3 Departementets lovforslag

3.1 Endring av femårsregelen for detaljreguleringer

3.1.1 Gjeldende rett og høringsforslaget

Gjeldende plan- og bygningslov § 12-4 femte ledd fastsetter at bygge- og anleggstiltak som er hjemlet i detaljregulering basert på et privat planforslag, må påbegynnes innen fem år etter at planen er vedtatt. Fristen kan etter søknad forlenges med to år av gangen. Dersom det er søkt om, og gitt rammetillatelse for tiltaket innen fristen går ut, gjelder fristen knyttet til rammetillatelsen i ytterligere tre år. Dersom gjennomføringsfristen utløper må det gjennomføres en ny planprosess og gjøres et nytt planvedtak.

Gjennomføringsfristen ble vedtatt som en del av ny plandel av plan- og bygningsloven i 2008. Begrunnelsen for en slik frist var blant annet at den skulle bidra til at plangrunnlaget for ny utbygging er oppdatert og tilpasset aktuelle prosjekter, samt at den skulle stimulere til at regulerte tomter ikke blir liggende ubebygd i lang tid. Det har også vært et mål at det ikke utarbeides mange detaljerte planer som blir liggende urealisert så lenge at de enten må endres eller dispenseres fra når det blir aktuelt å bygge på de regulerte arealene. For større planområder hvor utbyggingen har et tidsperspektiv langt ut over fem år har områderegulering fra departementets side vært ansett som den mest aktuelle planformen.

Det er bare planer som er vedtatt etter ny lov som er fanget opp av fristbestemmelsen. Det er så langt ingen erfaring med eventuelle virkninger av fristen i konkrete plansaker, da bestemmelsen ikke har virket så lenge at detaljreguleringer med gjennomføringsfrist har vært gjeldende i fem år ennå.

Forslaget som har vært på høring innebar at kommunen kunne vedta en lengre frist enn fem år, men ikke mer enn ti år for oppstart av gjennomføring av plan. Også denne fristen ville senere kunne forlenges med to år av gangen. Adgangen til å sette en lengre frist kunne i henhold til høringsforslaget også benyttes for allerede vedtatte detaljreguleringer. Forlengelse kunne behandles enkelt etter reglene om mindre endring etter plan- og bygningsloven § 12-14. Det ville gi en enklere og raskere behandling enn prosesskravene som gjelder for full ny planbehandling.

Bakgrunnen for endringsforslaget er at flere, spesielt aktører i eiendoms- og byggenæringen samt Oslo kommune, har argumentert for å oppheve eller endre femårsregelen. Det hevdes blant annet at fristen kan være kostnadskrevende og kostnadsdrivende og bidra til usikkerhet om finansiering og gjennomføring, noe som spesielt gjelder store utbyggingsprosjekter.

3.1.2 Høringsinstansenes syn

Det har kommet 42 høringsuttalelser til dette forslaget. Høringsoppsummeringen viser at 28 aksepterer eller er positive til forslaget med mulighet til å sette en lengre frist inntil ti år.

Noen er imidlertid skeptiske eller har alternative forslag til frist med annen lengde. Andre foreslår heller en generell tiårsfrist for alle reguleringsplaner. Enkelte mener gjennomføringsfristen bare skal gjelde for nye (del)områder og ikke fange opp restutbygginger eller mindre tiltak.

Flere mener fristen ikke er tilpasset kommuner eller områder med lite utbyggingspress. Et klart flertall av høringsinstanser er imidlertid enige om behovet for å sikre oppdatering av planer, og da særlig av hensyn til naturfare, endret faktisk situasjon i planområdet, nytt og endret kunnskapsgrunnlag og nye statlige føringer. De fleste av disse er enige om at planer eldre enn ti år bør vurderes på nytt før eventuell bygging.

Gloppen kommune, Eigersund kommune, Oslo kommune og Fylkesmannen i Rogaland mener gjennomføringsfristen bør utgå. Fylkesmannen i Rogaland stiller også spørsmål ved om den skaper flere problemer enn den løser. Enkelte andre høringsinstanser vil la kommunen sette en frist, etter egen vurdering av behov og hensiktsmessig lengde.

Elleve private høringsinstanser; Ungdommens selvbyggerlag, Advokatforeningen, Norske arkitekters landsforbund, Oslo Bolig- og sparelag, Byggenæringens landsforbund, Boligprodusentene, Norsk eiendom, Entra Eiendom AS, Næringslivets hovedorganisasjon, Huseiernes landsforbund og Norske Boligbyggelags Landsforbund ønsker ikke å ha en gjennomføringsfrist som de mener medfører usikkerhet, kostnader og byråkrati uten merverdi. Det påpekes blant annet at det er andre faktorer enn frister som er avgjørende for gjennomføring eller ikke. Også disse instansene mener imidlertid at forslaget som har vært på høring er en forbedring i forhold til gjeldende regel.

