8 Rettstryggleik for skattytar

8.1 Innleiing

Ingen av samfunnspliktene er meir gjennomgripande enn skatteplikta. I eit moderne samfunn er det ei målsetting at alle som har moglegheit er med og bidreg til å finansiere offentlege tenester. Samstundes er skattlegging ein streng restriksjon på dei fundamentale rettane til borgarane og har berre aksept på grunn av sitt føremål. For at skattesystemet skal ha legitimitet er det i tillegg ein føresetnad at skattytarane har tillit til at dei blir behandla rettferdig og rimeleg. Debatten om rettstryggleik for skattytar handlar derfor om legitimiteten til heile skattesystemet. Utforminga av skattesystemet er basert på ei rekkje underliggjande prinsipp som er spegla i utforminga av regelverk og administrative prosedyrar. Ei laupande utfordring er derfor å sikre at rettane stemmer overeins med dei prinsippa som skattesystemet er tufta på.

Eit grunnleggjande prinsipp for rettstryggleiken i eit skattesystem ligg i at skattytar skal kunne forstå regelverket. Det er derfor ei viktig målsetting for styresmaktene å skape eit forståeleg og enkelt regelverk. Mange av dei faktiske forholda som utgjer grunnlaget for å skattleggje, kan vere svært samansette. Det er derfor utfordrande å lage reglane for slike kompliserte forhold så enkle og forståelege som mogleg.

Eit anna prinsipp er at skattesystemet skal vere kostnadseffektivt. Dette inneber at både administrative kostnader og kostnader for skattytarane med å etterleve reglane blir haldne så låge som mogleg. Vidare er det eit viktig samfunnsøkonomisk premiss for eit skattesystem at skattemessige omsyn ikkje skal påverke næringslivet sine økonomiske vurderingar for produksjonen. Målet om at rett skatt skal betalast til rett tid inneber at systemet bør vere dynamisk og fleksibelt slik at det kan tilpassast utviklinga innanfor næringslivet og nye teknologiske løysingar. I dette ligg òg at verkemidla for å sikre at systemet blir etterlevd må være effektive. Samstundes må verkemidla mot skatteunndraging vere proporsjonale for å sikre rettstryggleiken for skattytar.

Det grunnleggjande prinsippet om at systemet må vere rettferdig og rimeleg blir ofte beskrive som horisontal rettferd gjennom at like tilfelle skal behandlast likt, og vertikal rettferd ved at skatt blir berekna på ein rimeleg måte mellom skattytarar i forskjellige situasjonar. Denne horisontale rettferda gir seg mellom anna utslag i ei ekstra plikt til å ta vare på dei som i periodar heilt eller delvis ikkje er i stand til å syte for sine eigne interesser.

Mykje av utfordringa i å forme eit skattesystem ligg i å balansere dei føregåande omsyna på ein best mogleg måte. Om rettstryggleik for skattytar skal gi meining på eit overordna nivå må det derfor leggjast vekt på dei forskjellige omsyna laupande gjennom heile skatteregelverket.

8.2 Regjeringa sitt arbeid for å styrkje rettstryggleiken for skattytarar

I det norske skattesystemet står masseforvaltning, likebehandling og rettstryggleik sentralt. Samstundes må systemet kunne handtere skattytarar med store ressursar og som legg ned betydeleg innsats for å oppnå skattefordelar som andre ikkje har moglegheit til å oppnå. I arbeidet for å betre rettstryggleiken for skattytar er regjeringa oppteken av at òg skattytarar utan eit slikt apparat i ryggen skal bli behandla på ein best mogleg måte.

Regjeringa har derfor eit særleg fokus på dei administrative sidene av skatteforvaltninga. Arbeidet med å lage ei ny skatteforvaltningslov er prioritert, sjå nærare om dette under punkt 8.3.

Utviklinga har gått i retning av omfattande og strenge reglar om at finansiell informasjon som kan ha betyding for skattlegginga, skal sendast til skattestyresmaktene både frå skattytarar og frå tredjepartar. Dette er viktig for å kunne lage eit rettferdig skattesystem og å kunne yte god service. Heile skattesystemet byggjer på at skattytarar og tredjepartar gir styresmaktene desse opplysningane. Derfor er det strenge sanksjonar dersom ein bryt desse pliktene. Samstundes skal skattytarar ha rett til at skattestyresmaktene handsamar opplysningar om deira personlege finansielle forhold på mest mogleg konfidensielt vis. Det gjeld derfor generelt strengare reglar om teieplikt på skatteområdet enn på andre område. For å sikre skattytar slik konfidensiell handsaming foreslår regjeringa at opplysningar om kven som har søkt i skattelista blir gjort tilgjengeleg for skattytaren. Det blir òg foreslått at det ikkje skal vere Skatteetaten som skal levere ut informasjon om aksjeeigarar. Desse forslaga er nærare omtala under punkt 8.4 og 8.5.

Ein grunnleggjande garanti for rettstryggleiken for skattytarar er retten til å kunne få Skatteetaten sine avgjerder overprøvde. Det er viktig at denne moglegheita er uavhengig og reell. Eit høve til å få saka si prøvd på skatteområdet er til dømes til liten nytte dersom tilgangen til rettshjelp i praksis er reservert for ein minoritet med høg inntekt. Ein gjennomgang av klageordninga på skatteområdet har medført at forslag om ny nemndstruktur blei sendt på høyring 28. april i år. Forslaget er nærare omtala under punkt 8.6.

Regjeringa er spesielt oppteken av at vanskelegstilte skattytarar får best mogleg oppfølging. Det er òg viktig at skattestyresmaktene følgjer opp dei skattytarane som til tross for eit godt skattesystem av ulike årsaker ikkje greier å oppfylle sine plikter. Skattehjelpa er eit slikt tiltak som er omtala under punkt 8.7.

8.3 Arbeidet med ny skatteforvaltningslov

Det er viktig for rettstryggleiken for skattytar at skatte- og avgiftsreglane er enkle og forståelege. Dette krev at regelverket heile tida er under utvikling og i takt med samfunnsutviklinga. I seinare år har derfor mange av skatte- og avgiftslovene vore gjennom tekniske revisjonar. Dette gjeld først og fremst lovene som inneheld materielle skatte- og avgiftsreglar, men òg skattebetalingslova.

Gjeldande regelverk for skatte- og avgiftsforvaltninga er oppdelt og lite samordna. Departementet har derfor satt i gang eit arbeid med sikte på å harmonisere og samordne forvaltningsreglane på skatte- og avgiftsområdet. Dette vil omfatte emne som opplysningsplikt, kontrollreglar, partsinnsyn, endring, dekning av sakskostnader, sanksjonar m.m. Siktemålet med gjennomgangen er å samle forvaltningsreglane på skatte- og avgiftsområdet i ei eiga skatteforvaltningslov.

Departementet tek sikte på at skatteforvaltningslova skal erstatte forvaltningsreglane i mellom anna likningslova, meirverdiavgiftslova, særavgiftslova, folketrygdlova og forvaltningslova der denne gjeld på skatte- og avgiftsområdet.

Arbeidet med ny skatteforvaltningslov inneber ein brei gjennomgang av forvaltningsreglane på det meste av skatte- og avgiftsområdet. Gjennom å harmonisere og strukturere skatteforvaltningsreglane i ein samla gjennomgang, blir prinsippa som skatte- og avgiftsforvaltninga er tufta på tydelegare. Når dei grunnleggjande prinsippa blir harmoniserte blir òg regelverket lettare tilgjengeleg. Ei samla skatteforvaltningslov vil gjere regelverket meir oversiktleg og enklare å bruke for dei skatte- og avgiftspliktige og for styresmaktene. Å forenkle regelverket på denne måten, vil styrkje rettstryggleiken for skattytarane.

Departementet arbeider med ei ny lov, og tek sikte på å ha klart eit høyringsnotat om nye skatteforvaltningsreglar i løpet av 2014.

8.4 Innstramming i reglane om offentlege skattelister

8.4.1 Innleiing og samandrag

Regjeringa legg fram forslag til innstrammingar i reglane om offentlege skattelister. Gjeldande ordning med utlegging av skattelista på Skatteetaten si heimeside på Internett inneber ei heilt anna spreiing og bruk av opplysningane enn då lista blei lagt ut i papirform på dei lokale likningskontora. Fleire opplever ubehag ved at opplysningane blir offentlege på Internett. For å betre personvernet til den einskilde skattytar, sende departementet derfor 24. januar 2014 på høyring eit forslag til innstrammingar i reglane om offentlege skattelister.

I punkt 8.4.2 under er det ei omtale av gjeldande rett, medan det under punkt 8.4.3 er gjort reie for høyringa. Departementet har under punkt 8.4.4 vurdert alternativ for innstrammingar i reglane om offentlege skattelister. Dei forslaga som departementet tilrådde i høyringsnotatet er med einskilde justeringar ført vidare i denne proposisjonen.

Departementet foreslår å oppretthalde ordninga med offentleggjering av skattelista på Skatteetaten sine heimesider på Internett, men då slik at opplysningar om kven som har søkt i skattelista blir gjort tilgjengeleg for skattytaren elektronisk på skatteetaten.no. Dessutan foreslår departementet at skattytar skal ha tilgang til informasjon om kven som har fått opplysningane òg ved skriftleg utlevering av skattelisteopplysningar. Dette gjeld berre når opplysningane skriftleg blir gitt til andre enn ektefelle, dødsbu, konkursbu eller domstol. Departementet foreslår òg at opplysningar i ei viss utstrekning skal kunne givast til offentleg styresmakt utan at skattytar blir gitt informasjon om dette. Departementet foreslår at dette blir lovfesta i likningslova § 8-8. Departementet sitt forslag er nærare omtala under punkt 8.4.5, 8.4.6 og 8.4.7.

Departementet foreslår ikkje endringar i ordninga med at pressa blir gitt tilgang til ein elektronisk kopi av skattelista, men det vil bli lagt opp til å gi informasjon på Skatteetaten sine heimesider på Internett om kva for redaksjonar som har fått ein kopi. Det er ikkje naudsynt med lovendring for å gjere dette offentleg. Forslaget er likevel kort omtala under punkt 8.4.8.

Skattelista for upersonlege skattytarar (aksjeselskap m.m.) blir òg lagt ut til alminneleg gjennomsyn. Etter departementet si vurdering gjer ikkje omsynet til personvern seg gjeldande i same grad ved offentleggjering av skattelistene for aksjeselskap og andre upersonlege skattytarar. Departementet foreslår derfor ikkje innstrammingar i dei reglane.

Dei økonomiske kostnadene ved ordninga vil for etaten i første rekkje knytte seg til utvikling av ny dataløysing og seinare drift og vedlikehald av denne. Kostnadene til utvikling av løysinga er berekna til om lag 2 mill. kroner i 2014, sjå punkt 8.4.9. Departementet foreslår i punkt 8.4.10 at lovendringane tek til å gjelde straks, men at dei først vil gjelde for skattelista for inntektsåret 2013.

