3 Resultater fra gjennomført utredningsprogram

3.1 Organisering og gjennomføring av utrednings-programmet

Olje- og energidepartementet satte i 1996 i gang et treårig utredningsprogram for å bedre beslutningsgrunnlaget for endelig disponering av rørledninger og kabler i petroleumsvirksomheten, jf kapittel 2.1. Siktemålet med utredningsprogrammet var bl a å belyse:

• omfanget av framtidige disponeringsbeslutninger og mulige disponeringsalternativer

• materialer og innhold i rørledningene

• konsekvenser av disponeringsalternativene med hensyn til kostnad, sikkerhet, miljø og for andre brukere av havet.

For å gjennomføre utredningsprogrammet etablerte departementet i 1996 en styringsgruppe med deltagelse fra Fiskeridepartementet (inkl. Fiskeridirektoratet), Miljøverndepartementet (inkl. Statens forurensningstilsyn), Finansdepartementet og Olje- og energidepartementet (inkl. Oljedirektoratet). I tillegg deltok en av Statoils rørledningsingeniører i arbeidet som sakkyndig. Styringsgruppen fikk ansvaret for gjennomføringen av utredningsprogrammet, og innhentet tilbud på gjennomføring av de aktuelle temautredninger fra relevante fagmiljøer. En frittstående konsulent ble engasjert til å redigere sammenfatningsrapporten.

Avslutningsplanene med tilhørende konsekvensutredninger for de rørledningene og kablene som behandles i kapittel 5 er sendt departementet til behandling i årene 1995-1999. Konsekvensutredningene har vært på høring hos berørte myndigheter og interesserte, og de innkomne høringsuttalelsene ble brukt som en del av grunnlaget for å vurdere aktuelle tema for utredningsprogrammet for utrangerte rørledninger og kabler.

Styringsgruppen har utarbeidet en rapport som sammenfatter resultatene fra de gjennomførte utredningene. Rapporten følger som utrykt vedlegg til denne meldingen (http://odin.dep.no/oed/norsk/publ/rapporter). Styringsgruppen skulle ikke komme med tilrådinger mht valg av disponeringsløsninger i enkeltsaker, eller generelle retningslinjer.

3.2 Resultater fra utredningsarbeidet

Gjennom utredningsprogrammet for utrangerte rørledninger og kabler er det framskaffet et godt beslutningsgrunnlag knyttet til disponering av rørledninger og kabler. I det etterfølgende redegjøres det kort for hovedkonklusjonene fra arbeidet.

Alternative disponeringsløsninger

Det ble gjennomført tre utredninger som omhandler alternative disponeringsløsninger for rørledninger og kabler som tas ut av bruk og teknisk gjennomførbarhet for disse:

• Metoder for fjerning og opptak av rørledninger og kabler, muligheter for gjenbruk.

• Disponering av fleksible rør og kabler.

• Gjenvinning av materialer i rørledninger og kabler.

I disse utredningene drøftes etterlating, fjerning, gjenbruk, gjenvinning (resirkulering) og deponering.

Med etterlating av en rørledning eller kabel menes det at den tas ut av bruk og blir liggende der den er. Etterlating kan kombineres med tiltak for å redusere eventuelle uønskede virkninger. Mulige tiltak er tildekking med grus/stein eller grøfting med/uten tilbakefylling av masse. De alternative metodene for tildekking eller nedgraving er i hovedsak basert på kjent teknologi.

Kunnskapen om nedbrytningsforløp er mangelfull siden modellberegninger ikke kan verifiseres gjennom observasjoner. Et grovt overslag over antatt total nedbrytningstid for stålrørledninger er 300-500 år. Ulike forhold, for eksempel en intakt betongkappe, kan forlenge levetiden betraktelig. Andre forhold, for eksempel skader, kan redusere den.

