5 mill. kroner kun vil få virkning for Dagsavisen og Vårt Land:

• Et tilskuddstak på 40 mill. kroner vil innebære en reduksjon i tilskuddet til Vårt Land på 4 mill. kroner, mens Dagsavisen vil få en reduksjon i tilskuddet på 3 mill. kroner.

• Et tilskuddstak 42,5 mill. kroner vil innebære en reduksjon i tilskuddet til Vårt Land på 1,5 mill. kroner og en reduksjon i tilskuddet til Dagsavisen på 0,5 mill. kroner.

Et tilskuddstak på hhv. 45 og 50 mill. kroner vil ikke få virkning for noen av mediene som omfattes av ordningen. Departementet understreker at virkningen av støttetaket avhenger av budsjettrammens størrelse. Dersom rammen økes utover dagens nivå, vil også de høyere støttetakene kunne få praktisk betydning.

For å sikre at enkeltaktører ikke får en for stor andel av tilskuddsrammen, har departementet kommet til at det statiske tilskuddstaket bør settes til 40 mill. kroner per medieselskap. Dersom rammen for produksjonstilskuddet for 2013 legges til grunn, vil dette som nevnt medføre en reduksjon i tilskuddet for Vårt Land på 4 mill. kroner og Dagsavisen på 3 mill. kroner.

Departementet legger opp til å innføre det statiske tilskuddstaket på 40 mill. kroner fra og med tilskuddsåret 2015.

Enkelte høringsinstanser hevder at et statisk støttetak kan virke konkurransevridende fordi to aviser da kan få ulik støtte per opplagsenhet. Til dette vil departementet påpeke at det allerede av dagens støtteordning følger at støtte per opplagsenhet varierer mellom ulike grupper av medier i ordningen. Disse forskjellene er tilsiktede og tilpasset antatte kostnadsforskjeller og beskaffenheten av det lokale konkurransebildet ulike medier står overfor. Det er videre riktig at et støttetak på 40 mill. kroner vil medføre at nummertomediene med høyest opplag får lavere støtte per opplagsenhet enn andre medier i samme tilskuddsgruppe. Departementet ser imidlertid dette som rimelig, tatt i betraktning at disse mediene må antas å kunne nyte godt av stordriftsfordeler som medier med lavere opplag ikke i samme grad har tilgang til.

Departementet viser for øvrig til at Mediebedriftenes Landsforening (MBL) og Mentor Medier (eier av Vårt Land og Dagsavisen) har presentert alternative modeller for støttetak som departementet har vurdert, men ikke ser som hensiktsmessig å innføre.

MBL skisserer en modell som kombinerer et dynamisk tak på 40 prosent av driftskostnadene med en bestemmelse om at man ikke kan få mer støtte enn 90 prosent av hva man tar inn i lesemarkedet. Mentor Medier foreslår en modell der man kombinerer et tak på 80 prosent av totale opplagsinntekter (digitalt og papir), med et tak på 40 prosent av totale kostnader (jf. departementets forslag). Mentor Medier foreslår videre at denne modellen først trer i kraft for tilskuddsmottakere som får mer enn 10 mill. kroner i året.

Departementet har vurdert konsekvensene av de to modellene, jf tabellen under. Det er departementets vurdering at de to foreslåtte modellene fra henholdsvis MBL og Mentor Medier er svært kompliserte og i praksis ikke vil ha noen effekt, fordi ingen av dagens tilskuddsmottakere blir berørt.

Mentor Medier har også tidligere fremmet en alternativ modell for tilskuddstak. I forbindelse med høringen av 22. november 2012, fremmet Mentor Medier en modell der tilskuddstaket skulle fastsettes ved å sammenligne de tilskuddsmottakende avisenes inntekt med konkurrerende avisers inntekt. Kulturdepartementet vurderte også den gang forslaget. Vurderingen var at forslaget var unødvendig komplisert og lite forutsigbart, og dermed i strid med prinsippene for omlegging av støtten.