8.4.2 Gjeldande rett

Utgangspunkt

Utgangspunktet i likningslova § 3-13 nr. 1 er at likningsstyresmaktene har teieplikt om formues- eller inntektstilhøva til skattytarane, eller andre økonomiske, bedriftsmessige eller personlege tilhøve. Teieplikta omfattar alle opplysningar likningsstyresmaktene får om skattytarane frå tredjepart, i sjølvmeldinga, vedlegg til sjølvmeldinga eller på annan måte.

Etter likningslova § 3-13 nr. 5 omfattar teieplikta likevel ikkje innhaldet i skattelister som etter likningslova § 8-8 skal leggjast ut til alminneleg ettersyn, eller seinare endringar i desse listene. Kva for opplysningar som er offentlege, og korleis opplysningane skal bli gjort tilgjengelege, er nærare regulert i likningslova § 8-8.

Etter likningslova § 8-8 nr. 2 første punktum skal skattelista for personlege skattytarar innehalde den einskilde skattytaren sitt namn, postnummer, poststad, kommune, fødselsår, den fastsette nettoformue og nettoinntekt, skattar og avgifter. Lista skal ikkje innehalde opplysningar om «avdøde personer, opplysninger om personer som er 17 år eller yngre ved inntektsårets utgang, opplysninger om personer med adresse som er sperret i henhold til bestemmelse gitt i eller i medhold av lov om folkeregistrering av 16. januar 1970 nr. 1, opplysninger om personer uten fast bopel og opplysninger om personer der opplysningene som inngår i skattelisten kan røpe et klientforhold.»

Offentleggjering av skattelista

Etter likningslova § 8-8 nr. 1 gjeld ikkje offentleglova ved krav om innsyn i listene. Reglane om offentleggjering og utlevering av skattelister er derfor uttømmande regulert i likningslova. Skattedirektoratet har fastsett utfyllande retningslinjer om offentleggjeringa av skattelista, jf. Retningslinjer for offentliggjøring av skattelister på skatteetaten.no av 7. oktober 2011.

Skattedirektoratet utarbeider kvart år separate skattelister for personlege skattytarar og upersonlege skattytarar (aksjeselskap m.m.). Listene blir gjort tilgjengeleg for publikum på Skatteetaten sine heimesider på Internett. Det går fram av forarbeida, jf. Prop. 116 LS (2010–2011) punkt 2.7.3, og i retningslinjene at listene ligg på Internett eitt år, fram til lista for neste år blir lagt ut.

Søk i skattelista krev at vedkommande nyttar ID-porten på Skatteetaten sine heimesider og loggar seg inn med anten MinID, BankID, Buypass eller Commfides. Den som søkjer må vite namnet til den han eller ho ønskjer opplysningar om, og éin person kan ikkje gjere meir enn 500 søk per månad. Føremålet med avgrensinga av talet på søk er å hindre massenedlasting av heile eller delar av lista, og for å ha kontroll med spreiing av lista. Tal innhenta frå Skattedirektoratet viser at i 2012 gjennomførte 762 794 brukarar litt i underkant av 15 millionar søk i skattelista for personlege skattytarar. I 2013 gjennomførte 920 896 brukarar litt over 17 millionar søk i lista.

I medhald av likningslova § 8-8 nr. 4 kan fullstendige skattelister bli utlevert i elektronisk form til pressa. Utlevering av skattelista for personlege skattytarar må skje på det vilkår at det blir inngått avtale mellom den einskilde redaksjon og Skattedirektoratet om at heile eller delar av den mottekne skattelista ikkje kan bli lagt ut på Internett eller bli gitt vidare til andre. Føresegna blei innført ved lovendring 24. juni 2011 nr. 22, og føremålet med krav om ein slik avtale var å styrke personvernet, og å hindre uønskt kommersiell bruk av lista.

Skriftleg utlevering av skattelisteopplysningar

I likningslova § 8-8 nr. 3 er det reglar om skriftleg utlevering av skattelisteopplysningar. På oppmoding skal opplysningar frå skattelista om den einskilde skattytar bli gitt skriftleg til han sjølv, ektefelle, dødsbu, konkursbu eller domstol. Slike opplysningar kan i rimeleg utstrekning òg bli gitt skriftleg til andre.

Skattedirektoratet har fastsett retningslinjer for slik utlevering, jf. Retningslinjer for utlevering av skatteopplysninger fra skattekontorene av 7. oktober 2011. Det følgjer av retningslinjene at skattekontoret berre skal utlevere skattelisteopplysningane skriftleg, dvs. anten på papir, telefaks eller via e-post, og at det ikkje bør bli gitt opplysningar om meir enn fem skattytarar per førespurnad. Utlevering skal dessutan berre skje så langt det ikkje i for stor grad går ut over skattekontoret sine andre oppgåver. Når det gjeld utlevering til andre, er det i retningslinjene uttalt at i perioden skattelista ligg til gjennomsyn kan skattekontoret etter førespurnad utlevere skattelisteopplysningar til personar som på grunn av si funksjonshemning ikkje er i stand til å bruke internettløysinga for skattelister, og for skattytarar som ikkje er eintydig identifisert i skattelista. Etter perioden lista ligg ute skal opplysningar i første rekkje bli gitt til pressa.

8.4.3 Høyring

Departementet sende 24. januar 2014 ut eit høyringsnotat om forslag om innstrammingar i reglane om offentlege skattelister. Høyringsfristen var 21. mars 2014. Høyringsnotatet blei sendt til 51 høyringsinstansar. Departementet har motteke svar frå 32 instansar, og følgjande instansar har hatt konkrete merknader:

• Bedriftsforbundet

• Datatilsynet

• Den Norske Advokatforening

• Finans Norge

• Finanstilsynet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Landsorganisasjonen i Norge

• Ligningsutvalget

• Mediebedriftenes Landsforening

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

• Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund

• Norsk Journalistlag

• Norsk Presseforbund

• Norsk Redaktørforening

• Norsk Øko-Forum

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Skattebetalerforeningen

• Skattedirektoratet

• Statistisk sentralbyrå

• Verdipapirfondenes forening

Norsk Presseforbund, Mediebedriftenes Landsforening og Norsk Journalistlag har gitt felles merknad.

Instansane sine merknader blir omtala i samband med forslaga nedanfor.

8.4.4 Ulike løysingar for å avgrense tilgangen til skattelista

Høyringsnotatet

I høyringsnotatet blei det peikt på at det er viktig at ei innstramming i reglane om offentlege skattelister blir vurdert mot andre omsyn, som prinsippet om openheit i forvaltninga. Departementet vurderte derfor ulike alternative løysingar både i publikum og pressa sin tilgang til opplysningar.

For å stramme inn i publikum sin tilgang til skattelista, blei det for det første vurdert å la skattelista berre liggje ute til alminneleg gjennomsyn i nokre veker, slik ordninga var før 2011. For det andre blei det vurdert å avvikle ordninga med publisering av skattelista på Skatteetaten sine heimesider på Internett. Departementet meinte at det tredje alternativet, ei ordning som inneber at skattytaren får tilgang til opplysningar om søk gjennomført på eigen person, ville ta hand om dei viktigaste omsyna bak kritikken mot publikum sitt innsyn i skattelista og foreslo derfor ei slik løysing.

Det blei òg vurdert å stramme inn i pressa sin tilgang til skattelista ved at pressa ikkje lenger får ein elektronisk kopi av skattelista, men departementet tilrådde ikkje ei slik endring. Det blei vist til at dei omsyna som tidlegare talte mot denne ordninga, er tatt omsyn til i dag ved at pressa må underteikne ein avtale om ikkje å leggje ut heile eller deler av lista på Internett eller å gi den vidare til andre.

Høyringa

Publikum sin tilgang til skattelisteopplysningar

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF) er generelt kritiske til ordninga med offentlege skattelister og ønskjer å stramme inn meir. NARF meiner moglegheitene for misbruk påfører skattytarane ei stor byrde ved offentleggjering, og at omsyna bak offentleggjeringa ikkje lenger kan grunngi at skattelista skal vere offentleg.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet meiner at forslaget om å redusere tida som lista ligg ute for alminneleg gjennomsyn vil vere den beste løysinga og uttalar mellom anna:

«Vi vurderer utfordringene som ligger i å loggføre borgernes bevegelser på Internett som såpass alvorlige at, skulle man ikke velge en løsning med tidsbegrensning, fremstår det som et ikke ønskelig, men likevel ryddigere alternativ å bestemme at skattelistene ikke lenger skal være offentlig tilgjengelig informasjon.»

Den Norske Advokatforening meiner at forslaget om at skattytar skal få tilgang til opplysningar om kven som har søkt på eigen person, bør bli kombinert med ein reduksjon av perioden lista ligg ute.

Norsk Presseforbund, Mediebedriftenes Landsforening og Norsk Journalistlag er skeptiske til den foreslåtte løysinga, men meiner likevel det er det minst inngripande av dei tre forslaga som blei skissert i høyringsnotatet og skriv mellom anna:

«Å begrense perioden listene ligger ute eller å begrense tilgangen helt, vil være et stort tilbakeskritt for et gjennomgående prinsipp ikke bare i norsk rett, men i det norske samfunn langt tilbake i tid.»

Landsorganisasjonen i Norge og Norsk Øko-Forum er i mot innstrammingar i reglane og meiner openheit rundt skattelistene verkar førebyggjande på svart arbeid, skatteunndragingar, korrupsjon og økonomisk kriminalitet.

Pressa sin tilgang til skattelisteopplysningar

Den Norske Advokatforening, Mediebedriftenes Landsforening, Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag og Norsk Redaktørforening støttar forslaget om at pressa framleis skal få ein elektronisk kopi av skattelista.

Norsk Presseforbund, Mediebedriftenes Landsforening og Norsk Journalistlag uttalar:

«Vi er tilfredse med at departementet vil videreføre pressens tilgang til en elektronisk kopi av skattelisten. Dette er helt nødvendig for at mediene skal kunne drive journalistikk på enkeltpersoners og virksomheters økonomiske aktivitet, skattesystem og skattebetaling. (…)

Mediene har i dag et godt samarbeid med Skattedirektoratet om utlevering av disse listene, og i likhet med Finansdepartementet er det vårt klare inntrykk at de vilkår som følger med tilgang, respekteres. Det er derfor ikke behov for å gripe inn i den ordningen som ble etablert som følge av lovendringen i 2011. Vi vil på det sterkeste advare mot at man griper inn i en ordning som fungerer etter sitt formål, og som samtidig gir mediene et helt nødvendig verktøy i sitt daglige virke.»