3.1.3 Departementets vurdering

Etter en samlet vurdering finner departementet det mest hensiktsmessig å oppheve lovbestemmelsen om gjennomføringsfrist i § 12-4 femte ledd i loven. Departementet ser på bakgrunn av mottatte innspill og egne vurderinger at bestemmelsen kan bidra til å skape usikkerhet og merarbeid både for private forslagsstillere, utbyggere, kommuner og andre myndigheter.

Samtidig ser departementet nødvendigheten av at plangrunnlaget er oppdatert og aktuelt som grunnlag for utbygging. Departementet går inn for at bestemmelsen om femårsfrist blir avløst av en bestemmelse om at det skal gjøres en vurdering og dokumentering av om planen i nødvendig grad er oppdatert før gjennomføring av bygge- og anleggstiltak. Dette gjelder når planen er ti år eller mer og er basert på et privat planforslag. Kravet om vurdering og dokumentasjon i slike tilfeller forutsettes avgrenset slik at det ikke utløses for mindre tiltak, tiltak som framstår som komplettering og utfyllende bebyggelse i allerede bebygde områder og i områder hvor utbygging allerede er påbegynt ved at det opparbeides teknisk infrastruktur for veg, vann og avløp og annet.

Forslaget skal sikre vurdering og dokumentasjon av at så vidt gamle planer fortsatt er et relevant plangrunnlag for å ivareta utfordringer og utviklingstrekk som gjør seg gjeldende i kommunen, for eksempel hensyn til naturfare, og at planen fortsatt gir grunnlag for gode løsninger i tråd med kommunens mål og strategier. Formålet med en slik løsning er å sikre en prosess og vurdering for å unngå at det bygges etter planer som ikke er oppdatert som formelt plangrunnlag. Planer bør være oppdaterte både planfaglig og som avklarende grunnlag for offentlige og private interesser. En slik vurdering vil også forutsette samråd med viktige sektorer om sikkerhet og beredskap, infrastruktur, natur- og kulturmiljø m.v. Dersom konklusjonen blir at det er behov for ny planbehandling for å etablere et nytt eller forbedret plangrunnlag før utbygging, kan kommunen i tilfelle benytte midlertidig forbud etter plan- og bygningsloven § 13-1. Kommunen kan da utsette behandling og avgjørelse av en byggesøknad inntil ny planvurdering er foretatt, og en eventuell ny plan er utarbeidet og vedtatt.Kommunene kan for øvrig når som helst vurdere behovet for planoppdatering både i forbindelse med sitt arbeide med kommunal planstrategi, i forbindelse med utarbeiding eller revisjon av kommuneplan og ellers når de ser behov for ny arealplanlegging.

Den foreslåtte bestemmelsen innebærer at en søker senest samtidig med innsending av aktuelle byggesøknader også må ta opp med kommunen om gjeldende plan må vurderes på nytt. I den sammenheng må tiltakshaver også avklare med aktuelle sektormyndigheter om forholdene har endret seg på en måte som tilsier ny planvurdering. Departementet legger til grunn at reglene for saksbehandling som ellers gjelder for reguleringsplaner er tilstrekkelig for å gjennomføre denne ordningen. Hvis det viser seg behov for mer utfyllende saksbehandlingsbestemmelser kan dette i tilfelle løses gjennom forskrifter etter plan- og bygningsloven § 12-1 siste ledd. Det er også i gjeldende lov hjemler i §§ 11-9 nr. 8 og 12-7 nr. 12 for planbestemmelser i kommuneplanens arealdel og i reguleringsplaner om blant annet oppfølgende undersøkelser med mer før gjennomføring av en plan.

3.2 Endringer om planprogram og konsekvensutredninger

3.2.1 Endring av plan- og bygningsloven § 4-1 første ledd

3.2.1.1 Gjeldende rett og høringsforslaget

Av plan- og bygningsloven § 4-1 første ledd framgår at for alle regionale planer og kommuneplaner, og for reguleringsplaner som kan ha vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal det som ledd i varsling av planoppstart utarbeides et planprogram som grunnlag for planarbeidet.

I henhold til gjeldende lovverk er det krav om utarbeidelse av planprogram for alle planer som krever konsekvensutredning. Bestemmelsen i loven § 4-1 første ledd forutsetter at planprogrammet utarbeides som ledd i varsling av planoppstart. Forskrift om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven av 26. juni 2009 utdyper hvilke planer som skal konsekvensutredes, regler for hvordan slike planer skal behandles og krav til innhold i konsekvensutredningen.

