2 Arbeidsgruppens kunnskapsgrunnlag

2.1 Innledning

Rettshjelpssystemet er fragmentert, og det kan være vanskelig å få oversikt over alle tilbud og ordninger som finnes. Det kan derfor antas at det kan være krevende for det rettssøkende publikum å vite hvor de kan henvende seg for å få råd.

Det uoversiktlige regelverket var bakgrunnen for at rettshjelpsutvalget i 1976 foreslo å etablere en samlet lov om offentlig fri rettshjelp, og dette ledet frem til rettshjelploven av 1980.31 At rettshjelpssystemet er fragmentert er fremdeles et tema som går igjen i utredninger og rapporter om rettshjelp. Dette ble tematisert i NOU 2020: 5, hvor utvalget tok opp at det for senere revisjoner av rettshjelpsordningen vil være «ønskelig med mer oppdaterte kartlegginger av det offentlige rådgivningstilbudet og undersøkelser av befolkningens rettshjelpsbehov».32 Også rapporten «Tilgang til tvisteløsning og rettshjelp. Rettssikkerhetsrapport 2020» tok opp at rettshjelpssystemet er fragmentert og uoversiktlig. Rapporten pekte på flere temaer som egner seg for videre undersøkelser, og fremholdt behovet for at rettshjelp sees i sammenheng med tvisteløsningstilbudet og rettssystemet som helhet.33 Det er så vidt arbeidsgruppen vet ikke gjennomført nye undersøkelser eller kartlegginger som følger opp det som er pekt på i tidligere rapporter. Når det er sagt er det helt siden 1970-tallet skrevet mye om rettshjelp og hvordan systemet kan utformes for bedre å imøtekomme de rettsstatsidealene vårt samfunn forsøker å etterleve.

I tråd med mandatet, skal arbeidsgruppen gi en oversikt over relevante utredninger om førstelinjetjeneste.34 Som det fremgår nedenfor, er ikke førstelinje nødvendigvis vurdert som en selvstendig ordning i tidligere utredninger og rapporter. Ofte har det heller vært diskutert om det bør opprettes offentlige rettshjelpskontor som ville fungert som både første- og andrelinje.35 For helhetens skyld omtales derfor også utredninger om rettshjelp som ikke spesifikt behandler førstelinjetjeneste. Dette gir det beste grunnlaget for å se utviklingen av rettshjelpsordningen over tid og hvilke praktiske og prinsipielle diskusjoner den har reist. I tillegg er utredninger om offentlig informasjon omtalt, fordi de senere utprøvingene av førstelinjerettshjelp har sammenheng med utredningene om offentlig informasjon og fremveksten av offentlige servicekontor. Utredningene om rettshjelp og offentlig informasjon omtales tidskronologisk i punkt 2.2.

I punkt 2.3. gis det en kort oversikt over andre rapporter og utredninger som er relevante for arbeidsgruppens vurderinger, herunder blant annet ny advokatlov, enkelte rettshjelpsundersøkelser, en rapport om selvbetjent rettshjelp og en rapport om advokatdekningen i ulike deler av landet. I punkt 2.4 gis det en oversikt over enkelte andre lands ordninger med førstelinjerettshjelp. Også i dette punktet er det for helhetens skyld tatt inn noe informasjon om rettshjelpsordningene generelt, ikke bare om førstelinjetjenesten.

2.2 Utredninger om og utprøvinger av rettshjelp og offentlig informasjon

2.2.1 Fremveksten av fri rettshjelp

Fremveksten av fri rettshjelp startet ved at statholdere og kongen innvilget fri sakførsel til trengende. I Sivilprosesskommisjonens utkast til lov om rettergangsmåten i tvistemål, avgitt 21.12.1907, foreslo kommisjonen en bestemmelse om fri rettergang til de som ikke kunne betale selv, som skulle innvilges av domstolen. Det skulle gjøres unntak for ikke-prosedable saker. På grunn av prinsipielle innvendinger om domstolenes uavhengighet, og hvor innvilgelsesmyndigheten skulle ligge, ble forslaget ikke fulgt opp av Justisdepartementet. I Ot.prp. nr. 1/1910 uttalte departementet at spørsmålet om fri sakførsel var uavhengig av spørsmålet om den nye rettergangsordningen, og mente at spørsmålet burde løses ved en egen lov.36

I 1937 ble det tatt inn en bestemmelse i tvistemålsloven om fri sakførsel i separasjons- og skilsmissesaker, og bestemmelsens anvendelsesområde ble senere utvidet til bidragssaker og andre familiesaker. I disse sakene var det domstolen som innvilget fri sakførsel. I alle andre saker var det justisdepartementet som hadde bevilgningskompetanse.37

Kontoret for fri rettshjelp ble stiftet av Demokratisk foredragsforening i 1893, og overtatt av Oslo kommune i 1923.38 I 1903 ble Kontoret for fri rettshjelp i Bergen opprettet. Dette ble overtatt av Bergen kommune i 1907. Kontoret ble nedlagt i 1926, men startet opp igjen i 1937. Stavanger opprettet sitt rettshjelpskontor i 1917, og Trondheim og Strinda opprettet et felles rettshjelpskontor i 1948. Hetland kommune opprettet et rettshjelpskontor i 1953.39

2.2.2 Innstilling fra Sverdrup-Thygeson-komiteen 1958

Sverdrup-Thygeson-komiteen ble oppnevnt i 1954 for å utrede spørsmålet om rettshjelp til mindre bemidlede, og avga sin innstilling i 1958. Komiteen skulle blant annet utrede spørsmålet om å lovfeste regler om fri rettshjelp, og om det skulle opprettes offentlige rettshjelpskontor. Et annet spørsmål for komiteen var hvordan rettshjelpsadministrasjonen skulle organiseres for best å ivareta prinsipper om likhet og uavhengighet.

Komiteen vurderte at systemet for fri sakførsel var velutviklet, mens systemet for rettshjelp utenfor rettergang var svakt utviklet. Innstillingen fra komiteen bygget på en grunntanke om at rettshjelp er et velferdsgode, som er nødvendig for å oppnå andre velferdsgoder. Komiteen mente at rettshjelp ideelt burde være en universell ordning, men anerkjente også at det var behov for visse grenser. Begrensningene knyttet seg til ubetydelige saker og saker som det ikke var rimelig at samfunnet skulle dekke kostnadene ved å få prøvd. Komiteen mente at adgangen til fri rettshjelp burde være en sosial rettighet, og at begrensninger i retten til fri rettshjelp måtte lovfestes.40

Komiteens utredning dreide seg i stor grad om spørsmålet om hvordan rettshjelpsordningen skulle administreres. Da komiteen begynte sitt arbeid var rettshjelpsadministrasjonen sentralisert i Justisdepartementet, med unntak av sakførsel i familiesaker, hvor domstolene innvilget søknader. Det var ønskelig å desentralisere rettshjelpsadministrasjonen, i tråd med modeller i andre land. Komiteen mente at det var prinsipielle betenkeligheter ved at rettshjelpsadministrasjonen var knyttet til den utøvende makt, fordi rettshjelp kan være «avgjørende for om domstolene slipper til og rettferdighet øves».41 Komiteen mente at de samme prinsipielle betenkelighetene gjorde seg gjeldende ved en desentralisering fra Justisdepartementet til fylkesmennene. Samtidig mente komiteen at spørsmålet om innvilgelse av fri rettshjelp ikke kunne overlates til dommeren som skulle behandle saken, fordi spørsmålet om innvilgelse av fri rettshjelp også innebar en prøving av sakens prosedabilitet.42 Komiteen foreslo derfor at det ble opprettet rettshjelpsnemnder i hvert fylke, og ønsket å samle mest mulig av administrasjonen i rettshjelpsnemdene. Nemndene skulle bestå av dommere, lekmenn og advokater.43 Søknad om fri sakførsel for Høyesterett og visse andre søknader skulle fremdeles behandles av domstolene.

Komiteen vurderte også offentlige rettshjelpskontor. Komiteen mente at offentlige rettshjelpskontor bare kunne være aktuelt på forholdsvis store steder, og hvis rettsrådene ble gitt av kvalifiserte personer med juridisk utdannelse. Komiteen diskuterte også forholdet til fri sakførsel, og hadde ingen innvendinger mot at sakførere ved rettshjelpskontorene kunne yte fri sakførsel. Det ble lagt til grunn at eventuelle offentlige rettshjelpskontor måtte være åpent på formiddagen, og at de skulle fungere som sekretariat for rettshjelpnemnda. Komiteen mente at det skulle betales avgifter for å benytte rettshjelpskontoret, og at det skulle være opp til kommunene å opprette nye rettshjelpskontor ved behov. Komiteen foreslo ikke å opprette nye rettshjelpskontor.44

Komiteen utarbeidet et utkast til lov om fri rettshjelp og et utkast til rundskriv om fri rettshjelp. I budsjettet for 1960 ble det foreslått innført fritt rettsråd i hele landet, etter modell av Sverdrup-Thygeson-utvalget, men det ble ikke foreslått en rettshjelplov. I 1961 ble det sendt ut et rundskriv om fritt rettsråd, hvor avgjørelseskompetansen for fritt rettsråd ble lagt til rettshjelpsnemnder. Dette ble ikke gjennomført.

2.2.3 St.prp. nr. 1 (1959–60)

I budsjettinnstillingen for 1960 gikk justisdepartementet inn for en utvidelse av ordningen med fri rettshjelp. Departementet mente at det ikke burde fremmes en egen rettshjelplov, men at fylkene frivillig skulle gjennomføre en rettsrådsordning etter nærmere retningslinjer. Departementet foreslo at 50 prosent av utgiftene skulle refunderes av staten, samtidig som de etablerte rettshjelpskontorene skulle beholdes. Den 1. juni 1961 utarbeidet departementet et rundskriv om fritt rettsråd. De kommunene som hadde offentlig rettshjelpskontor fikk ikke innført ordningen med fritt rettsråd fra privatpraktiserende advokater. Ansvaret for de offentlige rettshjelpskontorene ble overlatt til den enkelte kommune, og alle kontorene unntatt Kontoret for fri rettshjelp i Oslo ble etter hvert nedlagt.45

2.2.4 Advokatforeningens innstilling om behovet for fri rettshjelp, 197346

Advokatforeningen opprettet et utvalg som utredet behovet for fri rettshjelp i 1973.

Advokatforeningens utvalg vurderte fire mulige kanaler for fri rettshjelp. Disse var egne kontor opprettet av stat, fylke eller kommune, rettshjelp ved eksisterende offentlige kontor, engasjement av en eller flere privatpraktiserende advokater som «mot fast årlig betaling eller betaling for hvert enkelt oppdrag påtar seg å yte fri rettshjelp på sine kontor til nærmere fastsatte tider på dagen» og fri rettshjelp ytt av privatpraktiserende advokater mot betaling for hvert enkelt oppdrag. Utvalget foretrakk utbygging av rettshjelptilbud ved eksisterende offentlige kontor. Utvalget foreslo en ordning med korte konsultasjoner mot et fast, lavt gebyr.

Utvalget så ingen prinsipielle betenkeligheter med organisering av offentlige rettshjelpskontor, men kom frem til at det ville bli en dyrere ordning enn om rettshjelp ble ytet av privatpraktiserende advokater.

2.2.5 SØMNA-prosjektet 1973–1974

SØMNA er et akronym for Stovner, Øst, Majorstua, Nesodden og Asker, og SØMNA-prosjektet var en prøveordning for å desentralisere Kontoret for fri rettshjelp i Oslo og Akershus sin virksomhet.47 De ansatte i SØMNA-prosjektet ambulerte på sosialkontorene i de fem distriktene.48 I prosjektrapporten er fordeler og ulemper med desentralisering og med tilknytningen til sosialkontorene vurdert.