Norsk Redaktørforening meiner ordninga med utlevering av skattelista er eit viktig arbeidsreiskap for mange nyheitsredaksjonar. Deira klare inntrykk er at vilkåra for utlevering av lista blir respektert av dei redaksjonane som inngår avtalar om kjøp av listene.

Vurderingar og forslag

Publikum sin tilgang til skattelisteopplysningar

Gjeldande ordning med utlegging av skattelista på Skatteetaten si heimeside på Internett inneber ei heilt anna spreiing og bruk av opplysningane enn då lista blei lagt ut i papirform på dei lokale likningskontora. Lista er no mykje lettare tilgjengeleg for dei fleste. Det er òg enkelt å utføre søk i lista, ein treng mellom anna ikkje å ha ein legitim grunn for å søkje og ein kan vere fullstendig anonym. Fleire søkjer derfor av rein nysgjerrigheit. Mange opplever denne offentleggjeringa av opplysningane på Internett som ei krenking av personvernet deira. Etter departementet sitt syn er det derfor eit grunna behov for innstrammingar.

Departementet meiner likevel ikkje det vil vere ei god løysing å avvikle ordninga med opne skattelister fullstendig. Ei avvikling av ordninga vil vere inngripande og i strid med det langvarige prinsippet om openheit i forvaltninga. Departementet viser òg til at dei fleste høyringsinstansane ikkje ønskjer dette. Etter departementet si vurdering ligg det føre gode grunnar for at lista framleis skal vere offentleg.

Ved å korte ned tida lista ligg ute til alminneleg gjennomsyn, til dømes til tre veker, vil ein kunne avgrense publikum sitt innsyn noko. I praksis blir likevel ein stor del av søka utført i dei første vekene etter at lista blir lagt ut. Tal innhenta frå Skattedirektoratet viser at i løpet av dei tre første vekene skattelista låg ute i 2013, blei det utført over 400 000 innloggingar og over 10 millionar søk, medan tilsvarande tal for dei neste tre vekene var ca. 70 000 innloggingar og 1 millionar søk. Ei slik løysing vil derfor berre minimalt redusere innsyn og søk i skattelista. Departementet er derfor ikkje samd med Kommunal- og moderniseringsdepartementet om at forslaget om å redusere tida som lista ligg ute, vil vere den beste løysinga.

Etter departementet si vurdering vil forslaget om at skattytaren får tilgang til opplysningar om søk på eigen person ta hand om dei viktigaste omsyna bak kritikken mot publikum sitt innsyn i skattelista. Fleire høyringsinstansar meiner dessutan at forslaget er ei fornuftig avveging av omsyna til openheit i forvaltninga og personvernet til skattytarane. Departementet opprettheld derfor forslaget.

Etter departementet si vurdering vil det ikkje vere føremålstenleg å kombinere foreslått løysing med forslaget om å redusere perioden som lista ligg ute til alminneleg gjennomsyn. Ei slik løysing vil mellom anna gjere det vanskeleg for frilansjournalistar som ikkje har tilgang til ein kopi av lista og for publikum sin kontroll med fastsetjing av skattytarane sine likningar. Vidare vil ei slik løysing føre til eit auka press på å få utlevert opplysningane skriftleg frå skattekontoret utanom utleggsperioden.

Pressa sin tilgang til skattelisteopplysningar

Dei omsyn som tidlegare har talt i mot at pressa får tilgang til ein kopi av skattelista, mellom anna spreiing av opplysningar gjennom publisering av heile eller delar av skattelista i avisenes nettutgåver, har blitt teke omsyn til ved at pressa ikkje lenger kan leggje ut heile eller delar av skattelista på Internett eller gi ho vidare til andre. Dette hindrar òg at skattelistene blir kopla elektronisk med andre personopplysningar på Internett. Som Norsk Presseforbund, Mediebedriftenes Landsforening, Norsk Journalistlag og Norsk Redaktørforening peikar på, har pressa i stor grad innretta seg lojalt til dette. Departementet foreslår derfor å oppretthalde ordninga med at pressa skal få ein elektronisk kopi av skattelista, etter gjeldande vilkår.

8.4.5 Tilgjengeleggjering av opplysningar om kven som har søkt

Høyringsnotatet

Departementetforeslo som nemnt å gjere opplysningar om kven som har søkt i skattelista tilgjengelege for den einskilde skattytar. I høyringsnotatet skriv departementet mellom anna følgjande om løysinga:

«Den foreslåtte ordningen medfører ikke at det sendes varsel til den det er søkt på, men at den enkelte skattyter ved å gå inn på skatteetaten.no kan se hvem som har søkt på seg. For personer som ikke disponerer egen PC eller har tilgang til Internett, vil det være mulig å benytte de PCer som settes frem på skattekontoret til å undersøke hvem som har søkt på ham eller henne. Etter departementets vurdering vil det gi tilstrekkelig mulighet for skattyteren til å se hvem som har søkt på ham eller henne i skattelisten.

Av hensyn til den som søker, foreslår departementet at man ved søk i skattelisten på forhånd blir klart informert om at søk vil bli lagret og at skattyter vil få opplysninger om søk foretatt på egen person. Dette kan etter departementets mening gjøres ved at nettjenesten inneholder en påminnelse som dukker opp før søk kan foretas, eller at det blir plassert klar og tydelig informasjon om dette på den første siden etter innlogging i ID-portalen.»

Departementet tilrådde at det blei gitt opplysningar om namn, fødselsår, postnummer og poststad til den som har søkt i lista, samt tidspunktet (dato og klokkeslett) for oppslaget. Det blei vidare rådd til at opplysningar om einskildpersonar sine søk i skattelista ikkje skal lagrast lenger enn eitt år frå utleggsdatoen.

Høyringa

Bedriftsforbundet, Datatilsynet, Ligningsutvalget, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Skattebetalerforeningen og Skattedirektoratet støttar forslaget om at opplysningar om kven som har søkt i skattelista blir gjort tilgjengeleg for den einskilde skattytaren.

Bedriftsforbundet, Ligningsutvalget og NHO meiner løysinga balanserar omsyna til openheit i forvaltninga og skattytar sitt personvern. NHO uttalar mellom anna:

«NHO mener den foreslåtte løsningen gir en balanse i ordningen. Den som søker informasjon om andre skal ikke selv samtidig kunne være anonym.»

Datatilsynet uttalar:

«Forslaget styrker skattyters mulighet til å holde kontroll over egne personopplysninger, hvilket er av grunnleggende betydning for dennes personvern.

Den økte registreringen og utleveringen av personopplysninger som endringen tross alt medfører vil kun gjelde for de personer som frivillig og informert søker etter opplysninger i skattelistene. Personvernulempene ved denne behandlingen må derved antas å være beskjedne.»

Norsk Presseforbund, Mediebedriftenes Landsforening, Norsk Journalistlag og Norsk Redaktørforening er skeptiske til foreslått løysing, men har ingen vesentlege innvendingar mot forslaget.

Norsk Presseforbund, Mediebedriftenes Landsforening og Norsk Journalistlag skriv mellom anna:

«Når det gjelder forslaget om tilgjengeliggjøring av opplysninger om hvem som har søkt i skattelistene, er dette noe som bryter med en lang tradisjon om at innsyn i skattelister kan gjøres uten noen form for registrering el. Vi er generelt skeptiske til dette først og fremst fordi vi mener åpenhet om skattelister er et gode for samfunnet. Spesielt er vi skeptiske fordi det kan gå ut over frilansere og små redaksjoner som ikke har midler til å kjøpe seg tilgang til skattelistene. For dem kan det være uheldig med varslede skattesøk, for eksempel i en tidlig fase i research. […] Så lenge man beholder full tilgang for mediene slik det er i dag etter ligningsloven § 8-8(4), har vi ingen vesentlige innvendinger mot dette forslaget, utover det vi har sagt over.»

Statistisk sentralbyrå peiker på at innstramminga kan føre til noko auka skatteunndraging og skriv:

«Innstrammingen kan imidlertid føre til noe økt skatteunndragelse fordi det er grunn til å anta at dagens åpenhet innebærer en sosial kontroll ved at en persons inntekt lett kan fremskaffes, og eventuelt vurderes opp mot observert levestandard. Forslaget innebærer ikke at denne disiplineringsmekanismen forsvinner helt, men det er grunn til å tro at den svekkes som følge av endringen, siden søkeaktiviteten svært trolig reduseres betydelig.»

Landsorganisasjonen i Norge (LO) og Norsk Øko-Forum er i mot dei foreslåtte innstrammingane. LO uttalar mellom anna:

«Forslaget om at skattyter skal ha tilgang til informasjon om hvem som har søkt på vedkommende i skattelistene bryter med en lang tradisjon om anonymitet ved uthenting av slike opplysninger. Det er sannsynlig at en slik endring i stor grad vil innskrenke åpenheten om informasjon som finnes i skattelistene.»

Kommunal- og moderniseringsdepartementet er òg i mot forslaget og meiner at omsynet til personvernet både for søkjaren og skattytaren det blir søkt på ikkje er godt nok drøfta i høyringsnotatet og skriv:

«Den overordnede prinsipielle problematikken knyttet til overvåking av søk på internett burde også være bedre drøftet, og det bør komme frem hvordan dette har innvirkning for vurderingen av alternative tiltak for å begrense uønsket snoking.»

Den Norske Advokatforening meiner avveginga av omsynet til personvernet til søkjaren og skattytaren som det har blitt søkt på, er forsvarleg. Dei peiker likevel på at det er viktig at opplysningane ikkje blir lagra lenger enn strengt naudsynt.

Justis- og beredskapsdepartementet uttalar i si høyringsfråsegn at det kunne vere ønskjeleg at faren for omgåing av reglane blei nærare vurdert. Dei peiker på at det kan vere aktuelt at personar på kommersielt eller ikkje-kommersielt grunnlag tilbyr tenester som enkelt gir andre tilgang til skattelisteopplysningar.

Skattedirektoratet har merknader til kva for opplysningar som det skal givast innsyn i om den som har søkt i lista. Direktoratet har òg merknader til moglegheita for personar under 18 år til å søkje i lista og skriv mellom anna:

«Tilgang til søk i skattelistene forutsetter autentisering av brukeren gjennom ID-porten. Her kan brukeren benytte en av fire alternativer for elektronisk ID. MinID tillater personer fra 13 år og eldre som har et gyldig fødsels- eller D-nummer å registrere seg som bruker.

Etter Skattedirektoratets oppfatning kan det på generelt grunnlag reises spørsmål ved om det er ønskelig å loggføre brukeraktivitet for mindreårige. Mindreårige kan ikke forventes å se alle konsekvenser som bruk av ulike tjenester på internett kan medføre. I forbindelse med søk i skattelisten vil loggdata bli utlevert til tredjepart gjennom den foreslåtte søkeloggen. Etter Skattedirektoratets vurdering bør det derfor vurderes om det foreligger et særskilt behov for skjerming av mindreåriges søk i skattelisten.