Forskriften skiller mellom reguleringsplaner som alltid skal konsekvensutredes, og planer som må vurderes nærmere for å avklare om de kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn og dermed må utredes. De samme saksbehandlingsreglene gjelder for begge de ovennevnte kategoriene, selv om mulig konfliktnivå normalt er mer avgrenset for sistnevnte kategori. Det er derfor vurdert at det vil være hensiktsmessig med en bestemmelse i loven som legger til rette for en mer differensiert behandling av reguleringsplaner.

I høringsnotatet ble det foreslått et nytt andre punktum i § 4-1 første ledd, som innebærer at departementet ved forskrift kan gjøre unntak fra kravet om planprogram for reguleringsplaner. Det ble presisert at unntaket fra kravet om planprogram var ment å gjelde for nærmere bestemte planer eller i nærmere bestemte situasjoner, spesielt der spørsmålet om planen kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn først blir reist i forbindelse med høring av planforslag.

3.2.1.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som har uttalt seg til den foreslåtte endringen i § 4-1 første ledd er generelt positive til forslaget. Det vektlegges at forslaget vil legge til rette for mer differensierte, fleksible og tilpassede saksbehandlingsregler. Åtte høringsinstanser; Justis- og beredskapsdepartementet, Miljødirektoratet, Jernbaneverket, Statens vegvesen, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Møre og Romsdal og Sarpsborg kommune har kommentert forslaget spesifikt, hvorav de viktigste innholdselementene kort er redegjort for nedenfor.

Enkelte høringsinstanser påpeker at det framstår som uklart hvilke konkrete tilfeller et eventuelt unntak skal gjelde for og at dette må spesifiseres i forskrift. En høringsinstans påpeker, med henvisning til § 4-2 tredje ledd, at de er usikre på hvilken realitetsendring forslaget innebærer. Det vektlegges videre at forslaget kan gi inntrykk av at det i utgangspunktet er krav om planprogram for alle reguleringsplaner, og foreslår følgende alternative formulering: «Departementet kan ved forskrift gjøre unntak fra kravet om planprogram». Enkelte høringsinstanser vektlegger betydningen av at spørsmålet om konsekvensutredningsplikt må være avklart tidlig i planprosessen.

3.2.1.3 Departementets vurdering

Etter departementets vurdering bør det framgå av lovteksten § 4-1 første ledd at Kongen ved forskrift kan gjøre unntak fra kravet om planprogram for reguleringsplaner. Forslaget innebærer at de nærmere reglene for unntak fra kravet om planprogram for reguleringsplaner fastsettes i forskrift.

I henhold til kongelig resolusjon av 19. desember 2013 om endringene i ansvarsforholdet mellom departementene er Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) ansvarlig for regelverket om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven.

Ved revisjon av forskriften vil KMD foreslå konkrete bestemmelser om unntak fra kravet om planprogram for nærmere bestemte reguleringsplaner.

Det presiseres at det, i tilfeller der det er krav om konsekvensutredning, vil være samme krav til dokumentasjon og kunnskapsgrunnlag når planforslaget legges ut til offentlig ettersyn også i tilfeller der det ikke er utarbeidet planprogram.

3.2.2 Endring av plan- og bygningsloven § 4-1 andre ledd

3.2.2.1 Gjeldende rett og høringsforslaget

Av § 4-1 andre ledd framgår det at forslag til planprogram sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn samtidig med varsling av planoppstart. Det er behov for å klargjøre at det ikke kan varsles planoppstart, i tilfeller der det er krav til planprogram, uten at forslag til planprogram senest samtidig sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn.

På denne bakgrunn ble det foreslått en endring i § 4-1 andre ledd andre punktum for å presisere at forslag til planprogram sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn senest samtidig med varsling av planoppstart.

3.2.2.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som har uttalt seg til den foreslåtte endringen i § 4-1 andre ledd er i hovedsak positive til endringsforslaget. Det vektlegges at forslaget vil innebære en hensiktsmessig tydeliggjøring av regelverket. En høringsinstans viser imidlertid til at de har hatt god erfaring med å varsle planoppstart før planprogram legges ut til offentlig ettersyn, og foreslår følgende alternative formulering av bestemmelsen «normalt samtidig», som også bør endres i §§ 11-13 første ledd og 12-9 andre ledd.

