5 Supplerande stønad og mottak av økonomisk stønad (sosialhjelp)

5.1 Ot.prp. nr. 14 for 2004–2005

I Ot.prp. nr. 14 for 2004–2005 om etableringa av ordninga med supplerande stønad vart det streka under at økonomisk stønad (sosialhjelp) er meint som ei mellombels og unntaksvis yting. Når ytinga måtte supplere eller erstatte alderspensjon frå folketrygda, var dette av langvarig karakter. Supplerande stønad vart innført både for å avlaste kommunane for utgiftene til varig økonomisk stønad og for å sikre den einskilde ei meir verdig løysing. Ein vona òg at ordninga ville leggje betre til rette for at kommunane skulle ta imot eldre personar frå asylmottaka.

I proposisjonen rekna ein med at etableringa av ei supplerande stønadsordning ville innebere reduserte utbetalingar frå sosialkontora. Innsparinga i økonomisk stønad i 2006 vart i lovproposisjonen førebels berekna til 70 000 kroner per sak i gjennomsnitt, 135 millionar kroner i alt. Talet vart revidert i samband med budsjettframlegget for 2006. Ein foreslo i budsjettproposisjonen ein reduksjon i kommunerammene svarande til løyvinga til supplerande stønad og auka administrative ressursar i trygdeetaten, i alt 164 millionar kroner (157 + 7 millionar kroner).

Reduksjonen i kommunerammene var innarbeidd i budsjettframlegget frå Kommunal- og regionaldepartementet. Ein rekna med at dette ville vere ei gunstig løysing for kommunane ettersom rammekuttet vart gjennomført i 2006 og ikkje ville verte justert dei neste åra. Det var likevel ikkje slik at ein rekna med at den nye stønadsordninga ville fjerne heilt behovet for økonomisk stønad for personane som fekk rett til den nye ytinga. Økonomisk stønad ville framleis kunne kome inn i særlege tilfelle og særlege situasjonar.

På denne bakgrunnen er det naudsynt å gå nærare inn på korleis utgiftene til økonomisk stønad (sosialhjelp) har utvikla seg etter innføringa av ordninga med supplerande stønad. Ein vil søkje å kaste lys over dette dels med generelle tal for uttaket av økonomisk stønad henta frå Statistikkbanken i SSB, dels med tal frå ei undersøking der SSB på oppdrag frå departementet har kartlagt individuelle endringar i uttaket av økonomisk stønad frå 2005 til 2006 og 2007.

5.2 Generelt om økonomisk stønad – personar over 67 år

Figur 5.1 viser utviklinga når det gjeld mottakarar av økonomisk stønad (sosialhjelp) i perioden 2001–2012, avgrensa til mottakarar som er 67 år eller eldre. I tillegg til mottakarar i alt, viser figuren òg tala for personar respektive med og utan innvandrarbakgrunn. Tala for 2001 og 2002 på dette punktet skil mellom norsk og utanlandsk statsborgarskap, tala for 2003 og 2004 skil etter landbakgrunn, medan innvandrargruppa frå 2005 omfattar innvandrarar og norskfødde med innvandrarbakgrunn. Tala kan difor ikkje utan vidare samanliknast.

Kjelde: SSB, Statistikkbanken

Frå 2006 og særleg frå 2007 har det vore ein klar nedgang i talet på personar som er 67 år eller eldre og har fått økonomisk stønad. Det er ikkje mogleg å finne andre grunnar til dette enn innføringa av supplerande stønad. I gruppa med innvandrarbakgrunn var det om lag 2 000 personar som fekk økonomisk stønad i 2005, men dette er redusert til vel 600 personar i 2007 og åra etter. Reduksjonen har skjedd trass i at innvandrarbefolkninga over 67 år no er større enn i 2005.

Figur 5.2 viser endringane i perioden 2001–2012 når det gjeld samla utbetalt økonomisk stønad til einslege personar som har fylt 67 år. Dei samla utbetalingane har endra seg tilsvarande endringane i talet på personar med økonomisk stønad. Utbetalingane til den aktuelle gruppa nådde eit toppunkt i 2004 med om lag 102 millionar kroner. Den lågaste samla utbetalinga var i 2007 med vel 23 millionar kroner, og utbetalingane har i dei seinare åra vore 27–28 millionar kroner i året. Òg desse tala peikar klart på innføringa av supplerande stønad som hovudårsaka til at utbetalingane er reduserte.