En alternativ løsning i denne forbindelse kunne være å unnta loggdata for disse brukerne fra søkeloggen. En slik løsning vil imidlertid undergrave effekten av endringene departementet har foreslått og direktoratet vil derfor ikke anbefale en slik løsning.

I relasjon til skattelisten stilles her mindreåriges særskilte skjermingsbehov opp mot deres behov for tilgang til søk i skattelisten. Personer som er 17 år eller yngre ved utgangen av det aktuelle inntektsåret er unntatt fra skattelisten, jf. lignl. § 8-8 nr. 2. Skattytere i denne aldersgruppen vil derfor ikke ha det samme behovet for innsyn i og kontroll med egne opplysninger som skattytere ellers. Etter direktoratets oppfatning bør en vurdere å oppstille en aldersgrense for søk i skattelistene. Grensen bør i så fall settes til 18 år.»

Vurderingar og forslag

Generelt om forslaget

Ei ordning kor skattytaren får innsyn i kven som har søkt på eigen person, vil føre til at fleire vil vegre seg mot å søkje i lista av rein nysgjerrigheit, og det er grunn til å tru at ei slik løysing i stor grad vil føre til færre søk i lista. Departementet er likevel ikkje einig i Landsorganisasjonen i Norge si høyringsfråsegn om at dette «i stor grad vil innskrenke åpenheten om informasjon som finnes i skattelistene». Departementet viser til at listene framleis skal vere offentlege og at personar som ønskjer det, uavhengig av orsak, framleis vil ha moglegheit til å gjennomføre søk i lista. Opplysningane vil òg vere offentlege ved at pressa som tidlegare vil få utdelt ein elektronisk kopi av lista, som gjer det mogleg for pressa å drive kritisk journalistikk om skattesystemet, om inntekts- og formuestilhøve generelt og om Skatteetaten sitt virke. Departementet meiner derfor løysinga samla sett sikrar prinsippet om openheit i forvaltninga.

Departementet kan godt skjøne at det i ein tidleg undersøkingsfase kan vere uheldig for frilansarar og små redaksjonar som ikkje kan kjøpe ein kopi av lista, at skattytaren får tilgang til opplysningar om kven som har søkt. Departementet kan likevel ikkje sjå at dette er eit avgjerande argument mot foreslått løysing.

Departementetviser til at søk i skattelista krev at vedkommande nyttar ID-porten på Skatteetaten sine heimesider og loggar seg inn med anten MinID, BankID, Buypass eller Commfides. Sjølv om det kan tenkjast at einskilde vil låne ut til dømes MinID til andre, meiner departementet at dette ikkje vil bli eit omfattande problem. Orsaka er at MinID, BankID, Buypass eller Commfides er personlege innloggingsløysingar som er knytte opp mot eit personnummer. Omsynet til den einskilde sin datatryggleik og kontroll på eigne personopplysningar vil derfor føre til at dei fleste vil vere skeptiske til å tilby slike tenester. Det vil heller ikkje vere mogleg for verksemder å tilby slike tenester. Moglegheita for å tilby tenester på eit kommersielt eller ikkje-kommersielt grunnlag vil derfor vere sterkt avgrensa. Departementet legg vidare til grunn at tilbod av slike tenester vil bli avgrensa ved at dei fleste ikkje ønskjer å bli registrert på søk dei ikkje sjølv har utført.

Kva for opplysningar det skal givast innsyn i om personar som har søkt i lista

Departementetopprettheld forslaget om at det i tillegg til opplysningar om namn og fødselsår og tidspunktet for søket, bør bli gitt opplysningar om postnummer og poststad til han eller ho som har søkt. Dette er etter departementet si vurdering opplysningar som er naudsynte for å unngå at folk som har alminnelege namn blir forveksla.

Skattedirektoratet meiner at det bør vurderast unntak for registrering av einskilde opplysningar og foreslår at postnummer og poststad for personar med sperra adresse, klientadresse og personar utan fast bustad ikkje bør visast fram.

Departementet er einig med Skattedirektoratet om at opplysningar om postnummer og poststad til personar med sperra adresse, klientadresse og personar utan fast bustad ikkje bør visast fram. Særleg på mindre stader er det viktig at verken postnummer eller poststad går fram av søkjeloggen for personar som har fått adressa sperra. Sjølv om dette kan auke faren for forveksling for dei personane det gjeld, veg den einskilde sin tryggingsrisiko her tyngre. Forslaget inneber at for desse personane vil søkjeloggen berre innehalde opplysningar om namn og fødselsår, samt tidspunktet for oppslaget.

Særleg om mindreårige personar sine søk i skattelista

Alle som fyller vilkåra for etablering av MinID eller annan gyldig elektronisk ID vil kunne søkje i skattelista. Skattedirektoratet stiller som nemnt ovanfor spørsmål om personar under 18 år bør skjermast frå søk i lista.

Departementet er samd med Skattedirektoratet om at det kan vere uheldig at mindreårige sine søk i skattelista blir registrert. Sjølv om søkjaren på førehand vil bli informert om at skattytar får tilgang til opplysningar om søk på seg sjølv, er det ikkje sjølvsagt at mindreårige vil sjå alle konsekvensane av ei slik registrering. Departementet er einig i Skattedirektoratet om at ei løysing som inneber at mindreårige sine søk i lista ikkje blir registrert, vil vere ei dårleg løysing. Dette vil opne for omgåingar, mellom anna utlån av brukaridentitet.

Skattedirektoratet sitt forslag inneber i praksis ei aldersgrense på 18 år for å få tilgang til skattelisteopplysningar. Etter departementet si vurdering er dette for høgt. Til tross for at personar under 18 år ikkje sjølv er oppførte i skattelista, kan dei ha eit grunna behov for innsyn i opplysningane. Til dømes kan lærlingar eller personar med deltidsjobb ha trong til å sjekke kva kollegaer tener. Departementet legg dessutan til grunn at personar som er 16 år eller eldre bør skjøne konsekvensane av kva ein registrering av søk inneber og foreslår derfor at grensa for tilgang til skattelista blir sett til 16 år.

Særleg om personvernet

Som departementet nemnde i høyringsnotatet må ein vege omsynet til søkjaren sin rett til å vere anonym opp mot omsynet til skattytar. Mange opplever det som eit inngrep i personvernet at opplysningar om økonomiske forhold, som i utgangspunktet er teiepliktig informasjon, blir gjort tilgjengelege for publikum gjennom offentliggjering av skattelista. Departementet meiner desse omsyna bør vege tyngre enn omsynet til at søkjaren framleis skal ha rett til å vere anonym, og viser her mellom anna til høyringsfråsegn frå Næringslivets Hovedorganisasjon. Som Datatilsynet peikar på, vil dessutan registreringa og utleveringa av personopplysningar som endringa fører til, berre gjelde for dei personane som frivillig og informert søkjer etter opplysningar i skattelista.

Departementet er einig med Den Norske Advokatforening at det er viktig at opplysningane ikkje blir lagra lenger enn det som er naudsynt. Departementet opprettheld derfor forslaget i høyringsnotatet om at opplysningar om søket ikkje blir lagra meir enn i eitt år. Søkjar vil i tillegg på førehand bli tydeleg informert om at skattytar får tilgang til opplysningar om søk utført på eigen person og at dette blir lagra. Departementet meiner at dette samla sett òg vil ivareta omsynet til personvernet til søkjaren, og sluttar seg til Datatilsynet sitt synspunkt om at personvernulempene dermed ikkje vil vere særleg store.

Departementet foreslår at ei føresegn om at den einskilde skattytar skal ha tilgang til søk som er gjort på eigen person blir teken inn i likningslova § 8-8 nr. 3 første ledd nytt tredje punktum. Utfyllande føresegn om kva for opplysningar som skal registrerast om den som søkjer, og om avgrensinga av søkjetilgangen for mindreårige, vil bli fastsett i retningslinjer.

8.4.6 Skriftleg utlevering av skattelisteopplysningar

Høyringsnotatet

I høyringsnotatet uttalte departementet at skattelisteopplysningar framleis skal givast skriftleg til skattytar sjølv, skattytaren sin ektefelle, dødsbu, konkursbu eller domstol, samt i rimeleg utstrekning til andre, jf. likningslova § 8-8 nr. 3. Departementet foreslo likevel at det av omsynet til skattekontoret si arbeidsbelastning bør gå klart fram av Skattedirektoratet sine retningslinjer at opplysningane berre skal givast reint unntaksvis etter denne føresegna.

For å hindre at ordninga mistar sin effekt og blir uthola, foreslo departementet at skattytar i tillegg skal få informasjon om kven som har fått opplysningar utlevert når skattelisteopplysningar blir gitt skriftleg til andre enn skattytar sjølv, skattytaren sin ektefelle, dødsbu, konkursbu eller domstol.

Høyringa

Skattedirektoratet er einig i at skattytar bør givast informasjon om kven som har fått opplysningane utlevert òg ved skriftleg utlevering av opplysningar og skriv:

«Forslaget om logging av skriftlig utlevering av skattelisteopplysninger til «andre» etter lignl. § 8-8 nr. 3 annet ledd siste punktum er etter direktoratets syn nødvendig for å sikre likebehandling av innsyn i skattelistene gjennom elektronisk løsning og ved skriftlig utlevering. Forslaget vil imidlertid medføre økte kostnader ved eventuell gjennomføring.»

Vurderingar og forslag

Departementetopprettheld forslaget om at når skattekontoret gir skattelisteopplysningar til andre enn skattytar sjølv, skattytaren sin ektefelle, dødsbu, konkursbu eller domstol, skal skattytar få tilgang til informasjon om kven som har fått opplysningane utlevert. Som Skattedirektoratet peikar på er dette naudsynt for å skape likskap mellom skriftleg utlevering og den elektroniske løysinga og hindre omgåingar. Departementet viser til endring i likningslova § 8-8 nr. 3 andre ledd nytt tredje punktum.

8.4.7 Utlevering av opplysningar til institusjonar, offentlege organ og forskarar

Høyringsnotatet

Institusjonar, offentlege organ og forskarar sin tilgang til skattelisteopplysningar er ikkje nærare omtala i høyringsnotatet.

Høyringa

Einskilde høyringsinstansar er urolege for at forslaget vil skape problem for institusjonar, offentlege organ og forskarar sin tilgang til skattelisteopplysningar.