3.2.2.3 Departementets vurdering

Departementet går inn for at det skal framgå av lovteksten i § 4-1 andre ledd at forslag til planprogram skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn senest samtidig med varsling av planoppstart. Dette er i tråd med det forslaget som ble sendt på høring.

Endringen klargjør at det ikke kan varsles planoppstart uten at planprogrammet senest samtidig høres og legges ut til offentlig ettersyn. Det vises til at planprogrammet kan bli endret før endelig fastsettelse på bakgrunn av høringsinnspill. Det presiseres at både lov og forskrift åpner opp for at høring av planprogram kan skje før varsel om planoppstart.

3.2.3 Endring av plan- og bygningsloven § 12-9 tredje ledd

3.2.3.1 Gjeldende rett og høringsforslaget

Av plan- og bygningsloven § 12-9 tredje ledd fremgår det at planprogrammet ordinært blir fastsatt av kommunestyret, og at kommunestyret kan delegere myndigheten til å fastsette planprogram i samsvar med kommunelovens regler. Det framgår ikke i gjeldende lovtekst hvilken mulighet kommunen har til å unnlate å fastsette planprogram i tilfeller hvor en privat forslagsstiller har lagt fram forslag til planprogram, og kommunen ikke ønsker å gå videre med et varslet planarbeid. Det er imidlertid reist spørsmål ved om kommunen etter høring og offentlig ettersyn kan la være å fastsette planprogrammet. På denne bakgrunn ble det foreslått et nytt punktum i § 12-9 tredje ledd, der det går fram at kommunen avgjør om planprogram skal fastsettes.

3.2.3.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som har uttalt seg til den foreslåtte endringen i § 12-9 tredje ledd er i hovedsak positive til endringsforslaget. Det vektlegges at forslaget vil innebære en hensiktsmessig tydeliggjøring av regelverket, en styrking av planprogrammets betydning og at forslagsstiller ikke bruker unødvendige ressurser på å utarbeide et planforslag som sannsynligvis ikke vil bli vedtatt. I tillegg har sju høringsinstanser Jernbaneverket, Miljødirektoratet, Statens vegvesen, Statsbygg, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Hordaland og Bergen kommune kommentert forslaget spesifikt, hvorav de viktigste innholdselementene kort er redegjort for nedenfor.

En høringsinstans påpeker at kommunen så tidlig som mulig bør gi uttrykk for at den ikke ønsker å gå videre med et planinitiativ, og at muligheten bør benyttes med varsomhet. Enkelte høringsinstanser mener den foreslåtte ordlyden i bestemmelsen kan skape usikkerhet om planprogram skal fastsettes i ordinære planprosesser. En høringsinstans påpeker at det bør presiseres i forarbeidene at adgangen til å la være å fastsette planprogram ikke gjelder for planer som myndigheter for større samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur utarbeider og fremmer i medhold av § 3-7.

3.2.3.3 Departementets vurdering

Departementet mener det bør framgå av lovteksten i § 12-9 tredje ledd at kommunen avgjør om planprogram skal fastsettes. Dette er i tråd med forslaget som ble sendt på høring. Bestemmelsen gjelder ikke for statlige planinitiativ etter plan- og bygningsloven § 3-7.

Endringsforslaget må ses i sammenheng med § 12-11 om private planforslag, der det framgår at kommunen skal ta stilling til om et privat planforslag skal legges ut til offentlig ettersyn eller om det ikke skal behandles videre. I reguleringssaker med vesentlig virkninger for miljø eller samfunn, foretar kommunen en første behandling av et varslet planarbeid på bakgrunn av høring og offentlig ettersyn av planprogrammet.

Bestemmelsen innebærer at kommunen kan unnlate å fastsette planprogram for private reguleringsplaner. Bestemmelsen er kun ment å benyttes i helt spesielle tilfeller, der kommunen ikke ønsker at tiltaket skal realiseres. Bestemmelsen er ikke ment å benyttes i de tilfeller der planprogrammet eksempelvis etter kommunens vurdering er mangelfullt. Som hovedregel vil det i slike tilfeller være bedre om kommunen stiller krav om utredning av alternativer.

Bestemmelsen vil ikke være til hinder for at en privat forslagsstiller kan fremme et planforslag for kommunen, jf. § 12-11. Dersom kommunen på et senere tidspunkt likevel ønsker å legge planforslaget ut til offentlig ettersyn, må planprogrammet først fastsettes.

Det gis utdypende regler i forskrift vedrørende frister for å fastsette planprogram.