En rørledning som blir liggende en periode etter at den er tatt ut av bruk, men som skal fjernes på et senere tidspunkt omtales som «midlertidig etterlatt». Midlertidig etterlating kan være ønskelig ut fra sikkerhetsmessige hensyn, for eksempel kan fjerning kompliseres i et område der det fremdeles er petroleumsaktivitet, og ut fra et ønske om å redusere kostnadene ved samordnede fjerningsoperasjoner.

Med fjerning menes opptak av rørledninger og kabler. Opptak kan ha ulike formål, blant annet gjenbruk, gjenvinning eller deponering. Selv på verdensbasis er det i dag svært begrenset erfaring med opptak og gjenbruk av rørledninger. Metallene i rørledninger og kabler kan normalt gjenvinnes. Dersom det ikke finnes realistiske gjenbruks- eller gjenvinningsløsninger må materialene i rørledningene deponeres.

Det eksisterer metoder for opptak av alle typer kabler og rørledninger. Hvilke metoder som er best egnet er avhengig av ledningstype, diameter, vekt, type belegg og vanndyp. Opptaksmetodene er hovedsakelig basert på reversert installasjon, og de er derfor ikke spesielt tilpasset fjerning. Generelt er opptak av fleksible rør og kabler enklere enn opptak av stive rør.

Fjerning av deler av rørledninger og kabler omtales som «delvis fjerning», og innebærer at noen deler fjernes og andre etterlates. Dette betraktes derfor ikke som et selvstendig disponeringsalternativ.

Med gjenbruk til havs menes videre bruk innen petroleumsvirksomheten eller for annet formål til havs. Erfaringene på verdensbasis med hensyn til gjenbruk av rørledninger er meget begrenset. Per dato er bare relativt korte lengder av rør med liten til medium diameter gjenbrukt. Utfordringen forbundet med gjenbruk er i hovedsak å dokumentere at spesifikasjons- og kvalitetskrav fra ny bruker tilfredsstilles. Det vil likevel alltid hefte en restusikkerhet ved bruk av rekvalifiserte materialer. Det har ikke lyktes å finne eksempler på gjenbruk av stålrørledninger og kabler direkte innen olje- og gasstransport. Kabler er i stor grad spesialtilpasset, og gjenbruksmulighetene er dermed begrensede. Gjenbruk innebærer en utsettelse av valg av endelig disponeringsløsning.

Virkninger på arbeidsmiljø

I en egen utredning drøftes virkninger på arbeidsmiljø i forbindelse med opptak, transport, ilandføring og sluttbehandling av rørledninger og kabler. Utredningen belyser hvordan arbeidsmiljø påvirkes ved disse operasjonene sammenliknet med arbeidsmiljø ved installasjon. Det er avdekket få forskjeller mellom de to aktivitetene. De mest utfordrende operasjoner ved fjerning er transport og stabling av rør fra fjerningsfartøy over i transportfartøy.

Under en landbasert sluttbehandlingsoperasjon, gjennomført i henhold til gjeldende krav og regelverk, vil det være et begrenset potensiale for store ulykker. Operasjonene bærer preg av å være arbeidsintensivt anleggsarbeid, med et betydelig potensiale for mindre arbeidsulykker ettersom flere av arbeidsoperasjonene etter hvert blir rutine for de ansatte. Behandling av korrosjonsbelegg må vies spesiell oppmerksomhet. Det foreslås flere tiltak som kan bidra til at operasjonene i forbindelse med fjerning av rørledninger kan utføres på en tilfredsstillende måte.

Virkninger på miljø

Det ble gjennomført fire utredninger som drøfter miljømessige virkninger knyttet til fjerning eller etterlating av utrangerte rørledninger og kabler:

• Nedbryting av rørledninger over tid

• Virkning på marint miljø av miljøskadelige stoffer i rørledninger

• Virkninger på ytre miljø ved fjerning av rørledninger og kabler

• Virkninger for habitater på sokkelen

De gjennomførte utredningene omhandler forhold som utlekking av metaller, utslipp til luft, sjø og på land, samt bunnforhold og habitater. Rørledninger skal renses for miljøfarlige stoffer før de etterlates. Det forventes derfor at de miljømessige konsekvensene av utlekking av metaller og stoffer fra rørledninger og kabler vil være små. Dette gjelder uten hensyn til valg av disponeringsalternativ.