Prosjektet ble organisert slik at rettshjelperene var en integrert del av sosialkontoret ved at de deltok på morgenmøter og allmannamøter i avdelingene, og diskuterte enkeltsaker med de andre ansatte på sosialkontoret. En erfaring fra SØMNA-prosjektet var at de ansatte på sosialkontorene hadde en nokså fast oppfatning av hva som ble definert som et juridisk problem, og det var tydelig at det i hovedsak var privatrettslige problemstillinger som ble ansett som juridiske.49

En annen erfaring var at sosialarbeiderne hadde «splittet lojalitet» i møte med klientene. Sosialarbeiderne skulle både hjelpe klienten og samtidig passe på at klienten ikke fikk for mye av et gode. Prosjektmedarbeiderne erfarte at der klienten trengte hjelp til å fremstille faktum på en best mulig måte, eller der faktum og juss i saken ga rom for tvil, ville ofte forvaltningen konkludere i klientens disfavør. I den forbindelse ble advokatens rolle som partsrepresentant, uten dobbel rolle, trukket frem. SØMNA-rapporten trakk en delkonklusjon om at mange har behov for en partsrepresentant.50

De ansatte i SØMNA-prosjektet opplevde selv en rollekonflikt ved at de både skulle gi juridisk hjelp til klientene og sosialarbeiderne. En av juristene opplevde at sosialarbeideren ba om råd for å legitimere et avslag til en klient. På denne bakgrunn mente lederen for SØMNA-prosjektet at det var fare for at en fast ansatt advokat på sosialkontoret raskt ville «gli inn i arbeidsformene og rutinene på sosialkontoret, og der igjennom mer eller mindre ubevisst la seg bruke i sosialforvaltningens arbeid for å kontrollere klientene».51 Muligheten for en fri og uavhengig rolle for en fast ansatt advokat på sosialkontoret ble beskrevet som «kjerneproblemet» med SØMNA-modellen, og det ble problematisert at advokaten kan fremstå som en representant for sosialkontoret utad, og dermed ikke oppnå tillit hos klientene. Samtidig ble det beskrevet flere fordeler med den tette kontakten med sosialkontoret, særlig at juristen eller advokaten fikk ekspertise innenfor trygde- og sosialrett.

SØMNA-rapporten konkluderte med at det burde forsøkes en ordning med desentralisering av Kontoret for fri rettshjelp. Den foreslåtte modellen gikk ut på å opprette nye kontor andre steder i Oslo, samt Akershus og mot Østfold, som var organisatorisk underlagt Kontoret for fri rettshjelp i Oslo. Det ble foreslått at man startet med Øvre Grorud. Distriktskontorene skulle ha vaktdager med klientmottak i enda mer desentraliserte strøk, slik at dekningen ble ytterligere utvidet.52 Som et desentraliseringstiltak ble det ble foreslått økt bruk at privatpraktiserende advokater, som et tillegg til det rettsrådsmonopolet som Kontoret for fri rettshjelp i Oslo og Akershus den gang hadde, og at de privatpraktiserende advokatene skulle kunne gi rettsråd etter de samme liberale prinsippene som Kontoret for fri rettshjelp.53

SØMNA-lederen tok også til orde for at det burde være en del av kontorets arbeid å jobbe rettspolitisk ved å peke på rettsregler eller praksis som ikke fungerte, samt å gi rettsinformasjon.

2.2.6 NOU 1976: 38 Fri rettshjelp i Norge

I NOU 1976: 38 Fri rettshjelp i Norge, tok utvalget sikte på å foreta en fullstendig kartlegging av rettshjelpsvirksomheten.54 Bakgrunnen for at utvalget ble nedsatt var et ønske om å utvide rettshjelpsordningen slik at det ikke bare var de aller fattigste som fikk hjelp.

En sentral del av utvalgets problembeskrivelse handlet om behovet for å bedre advokattilgangen i distriktene.55 Ulike løsninger ble trukket frem, herunder etableringsstøtte til nye advokater og støtte til etablerte advokaters ambulerende virksomhet i utkantdistriktene. Offentlige advokatkontor ble foreslått som et tiltak for å senke advokatterskelen og sikre advokatdekningen i områder med få eller ingen advokater.56 Det ble også tatt opp at det var behov for å satse på andre tiltak, for eksempel en slags turnusordning i utkantstrøk for yngre jurister i tilknytning til etablering av offentlige advokatkontor. Etter lovutkastet § 1 skulle rettshjelp gis av privatpraktiserende advokater og av offentlige advokatkontor. Utvalget brukte ikke begrepet førstelinje, men skisserte offentlige advokatkontor som en tilbyder av rettshjelp både i førstelinje og andrelinje. Utvalget gikk også inn for at kontorene burde tilby bistand fra flere faggrupper enn jurister.57

Utvalget så for seg ett eller noen få offentlige advokatkontor i hvert fylke.58 For å unngå at rettshjelpskontorene ga inntrykk av å være «fattighjelp», mente utvalget at offentlige advokatkontor også burde være åpne for betalende klienter, slik at kontorene ble selvfinansierende.59 Advokatene ansatt i offentlige advokatkontor skulle søke om fritt rettsråd og fri sakførsel for sine klienter på samme måte som privatpraktiserende advokater,60 og ha den samme innvilgelsesmyndigheten.

Utvalget fremhevet at de offentlige advokatkontorene ikke skulle ha monopol på fritt rettsråd. Utvalget antok at opprettelse av offentlige advokatkontor ikke ville være billigere enn ordningen med fri rettshjelp fra privatpraktiserende advokater.61

Utvalget diskuterte om rettshjelpen burde organiseres i tilknytning til sosialkontorene. Dette hadde blitt testet i et prøveprosjekt hos Kontoret for fri rettshjelp.62 Utvalget fant flere utfordringer med en slik løsning, særlig knyttet til uavhengighet. Utvalget vurderte også at et slikt tilbud måtte komme i tillegg til andre former for rettshjelp, slik at det ble et prioriteringsspørsmål. Utvalget konkluderte med at offentlige advokatkontor og privatpraktiserende advokater var ordningene man burde satse på, og at det heller burde utbygges ordninger til særlige grupper som et tillegg.63 Utvalget nevnte likevel som en mulighet at privatpraktiserende advokater kunne knyttes til sosialkontor gjennom en turnusordning, slik at de opprettholdt en avstand og unngikk rollekonflikt. Utvalget anbefalte at advokaten i så fall ble honorert etter medgått tid for vaktens lengde.64

Utvalget ønsket at den daværende ordningen med at familievernkontorenes jurister ga rettshjelp også i andre saker enn familiesaker kunne utbygges. Videre vurderte utvalget om rettshjelp kunne ytes av dommerkontor, men var negative til en slik ordning på grunn av viktigheten av uavhengige aktører i domstolen.

Utvalget trakk frem rådgivning i forvaltningssaker som et område med særlig behov for rettshjelp. Det gjaldt ikke noe subsidiaritetsprinsipp, og alle som oppfylte inntekts- og formuesgrensene skulle få hjelp i forvaltningssaker. For de som ikke oppfylte grensene, var det en diskusjon om hvorvidt det skulle etableres en egen ordning med rådgivning, men det ble lagt til grunn at den generelle dispensasjonsadgangen for innvilgelse av fritt rettsråd kunne avhjelpe situasjonen.65

Rettshjelpsforsikring var også et tema i utvalgets utredning. Utvalget vurderte at forsikring var en «ekstra dekningsmulighet for utgifter i forbindelse med rettslige tvister», men ønsket ikke å overføre hovedvekten av fri rettshjelp til rettshjelpsforsikring. Utvalget ønsket heller ikke obligatorisk rettshjelpsforsikring, og viste blant annet til at fri rettshjelp og rettshjelpsforsikring har to ulike formål. Utvalget mente at det burde være opp til klientene selv å velge mellom rettshjelpsforsikring og fritt rettsråd i de tilfellene begge deler kunne være aktuelt, og at hverken det offentlige eller forsikringsselskapene skulle operere med et subsidiaritetsprinsipp overfor hverandre.66 Utvalget stilte spørsmål ved om rettshjelpsforsikringen ville bli et tilfredsstillende supplement til det offentliges fri rettshjelp, på grunn av forsikringenes begrensede virkeområde og høye egenandeler.67

2.2.7 NOU 1978: 37 Offentlig informasjon

I 1960 ble Informasjonsutvalget nedsatt for å utrede spørsmålet om informasjon fra den offentlige forvaltning. Utvalget avga sin innstilling i 1962, og innstillingen resulterte i opprettelsen av Statens informasjonstjeneste, som kom i drift fra 1965. Den fungerte som et konsulentorgan for departementer og underliggende organer, og bistod med veiledning, rådgivning og praktisk gjennomføring av informasjonsoppgaver. Virksomheten økte i omfang, og etter hvert viste erfaringen at befolkningen hadde et stort og udekket behov for informasjon fra det offentlige. Dette gjaldt særlig svakerestilte grupper.

Regjeringen ønsket derfor en mer omfattende informasjon fra forvaltningen. Regjeringen oppnevnte i 1975 et utvalg som skulle utrede spørsmålet om informasjon fra den offentlige forvaltning. Utvalget skulle vurdere den offentlige informasjonsvirksomhet på «alle plan i forvaltningen og alle stadier i saksbehandlingen» og fastslå behovet for offentlig informasjon og i hvilken grad dette behovet ble dekket. Utvalget avga NOU 1978: 37 den 21.09.1978.68

Utvalget jobbet etter tre prinsipper, som gikk ut på at enhver borger har rett til informasjon fra det offentlige om sine rettigheter og plikter, enhver har rett til innsyn i forvaltningens virksomhet og offentlige beslutningsprosesser, og at offentlige organer må informere om sine saker.69

I tillegg til den type informasjon som gjelder offentlig kunngjøring og offentlighetens rett til innsyn, utredet utvalget den enkeltes behov for og mulighet til å få informasjon fra det offentlige angående sine rettigheter og plikter. Utvalget vurderte at den løpende informasjonen og kunngjøringen om utviklingen av politiske saker ikke ivaretar befolkningens behov for informasjon om sine rettigheter. Utvalget mente at rettighetsinformasjon skulle være tilgjengelig for den enkelte der den bor til den tid den trenger informasjon, og at det burde være ett lokalt organ i kommunen som hadde ansvaret for dette. Publikum skulle kunne henvende seg dit for å få informasjon om sine rettigheter og hvilke skritt som må tas for å realisere dem, hjelp med skjemaer, søknader og hjelp til å komme i kontakt med saksbehandler.70 Utvalget mente at folk som flytter til en kommune blant annet skulle få informasjon om hvor man finner helsetilbud og juridisk assistanse.71

Utvalget foreslo å opprette informasjonsorganer i hvert departement, samtidig som kapasiteten til Statens informasjonstjeneste skulle styrkes. Utvalget viste til flere undersøkelser, blant annet rettshjelpsundersøkelsen fra 1970, som viste at det var en sammenheng mellom sosioøkonomiske variabler og kjennskap til relevante offentlige bestemmelser og hjelpeordninger.72 Utvalget trakk frem som en utfordring at det personellet som hadde mest direkte publikumskontakt ofte hadde den svakeste bakgrunnen når det gjelder fag, utdanning og erfaring.73

Videre foreslo utvalget ulike forsøksordninger for å finne frem til en hensiktsmessig organisering av en lokal informasjonstjeneste. Hensikten var at publikum skulle kunne henvende seg til en instans for å få «i alle fall elementære opplysninger om de fleste saksområder».74 Den lokale rådgivningsvirksomheten ble foreslått organisert som en svartjeneste med hovedoppgave å henvise til riktig instans i det offentlige, hjelpe til med kontakt, og gjerne formidle spørsmål og svar, i tillegg til å gi de første enkle opplysninger, muntlig eller i brosjyreform.75 Utvalget foreslo også forsøk med oppsøkende informasjon på steder der mange ikke kjenner til sine rettigheter og muligheter, og viste til forsøk som er gjort med oppsøkende rettshjelp.76

2.2.8 Ot.prp. nr. 35 (1979–80)

Proposisjonen følger opp NOU 1976: 38 Fri rettshjelp i Norge. Mange av høringsinstansene hadde vært positive til å samle reglene om fri rettshjelp i en rettshjelplov, og departementet sluttet seg til dette.