3.3 Endringer om tidsfrister

3.3.1 Gjeldende rett og høringsforslaget

Gjeldende plan- og bygningslov og forskrifter har flere bestemmelser om tidsfrister for planbehandling. Det skal settes frist på minst seks uker ved offentlig høring av planprogram og planforslag (§§ 11-13, 11-14 og §§ 12-9 og 12-10). Kommunen skal senest tolv uker etter at et privat reguleringsforslag er mottatt avgjøre om forslaget skal fremmes og sendes på høring (§ 12-11). Kommunestyret må treffe vedtak om reguleringsplan senest tolv uker etter at planforslag er ferdigbehandlet (§ 12-12). Eventuell innsigelse skal fremmes så tidlig som mulig og senest innen den frist som er satt for høring av planforslaget. For kommuneplanens arealdel som det ikke foreligger innsigelse til, er det en frist på tre måneder for departementet etter at det har mottatt planen til å melde fra om at den kan bli endret (§ 11-16). Dersom Kongen vil begrense adgangen til å endre nærmere angitte deler av kommuneplanens arealdel ut fra nasjonale eller viktige regionale eller kommunale interesser, må slikt vedtak treffes innen tolv uker etter at departementet har mottatt planen (§ 11-18).

Det er viktig at planprosessene er gode og effektive. Flere frister knyttet til planbehandlingen kan bidra til dette. Fristene som er foreslått skal legge til rette for at saker ikke blir liggende ubehandlet i overgangen mellom behandlingsleddene.

Forslagene som har vært på høring omfatter følgende nye frister i plandelen av plan- og bygningsloven:

• Frist på to uker fra kommunestyrets planvedtak til saken oversendes til fylkesmannen (§ 5-6 Mekling og avgjørelse av departementet – nytt andre ledd)

• Frist på fire uker for når saken oversendes fra fylkesmannen til departementet (§ 5-6 Mekling og avgjørelse av departementet – nytt andre ledd)

• Frist på tolv uker for når alle reguleringsplansaker bør være ferdigbehandlet og fremmet for behandling i kommunestyret etter høring og offentlig ettersyn (§ 12-10 Behandling av reguleringsplanforslag – tilføyelse i tredje ledd)

• Frist på tre uker for å underrette forslagsstiller dersom kommunen beslutter å ikke fremme privat forslag til reguleringsplan om utleggelse til offentlig ettersyn (§ 12-11 Behandling av private reguleringsplanforlag)

Fristene er kun veiledende. Eventuell oversittelse gir ikke grunnlag for sanksjoner.

Forslaget om tidsfrister gjelder ikke for innsigelser til konsesjoner etter vassdragsreguleringsloven § 6, vannressursloven § 24 og energiloven § 2-1.

Når det gjelder forslaget i § 5-6 Mekling og avgjørelse av departementet, viser erfaringer at det er stor variasjon i hvor lang tid det tar fra kommunestyret har fattet planvedtak til innsigelsen er mottatt i departementet. Det er ingen entydig forklaring på hvorfor dette kan ta flere måneder, som det finnes eksempler på. Forslaget til tidsfrister er ment å legge til rette for at saker oversendes rette instanser for videre behandling innen rimelig tid.

For kommunens del vil fristen knytte seg til oversendelse av saken etter at vedtak er fattet. Enkelte saker kan imidlertid være så komplekse at fylkesmannen trenger noe tid for å avklare sin tilrådning til departementet, og fylkesmannen gis derfor noe lengre frist enn kommunen, samtidig som fristen er formulert mer veiledende.

Forslaget i § 12–10 Behandling av reguleringsplanforslag innebærer at kommunen straks høringsfristen har utløpt bør behandle innkomne uttalelser og vurdere behovet for endringer av planen. Omfanget av eventuelle nødvendige endringer vil variere avhengig av vedkommende plan, og ha betydning for tidsbruken, for eksempel dersom det er nødvendig med ny høring. Dersom det foreligger innsigelse til planforslaget vil mekling inngå i denne behandlingen. Det kan medføre at behandlingen i enkelte tilfeller vil måtte ta lengre tid enn tolv uker.

Av plan- og bygningsloven § 12–11 Behandling av private reguleringsplanforslag framgår det at når forslaget til reguleringsplan er mottatt av kommunen, skal kommunen snarest, og senest innen tolv uker eller en annen frist som er avtalt med forslagsstiller, avgjøre om forslaget skal fremmes ved å sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn og behandles etter reglene i §§ 12–9 og 12–10. Kommunen kan samtidig fremme alternative forslag til regulering av arealet.

Forslaget innebærer innføring av en frist på tre uker for kommunen til å underrette forslagsstilleren ved brev dersom den ikke finner grunn til å fremme forslaget. Dersom forslaget er i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, kan avslaget kreves forelagt kommunestyret. Normalt vil forslagsstiller bli underrettet straks det er fattet en avgjørelse om det private planforslaget skal fremmes eller ikke. Fristen på tre uker skal sikre at det blir gitt en formell tilbakemelding innen rimelig tid.