Finanstilsynet viser til at tilsette i Finanstilsynet bruker skattelisteopplysningane i den offentlege skattelista som ledd i tilsynet med «adferdsreglene i verdipapirhandelen» (typisk innsidehandel) og meiner det er uheldig om skattytar skal bli informert om slike søk. Dei skriv mellom anna:

«For Finanstilsynet vil en løsning med tilsending av opplysninger være betydelig mer tungvint enn dagens elektroniske søk ved bruk av ansattes private ID. Forutsatt at det åpnes for at Finanstilsynets søk ikke skal opplyses til skatteyter, burde tilsynet ideelt sett hatt en egen ID. Ettersom dette ikke er mulig, bør det legges opp til en løsning der Finanstilsynet «autoriserer» navngitte ansatte til å søke på vegne av tilsynet og at søk fra disse unntas fra skatteyters innsynsmulighet. Finanstilsynet har ikke kjennskap til hvordan dette kan gjøres i skatteetatens systemer. Hvis elektroniske søk skulle vise seg teknisk umulig, bør Finanstilsynet, i likhet med konkursbo, dødsbo og domstoler, kunne få tilsendt opplysninger fra skattelistene. Heller ikke ved slik innhenting av opplysninger bør skatteyter gis rett til informasjon om innhentingen.»

Finans Norge hevdar at forslaget vil avgrense bankar og forsikringsverksemd sin bruk av informasjon frå skattelistene. Dei meiner det er ei lite heldig løysing at tilsette i bankar og forsikringsverksemd berre skal kunne hente slik informasjon ved tilsette si innlogging i skattelistene.

Justis- og beredskapsdepartementet meiner at det bør fastsetjast at det er høve til å levere ut opplysningar frå skattelista til forskarar, utan at skattytar får tilgang til informasjon om kven som har fått opplysningane utlevert.

Vurderingar og forslag

I medhald av likningslova § 3-13 nr. 2 til nr. 7 er det fastsett særskilte unntak frå teieplikta etter likningslova § 3-13 nr. 1 om opplysningar om inntekts- og formuestilhøve. Føresegna slår mellom anna fast at slike opplysningar kan bli gitt til offentleg styresmakt som kan ha bruk for opplysningane i arbeidet med skatt, avgifter m.m. Det er òg fastsette særskilte unntak for utlevering til bankar, forskarar m.m. Departementet ser at manglande omtale av unntaksføresegna i likningslova § 3-13 nr. 2 har skapt nokre misforståingar.

Etter likningslova § 3-13 nr. 3 kan departementet utan hinder av teieplikta gi skattelisteopplysningar til forskingsføremål i samsvar med forvaltningslova § 13 d. Dei forskarane som får tilgang til opplysningane, vil då sjølve ha teieplikt for dei opplysningane dei får innsyn i, og resultatet av forskinga må publiserast i fullstendig anonym form. Departementet presiserer at skattytaren ikkje har høve til å få tilgang til informasjon om kven som har fått opplysningar utlevert etter likningslova § 3-13 nr. 3 og det blir ikkje foreslått endringar i desse reglane. Etter departementet si vurdering er det derfor ikkje naudsynt med den reguleringa som Justis- og beredskapsdepartementet foreslår.

I medhald av likningslova § 3-13 nr. 6 kan skattelisteopplysningar òg bli utlevert til bankar, finansinstitusjonar, tilbydarar av forsikringstenester og føretak som driv kredittopplysningsverksemd. Nemnde verksemder kan i tillegg få utlevert opplysningar om mellom anna fullt fødselsnummer og adresse. Det er derfor ikkje riktig som Finans Norge skriv at bankar og forsikringsverksemd må hente slik informasjon ved at tilsette loggar seg inn i skattelista. Departementet foreslår ingen endringar i likningslova § 3-13 nr. 6 og nemnde verksemder vil òg i framtida kunne få utlevert dei opplysningane som i dag er tilgjengelege i skattelista, i tillegg til informasjon om mellom anna fødselsnummer og adresse.

Etter departementet si vurdering vil ikkje Finanstilsynet alltid få dei opplysningane dei har bruk for etter unntaksføresegna i likningslova § 3-13. Dette inneber at tilsynet må få utlevert opplysningane ved skriftleg utlevering av opplysningar til andre etter likningslova § 8-8 nr. 3. Departementet er einig med tilsynet i at det kan vere uheldig at skattytarar blir informert om slike søk. Etter departementet sitt syn er det òg uheldig og lite føremålstenleg at tilsette må bruke sin private ID for å få tilgang til opplysningane.

Departementetvil leggje til at ordninga med at den einskilde skattytar får vite om kven som har fått tilgang til opplysningane i skattelista, har som føremål å redusere private sine søk i skattelista. Ordninga er ikkje meint å avgrense offentlege styresmakter sine kontrollføremål. Departementet meiner derfor at det bør opnast for at Finanstilsynet og andre offentlege organ som kan ha liknande behov som Finanstilsynet og som ikkje får opplysningane utlevert etter likningslova §§ 3-13 eller 8-8 nr. 3 tredje punktum, kan få opplysningar frå skattelista utan at skattytar får informasjon om dette. Departementet foreslår derfor at skattekontoret skal kunne gjere unntak frå den foreslåtte plikta til å informere skattytar når opplysningane blir gitt til offentleg styresmakt. Etter departementet sitt syn vil ei slik føresegn ivareta Finanstilsynet og eventuelt andre offentlege organ sitt kontrollbehov i tilfelle kor det kan vere problematisk at skattytar blir informert om utlevering av opplysningane. Unntaket vil berre gjelde for offentlege styresmakter som har eit grunna behov, og departementet meiner derfor at det ikkje vil bli eit problem med omgåingar.

Departementet viser til endring i likningslova § 8-8 nr. 3 andre ledd nytt fjerde punktum.

8.4.8 Publisering av informasjon om kva for presseorgan som har tilgang til skattelistene

Høyringsnotatet

Departementet foreslo i høyringsnotatet å gi informasjon på Skatteetaten sine heimesider om kva for presseorgan som har fått utlevert skattelista.

Høyringa

Både Den Norske Advokatforeningen, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening er positive til departementet sitt forslag. Norsk Redaktørforening skriv mellom anna:

«Som departementet selv påpeker må det etter gjeldende ordning kreves aktivt innsyn for å få tilgang til hvilke medier som har kjøpt tilgang til de komplette skattelistene. Når departementet nå ønsker å endre dette, ved at det legges ut opplysninger om dette på Skattedirektoratets hjemmesider, har Norsk Redaktørforening selvsagt ingenting i mot det. Vi støtter departementets syn om en slik omlegging av praksis heller ikke krever lovendring.»

Vurderingar og forslag frå departementet

Departementet opprettheld forslaget om å gi informasjon på Skatteetaten sine heimesider om kva for presseorgan som har fått utlevert skattelista. Dette vil vere føremålstenleg både for etaten og publikum. For publikum vil ei slik endring føre til enklare tilgang til opplysningar om kva for presseorgan som kan nytte skattelistene i samband med journalistisk arbeid. Offentleggjering av slike opplysningar kan òg vere til hjelp med tanke på å avdekkje ulovleg bruk av skattelistene, til dømes gjennom tips frå publikum.

8.4.9 Økonomiske og administrative følgjer

Dei økonomiske kostnadene ved ordninga vil for etaten i all hovudsak knytte seg til utvikling av ny IKT-løysing og seinare drift og vedlikehald av denne. Dette vil hovudsakleg vere kostnader overfor ekstern leverandør, sjølv om det òg må påreknast noko intern ressursbruk. Kostnadene til utvikling av løysinga er berekna til om lag 2 mill. kroner i 2014.

8.4.10 Iverksetjing

Departementet foreslår at endringane tek til å gjelde straks. Endringane vil likevel først gjelde for skattelista for inntektsåret 2013, som skal leggjast ut til gjennomsyn hausten 2014.

8.5 Unntak frå innsyn for opplysningar i aksjonærregisteret til Skattedirektoratet og ny løysing for auka offentlegheit om aksjeeigarskap

8.5.1 Innleiing og samandrag

Det er brei semje om at opplysningar om eigarar i aksjeselskap skal vere tilgjengelege for publikum. Aksjeeigarbøkene hos aksjeselskapa er og skal framleis vere offentleg tilgjengelege. Pressa og frivillige organisasjonar bidreg med sine undersøkingar til viktige debattar om eigarskap og økonomiske forhold. Skattestyresmaktene har òg fordel av det arbeidet pressa gjer, til dømes når ny kunnskap om skatteunndraging blir kjend. Regjeringa vil derfor setje i verk tiltak for å sikre betre offentlegheit om aksjeeigarskap, både samanlikna med det aksjeeigarbøkene i dag gir eller det aksjonærregisteret til Skattedirektoratet vil kunne gi.

I motsetning til aksjeeigarbøkene hos aksjeselskapa har opplysningar i likningssystemet for aksjonærar (aksjonærregisteret) aldri vore offentleg tilgjengelege. Opplysningane i aksjonærregisteret er heller ikkje jamleg oppdaterte slik som aksjeeigarbøkene. Aksjonærregisteret er ikkje eigna for offentleg innsyn og skattestyresmaktene avslår i dag førespurnader om innsyn med heimel i offentleglova § 9. Dersom skattestyremaktene skal gi innsyn i aksjonærregisteret, vil det måtte gjerast tekniske endringar og ei slik teneste vil vere til fortrengsel for andre oppgåver for skattestyresmaktene. Regjeringa vil derfor i staden syte for ei offentleg tilgjengeleg, digital løysing for innsyn i dei jamleg oppdaterte aksjeeigarbøkene til selskapa. Den konkrete utforminga av løysing må utgreiast nærare.

Departementet legg fram forslag om endring i offentleglova slik at det går klarare fram at det kan gjerast unntak frå innsyn for opplysningane i aksjonærregisteret til Skattedirektoratet. Siktemålet er mellom anna å unngå at skattestyresmaktene må byggje eit system for spreiing av opplysningar skattestyresmaktene har innhenta for likningsføremål. Eit anna omsyn er å gi Skattedirektoratet eit klarare regelverk å vise til når dei får spørsmål om innsyn og slik motverke urimeleg bruk av ressursar.

Føremålet med tiltaket som er varsla og forslaget som departementet legg fram no, er såleis å gjere det enklare å få informasjon om eigarar i aksjeselskap, og unngå å bruke ressursar på ei dårlegare løysing i Skattedirektoratet. Etter departementet sitt syn vil den foreslåtte løysinga sikre betre offentlegheit og rett bruk av ressursane. Forslaget vil òg bidra til å avklare dei rettslege spørsmåla om opplysningane i aksjonærregisteret. Departementet foreslår at regelen skal setjast i verk straks.