Departementet mente at fri rettshjelp skulle være en statlig oppgave, men at det var behov for desentralisering. Til tross for Sverdrup-Thygeson-komiteens prinsipielle innvendinger, ble det administrative ansvaret for organisering og utbygging av rettshjelpstilbudet lagt til fylkesmennene.77

Departementet gikk inn for å endre de økonomiske vilkårene for behovsprøvingen, slik at muligheten til å få fri rettshjelp ble utvidet.78 Departementet vurderte at både fritak for forskjellige gebyrer og bistand fra sakkyndige i forbindelse med for eksempel erstatningssaker burde omfattes av fri rettshjelp. Departementet mente også at rettspolitisk bistand burde omfattes i en viss utstrekning. Om forholdet til forvaltningens veiledningsplikt, vurderte departementet at reglene om fritt rettsråd for de som oppfylte inntekts- og formuesgrensene ville gjelde også for rådgivning i saker mot forvaltningen. De som hadde høyere inntekt eller formue ville måtte klare seg med veiledningen. Samtidig uttalte departementet at det ville prioritere arbeidet med å bedre forvaltningens veiledningsbistand.79

Advokatdekning i utkantstrøk var et sentralt tema også i proposisjonen. Departementet mente at det ideelle ville være at alle kunne få den rettshjelpen de trengte i sin egen kommune, men at en tilfredsstillende advokatdekning syntes urealistisk. Departementet la til grunn at minst to advokater i hver kommune ville være tilfredsstillende. Departementet prioriterte ikke de foreslåtte tiltakene for å sikre advokatdekning i distriktene, men ønsket at fylkesmennene skulle vurdere hvor det burde settes inn tiltak.80

Departementet vurderte om advokatdekningen kunne bedres ved å legge rettshjelpsfunksjoner til andre offentlige kontor.81 Departementet vurderte at en vesentlig del av rettshjelpbehovet kunne avhjelpes ved enklere veiledning og rettighetsinformasjon, og at rettshjelpsfunksjoner kunne knyttes til eksisterende lokale offentlige kontor. Kontorene skulle ikke nødvendigvis bemannes med jurister, men skulle kunne samarbeide med distriktets advokater. Samtidig mente departementet at en del slike kontor burde bemannes med jurister med særskilt kompetanse til å gi bistand utenfor rettssak, og prosedyre skulle overlates til privatpraktiserende advokater.82 Departementet gikk ikke nærmere inn på hvordan dette skulle organiseres, men understreket at det var viktig med et lokalt rettshjelpstilbud. Departementet vurderte løsninger knyttet til både fylkesmannen og lensmannen. Departementet delte bekymringer knyttet til uavhengighet ved en slik løsning som SØMNA-prosjektet testet ut.83 Departementet viste til flere pågående utredningsarbeid, og antok at forliksrådene, politiet og informasjonstjenestekontor i kommunene ville kunne spille en rolle i juridisk rådgivning, men avventet de forskjellige utvalgenes innstillinger.84

Departementet mente at den etablerte ordningen med fritt rettsråd og fri sakførsel fra privatpraktiserende advokater i hovedsak hadde fungert tilfredsstillende, og at rettshjelploven fremdeles burde bygge på den samme ordningen. Departementet gikk inn for at staten skulle overta utgiftene for Kontoret for fri rettshjelp i Oslo.85 Departementet mente også at Kontoret for fri rettshjelp ikke skulle ha rettsrådsmonopol, at det skulle konkurrere i det frie markedet sammen med de privatpraktiserende advokatene, og at det burde være åpent for både betalende og ikke-betalende klienter.

Departementet vurderte opprettelse av offentlige advokatkontor, men endte med ikke å gå videre med dette, utover at de åpnet for et forsøksprosjekt med offentlige rettshjelpskontor.86 Likevel åpner rettshjelploven for at fri rettshjelp gis av privatpraktiserende advokat eller av offentlig advokatkontor.87

Departementet drøftet spørsmålet om hvem som burde yte rettshjelpen. Utgangspunktet var at det krevdes advokatbevilling, jf. lov om inkasso-, auksjons- og rettshjelpsvirksomhet § 6. Det var unntak for rettshjelpsvirksomhet som drives med «understøttelse av stat eller kommune». Departementet mente at dette ga for vid adgang til unntak uten kontroll, og endret lovens unntaksbestemmelse til å gjelde «etter særskilt godkjennelse av departementet.» I motsetning til rettshjelpsutvalget mente departementet at det ikke var behov for å pålegge advokater en plikt til å delta i fri rettshjelpsordningen. Departementet gikk også bort fra den gjeldende ordningen hvor advokatene måtte godkjennes for å være med i ordningen, med den begrunnelse at kravene i stor grad sammenfalt med kravene for å få advokatbevilling.88

Departementet vurderte at rettshjelp etter rettshjelploven skulle ytes av advokater, men at særskilte rettshjelpsprosjekter, som studentrettshjelpen, skulle kunne få særskilt tillatelse. Departementet uttalte likevel at denne formen for rettshjelp ikke burde utgjøre noen vesentlig del av det samlede tilbudet.

Departementet mente at domstolene ikke burde få flere rettshjelpsoppgaver lagt til seg, av hensyn til uavhengighet og habilitet.89

2.2.9 Innst.O. nr. 72 (1979–1980)

Justiskomiteen gikk inn for å fremme en egen lov om fri rettshjelp, i hovedsak fordi det var en rettsteknisk forbedring.90 Det ble også vist til at det var bred enighet om en rettshjelpsordning som en støtte til svake grupper. Til slutt var det et formål å gjennomføre en del administrative endringer. Komiteen så lovforslaget som en naturlig oppfølging av den oppmerksomheten som var rettet mot rettshjelpsbehovet de senere år. En egen rettshjelplov ble sett som en måte å bedre tilgjengeligheten til rettshjelp.

Komiteen sluttet seg til departementets vurdering av at det burde være privatpraktiserende advokater som yter rettshjelp etter rettshjelploven.91 Videre sluttet komiteen seg til departementets uttalelse om at særskilte rettshjelpsprosjekter, som studentrettshjelpen, skulle kunne få særskilt tillatelse til å yte rettshjelp, men at dette ikke burde være noen vesentlig del av det samlede tilbudet. Justiskomiteen understreket at selv om ikke advokater hadde plikt til å delta i ordningen, hadde de plikt til å informere om den.92

Justiskomiteen mente at det ville vært fordelaktig om lensmennene kunne spre informasjon om fri rettshjelp, og at de som henvendte seg til lokale informasjonssentraler måtte få informasjon om muligheten for advokatbistand gjennom fri rettshjelpsordningene. Komiteen lot det være opp til fylkesmennene å utarbeide en plan for et forsvarlig rettshjelpstilbud i samtlige distrikter. Justiskomiteen understreket at den ikke ville motsette seg et prøveprosjekt med offentlige advokatkontor.93

Justiskomiteen støttet departementets forslag om at fylkesmennene fikk administrativt ansvar for rettshjelpssøknadene, og at departementet fungerte som klageorgan.

2.2.10 St.meld. nr. 72 (1981–82)

Som en oppfølging av NOU 1978: 37 om offentlig informasjon ble det i 1980–1982 gjennomført en relativt omfattende forsøksvirksomhet med lokale opplysningskontor. I prøveprosjektet var opplysningstjenestens oppgave å henvise og veilede til rette instans i kommunen, fylket eller staten, og hjelpe til med å fylle ut skjemaer. Departementet foreslo at erfaringene skulle summeres opp i en veiledning om lokal opplysningstjeneste.94

2.2.11 Innst. S. nr. 114 (1982–1983)

Stortingsmeldingen om offentlig informasjon ble fulgt opp i Innst. S. nr. 114. Det ble slått fast at informasjon fra det offentlige skal være lett tilgjengelig for de aller fleste, men at «vesentlig rettighetsinformasjon» må bli gjort kjent for befolkningen ved en mer aktiv innsats fra det offentlige.95

2.2.12 St.meld. nr. 16 (1989–90) og St.meld. nr. 19 (1989–90)

Lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp trådte i kraft 01. januar 1981. Salærsatsene hadde økt betraktelig i 1980, og i budsjettforslaget for 1984 ga Justisdepartementet uttrykk for bekymring over utgiftene til fri rettshjelp, og uttalte at det var nødvendig å dempe veksten i utgiftene. Departementet hadde kontakt med forsikringsselskapene med sikte på å få en større del av samfunnets rettshjelpsutgifter over på forskjellige forsikringsordninger, samtidig som størrelsen på egenandelen ble vurdert, og det ble vurdert å begrense hvilke sakstyper man kunne få fri rettshjelp i.96

Høsten 1987 ble det satt i gang et arbeid for å utrede nye rettshjelpsmodeller, hvor professor Jon T. Johnsen og en referansegruppe med blant andre Advokatforeningen og Forbrukerrådet ble engasjert. Arbeidet ledet frem til St.meld. nr. 16 (1989–90).

I stortingsmeldingen uttalte departementet at ordningen med fritt rettsråd tradisjonelt har vært hjelp i familiesaker.97 Departementet konstaterte at ordningen med fri rettshjelp fremstod som dårligere enn da rettshjelploven trådte i kraft i 1981, ved at en mindre del av befolkningen var omfattet av ordningen, de økonomiske vilkårene var blitt mer restriktive og egenbetalingen hadde økt.98

Utredningen hadde to formål. For det første skulle det foreslås reformer som på kort sikt kunne bidra til bedre utnyttelse av rettshjelpsressursene. For det andre skulle det gis anvisning på prinsipielle, langsiktige retningslinjer for utviklingen av ordningen med offentlig rettshjelp.99

Departementet skisserte to nivåer i den offentlige rettshjelpen. Det ene, som ble omtalt som førstelinjen, var et tilbud som hadde til formål å gi publikum en vurdering av deres rettsstilling, besvare enkle juridiske spørsmål og redegjøre for hvilke muligheter som eksisterer for å gå videre med mer kompliserte saker. Departementet mente at det ikke lot seg gjøre å utvikle et førstelinjerettshjelpstilbud bare ved å benytte privatpraktiserende advokater, og at det var nødvendig å utvikle nye organisasjonsmodeller. Som en del av førstelinjen skulle det etableres offentlige rådgivningskontor og rettssentre.100

Førstelinjetjenesten skulle organiseres med en åpen profil, slik at publikum kunne henvende seg dit med problemer de selv syntes var viktige, uten å være sikker på at problemet var juridisk. Førstelinjetjenesten skulle ikke bli for spesialisert, ettersom det kunne være krevende for den enkelte å skille ut de juridiske komponentene i sine problemer. Det var også viktig at henvisningssystemet til andrelinjen fungerte tilfredsstillende.