3.3.2 Høringsinstansenes syn

Totalt 29 høringsinstanser har uttalt seg til forslagene om saksbehandlingsfrister. Av de som har uttalt seg er følgende tretten private og offentlige instanser positive; Statens Vegvesen, Statsbygg, Fiskeridirektorat, Jernbaneverket, Miljødirektoratet, Boxs arkitekter, Drammen kommune, Arendal kommune, Ungdommens Selvbyggerlag, Norske arkitekters landsforbund, OBOS, Byggenæringens landsforbund og Norsk eiendom. De fem sistnevnte ønsker i tillegg enda kortere frister, at de gjøres mer bindende og at oversittelse kan belegges med sanksjoner.

Totalt 14 høringsinstanser er i hovedsak positive eller har forslag om alternative lengder på frister eller egne forutsetninger knyttet til sin anbefaling. Dette gjelder Fylkesmannen i Oppland, Fylkesmannen i Sør- Trøndelag, Fylkesmannen i Nord- Trøndelag, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Møre- og Romsdal, Røyken kommune, Kongsberg kommune, Horten kommune, Nannestad kommune, Asker kommune og Oslo kommune (til noen av forslagene).

Det er fire høringsinstanser som ikke støtter forslagene. Disse er Trondheim kommune, Oslo kommune og Lørenskog kommune (til 12-ukersfrist for kommunens behandling) og Norsk kommunalteknisk forening.

Det er ulike syn hos høringsinstansene på om frister er hensiktsmessig for effektivisering og raskere saksbehandling. Mange kommuner peker på at saker er forskjellige i omfang, kompleksitet og ressursbehov, og at kommunene har varierende kompetanse og ressurstilgang for planlegging. Kommunene påpeker også at frister vil forutsette prioritering av én oppgave på bekostning av andre oppgaver. Mange er også opptatt av at frister kan gå på bekostning av kvaliteten i både planprosessen og planresultatet. Andre forhold som tas opp er at politiske organ kan ha forskjellig møtefrekvens og at særlig store kommuner har behov for lengre frist.

Myndigheter er derfor stort sett enige i at fristene må være veiledende, mens høringsinstanser som representerer næringslivsinteresser ønsker om mulig flere og enda strammere tidsfrister som gjøres bindende og knyttes sanksjoner til. Mange etterlyser imidlertid en frist for departementets sentrale behandling av innsigelsessaker, og at den bør være kortere enn åtte måneder.

3.3.3 Departementets vurdering

Departementet går inn for å fremme forslagene om frister som har vært på høring, men med tilpasning på noen punkter for å følge opp merknader fra enkelte kommuner og fylkesmenn. Det gjelder særlig 12-ukersfristen for kommunens saksbehandling etter offentlig ettersyn hvor det bør framgå av loven at fristen kan økes med ytterligere seks uker. Eksempelvis kan dette gjelde:

• i kompliserte og omfattende saker

• ved behov for endring av planframstilling

• ved behov for avklaring mellom myndigheter

• ved behov for ytterligere undersøkelser eller utredninger

• i de største bykommunene med særlig organisering

Den samme muligheten bør gis til å forlenge fylkesmannens frist med ytterligere seks uker for oversendelse til departementet der fylkesmannen av tilsvarende grunner trenger mer tid til mekling og innsigelsesbehandling. Det er henholdsvis kommunen og fylkesmannen som selv vurderer behovet for, og eventuelt bestemmer, å sette en slik tidsforlengelse. Det forutsettes at begrunnelsen for en slik forlengelse skal framgå av sakens dokumenter.

Forslagene fra næringsinstanser om korte frister med rettsvirkninger går ut over rammene av høringsforslaget og følges ikke opp i denne proposisjonen.

Departementet kjenner for øvrig ikke til eksempler på at det settes konkrete behandlingsfrister i lovverket for saker som kommer til behandling i departementene eller regjeringen. Departementet ser imidlertid behovet for raskere saksbehandling også i forbindelse med den sentrale behandlingen av innsigelsessaker. Departementet vil derfor i samarbeid med andre departementer arbeide aktivt for en raskere avklaring av innsigelsessaker.

3.4 Endringer for å rette og klargjøre lovteksten

3.4.1 Gjeldende rett og høringsforslaget

Etter at loven har vært gjeldende i snart fem år har det vist seg behov for noen rettinger og klargjøringer i lovteksten. Dette er i det vesentlige endringer av teknisk karakter som ikke innebærer realitetsendringer.