Kvikksølv og kadmium er de metallene som er vurdert å kunne ha en negativ miljøeffekt, og de benyttes hovedsakelig i anoder. Begge er tungmetaller som akkumuleres i næringskjeden. For enkelte spesielt sårbare arter er kritisk nivå mht disse metallene i ferd med å bli nådd. Øvrige stoffer ventes ikke å kunne medføre miljømessige virkninger av betydning.

Kvikksølv er benyttet i aluminiumsanoder på rørledninger installert før 1980, totalt omkring 30 km feltrørledninger i Ekofisk- og Statfjord-området. Dette utgjør omkring 80 kg installert kvikksølv. De aktuelle feltrørledninger har vært brukt i mer enn 20 år, og en god del av materialet er tært bort. Tilførslene av kvikksølv og kadmium fra rørledninger er beregnet å kunne utgjøre maksimalt hhv 0,02 pst. og 0,04 pst. av de totale antropogene (menneskeskapte) tilførslene. I Ekofisk-området er de aktuelle rørledningene nedgravd, mens de antas å være helt eller delvis nedgravd i Statfjord-området. Deler av kvikksølvet som er frigjort fra anodene antas å være partikulært bundet til bunnsedimentene, og kan bli frigjort til vannmassene ved eventuell fjerning av rørledningene.

Rørledningene dekker et svært lite areal i forhold til totalarealet på norsk sokkel, og samlet konsekvens for havbunnshabitater ved alle disponeringsalternativene vurderes som ubetydelige.

Beregninger av energiforbruk og utslipp viser at etterlating på stedet gir de laveste direkte utslippene både til luft, ferskvann og marint miljø. Når det også tas hensyn til miljøkostnader knyttet til nyproduksjon av de materialer som deponeres, i første rekke stål og betong, medfører deponering på land de høyeste utslippene. Materialgjenvinning av stålet i rørledningene, eller gjenbruksalternativer på sjø eller land, vil totalt sett gi reduserte utslipp sammenlignet med nyproduksjon. Unntakene er økte utslipp av NOx og støv. Konklusjonen forutsetter at det finnes et marked for disse anvendelsene. Deponering på land vil kreve store arealer, og kan gi lokale forurensningsproblemer.

Virkninger for fiskeri

Det ble gjennomført to utredninger som drøftet virkninger for fiskeriene. I tillegg er det benyttet resultater fra den regionale konsekvensutredningen for Nordsjøen som ble utarbeidet av operatørselskapene i 1999:

• Fiskeforekomster langs rørledninger

• Lokalisering og omfang av det norske trålfisket i Nordsjøen

Vurderingen av Nordsjøens betydningen for trålfiske ble gjort på grunnlag av Fiskeridirektoratets fangststatistikk, og basert på gjennomsnittlig fangst i årene 1990 - 1998. Den minste enheten i fiskeristatistikken betegnes som en statistikklokasjon og tilsvarer i Nordsjøen seks oljeblokker. Denne inndelingen er altfor grov til at fiskeristatistikken alene kan legges til grunn for å vurdere om viktige fiskefelt berøres av rørledninger. Fiskeristatistikken ble derfor supplert med faktisk kunnskap fra fiskeriforvaltning og fiskere om avgrensningen av viktige fiskefelt. Samlet gir dette et grunnlag for å vurdere omfanget av fisket i områder som berøres av rørledninger og kabler på norsk sokkel.

En rørledning er normalt ikke til hinder for fiske med passive redskaper som garn og line, og heller ikke for ringnot og flytetrål. I 1990-98 ble gjennomsnittlig 94 pst. av fangstene i Nordsjøen tatt med trål og ringnot. For fiske med ringnot spiller det liten rolle hvilken disponeringsløsning som velges. I utredningsprogrammet ble det derfor fokusert på forhold av betydning for fiske med bunnredskaper, i hovedsak trål.