Departementet vurderte at både England og Nederland hadde interessante modeller for førstelinjerettshjelp. Departementet pekte på betydningen av et tilbud som var åpent på kveldstid, og at mange kontorlokaler var tomme på kveldstid og derfor kunne benyttes. Departementet ønsket å teste ut den engelske modellen for å få erfaring med et servicetilbud betjent av rådgivere uten juridisk embetseksamen, men med god allmenn rådgivningskompetanse, og mente at disse burde kunne stille den første juridiske diagnosen og viderehenvise de problemene som ikke kunne løses på stedet. Den nederlandske modellen skulle testes ut for å få erfaring med jurister som førstelinjerådgivere. Her skulle det utvikles rutiner for å løse kurante juridiske problemer innen en tidsramme på 20–60 minutter, og rutiner for henvisning og overføring av mer kompliserte problemer. Det skulle også vurderes om kompetansen til å innvilge mer omfattende rettshjelp kunne legges til rådgiverne i byrået. Departementet ønsket også å prøve ut en kombinasjonsmodell.101

Departementet uttalte at adgangen til kortvarig juridisk rådgivning prinsipielt burde omfatte alle typer problemer, og at førstelinjetilbudet for problemer som faller utenom det geografiske eller saklige arbeidsområdet til de særskilte rådgivningstilbudene kunne gis av interesserte privatpraktiserende advokater eller ikke-praktiserende advokater.102

Andrelinjen skulle bestå av hjelp til å gjennomføre juridiske tiltak som det var faglig grunnlag for, både i form av fritt rettsråd og fri sakførsel. Andrelinjerettshjelpen kunne bygge videre på det eksisterende systemet med kjøp av tjenester fra privatpraktiserende advokater.103 I tillegg ønsket departementet å prøve ut en ordning med offentlige rettshjelpskontor som skulle fungere som et tillegg til førstelinjen. Disse ble kalt rettssentre. Rettssentrene skulle yte individuell første- og andrelinjerettshjelp, og ha et «generelt ansvar for rettshjelpdekningen i målgruppen for offentlig rettshjelp innen et geografisk avgrenset område».104 Det ble vurdert som viktig med rettssentre i grisgrendte strøk med dårlig advokatdekning. Det ble foreslått en prøveordning med to rettssentere, som skulle få frihet til å legge opp et tilbud for alle innbyggerne i kommunen hvis de ville det, men hvor klienter som kvalifiserte til offentlig rettshjelp skulle ha prioritet. I tillegg skulle det opprettes ett fylkesrettssenter som skulle konsentrere seg om de befolkningsgruppene som gikk inn under den offentlige rettshjelpsordningen. Fylkesrettskontorene skulle ha det overordnede ansvaret for det offentlige rettshjelpstilbudet i hvert fylke. De to rettssentrene skulle ha en juriststilling og en kombinert rådgiver- og kontorstilling i hvert senter. De lokale rettssentrene skulle være åpne for alle, mens fylkesrettssentrene bare skulle være tilgjengelig for de som var omfattet av det offentlige rettshjelpstilbudet. Rettshjelpen fra fylkesrettssenteret skulle gå til distrikter og grupper som ikke dekkes tilfredsstillende av privatpraktiserende advokater.

Departementet understreket at skillet mellom første- og andrelinjerettshjelp hadde som formål å vise hvilke funksjoner et godt rettshjelpstilbud bør inneholde, men at organisasjonsmodellene ikke nødvendigvis trengte å rendyrke den ene eller andre formen for rettshjelp. Departementet fremholdt som viktig at rettshjelpen ga klientene et realistisk bilde av hva rettshjelpen kan føre til av fordeler og ulemper.

Fylkesrettssenteret skulle samarbeide med Forbrukerrådet. Departementet ønsket at det skulle opprettes juriststillinger ved flere forbrukerkontor, og at forbrukerkontorene gradvis skulle utvide sitt arbeidsområde til også å omfatte offentlig tjenesteyting.105 Målet var å utvide bredden og kapasiteten i advokatenes rettshjelpstilbud, og utvikle kompetanse på problemområder med dårlig advokatdekning.

Departementet ønsket å differensiere mellom advokater som ville satse på fri rettshjelpsaker og advokater som først og fremst tok fri rettshjelpsoppdrag for å utnytte ledig kapasitet. For de som ønsket å satse på fri rettshjelp, foreslo departementet en prøveordning med rettshjelpkontrakter for å sikre bedre inntekt for advokatene og større grad av spesialisering, slik at ressursene ble utnyttet bedre. Departementet ønsket at Advokatforeningen skulle trekkes inn i arbeidet med å utforme rettshjelpskontrakter.106 Viktigheten av advokatenes uavhengighet ble understreket. Samtidig pekte departementet på at uavhengighet ikke var problematisert i Sverige og Finland, som hadde offentlige advokatkontor, eller ved Kontoret for fri rettshjelp i Oslo. Departementet pekte også på at studentrettshjelpen hadde vist en utpreget uavhengighet til myndighetene, og mente at de viktigste garantiene for uavhengighet var regelverket som angir arbeidsoppgavene, garantiene for profesjonell uavhengighet i enkeltsaksbehandlingen og de holdninger medarbeiderne i rettshjelpsinstitusjonene har.107

Departementet la fortsatt opp til at fri rettshjelp skulle gis etter søknad. Departementet mente at førstelinjerettshjelpen skulle gis mot en flat egenandel på 1/200 G.108 I dag ville dette utgjort omtrent 560 kroner. For andrelinjerettshjelp skulle de samme økonomiske vilkårene som ellers gjelde.109 Departementet mente også at det skulle vurderes om fylkesrettssenteret burde overta fylkesmannens ansvar for å behandle søknader om rettshjelp og inngå rettshjelpkontrakter med advokater.110

Videre ønsket departementet å forsøke en ordning med egne veiledere eller publikumsrådgivere ved større offentlige kontor som hadde stor publikumskontakt. Publikumsrådgiveren skulle ha god kompetanse på kontorets arbeidsfelt, og ha veiledning som sin sentrale arbeidsoppgave.111 Departementet viste til forslaget i Ot.prp. nr. 35 (1979–80) om å opprette et enklere juridisk veiledningstilbud på kommunalt plan, knyttet til offentlige kontor, som ikke nødvendigvis var bemannet med jurister. Tilbudet skulle være en generell ordning, og ivareta funksjoner som henvisning til andre offentlige instanser, veiledning om rettigheter og plikter, hjelp til å sette opp søknader og fylle ut skjemaer, enklere juridisk veiledning og orientering om fri rettshjelp og formidling av kontakt med advokat. Departementet viste til justiskomiteens ønske om å knytte dette til den kommunale opplysningstjenesten som var under utprøving som en del av Statens informasjonstjeneste. På dette tidspunktet var det innført en kommunal opplysningstjeneste i over 130 kommuner, og ytterligere 40 var i ferd med å innføre en slik ordning. Departementet mente at rådgivningstjenesten også burde kunne gi de første enkle juridiske opplysningene, og viste til at mange av de 35 000 henvendelsene til statens informasjonstjeneste var av juridisk karakter, og at informasjonstjenesten derfor hadde knyttet til seg juridiske studenter med erfaring fra studentrettshjelp. Departementet mente at opplysningstjenesten burde anses som en del av førstelinjerettshjelpen, og at de juridiske sidene ved opplysningstjenesten burde vurderes nærmere.112

Etter regjeringsskiftet høsten 1989 ble stortingsmeldingen tilbakekalt i St.meld. nr. 19 (1989–90).113

2.2.13 St.meld. nr. 25 (1999–2000) Om fri rettshjelp

Stortinget vedtok i budsjettinnstilling Budsjett-innst. S. nr. 4 (1998–1999) å be Regjeringen om å fremme en stortingsmelding om fri rettshjelp innen utgangen av 1999. Det ble lagt til grunn at det var bred politisk enighet om at ingen skal lide rettstap på grunn av manglende økonomisk evne, og at det var viktig at en så stor del av befolkningen som mulig omfattes av et rettshjelpstilbud. Det ble også lagt til grunn at adgang til fri rettshjelp er en sentral del av samfunnets velferdstilbud. På denne bakgrunn ble det bedt om en fullstendig gjennomgang av hele rettshjelpsordningen, inkludert spørsmålet om hvilke sakstyper ordningen skal gjelde for og hvilke betingelser som skal gjelde for å kunne søke om støtte.114

Dette ledet frem til at St.meld. nr. 25 (1999–2000) ble fremmet av regjeringen Bondevik.

Departementet mente at det ikke er en offentlig oppgave å ivareta ethvert juridisk behov i befolkningen, men at det måtte foreligge en begrunnet interesse i å få juridisk bistand, og at offentlig bistand ikke skal brukes til å fremme åpenbart urimelige eller uholdbare krav. Departementets holdning var at offentlige midler til rettshjelp bør benyttes til saker som etter alminnelige betraktninger betyr mest for folk og som berører deres personlige forhold sterkest. Det offentlige ansvaret skulle ikke strekkes så langt at det offentlige plikter å oppspore latente rettshjelpbehov, men gjøre det enkelt for befolkningen å oppsøke bistand. Departementet ønsket å bedre informasjonen om fri rettshjelp, og forenkle reglene.115

Departementet gikk inn for flere tiltak utenfor rettshjelpsloven for å redusere rettshjelpsbehovet. Tiltakene gikk blant annet ut på forenkling av regler og informasjon om rettigheter. I tillegg ønsket departementet å tilrettelegge for at flere skulle kjøpe rettshjelpsforsikringer.

Departementet mente at inntektsgrensene burde indeksjusteres, men at andelen av befolkningen som falt innenfor inntektsgrensene, som da var 27 prosent, ikke var for lav.116 Departementet vurderte at den gjeldende egenandelsordningen ikke fungerte godt nok, fordi egenandelene kunne bli veldig store og var lite forutberegnelige for rettshjelpsmottakeren, samtidig som ordningen krevde mye arbeid hos fylkesmenn og domstoler uten at den bidro med dekning av rettshjelpsbudsjettet i særlig stor grad. Departementet mente at det burde settes et tak på den prosentvise egenandelen for å sikre forutberegnelighet.117 Departementet foreslo også noen utvidelser i det saklige dekningsområdet. Utvidelsen gjaldt saker om barnevern, trygd, sosialhjelp, skatt, gjeld og tvungent psykisk helsevern.

Departementet ønsket å beholde den eksisterende ordningen med fritt rettsråd og fri sakførsel gitt av privatpraktiserende advokater. Departementet vurderte om den gjeldende ordningen burde suppleres med opprettelse av offentlige advokatkontor, men gikk ikke inn for det. Departementet viste til at det er god advokatdekning i Norge, og at offentlige advokatkontor reiste prinsipielle problemstillinger knyttet til fritt advokatvalg og advokaters uavhengige stilling. På grunn av god advokatdekning ble det foreslått å avvikle den økonomiske støtten til advokater i utkantstrøk.118

Departementet foreslo at advokaters kompetanse til å innvilge fritt rettsråd skulle utvides til å innvilge en times gratiskonsultasjon til personer som oppfylte inntektsvilkårene, også utenfor de prioriterte områdene i rettshjelpsloven. Departementet antok at dette ville kunne føre til at borgeren kunne få avklart sine rettslige posisjoner raskt.119

I oppfølgingen av denne stortingsmeldingen ble det åpnet for at personer med juridisk embetseksamen og tillatelse fra Tilsynsrådet for advokatvirksomhet kunne gi juridisk hjelp i form av rettsråd.120 Bakgrunnen var et ønske om å åpne for nye typer rettshjelpstjenester som var rimeligere og lettere tilgjengelige enn de tradisjonelle advokattjenestene.121

2.2.14 Innst. S. nr. 181 (1999–2000)

Justiskomiteen sluttet seg i til forslaget fra St.meld. nr. 25 (1999–2000) om at det innføres en ordning med gratis førstegangskonsultasjon. Ordningen skulle bare gjelde for de som kom inn under gjeldende inntektsgrense for fri rettshjelp, og sakstypene måtte være i nærheten av kjerneområdet for rettshjelpsloven. Det skulle ikke betales egenandel.122

Ordningen ble likevel ikke gjennomført. I 2001 ble det bestemt at det skulle gjennomføres en prøveordning med gratis rettshjelp i servicekontorene i et utvalg kommuner.123

Komiteen uttalte at det var viktig at offentlige midler til rettshjelpsprosjekter holdt seg innenfor rammen av loven, slik at for eksempel rettshjelpskontoret Indre Finnmark ikke lenger skulle kunne gi gratis rettshjelp til alle, men kun for de som oppfylte vilkårene i rettshjelploven.124 For Rettshjelpskontoret i Indre Finnmark betød dette at de ikke lenger kunne gi bistand i samerettslige og reindriftsrettslige saker.