Lovbestemmelsene som det er foreslått slike mindre endringer i, er plan- og bygningsloven §§ 1-8 Forbud mot tiltak mv. langs sjø og vassdrag, 3-1 Oppgaver og hensyn i planlegging etter loven, 3-6 Felles planleggingsoppgaver, 4-1 Planprogram, 5-5 Begrensning i adgangen til å fremme innsigelse, 7-1 Regional planstrategi, 8-1 Regional plan, 8-4 Vedtak av regional plan, 11-8 Hensynssoner, 11-11 Bestemmelser til arealformål etter § 11-7 nr. 5 og 6, 12-1 Reguleringsplan, 12-2 Områderegulering, 12-3 Detaljregulering, 12-7 Bestemmelser i reguleringsplan, 12-9 Behandling av planprogram for planer med vesentlige virkninger, 12-10 Behandling av reguleringsplanforslag, 12-13 Innsigelse og vedtak av departementet og 12-14 Endring og oppheving av reguleringsplan.

3.4.2 Høringsinstansenes syn

Ca. 25 instanser har uttalt seg til de forskjellige forslagene. Det store flertallet av instanser har ikke merknader eller uttrykker seg positivt til forslagene som de ser som hensiktsmessige klargjøringer. Til enkelte av forslagene er det imidlertid innkommet merknader, og nedenfor følger en oversikt over disse med referanse til aktuelle paragrafer.

Forslaget i § 1-8 siste ledd om at kommunen skal vurdere å fastsette en eventuell byggeforbudsgrense på inntil 100 meter langs vassdrag for nærmere angitte tiltak, når det er behov for det ut fra natur-, kulturmiljø- og friluftsinteresser, er kommentert av én høringsinstans. Fylkesmannen i Nord- Trøndelag vurderer at endringen innebærer en uheldig svekkelse av bestemmelsen og at den kan føre til mindre vern av verdifulle naturområder langs vassdrag.

Forslaget i § 3-1 første ledd bokstav g) om at også klimahensyn skal tas gjennom planers løsninger for energiforsyning og for areal og transport er kommentert av én høringsinstans. Statsbygg foreslår at ordlyden «arealbruk» bør benyttes framfor kun ordet «areal».

Forslaget i § 3-6 andre ledd om at Kongen ved forskrift kan fastsette, i stedet for fastsetter, nærmere hvilke oppgaver, områder og myndigheter som omfattes er kommentert av én høringsinstans. Fiskeridirektoratet legger til grunn at det ikke er nødvendig med en forskrift for å sette i gang større sammenhengende planoppgaver, og at adgangen til å starte slik felles planlegging følger direkte av loven.

Forslaget i § 8-1 tredje ledd om at handlingsprogrammet for gjennomføring av planen skal være en del av regional plan og utarbeides og vedtas samtidig med resten av planen er kommentert av én høringsinstans. Oppland fylkeskommune gir uttrykk for at det bør åpnes opp for fleksibilitet ved at en kan velge en trinnvis prosess der man først gjør planvedtak for så å gå inn i de konkrete prioriteringene i handlingsprogrammet, med en senere høring og vedtak knyttet til dette.

Til de to forslagene om justeringer i § 11-8 om hensynssoner i kommuneplanens arealdel har det kommet merknader fra flere kommuner og statlige sektorer. Forslaget i første ledd gjelder en klargjøring av at planbestemmelser som stedfestes med et bestemmelsesområde på kartet kan benyttes alternativt til hensynssone som vises med skravur. Begrunnelsen er at kartet vil bli vanskelig lesbart hvis det legges skravur på store deler av et plankart. Enkelte sektorer mener deres viktige hensyn, for eksempel om naturfare eller om bevaring eller vernehensyn, ikke kommer godt nok fram med kun bruk av bestemmelser og bestemmelsesområde.