Kjelde: SSB, Statistikkbanken

Dette gjev sjølvsagt ikkje grunnlag for å slutte noko sikkert om kor mange personar som ville hatt økonomisk stønad eller storleiken på utbetalingane dersom ordninga med supplerande stønad ikkje hadde vore der. Ein kan likevel slå fast at ordninga har ført til avlasting for kommunane når det gjeld utgifter til økonomisk stønad (sosialhjelp). Dette var ein av dei viktigaste intensjonane med lova.

5.3 Undersøkinga til SSB

5.3.1 Innleiing

Som nemnt i punkt 5.2.5 gjorde Statistisk sentralbyrå i 2009 ei undersøking på oppdrag av departementet med sikte på å kartleggje endringane i bruken av økonomisk stønad (sosialhjelp) etter innføringa av ordninga med supplerande stønad. Undersøkinga følgjer dei einskilde brukarane frå 2005 over i supplerande stønad og gjev ei stor mengd med data om samspelet mellom supplerande stønad og økonomisk stønad for ulike grupper av mottakarar. Under er det gjort greie for hovudfunna ved undersøkinga.

I det vesentlege er det presentert data som gjeld mottakarane av supplerande stønad under eitt. Det vil seie at dataa ikkje er splitta opp på einslege mottakarar og mottakarar med ektemake med eller utan supplerande stønad, som var dei gjennomgåande undergruppene i undersøkinga. Årsaka til dette er for det første at manglar ved registreringa i stønadssystema gjer at relativt mange personar ikkje kan plasserast i nokon av undergruppene. Dette gjer opplysningane for dei einskilde gruppene usikre. For det andre peikar resultata for dei tre undergruppene i same retninga som opplysningane for alle mottakarane under eitt. Presentasjonen går likevel inn på einskilde tilhøve der undergruppene skil seg noko ut.

5.3.2 Endringane i bruken av økonomisk stønad frå 2005 til 2007

Tabell 5.1 tek for seg bruken av økonomisk stønad for personar som fekk utbetalt supplerande stønad både i 2006 og 2007. Dette var i alt 2 162 personar. I 2005 fekk til saman 1 595 i denne gruppa økonomisk stønad, med ei total utbetaling på 132,7 millionar kroner. Uttaket endra seg til 1 267 personar med ei utbetaling på 21,7 millionar kroner i 2006 og 235 personar med ei utbetaling på 3,4 millionar kroner i 2007, det vil seie ein nominell reduksjon på 129,3 millionar kroner frå 2005 til 2007 for denne gruppa. Gjennomsnittleg årleg utbetaling av økonomisk stønad per person og månader med økonomisk stønad i året har endra seg i tråd med dette.

Dersom ein ser på personane som hadde supplerande stønad i desember 2006 eller desember 2007, ser tala noko annleis ut. Til dømes hadde populasjonen som hadde supplerande stønad i desember 2006, ei samla utbetaling av økonomisk stønad i 2005 på 145,8 millionar kroner, som vert redusert til 3,9 millionar kroner i 2007. Ettersom det kan ha skjedd endringar i populasjonen frå 2006 til 2007, kan tala likevel ikkje heilt ut samanliknast. Til illustrasjon av dei nemnde skilnadene gjev ein difor i tabell 5.2 tala for personane som hadde supplerande stønad i desember 2007.

Utviklinga for denne gruppa er mykje den same som for dei som hadde supplerande stønad både i 2006 og i 2007. Dette er naturleg, i og med at dei same personane utgjer det store fleirtalet i begge populasjonane. Om lag 16 prosent av populasjonen i tabell 5.2, eller 413 personar, er ikkje med i tabell 5.1. Dette er nok til at tala for mottak av økonomisk stønad i 2007 er klart høgare i tabell 5.2, både med omsyn til personar som fekk økonomisk stønad, gjennomsnittleg økonomisk stønad og totalt utbetalt beløp. Det er verdt å merke seg at den nominelle reduksjonen frå 2005 til 2007 i utbetalingane av økonomisk stønad likevel utgjer 135,6 millionar kroner for denne gruppa.