2.2.15 NOU 2002: 18 Rett til rett

På bakgrunn av at advokattjenester for mange var dyrt, ble advokatkonkurranseutvalget satt ned i 2001. En forutsetning for utvalget var at «mange er avhengig av juridiske tjenester for å kjenne sine rettigheter og plikter».125 Utvalgets mandat innebar at de skulle gi en nærmere gjennomgang av konkurransesituasjonen i advokatmarkedet.

Utvalget fant blant annet at førstelinjerettshjelp kunne avhjelpe behovet for å få hjelp i andrelinjen eller i rettergang. Prisene for advokatbistand i Norge var lavere enn i de andre nordiske landene.126 Utvalget foreslo at det skulle jobbes med informasjonsarbeid både fra private aktører og fra staten ved at eksempelvis lovregler ble utformet på en mer lettfattelig måte.127 Utvalgets flertall foreslo også at det ikke skulle være merverdiavgift på advokattjenester til enkeltpersoner og mindre næringsvirksomhet.128 I tillegg til dette viste utvalget til at det måtte gjøres grep for å utvide ordningen med fri rettshjelp.

2.2.16 Prøveprosjekt om førstelinjerettshjelp 2002–2003

Som en oppfølging av St.meld. nr. 25 (1999–2000) og Innst. S. nr. 181 (1999–2000), ble det satt i gang et prøveprosjekt med førstelinjerettshjelp i de fem kommunene Asker, Løten, Enebakk, Gjerdrum og Nes, alle i østlandsområdet. Prøveprosjektet ble gjennomført i perioden høsten 2002 til høsten 2003. Målet med prosjektet var å løse konflikter på et tidlig stadium.129

I forkant av dette, hadde det vært arbeidet med et prosjekt med offentlige servicekontor (OSK) som Statskonsult var prosjektleder for. Prosjektet pågikk i perioden 1992 til 1996. Målet var å fremme samspillet mellom ulike statlige og kommunale etater ved å organisere publikumstjenestene i en førstelinje på et servicekontor. Statskonsult evaluerte ordningen i rapporten Statskonsultrapport 1998: 1, og prosjektet ble ansett vellykket, særlig fra brukernes ståsted. Frem til årsskiftet 2003–2004 økte antall offentlige servicekontor til 65, i tillegg til 121 kommunale servicekontor.130 Fire av ti kommuner hadde på dette tidspunktet en form for servicekontor.

Prøveordningen med førstelinje for juridiske tjenester ble lagt til kommuner som allerede hadde etablert servicekontor. Førstelinjetjenesten var både fysisk og organisatorisk knyttet til servicekontorene, og kommunene fikk selv ansvaret for å knytte til seg jurister og advokater. Servicekontorene administrerte timebestillingen for advokatene. Den juridiske rådgivningen ble gitt av uavhengige advokater eller jurister. Tilbudet skulle gjelde alle som ba om bistand, og konsultasjonen var gratis. Ved behov som ikke kunne løses i løpet av konsultasjonen, måtte advokaten eller juristen vurdere om det skulle inngås en privat avtale, som var uavhengig av servicekontorets ordning.131

Prøveordningen ble evaluert av Statkonsult i Notat 2004: 4. Statkonsult fant at brukernes gjennomsnittsinntekt var godt under gjennomsnittet i kommunene. Det var flest henvendelser som gjaldt familiesaker, ektefelle, samboer, arv og skifte. Det ble vurdert at en halvtime var tilstrekkelig med tid til førstegangskonsultasjonen, og to av tre saker ble avsluttet uten videre henvisning. Omtrent halvparten av brukerne svarte at de ikke ville oppsøkt advokat hvis tilbudet ikke hadde eksistert. Tilbakemeldingene fra brukerne og de som administrerte ordningen var positive, og det var et sterkt ønske at ordningen skulle videreføres.132

Statkonsult anbefalte at forsøket ble videreført og utvidet med flere kommuner, både kommuner med og uten servicekontor.133

I 2006 gjennomførte departementet en egenevaluering av prøveprosjektet.134 Evalueringen gikk ut på at kommunene som deltok rapporterte om sine erfaringer med ordningen. Det var gjennomgående gode tilbakemeldinger fra både brukerne og advokatene som var tilknyttet prosjektet. Kommunene rapporterte at ordningen særlig ble benyttet av innbyggere med lave inntekter, og at mange ikke ville oppsøkt advokat utenom dette tilbudet. De fleste sakene ble løst i løpet av den første konsultasjonen. Det fremkom at samarbeidet og administrasjonen fungerte godt, og at ingen hadde tatt opp dårlige erfaringer med at advokatene fysisk var lokalisert hos kommunen selv om de også ga råd i saker mot kommunen.

2.2.17 St.meld. nr. 26 (2008–2009) Om offentleg rettshjelp

Rettshjelp var et tema i Soria Moria-erklæringen av 13. oktober 2005. I Budsjettinnstilling S. nr. 4 (2004–2005) ba Stortinget regjeringen om å utrede rettshjelpsordningen, blant annet i lys av den finske rettshjelpsordningen.135

Justis- og beredskapsdepartementet engasjerte Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) til å kartlegge rettshjelps- og konfliktløsningstilbudet i Norge. DIFI konkluderte med at det samlede rådgivnings- og konfliktløsningstilbudet i Norge er omfattende. Advokatene dekket et svært bredt saksfelt, mens rettshjelperne hadde et noe snevrere saksfelt. Rettshjelperne hadde også færre saker knyttet til fri rettshjelp enn advokatene. Studentrettshjelpstiltakene dekket nokså bredt, mens medlems- og interesseorganisasjonene dekket smalere saksfelt.136

DIFI vurderte at det store antallet henvendelser de ulike rådgivningsinstansene fikk tydet på et stort behov for førstelinjerådgivning.137 DIFI konkluderte med at mange hadde behov for relativt enkel bistand, og at tilbudet var dårligst på de områdene som det offentlige har ansvar for. Videre ble det konkludert med at det ofte ikke var behov for juridisk spisskompetanse.138 DIFI vurderte at systemet fungerer bra fordi de som har råd betaler for bistand fra advokater eller rettshjelpere, og at lavterskeltilbudene treffer brukere med lav utdanning og inntekt.139

I tillegg ble det finske forskningsinstituttet National Research Institute of Legal Policy (på finsk forkortet til OPTULA) engasjert til å kartlegge den finske rettshjelpsordningen, og det resulterte i rapporten «Legal Aid and Legal Services in Finland».140 Rapporten gjennomgår oppbygningen av rettshjelpen i Finland. Finsk rettshjelp beskrives som en modell der offentlige rettshjelpskontor har en sentral rolle, men hvor privatpraktiserende advokater også kan yte rettshjelp der saken skal inn for domstolene. Inntektsgrensen og egenandelssystemet beskrives som et system med en rekke fratrekk for å finne disponibel inntekt.141 Finlands telefontjeneste for rettshjelp beskrives også i rapporten. Den er tilgjengelig for alle, og kan bistå med både vurdering av om man er kvalifisert til fri rettshjelp, bistand til oppklaring av enkle spørsmål og formidling av relevante henvisningssteder.142 Finlands rettshjelpslovgivning skiller ikke på prioriterte og uprioriterte saker, med unntak av noen få typer saker hvor man ikke får rettshjelp. Utgangspunktet er at advokaten ved rettshjelpskontoret vurderer saken og dens betydning for klienten, og om den er prosedabel. Denne avgjørelsen kan påklages til domstolen.143

Deretter foretok professor Jon T. Johnsen på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet en komparativ analyse av det norske og finske rettshjelpssystemet. Dette førte frem til rapporten «Hva kan vi lære av finsk rettshjelp? En sammenligning av rettshjelpsordningene i Norge og Finland», som ble trykket som et særskilt vedlegg til St.meld. nr. 26 (2008–2009). Johnsen foreslo flere tiltak for å bedre det norske rettshjelpssystemet etter modell av det finske, blant annet en langsiktig strategi for å styrke leveringsapparatet for rettshjelp, avgrensning av saker basert på velferdsmessig betydning, utbyttet av rettshjelpen og ressursene som trengs for å oppnå det, en ny modell for behovsprøving og egenandeler, og en utvikling av det juridiske rådgivningstilbudet med hovedvekt på enkel og kortvarig hjelp.144

Oppsummert foreslo Stortingsmeldingen fire overordnede forslag: Endring av de økonomiske vilkårene (høyere inntektsgrense og innføring av egenandel), kvalitetssikring av tilbyderne av rettshjelp, endring av saklig dekningsområde med videreføring av subsidiaritetsprinsippet, og permanent førstelinjetjeneste uavhengig av inntekt og saksområde, men subsidiær til forvaltningens veiledningsplikt.145

På bakgrunn av erfaringene med fri rettshjelp i kommunale servicekontor, Kontoret for Fri Rettshjelp, Rettshjelpskontoret i Indre Finnmark og Advokatvakten, samt DIFI-rapportens konklusjon om at førstelinjerådgivning var en av forbedringene i rettshjelpsordningen som burde prioriteres, mente departementet at en førstelinjetjeneste ville kunne ivareta deler av rettshjelpen på en mer effektiv og rasjonell måte enn den eksisterende ordningen. Førstelinjetjenesten skulle være et gratis tilbud til alle, og tilby personlig oppmøte, eventuelt i kombinasjon med en telefon- eller nettbasert tjeneste. Konsultasjonen skulle ha en varighet på inntil en time.146

Tjenesten skulle gå ut på å gi publikum en vurdering av rettsstillingen, svare på enkle spørsmål, forklare hvilke muligheter som eksisterer, og dersom det var tid innenfor førstegangskonsultasjonen også løse problemet. Videre skulle førstelinjen avklare om vilkårene for ytterligere offentlig rettshjelp var oppfylt, og eventuelt hvor mye rettshjelp og hvor mye egenandel mottakeren skulle betale. Departementet mente at førstelinjen burde være universell med hensyn til rettsområder, men med avgrensning mot strafferett og saker om næringsvirksomhet.147

Departementet vurderte at førstelinjetjenesten til en viss grad kunne være et supplement til forvaltningens veiledningsplikt, men at den ikke skulle overta ansvaret til den generelle opplysnings- og veiledningsplikten. Førstelinjetjenesten skulle henvise videre der det var aktuelt.148 Når det gjaldt førstelinjerettshjelp til innsatte, foreslo departementet å samarbeide med Jussbuss og andre organisasjoner, eller at førstelinjetjenesten selv drev oppsøkende virksomhet.