Forslaget i § 11-8 tredje ledd gjelder en klargjøring av vilkårene for bruk av bokstav f) i lovparagrafen. Den benyttes for å vedta og vise i hvilke områder gjeldende reguleringsplan skal videreføres uten endringer. Det presiseres i forslaget at vedtak om videreføring av gjeldende reguleringsplan, der hensynssone framstilles med skravur, forutsetter vurdering opp mot (nye) nasjonale og regionale interesser. En del kommuner mener at det vil innbære mye arbeid å vurdere forholdet til nasjonale og regionale interesser i alle regulerte områder som videreføres. Enkelte høringsinstanser, herunder Søndre Land kommune, Østre Toten kommune og Plannettverket i Gjøvikregionen, etterlyser en lovendring som gjør det enklere å oppheve eldre reguleringsplaner. Oslo kommune påpeker at det bør avklares hvordan nasjonale og regionale interesser kan tydeliggjøres og spesifiseres, og foreslår den alternative formuleringen «i samsvar med» bør erstatte forslagets «som ikke er i strid med nasjonale og regionale interesser». Norges vassdrags- og energidirektorat uttaler at hensynssone på kart normalt skal være det foretrukne virkemiddel, men at bestemmelser og linjer alternativt kan benyttes. Dersom hensynssone og bestemmelser med linjer er likestilte virkemiddel bør dette klargjøres i lovforarbeidene. Fylkesmannen i Hordaland uttaler at plikten til å foreta en vurdering av samsvar med nasjonale og regionale interesser må tas inn i loven, og det bør vurderes om slik vurderingsplikt bør komme klarere og mer generelt til uttrykk i loven. Enkelte høringsinstanser påpeker videre det vil være hensiktsmessig å beholde gjeldende bestemmelse. Avinor uttaler at de er skeptiske til at det overlates til kommunene alene å vurdere om restriksjoner i tilknytning til lufthavner skal inn i plankartet eller ikke. De påpeker videre viktigheten av at restriksjonene er juridisk bindende i arealdelen og i reguleringsplaner.

Forslaget i § 12-1 første ledd om å angi «planbeskrivelse» som obligatorisk del av reguleringsplan er kommentert av enkelte kommuner og Statsbygg. De uttaler blant annet at planbeskrivelse knyttet til reguleringsplan først og fremst bør angis som et verktøy under utarbeidelsen av planen, og ikke gjøres til en del av den endelige plan som formelt består av kart og bestemmelser.

Forslaget i § 12-7 første ledd om at grad av utnytting er forhold som i nødvendig grad angis som planbestemmelse er kommentert av enkelte høringsinstanser. Fylkesmannen i Hordaland påpeker at det bør presiseres i merknader og i veileder at minimumskravene til reguleringsplan for utbygging er at planen fastsetter grad av utnytting. Fylkesmannen i Rogaland mener det bør gå fram at kommunene skal fastsette dette, og ikke bare i nødvendig grad.

Forslaget i § 12-9 første ledd om å oppheve andre punktum om at planprogram kan unnlates for nærmere bestemte reguleringsplaner når disse er i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områderegulering og hvor virkningene er tilfredsstillende beskrevet i overordnet plan er kommentert av enkelte høringsinstanser, herunder Fylkesmannen i Hordaland. Det går blant annet fram av uttalelsene at endringen må ses i sammenheng med § 4-1, og at bestemmelsen representerer et viktig prinsipp som bør beholdes i loven.

Forslaget i 12-10 første ledd om å oppheve tredje punktum om at konsekvensutredningen kan utelates for nærmere bestemte reguleringsplaner når disse er i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, og hvor virkningene er tilfresstillende beskrevet i overordnet plan er kommentert av enkelte høringsinstanser, herunder Statens vegvesen. Det går blant annet fram av uttalelsen at bestemmelsen representerer et viktig prinsipp som bør beholdes i loven, og at forslaget om opphevelse av bestemmelsen ikke vil innebære noen klargjøring av loven.

3.4.3 Departementets vurdering

Departementet går inn for at de foreslåtte endringene skal inngå i lovforslaget, med unntak av forslaget om tilføyelse av «planbeskrivelse» i § 12-1.

Når det gjelder § 11-8 bokstav f) vil departementet bemerke at når kommunene uttrykkelig vedtar å videreføre gjeldende reguleringsplaner uendret må det forutsettes at det er gjort en aktiv vurdering av om disse planene fortsatt er forenelige med nasjonale og regionale rammer og mål. Hvis kommunene i utarbeidingen av kommuneplan ikke ser seg tjent med, eller har ressurser til å gjøre en slik gjennomgang, kan de likevel vedta ny arealdel uten å angi hvilke reguleringsplaner som eksplisitt videreføres. De gamle reguleringsplanene vil i så fall ikke bortfalle eller blir satt til side generelt, men der det er motstrid mellom ny arealdel og gammel regulering vil den nye planen gjelde foran. Dette kan gi en uklar plansituasjon og usikkerhet om hvilke restriksjoner som gjelder i et område.

Når det gjelder merknader som etterspør enklere regler for oppheving av eldre reguleringsplaner faller disse utenfor rammen av forslagene som har vært på høring. Eventuell forenkling av reglene om endring og oppheving av reguleringsplan må i tilfelle tas opp i en bredere sammenheng.