Det vurderes som lite sannsynlig at eksisterende rørledninger medfører merkbare fangstreduksjoner for det norske trålfisket i Nordsjøen. Dette gjelder så lenge rørledningene er uten vesentlig ytre skade. I dag er ulempene for trålfisket særlig knyttet til rørledninger dekket med steinfyllinger.

Etterlating av rørledninger eller kabler som er nedgravd i stabil bunn medfører ikke ulemper for trålfisket. Rørledninger som ligger oppå sjøbunnen kan medføre enkelte operasjonelle ulemper i områder der det drives trålfiske. Så lenge rørledningen er uten vesentlige ytre skader vil omfanget av ulemper være som i driftsfasen. Dersom det oppstår vesentlige ytre skader eller frie spenn på en etterlatt rørledning og også når denne med tiden naturlig brytes ned, kan den medføre større operasjonelle ulemper og ulemper i form av arealbeslag/fangsttap.

Tildekking av en etterlatt rørledning eller kabel med stein av en viss størrelse vil medføre en økning av de operasjonelle ulempene for trålfisket. Slik tildekking kan i praksis også bety arealbeslag og redusert fangst. Ulempene vil i noen tilfeller kunne reduseres gjennom etterfylling av mindre stein og grus.

Dersom en etterlatt rørledning eller kabel grøftes med tilbakefylling vil den ikke medføre ulemper for trålfisket etter at arbeidet er avsluttet. Metoden vil derfor være særlig egnet i områder der det foregår trålfiske. Grøfting uten tilbakefylling kan medføre midlertidige operasjonelle ulemper og arealbeslag for trålfisket fram til naturlig tilbakefylling har funnet sted.

Fjerning av en rørledning eller kabel som ligger på havbunnen eller noe nedsunket eliminerer de operasjonelle ulempene etter at fjerningen er avsluttet. Dersom rørledningen eller kabelen er tildekket med stein, kan fjerningsarbeidet medføre en spredning av steinen over et større område, og dermed øke de operasjonelle ulempene.

Gjenbruk til havs vil kunne medføre de samme virkningene for fiskeriene som etterlating, avhengig av hvorvidt ny lokalisering berører fiskeområder.

Kostnadsmessige forhold

Det ble gjennomført to utredninger om kostnadsforhold knyttet til de alternative disponeringsløsninger for rørledninger og kabler:

• Kostnader ved alternative disponeringsløsninger.

• Kostnadsoverslag for nedgraving og tildekking av rørledninger.

Etterlating av rørledninger og kabler som de ligger krever i utgangspunktet ingen ekstra kostnad. Der en velger etterlating under forutsetning av at innretningene er forsvarlig nedgravd vil det påløpe kostnader knyttet til inspeksjon av traséene for å bekrefte dette.

Dersom etterlating av rørledninger og kabler som ligger oppå sjøbunnen ikke er aktuelt, er grøfting den rimeligste disponeringsløsningen. Kostnadene ved grøfting er beregnet til intervallet fra vel 2 milliarder til vel 5 milliarder NOK. Beregningene forutsetter at grøfting er mulig. I størrelsesordren 90 pst. av rørledningene på norsk sokkel ligger i områder der en antar at grøfting er mulig. Tilsvarende andel for kabler er i størrelsesorden 80 pst.

For rørledninger og kabler som ligger på sjøbunnen har en vurdert tildekking med grus/stein eller grøfting av alle rør som ikke er tildekket fra før. Kostnadene for tildekking med grus/stein er beregnet til om lag 25 milliarder NOK. Fjerning av rørledningene og kablene er kostnadsberegnet til knapt 44 milliarder NOK, medregnet kostnader for håndtering og deponering på land. Utviklingen av ny teknologi kan gi vesentlige kostnadsreduksjoner. Det er relativt liten økonomisk gevinst ved gjenvinning. Kostnadene ved gjenbruk er ikke beregnet. Fjerning og deponering til havs medfører kostnader av om lag samme størrelsesorden som ved ilandbringing.