Tabellane 5.1 og 5.2 viser at eldre som var langtidsmottakarar av økonomisk stønad i 2005, i stor mon vart fanga opp av ordninga for supplerande stønad, slik intensjonen var. Supplerande stønad har i tilsvarande grad erstatta utbetalingane av økonomisk stønad og såleis ført med seg ei klar avlasting for kommunane. Tabellane viser òg at det tok tid før den nye ordninga var innarbeidd; tala for økonomisk stønad i 2006 er klart høgare enn tala for 2007. Mottak av økonomisk stønad er òg mest sannsynleg i det første året ein får supplerande stønad. Som nemnt i avsnittet over førte nytilgangen til supplerande stønad i 2007 til høgare gjennomsnittstal for økonomisk stønad i dette året enn gjennomsnittet for dei som òg hadde hatt supplerande stønad i 2006 (tabell 5.2 samanlikna med tabell 5.1).

5.3.3 Samspelet mellom supplerande stønad og økonomisk stønad

Supplerande stønad vil i utgangspunktet berre ta bort eller redusere behovet for økonomisk stønad i dei månadene da ytinga faktisk vert utbetalt. Reglane om framsetjing av søknader, om avgrensing av stønadsperioden til 12 månader, om stans i ytinga ved opphald i utlandet utover tre månader og sakshandsamingstida kan føre til at ein person som er aktuell mottakar av supplerande stønad, likevel ikkje får ytinga kontinuerleg, sjølv om han eller ho oppheld seg i Noreg. Slike avbrot vil i regelen ikkje vare lenge, men skapar likevel behov for økonomisk stønad.

Tabell 5.3 viser månader med mottak av supplerande stønad og økonomisk stønad i 2006 og 2007, og i tillegg månader med mottak av både supplerande og økonomisk stønad. 2006-tala er gjennomsnittet for alle som fekk supperande stønad i desember 2006, og 2007-tala er gjennomsnittet for dei som fekk supplerande stønad i desember 2007.

Tabellen viser at 2006-populasjonen fekk supplerande stønad i 10,3 månader i gjennomsnitt. Dette har auka til 10,8 månader for 2007-populasjonen, slik at stønaden ikkje er langt frå å vere ei kontinuerleg yting. Ein kan òg sjå tala som uttrykk for at 2006 var eit overgangsår, der ordninga med supplerande stønad ikkje var innarbeidd.

Gjennomsnittlege periodar med mottak av økonomisk stønad for populasjonen sett under eitt var respektive 1,8 og 1,7 månader i desse åra. Det går fram av tabell 5.1 at gjennomsnittsperioden for dei som faktisk fekk økonomisk stønad, var respektive 3,0 og 4,8 månader.

Samtidig mottak av supplerande stønad og økonomisk stønad veg lite når ein ser på populasjonen under eitt. I gjennomsnitt var tida med samtidig mottak 0,5 månader i 2006 og 0,4 månader i 2007. Samtidig mottak gjeld eit lite mindretal saker, og SSB-undersøkinga gjev ikkje grunnlag for å slå fast årsakene til behovet for økonomisk stønad i tillegg til supplerande stønad. Arbeids- og velferdsdirektoratet har opplyst at det i praksis i nokre tilfelle er utbetalt supplerande stønad og økonomisk stønad der ytingane reelt sett skulle ha vore samordna (sjå nærare om dette under punkt 7.4). Dette har likevel neppe hatt særleg innverknad på totaltala.

Tabell 5.4 viser samtidig mottak av supplerande stønad og økonomisk stønad i desember 2006 og desember 2007. Tabellen gjev òg separate tal for einslege og gifte mottakarar, og ein minner om at problem ved registreringa av sakene gjer at ein del av mottakarane «vert borte» ved splittinga i undergrupper.