8.5.2 Gjeldande rett

Opplysningar om kven som eig aksjar i eit aksjeselskap skal bli registrert i aksjeeigarboka til aksjeselskapet med heimel i aksjelova § 4-5. Allmennaksjeselskap skal ha eit aksjeeigarregister i eit verdipapirregister, jf. allmennaksjelova § 4-4. Også aksjeselskap kan opprette aksjeeigarregister i eit verdipapirregister, jf. aksjelova § 4-11. Opplysningane i ei aksjeeigarbok eller eit aksjeeigarregister er «tilgjengelig for enhver», jf. aksjelova § 4-6 og allmennaksjelova § 4-5. Aksjeeigarboka og aksjeeigarregisteret skal gi oversikt over kven som eig aksjar i selskapet, kor stor eigardelen er m.m. Desse opplysningane kan alle krevje innsyn i ved å vende seg direkte til selskapet. Etter verdipapirregisterlova § 8-2 nr. 5 kan ein òg krevje opplysningar direkte frå verdipapirregisteret (VPS/kontoførar) dersom aksjeeigarregisteret til selskapet er registrert i eit verdipapirregister.

Skattestyresmaktene har på sin side etablert eit elektronisk aksjonærregister for likningsføremål. Registeret omfattar norske aksjeselskap og utanlandske selskap notert på Oslo Børs. Aksjonærregisteret inneheld forutan opplysningar om kven som er aksjeeigarar, sentrale element i inngangsverdien til aksjane og såleis viktig informasjon for skattlegging av aksjonærane. Aksjonærregisteret er basert på opplysningar frå aksjonærregisteroppgåva (RF-1086) som alle aksjeselskap leverer og aksjonæroppgåva (RF-1088) som blir sendt til alle aksjonærar. Likningslova § 5-7 og forskrift 17. september 2013 nr. 1092 om tredjeparters opplysningsplikt § 5-7 regulerer kva slags opplysningar som skattestyresmaktene skal ha.

I den seinare tid har spørsmålet om rett til innsyn i aksjonærregisteret etter reglane i offentleglova blitt aktuelt. Offentleglova § 3 slår fast at saksdokument, journalar og liknande register for offentlege organ er opne for innsyn dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift med heimel i lov. Hovudregelen er etter § 8 at innsyn er gratis. Etter offentleglova § 9 har forvaltninga plikt til å samanstille opplysningar som er elektronisk lagra i databasane til organet dersom samanstillinga kan gjerast med «enkle framgangsmåtar».

Det følgjer av offentleglova § 13 at opplysningar som er omfatta av teieplikt i lov er unntekne frå innsyn. Etter likningslova § 3-13 nr. 1 er «noens formues- eller inntektsforhold eller andre økonomiske, bedriftsmessige eller personlige forhold» underlagde teieplikt. I førearbeida til likningslova § 3-13, Ot.prp. nr. 29 (1978–1979) s. 73, er det likevel lagt til grunn at opplysningar som er alminneleg kjende eller lett tilgjengelege andre stader ikkje er omfatta av teieplikt.

Opplysningar i aksjonærregisteret til Skattedirektoratet som er omfatta av teieplikt etter likningslova § 3-13, og som ikkje er lett tilgjengelege andre stader vil det ikkje kunne bli gitt innsyn i. Spørsmålet om innsyn i aksjonærregisteret til Skattedirektoratet er derfor berre aktuelt for opplysningar som allereie finnast i aksjeeigarbøkene. Ein av grunnane til at pressa ønskjer tilgang til opplysningane skattestyresmaktene har samla i aksjonærregisteret er at det kan vere vanskeleg å få informasjonen frå selskapa sjølv om pressa har rett til innsyn. For skattestyresmaktene kan det vere vanskeleg å vite når opplysningane om kven som eig aksjar er lett tilgjengelege andre stader og når dei ikkje er det. Dersom opplysningane ikkje er omfatta av teieplikt blir spørsmålet om ei samanstilling kan gjerast med «enkle framgangsmåtar» etter offentleglova § 9. I Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 127 opplyser departementet at der «samanstillinga utelukkande kan gjerast ved hjelp av databaserte løysingar som kan setjast i gang ved hjelp av enkle kommandoar, vil vilkåret vere oppfylt. Dersom derimot samanstillinga krev meir tidkrevjande manuelle operasjonar, for eksempel der ein saksbehandlar sjølv må gå inn og vurdere kva opplysningar som skal samanstillast, vil ikkje dette vilkåret vere oppfylt.»

Aksjonærregisteret er eit system som er bygd for likningsføremål. Grensesnitta er retta mot maskinell samhandling med andre datasystem. Det er ikkje utarbeidd noko grensesnitt berekna på å gjere enkle uttrekk av opplysningar frå registeret. For å ta uttrekk frå aksjonærregisteret er det naudsynt å bruke kvalifisert og autorisert personell. Arbeidsmengda vil vere den same uavhengig av omfanget av uttrekket. Det er dermed i utgangspunktet like tidkrevjande å spesifisere eit uttrekk av opplysningar om ein aksjonær i eit aksjeselskap som for opplysningar om alle aksjonærar i alle aksjeselskap. Aksjonærregisteret vil òg innehalde opplysningar som er omfatta av teieplikt. Eit uttrekk av opplysningar frå registeret etter offentleglova § 9 må derfor skilje ut slike opplysningar, slik at uttrekket berre omfattar opplysningar som ikkje er omfatta av teieplikt. Skattestyresmaktene har i praksis gått ut frå at vilkåret om «enkle framgangsmåtar» ikkje er stetta.

8.5.3 Høyringa

Forslaget i høyringsnotatet

Departementet sende 3. februar 2014 på høyring eit forslag om teieplikt for opplysningar i aksjonærregisteret. I høyringsnotatet blei det foreslått eit nytt nummer 5 i forslag til § 5-7 i likningslova. Forslaget gjekk nærare ut på at opplysningar som er gitt med heimel i § 5-7 er omfatta av teieplikt sjølv om opplysningane er alminneleg tilgjengelege.

Merknader frå høyringsinstansane

Departementet sitt høyringsforslag blei sendt til 52 instansar. Høyringsfristen var 1. april 2014.

Følgjande instansar har gitt realitetsmerknader til forslaget:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Arbeidstilsynet

• Bedriftsforbundet

• Brønnøysundregistrene

• Changemaker

• Datatilsynet

• Den Norske Advokatforening

• Den Norske Revisorforening

• Fagforbundet

• Framtiden i våre hender

• IKT-Norge

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Kommunal Rapport

• Kommunesektorens Organisasjon (KS)

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

• Norges Handelshøyskole

• Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund

• Norges Kommunerevisorforbund

• Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Mediebedriftenes Landsforening, SKUP og Fagpressen

• Norsk Redaktørforening

• Norsk rikskringkasting AS (NRK)

• Norsk Øko-Forum

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Petroleumstilsynet

• Publish What You Pay Norge (PWYP)

• Skattedirektoratet

• Statistisk sentralbyrå

• Tax Justice Network – Norge

• Toll- og avgiftsdirektoratet

• Unio

Fleirtalet av høyringsinstansane som har gitt realitetsmerknader er mot forslaget. Bedriftsforbundet,Den Norske Advokatforening, Datatilsynet, Næringslivets Hovedorganisasjon, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund og Skattedirektoratet støttar forslaget.

Den Norske Advokatforening uttalar:

«Aksjeregisteret er opprettet som et redskap for korrekt ligning av aksjeeiere. Opplysningene som inntas i registeret, vil gjennomgående være unntatt fra offentlighet, jf ligningsloven § 3-13 nr 1. Skatteetatens taushetsplikt overstyrer innsynsretten etter offentlighetsloven. Advokatforeningen ser det som svært uheldig dersom allmennheten skal få innsyn i opplysninger om detaljerte økonomiske forhold for identifiserbare skattytere via skatteetaten.»

Changemaker uttalar:

«Changemaker har lenge jobbet for å åpne opp finansielt hemmelighold. Vi ser at ulovlig skatteunndragelse er et stort hinder for utvikling. 10 ganger mer penger enn det som blir gitt i samlet bistand forsvinner hvert år ut av utviklingsland på grunn av ulovlig skatteunndragelse. Norge mister årlig 7,5 mrd kroner i skatteinntekter fra multinasjonale selskaper. Skjult eierskap gjør det mulig for selskaper å unndra store mengder skatt uten at noen kan holdes ansvarlig. Derfor trengs et register for egentlig eierskap. Åpenhet rundt eierskap er viktig for å anvarliggjøre eiere og kontrollere at penger ikke blir unndratt offentligheten.»

Landsorganisasjonen i Norge (LO) meiner Noreg bør ha stor grad av openheit i samfunnet. Tilgang til informasjon om eigarskap kan vere like viktig for tillitsvalde som for journalistar.

Norsk Redaktørforening uttalar:

«Som Skattedirektoratet selv påpeker er innsyn i eierforholdene i norske aksjeselskaper et viktig redskap for undersøkende og kritisk journalistikk. På samme måte er det i mange tilfeller vesentlig å kunne kartlegge enkeltpersoners samlede portefølje i registrerte aksjeselskaper. I slike sammenhenger er innsyn i det enkelte selskaps aksjeierbok et mindre hensiktsmessig verktøy. For å kunne få ut kvalifisert informasjon i slike tilfeller er det i en viss grad nødvendig å vite, eller ha sterke antakelser om, hvilke selskaper den enkelte har eierandeler i. Ved kartlegging av enkeltpersoners, for eksempel politikeres, eierengasjementer i private selskaper, vil derfor innsyn i Skattedirektoratets aksjonærregister være svært nyttig. Vi mener derfor det skal svært sterke grunner til for å unnta dette registeret for innsyn, slik Finansdepartementet nå foreslår. De oppgitte begrunnelsene for å nekte innsyn mener vi ikke veier særlig tungt.»

Norsk Øko-Forum peikar på at openheit er viktig i kampen mot økonomisk kriminalitet.

Fleire av merknadene frå høyringsinstansane vil bli handsama under vurderingar og forslag frå departementet.

8.5.4 Vurderingar og forslag

Ny løysing for auka offentlegheit om aksjeeigarskap og behovet for unntak frå innsyn for opplysningar i aksjonærregisteret

Regjeringa ønskjer større openheit om eigarskap i norske verksemder. Innsyn i eigarskap beskyttar viktige demokratiske verdiar og gir grunnlag for ein meir open debatt om eigarskap og makttilhøve. Både arbeidstakarar, forretningspartnarar, omgivnadene og andre aksjeeigarar har gode grunnar for å krevje innsyn i kven som eig verksemda. Kunnskap om eigarinteressene for viktige aktørar med politisk eller finansiell makt i samfunnet er òg ei kjelde til demokratisk kontroll med avgjerdstakarane og dei som har relasjonar til dei. Dessutan treng styresmaktene informasjon om eigarskap både av omsyn til skatteinnkrevjinga og for andre kontrollføremål.

Den som ønskjer å få informasjon om eigarane i eit selskap kan vende seg til selskapet og krevje opplysningar som det einskilde selskapet har plikt til å gi etter aksjelova og allmennaksjelova. Det vil imidlertid vere ein krevjande prosess å få full oversikt over dei samla eigarposisjonane og formuesverdiane til ein person. Det finst òg kommersielle aktørar som tilbyr opplysningar om selskap og aksjonærar.