En sammenstilling av beregnede kostnader for de ulike disponeringsløsninger er presentert i tabell 3.1. Det er beregnet at 40 pst. - 50 pst. av kostnadene ved de ulike disponeringsalternativene er knyttet til havområder som er viktige eller meget viktige for trålfisket.

I kostnadsberegningene er det lagt til grunn en optimalisert gjennomføring av tiltakene. Det er gjennomført beregninger for Frigg-feltet som viser at dersom rørledninger og kabler fjernes enkeltvis etter endt bruk utgjør merkostnadene et tillegg på i størrelsesorden 30 pst. Dette tillegget kan variere fra felt til felt.

3.3 Merknader til sammenfatningsrapporten

Sammenfatningsrapporten fra utredningsprogrammet for utrangerte rørledninger og kabler ble presentert for berørte myndigheter og øvrige interesserte på et seminar i desember 1999. Deretter ble sammenfatningsrapporten sendt på høring til berørte og interesserte. Departementet har mottatt høringsuttalelser fra Fiskeridepartementet, herunder Fiskeridirektoratet, Havforskningsinstituttet og Kystdirektoratet, Statens forurensningstilsyn, Direktoratet for naturforvaltning, Oljeindustriens Landsforening og WWF Verdens Naturfond.

Fiskeridepartementetskommentarer framgår av de etterfølgende uttalelsene fra Kystdirektoratet, Fiskeridirektoratet og Havforskningsinstituttet.

Fiskeridirektoratet uttaler at det må være et utgangspunkt at havbunnen skal tilbakeleveres i den stand den var før en eventuell rørledning ble lagt der. Med bakgrunn i dette vil Fiskeridirektoratet primært gå inn for at alle rørledninger og kabler som ligger ubeskyttet på havbunnen tas opp og gjenbrukes eller hugges og resirkuleres. Sekundært mener direktoratet at rørledninger blir liggende, men det vil da være et krav at det etableres klare rutiner for ettersyn av etterlatte rørledninger. Det må videre avklares hvem som eventuelt vil få ansvar for etterlatte rørledninger både med tanke på erstatning ved skader, og ved eventuelle utbedringer av eventuelle skader, frie spenn mv som vil bli oppdaget ved et ettersyn. Olje- og energidepartementet vil i tilknytning til dette vise til at valg av disponeringsløsning for utrangerte rørledninger og kabler i hovedsak må vurderes ut fra hensynet til beskyttelse av miljøet og annen bruk av havet (i første rekke fiskeriene), sammenholdt med kostnadene, med sikte på å finne den samfunnsøkonomisk beste disponeringsløsning. Det redegjøres i kapittel 4 nærmere for hvilke momenter som vil være sentrale i vurderingen av beste disponeringsløsning. Det følger av petroleumslovens § 5-4 hvem som vil være ansvarlig for skade som følge av en etterlatt rørledning eller kabel. Mht. etterfølgende inspeksjon vises det til kapittel 4 tredje strekpunkt.

Havforskningsinstituttetuttaler at det faglige grunnlaget for å ta generelle beslutninger om disponering av utrangerte rørledninger og kabler er mangelfullt. Mangfoldet av habitater og organismer er stort og variert på norsk sokkel, og det eksisterer ingen undersøkelser som viser faunasammensetningen med ulike avstander fra en rørledning. Konsekvensene ved etterlating av rørledninger og kabler vil variere utfra habitatenes og artenes karakter og sårbarhet. Det er derfor vanskelig å forutsi hvilken effekt ulike disponeringsalternativer har på bunnfaunaen. Olje- og energidepartementet vil vise til at eventuelle virkninger for sårbare marine ressurser av ulike disponeringsalternativer, og tiltak for å motvirke eventuelle negative virkninger, er forhold som forutsettes inkludert i konsekvensutredningen som følger rettighetshavernes avslutningsplan.

