2 Bakgrunn
2.1 Gjeldende rett
Schengen informasjonssystem er et databasert register til bruk for alle land som deltar i Schengensamarbeidet, og ble opprettet i medhold av avsnitt IV i Schengen-konvensjonen. Norge tar del i samarbeidet i SIS som følge av Schengen-avtalen. Informasjonssystemet består dels av en sentral base og teknisk støttefunksjon lokalisert i Strasbourg i Frankrike (C. SIS), og dels av nasjonale registre som opprettes og drives av det enkelte Schengenland (N. SIS). En egen enhet med betegnelsen SIRENE (Supplementary Information Request at the National Entries) i hvert land har ansvar for bruken av systemet. I Norge er SIRENE plassert ved Kripos.
Reglene om etablering, drift og bruk av SIS i norsk rett er gitt i lov 16. juli 1999 nr. 66, jf Ot.prp. nr 56 (1998-99). Loven bygger på bestemmelsene om SIS slik de fremgår av Schengen-konvensjonen. Konvensjonens artikkel 101 åpner for at myndigheter som har ansvar for grensekontroll og annen politi- og tollkontroll kan få både tilgang og rett til direkte søk, men overlater selve tilgangsreguleringen for de relevante myndigheter til de enkelte medlemsland. Ved implementeringen av Schengenkonvensjonen og SIS i Norge valgte man separat regulering av henholdsvis retten til direkte søk i SIS-loven § 12, og adgangen til å begjære opplysninger fra SIS utlevert fra Kripos i § 13. Det fremgår av SIS-loven § 12 at det bare er politi og påtalemyndighet som har online søketilgang til hele registeret. Tollmyndighetenes behov for tilgang til SIS ble ansett dekket gjennom adgangen til å begjære alle opplysninger registrert i SIS utlevert i henhold til § 13 bokstavene a og b. Tollmyndighetene bruker denne adgangen jevnlig i sitt arbeid for å bekjempe grensekryssende kriminalitet.
Det følger av § 12 annet ledd at rett til direkte søk i registeret kun skal gis til personer som har fått særskilt bemyndigelse, og at brukerne bare kan søke etter de opplysninger som er nødvendige for å ivareta deres oppgaver. Tilsvarende nødvendighetskrav fremgår av § 13 annet ledd. SIS-loven suppleres av forskrift 21. desember 2000 nr. 1365 til lov om Schengen informasjonssystem (SIS-forskriften), som blant annet regulerer beslutningskompetanse og saksbehandling, bemyndigelse av personell som skal ha rett til direkte søk i registeret, informasjonssikkerhet og gjennomføring av internkontroll.
Lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (ny utlendingslov) trådte i kraft 1. januar 2010. Det følger av § 22 første ledd at politiet har ansvar for grensekontrollen, men tollvesenet skal i henhold til § 22 annet ledd
«bistå politiet i kontrollen med utlendingers inn- og utreise i henhold til denne loven. Ved utøvelsen av slik kontroll har tollvesenet de samme rettighetene og pliktene som politiet har etter § 15.»
Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om tollvesenets utlendingskontroll og om andre myndigheters adgang til å utføre utlendingskontroll, jf § 22 tredje ledd. Slike regler er gitt i utlendingsforskriften § 4-30. Det følger av § 4-30 tredje ledd at Justisdepartementet kan gi nærmere retningslinjer for gjennomføring av bistandsplikten etter samråd med Finansdepartementet. Slike retningslinjer ble gitt 18. desember 2009. Retningslinjene presiserer at tollmyndighetenes bistandsplikt skal utøves i samsvar med Schengenregelverket, som forutsetter at det kun unntaksvis skal utføres personkontroll ved kryssing av indre grenser.
2.2 Bakgrunnen for endringsforslaget
Den 1. august 2007 sendte Justisdepartementet ut på høring forslag til endringer i SIS-loven som følge av rettsaktene om annen generasjon av Schengen informasjonssystem som ble vedtatt av EUs Råd i 2006/2007. Høringsnotatet inneholdt også forslag om en tilføyelse i § 12 første ledd bokstav d om bilmyndighetenes tilgang til SIS. I Toll- og avgiftsdirektoratets høringsuttalelse av 24. september 2007 foreslo direktoratet ytterligere endring av § 12 for å gi også tollmyndighetene direkte tilgang til SIS. Dette spørsmålet var ikke gjenstand for den opprinnelige høringen.
Finansdepartementet støttet direktoratets høringsuttalelse. Toll- og avgiftsdirektoratet og Finansdepartementet viste blant annet til at tollmyndigheter i de fleste av de øvrige Schengen-landene har direkte tilgang til systemet, og at tollmyndighetene spiller en viktig rolle i forbindelse med grensekontroll av personer og gjenstander. Departementets vurdering fremkommer i Ot.prp. nr. 38 (2007-2008), punkt 4.2:
«Til dette vil departementet bemerke at flere av de anførte grunner er kjent fra tidligere uten at man fant grunn til å etterkomme anmodningen om å gi tollmyndighetene direkte tilgang til SIS. Etter at SIS-loven trådte i kraft i 1999 har det imidlertid skjedd flere endringer som tilsier at spørsmålet om tollmyndighetenes direkte tilgang (online) til SIS bør vurderes på ny, og man legger her særlig vekt på tollmyndighetenes nye rolle i forbindelse med utlendingskontroll. Departementet anser det på den annen side ikke som aktuelt at en slik endring gjennomføres uten at spørsmålet er sendt på høring. En eventuell direkte tilgang for tollmyndighetene utløser også flere andre spørsmål, herunder hvilke kategorier opplysninger tollmyndighetene bør gis direkte tilgang til og hvilke andre endringer i SIS-lovgivningen, herunder særlig i SIS-forskriften, en slik endring vil medføre. Det er videre nødvendig å få en nærmere kartlegging av hvilke opplysninger tollmyndighetene får utlevert i dag og hva som er omfanget av denne informasjonsutvekslingen mellom Kripos og tollmyndighetene. Utover dette er det nødvendig å utrede de administrative og økonomiske konsekvenser av endringsforslaget. Departementet har derfor bedt Toll- og avgiftsdirektoratet om å komme tilbake med en redegjørelse for de spørsmålene som er nevnt ovenfor. Når det har skjedd vil departementet ta stilling til om man finner grunn til å foreslå en endring av SIS-loven § 12 om å gi tollmyndighetene direkte tilgang til SIS.»
I Innst. O. nr. 65 (2007-2008) uttalte justiskomiteen:
«Komiteen viser for øvrig til høringsuttalelsen fra Toll- og avgiftsdirektoratet. Komiteen har merket seg at tollmyndighetene i de fleste av de øvrige Schengen-landene har direkte tilgang til systemet og at tollmyndighetene spiller en viktig rolle i forbindelse med grensekontroll av personer og gjenstander. Komiteen mener at med en direkte tilgang vil tollmyndighetene i slike tilfeller kunne varsle politiet eller eventuelt stanse objekter for kontroll før kjøretøy forsvinner ut av landet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, ber på denne bakgrunn Justisdepartementet utrede dette forslaget nærmere.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre fremmer følgende forslag:
«§ 12 første ledd bokstav a skal lyde:
politimyndighet og toll- og avgiftsmyndighet når de utøver grensekontroll og annen kontroll.»»
På denne bakgrunn ble Toll- og avgiftsdirektoratet bedt om å utrede spørsmålet om direkte søk i SIS. Utredningen ble oversendt til Justisdepartementet i juni 2008, og dannet grunnlag for departementets høringssak.