Departementet drøftet også om bruk av førstelinjetjenesten burde være obligatorisk før innvilgelse av rettshjelp videre. Fordelen ville vært at flere saker kunne bli avklart på et tidlig stadium. I så fall mente departementet at ansatte ved førstelinjetjenesten burde ha kompetanse til å innvilge fritt rettsråd. Rettshjelperen i førstelinjen ville hatt gode forutsetninger til å vurdere om det var rimelig at det offentlige dekket utgifter til rettsråd. En obligatorisk ordning ville også gitt bedre grunnlag for statistikk og videre utvikling av rettshjelpsordningen. Ulempen med obligatoriske konsultasjoner var at saker som uansett måtte henvises videre kunne ende opp med flere unødvendige konsultasjoner. Departementet mente at dette kunne avhjelpes ved at det raskt kunne henvises videre fra førstelinjetjenesten. Samtidig mente departementet at enkelte sakstyper kunne gå utenom førstelinjen, for eksempel for en person som var saksøkt, når motparten benyttet en advokat fra førstelinjetjenesten, eller når saken hastet. Departementet mente også at det ikke burde være obligatorisk å gå via førstelinjen i saker der man hadde krav på rettshjelp uten behovsprøving. Departementet mente at det i saker hvor førstelinjetjenesten ikke var obligatorisk skulle være en forutsetning at advokaten var knyttet til en offentlig godkjenningsordning. Departementet konkluderte med at førstelinjetjenesten skulle være obligatorisk, men med visse unntak.149

Departementet mente at det var formålstjenlig å bygge videre på modellen med rettshjelp i kommunale servicekontor, og at de kommunale servicekontorene eller servicesentrene skulle benyttes i størst mulig grad. Departementet trakk frem som en fordel at servicesentrene kunne ta imot forespørsler om førstelinjetjenesten når advokaten eller rettshjelperen ikke var til stede, og at servicesentrene også ville kunne administrere timebestillinger. Departementet mente at det som en parallell løsning skulle kunne velges at rettshjelpen i førstelinjen ble gitt direkte fra de privatpraktiserende advokatenes kontor, etter en henvisning fra kommunen. Departementet mente at kommunene skulle stå fritt til å velge den modellen som passet best, og at advokatenes og rettshjelperenes tilknytningsform skulle vurderes konkret. Kontoret for fri rettshjelp sin ordning med at advokatene er ansatt i en deltidsstilling ble trukket frem som et eksempel. Av hensyn til uavhengighet ble det fremhevet at advokatene burde kunne drive privat praksis ved siden av arbeidet som fast rettshjelpsadvokat.150

Advokaten i førstelinjetjenesten skulle kunne ta med saken videre til sin egen praksis hvis søkeren oppfylte vilkårene for fri rettshjelp videre, men departementet mente at dette ikke burde skje hvis en annen advokat hadde bedre kompetanse innen det rettsområdet saken gjaldt.151 Klienten skulle uansett informeres om retten til fritt advokatvalg. Videre mente departementet, i tråd med St.meld. nr. 25 (1999–2000), at en ny rettshjelpsordning burde legge til rette for at både advokater og andre med juridisk kompetanse kunne tilby rådgivning.152 Departementet mente at det burde være en form for kvalitetssikring av de advokatene som satset på offentlig rettshjelp, og at det var viktig å sørge for at disse advokatene fikk en jevn tilgang til slike saker. Dette kunne skje ved at det ble opprettet en ordning med «faste rettshjelpsadvokater» eller at klientene på førstelinjekonsultasjonen fikk beskjed om at de kunne velge advokat fritt, men at det fantes en liste med godkjente eller kvalitetssikrede advokater.153 Departementet var opptatt av at den offentlige rettshjelpen skulle være klientorientert og søke de beste løsningene for klienten, og ikke drive prosessen.

Førstelinjerettshjelp skulle innvilges av det kontoret der førstegangskonsultasjonen ble tilbudt, for eksempel de kommunale servicekontorene, men departementet understreket at det bare skulle innvilges fritt rettsråd der det var rimelig at det offentlige ga støtte. Førstelinjetjenesten skulle ha kompetanse til å innvilge fritt rettsråd i samme utstrekning som advokater hadde etter den gjeldende ordningen.154 Når det gjaldt innvilgelse av fri sakførsel, mente departementet at kompetansen burde samles hos et uavhengig organ.

I vurderingen av økonomiske og administrative konsekvenser, konkluderte departementet med at det var vanskelig å vite hvor mye forslagene kom til å koste, og ønsket at det skulle settes i gang et pilotprosjekt med et eller to fylker. Et prøveprosjekt i to fylker over to år ble anslått å koste 35 mill. kroner.155 Departementet mente at det var hensiktsmessig at staten dekket salær for advokater og rettshjelpere knyttet til førstelinjetjenesten, mens kommunene dekket administrative utgifter og eventuelle utgifter knyttet til den praktiske organiseringen i den enkelte kommunen.156

Departementet gikk inn for en gradvis utvidelse av ordningen med rettshjelp i offentlige servicekontor, supplert med egne modeller i de største byene, samt at førstelinjetjenesten burde være basert på frivillig deltakelse fra kommunene.157

2.2.18 Ny juridisk rådgivningstjeneste

Som en del av oppfølgingen av St.meld. nr. 26 (2008–2009) arrangerte Justisdepartementet og Jon T. Johnsen et ekspertseminar for å få innspill til utviklingen av en førstelinjetjeneste fra aktører med praktisk erfaring. Innspillene fra seminaret er samlet i rapporten «Ny juridisk rådgivningstjeneste» fra 2010.158

Deltakerne mente at førstelinjetjenesten bør ha problemdiagnostisering og kartlegging av videre muligheter som de sentrale oppgavene. Det skulle avklares om det fantes et juridisk tilbud for å løse problemet, om klienten kunne løse det selv, eller om en ikke-juridisk instans er best egnet til å håndtere problemet. Det som kunne løses av førstelinjen helt eller delvis skulle løses der. Hvis dette ikke lot seg gjøre, skulle det vurderes om klienten burde henvises til privatpraktiserende advokat, søke fri rettshjelp eller henvises til tredjesektor.159

Det ble trukket frem at representasjon kan være problematisk på grunn av timegrensen, men som et alternativ kunne rådgiveren skrive et brev som klienten kunne sende i eget navn. Hva som er hensiktsmessig bør vurderes fra sak til sak. Det ble understreket at utfordringen er størst for de som har problemer som ikke lar seg løse innenfor timesbegrensningen, og som heller ikke oppfyller vilkårene for fri rettshjelp i andrelinjen.160

Det ble vurdert at rettshjelpen bør kunne deles opp i flere konsultasjoner med varighet på til sammen en time dersom det var hensiktsmessig, men det ble understreket at hovedmålet til førstelinjetjenesten er å avklare problemer på stedet.161

Ekspertgruppen vurderte hvordan henvisningssystemet best bør utformes for å unngå at klientene blir «kasteballer» mellom ulike tiltak. Førstelinjetjenesten burde ha tilgang til en oversikt over de aktuelle tilbudenes kapasitet, kompetanse og vilkår for å yte hjelp, og det ble diskutert hvor det organisatoriske ansvaret for å lage en slik oversikt burde ligge.162 Det ble også foreslått å etablere en hjelpelinje hvor rådgivere i førstelinjetjenesten kunne rådføre seg med utvalgte rådgivere med god oversikt over henvisningsinstanser.163 Når det gjaldt tidspunktet for henvisning vurderte gruppen at det var problematisk om kontorpersonalet henviste uten at klienten fikk snakke med advokat, men at advokaten eventuelt kunne henvise tidlig i timen dersom det ble klart at en henvisning var nødvendig. Det ble imidlertid understreket at problemet måtte diagnostiseres grundig før henvisning. Det ble også tatt opp at hvordan henvisningen praktisk gjennomføres bør vurderes fra sak til sak. Der klienten har vanskelig for å følge opp selv, kan det være hensiktsmessig at rådgiveren bestiller time, sender over dokumenter eller lignende.164 Hensynet til fritt advokatvalg ved henvisning til egen praksis kunne ivaretas på samme måte som hos Kontoret for fri rettshjelp, ved at klienten signerte for å ha mottatt informasjon om fritt advokatvalg og hvorvidt videre bistand var omfattet av fri rettshjelp eller ikke.165

Ekspertgruppen diskuterte i hvilken grad førstelinjen bør jobbe oppsøkende. Det ble trukket frem at oppsøkende virksomhet er av betydning for å nå ut til utsatte grupper. Samtidig ble det vurdert at det er lite hensiktsmessig å bruke mye ressurser på å avdekke behov som ikke kan dekkes tilfredsstillende av førstelinjetjenesten eller andre tilbud, slik at oppsøkende virksomhet stiller krav til tilbudet fra andrelinjen.166

Fare for interessekonflikt og rutiner for å unngå dobbeltrepresentasjon ble også diskutert. Seminargruppen vurderte at jo mer omfattende bistand som gis av førstelinjen, jo mer aktuell blir risikoen for dobbeltrepresentasjon, og at det er vanskelig å sette en generell grense.167

Gruppen diskuterte hvem som bør yte rettshjelpen i førstelinjetjenesten. Det ble trukket frem at advokatbistand har høy kvalitet, men at det ikke nødvendigvis var behov for så høy kvalitet i førstelinjen, og at det kan være andre kvalitetskrav til førstelinjen enn til juridisk bistand ellers.168 Det ble diskutert om det kunne spare ressurser å bruke andre rettshjelpere enn advokater, og om det ved en slik løsning var fare for å undergrave førstelinjetjenesten.169

Når det gjaldt organisering og administrative forhold, ble det trukket frem at det både for det offentlige, rådgiverne og de rådsøkende er viktig at de administrative løsningene er gode og enkle.170 Det ble også trukket frem at muligheter for videokonferanser vil bedre den geografiske dekningen til førstelinjetjenesten.171

2.2.19 Pilotprosjekt om førstelinjerettshjelp 2011–2012

Som en oppfølging av St.meld. nr. 26 (2008–2009), etablerte Justis- og beredskapsdepartementet et pilotprosjekt med en førstelinjetjeneste for rettshjelp. Dette er det mest omfattende prøveprosjektet med en førstelinjetjeneste, og arbeidsgruppen har funnet det naturlig å bruke en del tid og plass på å se nærmere på dette prosjektet. Prosjektets formål var å prøve ut og evaluere ulike måter å organisere førstelinjerettshjelp.

Prosjektet ble gjennomført over en periode på to år fra 01.01.2011–31.12.2012, i 40 kommuner i de tre regionene Buskerud, Rogaland og Lindesnes. I etterkant ble prosjektet evaluert i en rapport fra 2013, utarbeidet av Oxford Research og professor Kristian Andenæs. Evalueringen ble gjort på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet.