Kystdirektoratetuttaler at sammenfatningsrapporten på en oversiktlig måte belyser ulike aspekter omkring utrangeringsproblematikken med angivelse av alternative disponeringsløsninger. Direktoratet viser til at kryssing av farvann med rørledninger og kabler innenfor territorialgrensen krever tillatelse etter havne- og farvannsloven, og antar at denne loven også må gjøres gjeldende når transport av gass eller olje opphører og ledningene enten skal bli liggende eller fjernes. Olje- og energidepartementet vil bemerke at de forhold som påpekes av Kystdirektoratet forutsettes inkludert i rettighetshavernes avviklingsplan og den konsekvensutredning som følger denne i de konkrete tilfeller der problemstillingen er aktuell.

Statens forurensningstilsynslutter seg til hovedkonklusjonene i sammenfatningsrapporten, og peker på at fokus i det videre arbeidet i hovedsak vil være knyttet til forsøpling og gjenbruk/gjenvinning av materialer i utrangerte rørledninger og kabler.

Direktoratet for naturforvaltning utaler at en ut fra sin grunnholdning om at havbunnen ikke skal benyttes som deponi for avfall etter menneskelig virksomhet, stiller seg negativ til etterlatelse av alle former for utrangerte oljeinstallasjoner på havbunnen.

Oljeindustriens Landsforening (OLF)peker i sin høringsuttalelse på at de gjennomførte delutredninger i hovedsak synes å reflektere mye av den kunnskap og løsningsforslag som petroleumsindustrien har fått gjennom sitt eget utredningsarbeid knyttet til disponeringsvurderinger. Ytre miljø er spesielt godt dekket i utredningsprogrammet. Ifølge OLF synes det største usikkerhetsmomentet i rapportene å være knyttet til gjenbruksvurderinger. Det pekes herunder på at bl a resertifiseringskravene ikke er belyst i tilstrekkelig grad ved beregninger av kostnader og egnethet for gjenbruk av utrangerte rørledninger. Det uttales videre at sammenfatningsrapporten gir en god og ryddig presentasjon av de sentrale konklusjonene i rapportene i utredningsprogrammet. OLF er av den oppfatning at utredningsarbeidet representerer en omfattende og solid kunnskapsbase i den videre prosess.

I sin høringsuttalelse peker WWF Verdens Naturfond på at det under sammenfatningsrapportens vurderinger av effekt på miljø ikke er redegjort tilstrekkelig for forekomsten av dypvanns korallrev langs Eggakanten og på kontinentalsokkelen og virkninger for disse av de ulike disponeringsalternativer. Det heter videre at det ved eventuell fjerning av rørledninger og kabler i områder med koraller må kreves en plan for fjerningsprosessen som minimaliserer risikoen for skade. Olje- og energidepartementet er kjent med at det enkelte steder på kontinentalsokkelen og langs Eggakanten er registrert forekomster av dypvanns korallrev. På deler av norsk sokkel er kunnskapen om utbredelsen av disse til dels mangelfull. Innenfor områder der det drives petroleumsutvinning eller -transport er de største forekomstene registrert i Haltenbanken-området. Det er ikke registrert vesentlige forekomster av koraller i områder som berøres av de rørledninger og kabler som omhandles av kapittel 5 i denne meldingen. Eventuelle virkninger for sårbare marine ressurser av ulike disponeringsalternativer, og tiltak for å motvirke negative virkninger, er for øvrig forhold som forutsettes inkludert i konsekvensutredningen som følger rettighetshavernes avslutningsplan i det enkelte tilfellet. Ved eventuell fjerning av rørledninger og kabler i områder med koraller vil departementet kreve at det utarbeides en plan for fjerningsprosessen som minimaliserer risikoen for skade på verneverdige korallforekomster.