Samtidig mottak galdt i alt 132 mottakarar i desember 2006 (5,5 prosent av alle). I desember 2007 var det berre 87 personar (3,4 posent) som fekk både supplerande stønad og økonomisk stønad. Det kan vere grunn til å streke under at tabell 5.4 gjeld desember månad, da folk flest har større utgifter enn vanleg. Tala er eventuelt ikkje representative for heile året.

Undergruppa av personar med ektemake (eller sambuar) som ikkje har supplerande stønad, er overrepresentert blant personane med samtidig mottak, medan sakene der begge ektemakane har supplerande stønad, er underrepresenterte i begge åra. Da ordninga med supplerande stønad vart etablert, rekna ein med at inntekt hos ektemake/sambuar under 67 år ville vere ei viktig årsak til reduksjon av supplerande stønad. Dette er nok riktig ettersom denne undergruppa gjennomsnittleg får større reduksjon i ytingane ved inntektsprøvinga enn dei andre undergruppene, sjå tabell 4.8. Samtidig finst det einskilde saker der stønadsmottakaren har ekstra behov for økonomisk stønad. Dette gjeld truleg tilfelle der den supplerande stønaden til ektemaken over 67 år er den einaste faste inntekta til familien/paret.

Tabell 5.5 gjev tal for bruken av økonomisk stønad i åra 2005–2007 for populasjonen som hadde supplerande stønad i desember 2007, splitta opp på dei aktuelle undergruppene. Som tidlegare nemnt gjer manglar ved registreringa av sakene at ei relativt stor gruppe mottakarar av supplerande stønad «vert borte» ved oppsplittinga i undergrupper. I 2007 gjeld dette 212 personar.

Tala støttar opp under inntrykket av at personar med ektemake/sambuar som ikkje får supplerande stønad, bruker økonomisk stønad i større grad enn dei andre undergruppene. Tilfella med økonomisk stønad vart berre halverte frå 2005 til 2007, medan talet på einslege mottakarar vart redusert med om lag 80 prosent og talet på mottakarar der begge ektemakane har supplerande stønad, vart redusert med nær 90 prosent.

Det er verdt å merke seg at det i einskilde saker er utbetalt økonomisk stønad med høge beløp i alle tre åra – sjølvsagt størst i 2005 – og dette gjeld alle tre undergruppene. Dei høgaste beløpa finn ein i sakene der mottakaren har ektemake/sambuar som ikkje får supplerande stønad. Ei samanlikning med gjennomsnittleg utbetalt økonomisk stønad tyder på at dei høge beløpa gjeld eit fåtal tilfelle. SSB-undersøkinga gjev ikkje grunnlag for å gå inn på årsakene til dei høge beløpa. Ein nemner likevel at tal frå Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at det i nokre saker var, og framleis er, mange barn under 18 år i husstanden. Særleg gjeld dette sakene der mottakaren av supperande stønad har ektemake som ikkje får denne ytinga.

Til dømes var det i 2007 33 slike saker med forsørging av i alt 86 barn, og det var 4 saker med 5–8 forsørgde barn. Ein reknar med at desse sakene er blant dei med dei høgaste utbetalingane av økonomisk stønad. I 2013 var det i den same undergruppa 34 mottakarar av supplerande stønad med forsørgingsansvar for i alt 79 barn. Det var 5 mottakarar som kvar hadde 5 barn under 18 år.

Blant einslege mottakarar av supplerande stønad finn ein ikkje så mange saker med forsørging av barn og heller ikkje saker med så mange barn. I 2007 var det 3 saker med i alt 4 barn og i 2013 4 saker med i alt 8 barn.

5.3.4 Forslaget i Prop. 14 L (2014–2015) og økonomisk stønad

I Prop. 14 L (2014–2015) er det lagt fram forslag om å avvikle tillegga for forsørging av ektemake under 67 år og/eller barn (sjå punkt 1). Dette vil føre med seg eit redusert stønadsnivå i desse sakene, som utgjer mindre enn 10 prosent av alle mottakarane av supplerande stønad. Avvikling av forsørgingstillegga gjer at ordninga klarare står fram som ei minimumsløysing, og den vert meir individbasert.