Pilotprosjektet gikk ut på at det skulle gis en gratis førstegangskonsultasjon på inntil en time for alle, uavhengig av inntekt og uavhengig av sakstype, med unntak av straffesaker og saker om egen næringsvirksomhet.172 Tjenesteyterne var enten advokater eller rettshjelpere.173

Prosjektet prøvde ut to ulike typer modeller for organisering. Evalueringsrapporten fant at organiseringen hadde betydning for hvilke befolkningsgrupper man nådde ut til.174 Den ene modellen gikk ut på at det ble ytt rettshjelp fra et offentlig servicekontor (OSK-modellen), hvor kommunen hadde inngått avtale med en eller flere advokater som var tilgjengelige i kommunens lokale til fastsatte tidspunkter. Den andre modellen gikk ut på at førstelinjetjenesten ble tilbudt i ett eller flere advokatkontor (AK-modellen). I advokatkontormodellen tok klienten enten direkte kontakt med advokatkontoret eller med kommunen som ga rekvisisjon til et tilknyttet advokatkontor. De tre kommunene Drammen, Stavanger og Sandnes hadde forsøk med begge modellene.175

Evalueringsrapporten anslo at brukerfrekvensen i 2012 var ca. 6,5 promille av den totale befolkningen i kommunene som deltok.176 Målet for prosjektet var en brukerfrekvens på omtrent 15 promille. At brukerfrekvensen ble lavere ble antatt å være en konsekvens av at prøveprosjektet ikke var landsomfattende, og at det derfor var vanskelig å markedsføre det, samt at prosjektet burde vært i virksomhet over et lengre tidsrom.177

Evalueringen fant at brukerfrekvensen var høyest i kommuner med det høyeste innbyggertallet, og at det var høyere brukerfrekvens i kommuner uten tilgang til advokat enn i kommuner med advokatdekning.178 Det var også antydning til at brukerfrekvensen var lavest i kommuner med høyest sentralitet.179

Brukerne av tjenesten oppga at de var svært fornøyd med tilbudet, og mange tilføyde at de håpet tjenesten ble videreført.180 97 prosent av brukerne oppga at de fikk svar, mens advokatene oppga at rundt 40 prosent av konsultasjonene endte i at sakene ble løst. Advokatene oppga at flere brukere benyttet seg av tjenesten for å høre om de i det hele tatt hadde en sak, eller for å få råd om veien videre.181

Når det gjaldt brukergrupper, fant evalueringen at kvinner brukte tilbudet i noe større grad enn menn (55 prosent mot 45 prosent).182 I de tre største byene i prosjektet, Drammen, Stavanger og Sandnes, var brukere født utenfor Norge overrepresentert sammenlignet med andel personer født utenfor Norge i byenes totalbefolkning. Også brukere i aldersspennet 41–80 år, og alderspensjonister, uføretrygdede og arbeidsledige var overrepresenterte.183 Flere advokater rapporterte at brukerne av pilotprosjektet hadde bedre økonomi enn klienter de vanligvis hadde gjennom fri rettshjelpsordningen, og at førstelinjeklientene primært hadde spørsmål om familierett, arverett og fast eiendom.184

Når det gjaldt brukernes inntekt, var brukere med over 600 000 kroner i årsinntekt underrepresentert. Dette var naturlig, gitt tiltakets sosiale profil. Også brukere i de laveste inntektsgruppene var underrepresentert. Dette kan ha sammenheng med at mange fattige bor i Oslo, som ikke var med i pilotprosjektet, og at studenter var underrepresentert. Hovedkonklusjonen var at de fleste brukerne hadde normale inntekter. For brukerne med innvandrerbakgrunn var inntekten lavere. Brukere med trygd som inntektskilde var overrepresentert. Disse hadde typisk inntekt under inntektsgrensene, men saker som falt utenfor rettshjelpslovens virkeområde. Det var en antakelse at noe av grunnen til denne overrepresentasjonen kunne være at disse bruker kommunale tjenester fra før, og dermed ble kjent med pilotprosjektets tilbud. Hovedinntrykket var at brukerne var alle typer grupper i alle samfunnslag, men med noen overrepresenterte brukergrupper som ga tilbudet et viss sosial profil.185

De vanligste sakene gjaldt kategoriene «arv, fast eiendom, bolig, husleie mv.» og «ektefelle, samboer og skifte».186 Advokatene oppga at mange saker var på et tidlig stadium, og at konsultasjonen i førstelinjen bidro til å forhindre mange tvister.187

Brukerne oppga at førstelinjetjenesten hadde velferdsmessig betydning, både økonomisk og psykologisk. Nesten en tredjedel av brukerne oppga at de ikke ville oppsøkt advokat utenom denne tjenesten, og flere oppga at tjenesten fungerte som et lavterskeltilbud, hvor de fikk hjelp til å komme i gang med en sak, eller vurdere om det var verdt å gå videre med saken eller ikke. Mange hadde også positive tilbakemeldinger om advokaten de hadde møtt.188 Advokatene oppga at 83 prosent av brukerne ikke kunne fått dekket bistanden som fritt rettsråd. Det kunne derfor konkluderes med at tjenesten dekket et udekket rettshjelpsbehov.189

Det var varierende hvor mange som brukte tilbudet. Dette hang sammen med markedsføringen. Advokatene oppga at de opplevde en sammenheng mellom omtale av ordningen i reportasjer i lokalavisa og pågangen av klienter. Evalueringsarbeidet hadde ikke informasjon om markedsføringsfrekvenser i kommunene. Det ble trukket frem at flere antakelig hadde brukt tilbudet dersom man kunne markedsført det i nasjonale kanaler, og dersom det hadde fått virke over en lengre periode.190

Pilotprosjektet testet konsultasjoner med ulik varighet. Noen kommuner hadde 30 minutter, noen hadde 45 minutter og noen hadde 60 minutter. I OSK-modellen brukte 30 prosent av konsultasjonene som hadde 60 minutter til rådighet hele tiden, mens i AK-modellen var tallet 77 prosent. For konsultasjoner med 30 minutters rådighet tok 14 prosent av sakene lenger tid enn tildelt på offentlige servicekontor, og 33 prosent av sakene lenger tid enn tildelt på advokatkontorene. Dette ble delvis forklart med at advokatkontorene mottok klienter med lavere utdanning, som kan tenkes å ha tyngre saker og at klienten hadde forberedt seg mindre på forhånd. Det ble også antatt at advokater i OSK-modellen i større grad hadde uregistrert tidsbruk i form av etterarbeid på grunn av informasjon som ikke var tilgjengelig på servicekontoret, men som måtte håndteres når advokaten kom tilbake til sitt eget kontor.191 I hvilken grad sakene ble løst varierte med hvor mye tid som var satt av til konsultasjonen. Ti prosent flere av sakene ble løst ved konsultasjoner på opptil 60 minutter enn konsultasjoner på opptil 30 minutter. Saker ved OSK-modellen ble i større grad løst enn saker ved advokatkontormodellen.192 Mange advokater rapporterte at 30 minutter var for lite tid, både av hensyn til å kunne gi klienten forsvarlig hjelp, og av hensyn til økonomisk lønnsomhet, ettersom sakene genererte en del ubetalt for- og etterarbeid.193 Hvor mye tid som var nødvendig varierte også med behov for tolk.

Flere advokater etterspurte en tydeligere avklaring av deres rolle og hva som skulle gjøres i løpet av konsultasjonen, for eksempel i hvilken grad det forventes at de skulle opprette testament, skriftlig representere motparten og lignende i løpet av konsultasjonen. Det ble også reist spørsmål om hvordan advokatenes merarbeid skulle kompenseres.194

I kommuner hvor tjenesten kunne benyttes et ubegrenset antall ganger, var brukerfrekvensen høyere enn i kommuner hvor tjenesten bare kunne benyttes en gang per år per innbygger. Samtidig ble tjenesten brukt hyppigere i kommuner med få innbyggere enn i kommuner med mange innbyggere. De kommunene som hadde ubegrenset bruk av førstelinjetjenesten var kommuner med få innbyggere. Det er derfor uvisst om det er den ubegrensede adgangen eller det lave folketallet som er årsaken til denne sammenhengen.195

Brukerne var i all hovedsak svært fornøyd med tjenesten, og ga i gjennomsnitt over 5 i score i alle regionene.196 I den grad de var misfornøyd, handlet dette om tiden som var til rådighet, at advokaten burde vært mer forberedt til timen, og at registreringen burde vært gjort på forhånd i stedet for å bruke av konsultasjonstiden. Advokatene rapporterte at brukerne i liten grad hadde urealistiske forventninger til tjenesten.197

I 86 prosent av sakene ble det gitt muntlig rådgivning. I henholdsvis 9 prosent og 4 prosent av sakene ble det gitt skriftlig bistand og telefonsamtale på vegne av klienten. De fleste klientene, 86 prosent, hadde bare én sak. Det ble gitt mer omfattende bistand i advokatkontormodellen, og det ble oftere gitt bare muntlig rådgivning i konsultasjoner på 30 minutter enn 60 minutter.198 Lengre konsultasjon ga mer omfattende hjelp og flere løste saker.199 Ca. 37 prosent av brukerne ble henvist til å oppsøke ytterligere juridisk bistand. Dette var i de fleste tilfellene advokatens egen praksis, og i en del tilfeller en annen advokat. Bare et fåtall av sakene ble henvist til domstol, forliksrådet og NAV. Klientene som oppsøke advokatkontormodellen opplevde at de hadde kommet lengre i saksprosessen enn klientene som oppsøkte offentlig servicekontor-modellen.200

Gjennomsnittskostnaden per bruker var 2498 kroner for OSK-modellen og 911 kroner for advokatkontormodellen. Det ble lagt til grunn at OSK var dyre på grunn av reiseutgifter til advokaten, som aktualiseres ved OSK-modellen, men ikke ved advokatkontormodellen. Ved advokatkontormodellen er det klientene som bærer reisekostnadene.201 Tolkeutgiftene er kalkulert inn i advokatutgiftene. Administrasjonskostnadene utgjorde ca. 10 prosent av utgiftene til prosjektet. Det ble antatt at administrasjonsutgiftene til OSK-modellen var noe underrapportert, fordi det var vanskelig å skille ut kostnadene fra de generelle administrasjonskostnadene i kommunen.202

Den samlede nytten av ordningen ble vurdert å være vesentlig. Ordningen var med på å dekke et nokså omfattende behov for rettshjelp som ellers ikke hadde blitt dekket.203

Det ble vurdert som gunstig om førstelinjetilbudet kunne bidra til å redusere behovet for fri rettshjelp etter rettshjelploven. Det ble også vurdert som gunstig om førstelinjen kunne bidra til å kanalisere flere saker til tredjesektor.204 Advokatene vurderte imidlertid at bare 14 prosent av sakene kunne blitt dekket eller delvis dekket som fritt rettsråd, og 49 prosent av advokatene i ordningen mente at en førstelinjetjeneste ikke ville begrense behovet for fritt rettsråd. Årsaken til dette var først og fremst at sakene i førstelinjetjenesten ikke var saker som er prioritert i rettshjelpsloven, og at klienten overskred inntektsgrensene. Flere advokater fremhevet førstelinjetjenesten som et godt supplement til det eksisterende rettshjelpstilbudet, og noen mente at det kunne begrense behovet for rettshjelp etter rettshjelploven på sikt. 37 prosent av brukerne hadde lavere inntekt enn inntektsgrensen. På denne bakgrunn ble det vurdert at det ville være begrensede effekter av å gjøre den undersøkte førstelinjetjenesten obligatorisk for fri rettshjelp fordi tjenestebehovene var så forskjellige.205 Det ble også vurdert at brukerfrekvensen kunne bli høyere hvis tjenesten ble obligatorisk, hvis alle som fikk fri rettshjelp også skulle innom førstelinjetjenesten. Dette må antas å medføre høyere kostnader, selv om det også kunne tenkes at noen av rettsrådssakene som ga to timers salær kunne blitt løst i førstelinjen. Statistikken fra fylkesmennene i Buskerud og Rogaland ga ingen indikasjon på at etterspørselen etter fri rettshjelp ble redusert i den perioden prøveprosjektet pågikk, men markedsføring og større etterspørsel etter førstelinjen vil kunne tenkes å redusere behovet for andrelinje på sikt.206

Prosjektet var organisert slik at Fylkesmennene hadde det administrative ansvaret for ledelsen av prosjektet og kontakten med kommunene. I arbeidet med evalueringsrapporten var det ingen som tok opp prinsipielle betraktninger i lys av det kommunale selvstyret, og flere av klientene som roset førstelinjetjenesten knyttet rosen eksplisitt til kommunen. Evalueringsrapporten konkluderte med at Fylkesmannens rolle i en førstelinjetjeneste ikke var prinsipielt betenkelig mot kommunenes uavhengighet og selvstyre.207