For pressa og andre som har interesse av opplysningane i aksjonærregisteret, kan det verke som ei praktisk løysing å få opplysningane frå aksjonærregisteret. Etter det departementet kjenner til, kan det vere tidkrevjande å få opplysningar som skal vere tilgjengelege etter aksjelova og allmennaksjelova. Den som ønskjer opplysningar kan òg pådra seg kostnader. Kvaliteten på opplysningane eit selskap gir kan dessutan vere usikker.

Regjeringa vil setje i verk tiltak for å sikre betre offentlegheit om aksjeeigarskap, både samanlikna med det aksjeeigarbøkene i dag gir eller det aksjonærregisteret til Skattedirektoratet vil kunne gi. Nærings- og fiskeridepartementet vil derfor i samråd med Finansdepartementet greie ut ei løysing for betre tilgjengelegheit for opplysningar om aksjeeigarar. Det finst i dag ikkje noko felles offentleg register, digital plattform eller standardisert løysing som gir tilgang til jamlege eigarskapsendringar i norske aksjeselskap utover det som er samla i det elektroniske aksjeeigarregisteret i Verdipapirsentalen ASA. Dette omfattar berre ein del av dei norske aksjeselskapa, men nok dei fleste selskapa som har stendige eigarskifte. Årsmeldingane til alle norske aksjeselskap, og dei opplysningar desse gir om eigarskap ved kvart årsskifte, er tilgjengeleg frå Rekneskapsregisteret i Brønnøysund.

Spørsmålet om unntak frå innsyn for opplysningar i aksjonærregisteret er såleis ikkje eit spørsmål om opplysningar om aksjeeigarar bør vere offentleg tilgjengelege, men nærare om korleis eit betre system for offentleggjering bør byggjast og om korleis eit slikt system kan driftast eller settast saman. Regjeringa ynskjer ikkje å innrette løysingar som påfører næringslivet nye netto byrder eller omstendelege rapporteringsplikter.

Fleire argument talar for at skattestyresmaktene ikkje bør ha som oppgåve å gi innsyn i opplysningane i aksjonærregisteret. Aksjonærregisteret er oppretta for å bidra til rett likning av aksjonærane, ikkje for å sikre publikum informasjon. Skattytarane har omfattande opplysningsplikter for å få avklart den skatterettslege stillinga si. Dette gir skattytarane ei velgrunna forventning om at skattestyresmaktene har klare rammer for bruk av opplysningane. Spreiing av opplysningar utover det som er naudsynt for at skattestyresmaktene skal få utført oppgåvene sine vil kunne ha innverknad på samarbeidsviljen til skattytarane og svekke tilliten til skattestyresmaktene.

Den Norske Advokatforening støttar dette synet og uttalar:

«Skatteetaten er avhengig av en svært omfattende informasjonstilgang. De omfattende plikter som er pålagt opplysningspliktige i ligningsloven, er utelukkende begrunnet i skatteetatens behov, og etterlevelsen av disse pliktene er en forutsetning for at skatteetaten skal kunne gjennomføre en korrekt ligning. De opplysningspliktige har på sin side kunnet stole på at de opplysninger som avgis, bare benyttes til det formål som begrunner opplysningsplikten og at opplysninger ikke kommer på avveie ved at de stilles til disposisjon for andre formål. Advokatforeningen ser det som viktig at man også i fremtiden holder fast ved disse prinsippene.»

Fleire av høyringsinstansane er usamde i at det har negative konsekvensar for tilliten mellom skattytar og skattestyresmaktene om det blir gitt innsyn i opplysningar i aksjonærregisteret. Changemaker meiner openheit fører til meir tillit.

Norsk Redaktørforening uttalar:

«I dette tilfellet er det tale om å gi innsyn i opplysninger som skattyteren er fullt innforstått med er offentlig andre steder, for eksempel i aksjeeierboken og aksjeeierregisteret. Det bør derfor neppe komme som noe sjokk på skattyterne at en journalist har fått innsyn i vedkommendes eierandeler i ulike aksjeselskaper.»

Departementet ser at når opplysningane er offentlege andre stader er det ikkje like problemfylt å gi innsyn som når det berre er skattestyresmaktene som har informasjonen. Vidare er departementet einig i at openheit kan ha positive verknader på tilliten, mellom anna når openheit kan gi økt forståing for korleis skattesystemet fungerer. Ordninga med skattelister er eit døme på at lovgivar i nokre tilfelle har lagt størst vekt på andre omsyn enn omsynet til fortrulegheit. Like fullt viser debatten om skattelistene at spørsmålet om korleis skattestyresmaktene skal handsame informasjon er viktig for mange skattytarar.

Ordninga med skattelister er eit avvik frå reglane om teieplikt for skatteopplysningar. Det er lange tradisjonar for at private og personlege likningsdata innhenta med trussel om straff, skal handsamast fortruleg. Sjølv om skattytarane og tredjepartar er forplikta til å gi rett informasjon til skattestyresmaktene, vil den grad av tillit skattytar har til skattestyresmaktene ha innverknad på kor godt innsamlinga av opplysningar fungerer. Derfor bør skattestyresmaktene vere atterhaldne med å gi innsyn i opplysningar om skattytarane sin økonomi. Departementet held fast på at omsynet til tillit mellom skattytaren og skattestyresmaktene talar for at det blir gjort unntak frå innsyn i opplysningane i aksjonærregisteret.

Eit anna argument for at opplysningane skal vere unntekne frå innsyn er omsynet til bruken av ressursar i Skattedirektoratet. Interessa frå pressa tyder på at talet på krav om innsyn vil auke. Marknaden for kommersielle aktørar som gir informasjon om eigarskap viser at mange vil ha desse opplysningane. Dersom fleire krev innsyn, vil dette vere arbeidskrevjande og økonomisk belastande for Skattedirektoratet, og dette vil få konsekvensar for andre arbeidsoppgåver. Etter gjeldande rett vil vilkåret om «enkle framgangsmåtar» i offentleglova § 9 gi heimel til å avslå krav om innsyn når arbeidsmengda blir stor. Regelen er ikkje enkel å praktisere på grunn av at direktoratet og departementet som klageinstans må vurdere datatekniske spørsmål om kor kompliserte operasjonar som er naudsynte for å skaffe opplysningane. Det er derfor føremålstenleg med ein klårare heimel for unntak.

Kvaliteten på opplysningane i aksjonærregisteret er avhengig av rett rapportering frå selskapa og aksjonærane. Er det feil eller manglar i aksjonærregisteroppgåva eller aksjonæroppgåva vil det òg vere feilaktige eller mangelfulle opplysningar i registeret. Registeret inneheld berre informasjon om forhold i selskapet fram til utgangen av inntektsåret rapporteringa gjeld. Det er truleg at pressa og andre som ønskjer å kartleggje eigarskap i næringslivet har behov for eit system som blir oppdatert raskare enn aksjonærregisteret. Også dette trekkjer i retning av at aksjonærregisteret til Skattedirektoratet ikkje er ei føremålstenleg løysing på behovet for informasjon om eigarskap.

Når skattestyresmaktene har samla inn opplysningar til likningsføremål som etter andre lover skal vere tilgjengelege andre stader, vil det vere lite tilrådeleg at skattestyresmaktene må overta oppgåva med å handsame krav om innsyn i desse. Skattestyresmaktene har omfattande arbeidsoppgåver for å sikre rett handsaming av skattytarane. Aksjeselskap og allmennaksjeselskap har ei lovfesta plikt til å registrere opplysningar i aksjeeigarbok/aksjeeigarregister og til å halde denne informasjonen «tilgjengelig for enhver». Ein må kunne gå ut frå at behovet for å vende seg til skattestyresmaktene skuldast at det har vore for tidkrevjande å få informasjonen frå selskapa. Det naturlege utgangspunktet vil då vere å vurdere tiltak som kan gi betre offentlegheit gjennom desse systema, ikkje å overlate ansvaret for å halde opplysningane tilgjengelege til eit offentleg organ som har andre oppgåver og som har samla inn informasjonen for andre føremål enn for at den skal vere offentleg tilgjengeleg.

Regjeringa vil derfor sikre at det blir ei enklare og betre løysing for å få informasjon om aksjeeigarar og unngå at det blir brukt ressursar på å lage ei dårleg løysing i Skattedirektoratet. Den konkrete utforminga av løysing må utgreiast nærare.

Regjeringa arbeider òg med liknande spørsmål om betre innsyn i oversiktene over kven som eig obligasjonar som er gjenstand for monaleg omsetning, jf. omtale i Finansmarkedsmeldinga.

Departementet foreslår at dei rettslege spørsmåla om opplysningane i aksjonærregisteret vert avklara, ved at det går fram av offentleglova at skattestyresmaktene kan avslå krav om innsyn i aksjonærregisteret.

Internasjonale forpliktingar og internasjonal utvikling

Nokre høyringsinstansar viser til Noreg sine internasjonale forpliktingar og til utviklinga internasjonalt som går i retning av at opplysningar om eigarar skal vere tilgjengelege.

Den Norske Revisorforening uttalar:

«Vi legger også vekt på at the Economic Affairs and the Justice and Home Affairs committees i Europaparlamentet 20 . februar 2014 besluttet at det skal være åpenhet om eierskapet I aksjeselskaper via et offentlig register – EU-Parlamentets pressemelding. Det er da en dårlig timing å vedta en lukking av det norske aksjonærregisteret nå.»

Publish What You Pay (PWYP) åtvarar mot konsekvensane av forslaget. PWYP uttalar:

«Dette går også på tvers av prosessen med Open Government Partnership (OGP) hvor Norge deltar. Skulle Norge velge å lukke dette registeret, så kan det ha store negative konsekvenser for de initiativer som finnes i andre land når det gjelder åpenhet knyttet til «beneficial ownership», dvs den faktiske eier, i blant annet selskaper.»

D e p a r t e m e n t e t ser at det internasjonalt er ei utvikling i retning av at informasjon om eigarskap skal vere tilgjengeleg. At opplysningar om reelle eigarar er offentleg tilgjengelege gjer det lettare å førebyggje og avsløre økonomisk kriminalitet. Noreg tek del i desse prosessane og støttar målet om meir openheit.

På den andre sida er det òg ein føresetnad for det internasjonale skattesamarbeidet at skattestyresmaktene held på ein høg grad av fortrulegheit. Gjennom internasjonalt samarbeid blir store mengder skatteinformasjon utveksla i stadig meir tilgjengelege format. Andre land har ofte strengare føresegner om fortrulegheit for skatteopplysningar enn Noreg. Det er derfor eit viktig element i dette at det er klare grenser for kva for informasjon skattestyresmaktene kan offentleggjere.

Departementet kan ikkje sjå at forslaget om at skattestyresmaktene ikkje skal gje ut opplysningane frå sitt register til likningsføremål er i strid med Noreg sine internasjonale forpliktingar eller har uheldig signaleffekt. Forslaget om unntak frå innsyn er avgrensa til opplysningane skattestyresmaktene har samla. Retten til innsyn etter aksjelov og allmennaksjelov blir ikkje endra og Noreg vil både nasjonalt og internasjonalt halde fram med å arbeide for å sikre openheit om aksjeeigarar.

Spørsmålet om teieplikt

I høyringsnotatet foreslo departementet at opplysningar gitt med heimel i likningslova § 5-7 skulle vere omfatta av teieplikt. Fleire av høyringsinstansane peikar på at teieplikt vil ha fleire konsekvensar enn at skattestyresmaktene får heimel til å avslå krav om innsyn i opplysningane. Nærings- og fiskeridepartementet viser til at det ikkje vil vere mogleg å gi opplysningar frå aksjonærregisteret til Einingsregisteret og Rekneskapsregisteret.

Justis- og beredskapsdepartementet uttalar:

«Det er òg vanskeleg å sjå for seg korleis ei slik teieplikt kan handhevast. Brot på lovfesta teieplikt kan straffast etter straffelova 1902 § 121, men det er vanskeleg å tenkje seg at det skal brukast ressursar på å reise straffesaker mot nokon for å gje ut opplysningar som alt i utgangspunktet var offentleg tilgjengelege på anna hald.»

Justis- og beredskapsdepartementet skriv at dersom det er store problem knytt til handsaming av innsynskrav i aksjonærregisteret, er eit alternativ å innføre eit avgrensa unntak frå innsyn, i staden for eit forbod mot utlevering gjennom teieplikt.

Departementet er einig i at eit forbod mot utlevering gjennom teieplikt ikkje er naudsynt når føremålet med forslaget er å gjere unntak frå rett til innsyn i opplysningane i aksjonærregisteret. Teieplikt for opplysningane kan ha konsekvensar som ikkje er tenlege, til dømes at skattestyresmaktene ikkje kan gi informasjon til andre offentlege instansar utan at det er heimel i unntaksreglar om dette. Likningslova § 3-13 inneheld fleire unntak frå teieplikta. Det var meininga at desse unntaka frå teieplikt skulle gjelde for opplysningane i aksjonærregisteret. Ein mindre vidtgåande regel er i alle høve meir føremålstenleg. Etter ei vurdering av innvendingane har departementet endra forslaget slik at opplysningane ikkje skal vere omfatta av teieplikt, men at det kan gjerast unntak frå innsyn. Unntaket frå retten til innsyn vil gjelde alle opplysningar skattestyresmaktene kan krevje med heimel i likningslova § 5-7. Både opplysningar som er tekne inn i aksjonærregisteret og opplysningar som går fram av aksjonærregisteroppgåva og aksjonæroppgåva utan at dei er lagra i sjølve aksjonærregisteret vil vere omfatta.

Departementet viser til forslag til offentleglova § 26 nytt sjette ledd.

8.5.5 Økonomiske og administrative følgjer

Departementet legg til grunn at forslaget vil gi ei viss innsparing av ressursar for skattestyresmaktene, då det er sannsynleg at talet på krav om innsyn i aksjonærregisteret vil bli lågare dersom det går klart fram av lova at det er heimel til å avslå slike krav. Eventuelle krav om innsyn vil etter lovendringa kunne bli handsama på ein enklare måte enn i dag.

8.5.6 Iverksetjing

Departementet foreslår at endringa i offentleglova § 26 tek til å gjelde straks.

8.6 Klagesystemet

Skattytarar skal ha rett til å bringe saka si inn for eit uavhengig klageorgan. Retten til å klage er ein viktig garanti for rettstryggleiken til dei skatte- og avgiftspliktige. Den som har klagerett og nyttar seg av retten innanfor klagefristen, har krav på ei ny handsaming av saka si. Ved utforming av klagereglane må ein i praksis vege omsynet til rettstryggleik opp mot omsyna til at sakene skal bli handsama innanfor ei forsvarleg kostnadsramme og utan at handsamingstida blir for lang. Også for den skatte- og avgiftspliktige er det ein fordel at skatte- og avgiftsplikta blir avklara innan rimeleg tid.

På skatte- og avgiftsområdet er det lang tradisjon for å bruke nemnder i klagesakshandsaminga. Det at sakene blir vurdert på nytt av personar som ikkje er tilsette i Skatteetaten, fører med seg at dei skatte- og avgiftspliktige får ei uavhengig vurdering av spørsmål der dei er ueinige i skattestyresmaktene sitt syn.

Finansdepartementet sende 28. april 2014 på høyring eit forslag om endringar i reglane om handsaminga av klager i skatte- og avgiftssaker. Føremålet med forslaga er å styrkje klageordninga og å sikre at publikum kan ha tillit til at ordninga fungerer slik ho er meint å gjere. Forslaga byggjer i stor grad på forslag til endringar i nemndsordninga som blei sendt frå Skattedirektoratet til departementet 4. juli 2013. Forslaga frå direktoratet har grunnlag i ei intern evaluering av nemndsystemet i Skatteetaten.

Departementet går i høyringsnotatet inn for å opprette ei felles nemnd for handsaming av klager på vedtak om skatt og meirverdiavgift (Skatteklagenemnda). Nemnda skal vere landsdekkjande og erstatte dei fem regionale skatteklagenemndene, skatteklagenemndene ved Sentralskattekontoret for utenlandssaker og Sentralskattekontoret for storbedrifter og Klagenemnda for meirverdiavgift. Departementet foreslår i tillegg å oppheve Riksskattenemnda.

Departementet foreslår å lovfeste at alle nemndene på skatteområdet er uavhengige organ. Det betyr at departementet, Skattedirektoratet og skattekontora på førehand ikkje kan instruere nemnda om innhaldet i eit vedtak, og at dei ikkje kan gjere om avgjerda i ettertid.

Skatteklagenemnda skal arbeide i avdelingar, med fleire avdelingar som har tre medlemmar (alminneleg avdeling) og minst ei avdeling som har fem medlemmar (stor avdeling). Nemnda skal ha ein leiar og ein nestleiar. Departementet går inn for å stille strengare krav til nemndsmedlemmane si utdannings- og yrkesbakgrunn enn det som følgjer av gjeldande rett. Departementet skal ha ansvaret for å utnemne medlemmane av nemnda.

Departementet foreslår å opprette eit landsdekkjande sekretariat i Skattedirektoratet som skal førebu klagesakene for Skatteklagenemnda. I dag blir sakene førebudd av det skattekontoret som fatta vedtaket som den skatte- eller avgiftspliktige har klaga på. Skattekontoret skal framleis ha ei rolle i saksførebuinga, men sekretariatet skal ta sjølvstendig stilling til alle saker som blir fremma for nemnda.

Departementet legg opp til å regulere sakshandsaminga i Skatteklagenemnda nærare i lov og føresegn. I alminneleg avdeling skal handsaminga være skriftleg, medan stor avdeling skal avgjere saker i møte.

Nemnda skal handsame eit stort tal saker kvart år. Det er derfor ikkje praktisk mogleg å ha ei klageordning der dei skatte- og avgiftspliktige har rett å leggje fram saka si munnleg utan at ordninga blir vesentleg dyrare og meir tidkrevjande enn i dag. Departementet foreslår derfor ikkje at den skatte- eller avgiftspliktige skal ha rett til å møte og uttale seg når Skatteklagenemnda handsamar ei sak i møte. Dersom nemnda synest det er føremålstenleg, skal den likevel i einskilde tilfelle kunne kalle inn den skatte- eller avgiftspliktige slik at han eller ho kan halde munnleg innlegg.

Når Skatteklagenemnda handsamar ei sak munnleg, skal sekretariatet ha som oppgåver å føre møteprotokoll og gjere anna administrativt arbeid. Det kan òg presentere saka på eit overordna nivå, men berre dersom nemnda ber om det. Det er ikkje meininga at sekretariatet skal gjere greie for sitt syn på dei spørsmåla saka reiser utan at den skatte- eller avgiftspliktige får høve til det same.

Dei siste åra har det blitt retta kritikk mot ordninga for godtgjering av nemndsmedlemmar. Godtgjeringa blei tidlegare gitt som ein fast årleg sum uavhengig av kor lang tid som gjekk med til å utføre vervet som nemndsmedlem. Frå og med 2014 er ordninga endra. Godtgjeringa er no samansett av ein fast sum og ein variabel sum alt etter kor lang tid det tar å førebu seg til og delta i møter. Departementet meiner det er viktig at godtgjeringsordninga som skal gjelde den nye Skatteklagenemnda støttar opp under ei god arbeidsform i nemnda.

Skattytarar som driv utvinning og røyrleidningstransport av petroleum, blir likna av Oljeskattenemnda. Klager på vedtak frå nemnda går til Klagenemnda for petroleumsskatt. Desse nemndene skal ikkje inngå i den nye Skatteklagenemnda. Det skal heller ikkje Skatteklagenemnda for Svalbard som handsamar klager over vedtak etter svalbardskattelova.

8.7 Skattehjelpa

Skattytarane har rett på informasjon og rettleiing, men behovet for slik hjelp varierer. Skattehjelpa er eit tiltak som er retta mot skattytarar som av ulike årsaker ikkje har vore i stand til å oppfylle sine plikter og vareta sine rettar overfor skattestyresmaktene.

Skattehjelpa arbeider førebyggjande gjennom informasjon og rettleiing og vurderer saker som inneber endring av tidlegare fastsetjing, mellom anna heil eller delvis ettergiving av krav. Skattehjelpa skal spesielt prioritere saker med skjønnsfastsette krav (manglande eigendeklarering). Samarbeid med andre styresmakter innan til dømes helsesektoren, rusmiddelomsorga, kriminalomsorga og NAV si rettleiingsteneste er viktig for å treffe riktig målgruppe. I fleire tilfelle kontaktar Skattehjelpa òg skattytar sjølv.

Skattehjelpa utgjorde i 2013 om lag 12 årsverk. Det er etablert eigne einingar i skatteregionane som har ansvar for å koordinere regionen sitt arbeid på området. I 2013 avslutta Skattehjelpa 1 062 saker på landsbasis. Om lag halvparten av desse sakene resulterte i endra fastsetjing eller at krav blei ettergitt.

Ordninga med Skattehjelpa skal evaluerast i 2014. Evalueringa skal mellom anna omfatte målgruppene for ordninga, arbeidsmetodar og ressursbruk. Finansdepartementet vil følgje opp evalueringa av Skattehjelpa og vurdere om det er behov for å styrkje ordninga.