Det var et uttalt mål at førstelinjetjenesten i prøveprosjektet ikke skulle overta oppgaver fra forvaltningens veiledningsplikt. Advokatene rapporterte at 60 prosent av sakene oppfylte denne målsetningen, mens klientens behov i 36 prosent av sakene burde vært dekket av det offentliges veiledningsplikt. Det ble trukket frem at forvaltningen hadde problemer med å forklare brukerne hvorfor reglene er som de er, at brukerne ble henvist til internett eller lange telefonkøer og at brukerne trengte hjelp med å fylle ut skjemaer. Advokatenes inntrykk var at kvaliteten på veiledningen generelt var for dårlig. Rapporten fant også at klientene hadde en skepsis til det offentlige, og at flere hadde behov for å forstå at de hadde fått det de hadde krav på og at alle muligheter var utprøvd. Det ble også rapportert at brukere henvendte seg til NAV med spørsmål om de burde oppsøke advokat i saker som ikke gjaldt NAV, og at NAV da kunne henvise disse til førstelinjetjenesten for en vurdering av saken. Det ble trukket frem at førstelinjen kunne være en naturlig forlengelse av det eksisterende veiledningstilbudet, og dekke folks behov for en «ansikt til ansikt»-konsultasjon.208

2.2.20 Rapport om fremtidens fri rettshjelpsordning

Advokatforeningen nedsatte i 2017 et utvalg som skulle jobbe med fremtidens fri rettshjelpsordning. Utvalget leverte en rapport om retten til offentlig oppnevnt forsvarer og bistandsadvokat, og en rapport om fri rettshjelp i sivile saker. Rapporten om fri rettshjelp i sivile saker vurderte om det burde etableres en førstelinjetjeneste for rettshjelp. Rapporten konkluderte med at det burde opprettes en landsdekkende førstelinjetjeneste for rettshjelp etter modell fra prøveprosjektet i 2011–2012. Utvalget vurderte at prøveprosjektet var vellykket og understreket at tilbudet må markedsføres overfor utsatte grupper.209

2.2.21 NOU 2020: 5 Likhet for loven

I 2018 ble det nedsatt et utvalg for å vurdere rettshjelpsordningen. Rettshjelpsutvalget mente at det var store svakheter ved dagens rettshjelpsordning. Utvalget ga en kort oversikt over eksisterende rådgivnings- og konfliktløsningstilbud, og forholdet mellom disse og rettshjelploven.210 Utvalget mente at det var et stort behov for oppdaterte kartlegginger. Utvalget delte seg i et flertall og et mindretall.

Flertallet mente at det var behov for en reform som kunne gjennomføres raskt, og foreslo å videreføre hovedtrekkene i dagens rettshjelpsordning fremfor å etablere en førstelinjetjeneste. Flertallet ga likevel uttrykk for at en førstelinjetjeneste ville ha mange fordeler, og kunne dekke et udekket rettshjelpsbehov. Flertallet trakk også frem at en førstelinjetjeneste muligens kunne medføre sparte kostnader.211 De største endringene i flertallets forslag gjaldt kriteriene for behovsprøving og egenandeler. Det ble foreslått at inntektsgrensene heves og beregnes på en mer helhetlig måte. Etter den nye beregningen skulle 25 prosent av befolkningen falle innenfor ordningen. Samtidig skulle det innføres prosentvise egenandeler, slik at rettshjelpsmottakerne i større grad betaler deler av rettshjelpsutgiftene selv. I tillegg ble det foreslått en viss utvidelse av sakstypene som dekkes av rettshjelpsloven, og noen endringer i omfanget av rettshjelpen. Flertallet foreslo også endringer i prosessreglene i barnevernssaker for å begrense utgiftene til rettshjelp i disse sakene.

Mindretallet kom med flere alternative forslag i en egen særuttalelse.212 Forslagene innkom sent i prosessen, og ble derfor ikke diskutert i utvalget.213 Oppsummert foreslo mindretallet tre utviklingsmodeller for rettshjelp. De tre modellene var rettssentre, jusshus og et særskilt rettshjelptiltak til barn og unge.

Forslaget om rettssentre ligner i stor grad på rettssentermodellen fra St.meld. nr. 16 (1989–90).214 Forslaget gikk ut på å opprette to rettssentre i henholdsvis Oslo og Tromsø som skulle utvikle en førstelinjetjeneste med kortvarige konsultasjoner basert på eksisterende erfaringer.215 Rettssentrene skulle bemannes av eksempelvis jurister, advokater med «sovende bevilling», jusstudenter og ikke-jurister. Førstelinjetjenesten skulle innvilge rettshjelp i andrelinjetjenesten. Forslaget bygde på en tanke om at førstelinjerettshjelp skal eliminere behovet for en saksavgrensning i andrelinjen.

Jusshus-modellen gikk ut på å samlokalisere ulike rettshjelpsaktører slik at klientene lettere kunne finne frem.

I tillegg mente mindretallet at barn og unge var de mest utsatte klientene, og foreslo å opprette et særskilt rettshjelpstilbud til barn og unge under 25 år.216

Mindretallet foreslo også en ny struktur i retthjelpsforvaltningen, hvor Domstolsadministrasjonen eller Forbrukerrådet skulle overta ansvaret for å utvikle fri rettshjelp.217 Mindretallet foreslo også å opprette to PhD-stillinger for å styrke forskningen på rettshjelp.218

Både flertallet og mindretallet pekte på digitale verktøy som en del av en eventuell førstelinjetjeneste. Enkel tilgang for de delene av befolkningen som behersker teknologien og muligheten til å nå mange ble trukket frem. Mindretallet mente at førstelinjen burde utvikles med digitale tjenester for øyet, men mente at det må skje på sikt.219

Utvalget diskuterte om rettshjelpere uten advokatbevilling også skulle kunne gi rettshjelp etter den nye rettshjelpsloven. Etter gjeldende rett kan jurister med særskilt erklæring fra tilsynsrådet yte fritt rettsråd etter rettshjelploven og dermed få betalt for dette etter gjeldene stykkpris- og salærregler på samme måte som advokater.220 Utvalget foreslo at retten til å yte hjelp etter rettshjelpsloven begrenses til advokater når advokatmonopolet oppheves.221

2.2.22 Prop. 124 L (2022–2023)

I Prop. 124 L (2022–2023) fulgte departementet opp deler av rettshjelputvalgets forslag. Departementet foreslo å endre modellen for økonomisk behovsprøving ved innvilgelse av rettshjelp. I stedet for inntekts- og formuesgrenser, skal det gjøres en samlet vurdering av søkerens betalingsevne. Behovsprøvingsgrensen knyttes til folketrygdens grunnbeløp, slik at det ikke lenger blir et problem at færre og færre kvalifiserer til behovsprøvd fri rettshjelp på grunn av endringer i pengeverdien. Departementet foreslo at grensen skal knyttes til 5 ganger folketrygdens grunnbeløp (5 G), slik at 32 prosent av befolkningen skal kvalifisere til rettshjelp. Samtidig skal alle rettshjelpsmottakere med et beregningsgrunnlag høyere enn 1 G betale en prosentvis egenandel av de samlede advokatutgiftene i saken. Departementet mente at det er viktig at rettshjelpsmottakere har en egeninteresse i å holde utgiftene i saken nede, og at egenandelene vil bidra til dette. Egenandelene skal være progressive, slik at mottakere med høyere inntekt betaler høyere egenandel.

2.3 Andre relevante rapporter

2.3.1 NOU 2015: 3 Ny advokatlov

Advokatlovutvalget avga sin utredning om ny advokatlov i 2015. Advokatlovutvalget foreslo å oppheve rettrådsmonopolet. Dette ble fulgt opp i Prop. 214 L (2020–2021). I proposisjonen vises det til at det er ønskelig med mer konkurranse i markedet for juridiske tjenester og at det allerede finnes en rekke unntak fra rettsrådsmonopolet. Departementet la til grunn at også andre enn advokater har gode forutsetninger for å gi kvalifiserte rettslige råd utenfor rettergang, og sluttet seg til utvalgets forslag om å oppheve rettsrådsmonopolet. Følgelig skal både advokater, jurister og andre kunne yte rettsråd utenfor rettergang. Samtidig ble det foreslått at juristtittelen bare skal kunne brukes av personer med juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap. Jurister som yter rettslig bistand som ledd i næringsvirksomhet vil pålegges krav om sikkerhetsstillelse og taushetsplikt. Disse kravene vil ikke gjelde for andre rettshjelpere.222

I proposisjonen vurderte departementet om også ikke-advokater skal kunne yte rettshjelp etter rettshjelpsloven. Spørsmålet skal vurderes videre i sammenheng med oppfølgingen av NOU 2020: 5. Rettshjelpsutvalget anbefalte der at rettshjelp etter rettshjelpsloven kun skulle kunne gis av advokater. Rettshjelpsutvalget viste blant annet til de særlige krav til taushet, faglig kvalifikasjon og sikkerhetsstillelse, i tillegg til at den som ikke selv kan betale for rettshjelp ikke skal måtte ta til takke med rettshjelp av annen kvalitet.223 Rettshjelpsutvalget kom til at dette burde reguleres av rettshjelploven, ikke av advokatloven.

2.3.2 NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov

Forvaltningslovutvalget avga sin utredning om ny forvaltningslov i 2019.

Forvaltningslovutvalget betonet betydningen av veiledning for å sikre tillitt til forvaltningen, og så ikke grunn til å vurdere å fjerne veiledningsplikten. Utvalget fokuserte på om og i så fall hvordan veiledningsplikten kunne spisses. Det ble også pekt på at det er utfordringer med utøvelsen av veiledningsplikten i dag.224

Utvalget vurderte å lovfeste en generell informasjonsplikt.225 To hovedhensyn som kunne begrunne en slik lovfesting ble trukket frem. For det første bidrar informasjon til en gjennomsiktig forvaltning som igjen er viktig i et demokratiperspektiv. For det andre vil økt tilgang til informasjon fra forvaltingen kunne bidra til folkeopplysning og dermed bedre enkeltpersoners og næringsdrivendes muligheter til å ivareta egne interesser og behov.226 Utvalget mente at det også var forhold som talte mot å innføre en slik plikt, og trakk frem muligheten for at det ville bli en signalbestemmelse og at en slik bestemmelse i noen grad ville bryte med systemet i forvaltningsloven ellers. I tillegg mente utvalget at dersom informasjon ble delt ufiltrert kunne informasjonen bli oppfattet som støy det ville være krevende for borgerne å nyttiggjøre seg av, og at den ville kunne gi borgerne urealistiske forventninger om hvilken informasjon de vil ha rett til å få når. Det ble ikke foreslått en lovfestet informasjonsplikt.

Forvaltningslovutvalgets flertall foreslo å oppheve adgangen til å få dekket sine sakskostnader etter forvaltningsloven § 36.227 Flertallets begrunnelse for å oppheve ordningen var delvis kostnads- og administrasjonsbesparing, og delvis at forvaltningens veilednings- og utredningsplikt var tilstrekkelig. Forvaltningslovutvalget anslo at ordningen koster mellom 20 og 50 mill. kroner i året, basert på tall fra Fiskeridirektoratet, Landbruksdirektoratet, Lånekassen, Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune og Utlendingsdirektoratet.228 Flertallet mente at det må finnes andre mer treffsikre måter å bruke midlene på, og at det ikke var behov for en generell regel om dekning av sakskostnader. Mindretallet ønsket å beholde bestemmelsen, men med enkelte justeringer.

2.3.3 Desentralisering av rettshjelp i Oslo

Som en oppfølging av SØMNA-prosjektet, ble det satt i gang et desentraliseringsprosjekt ved Kontoret for fri rettshjelp. Det var meningen at Kontoret for fri rettshjelp skulle ha et avdelingskontor på Stovnersenteret, og det var satt av kontorlokaler til dette da Stovnersenteret ble bygget. Det ble imidlertid ikke bevilget midler til å opprette nye stillinger på det nye avdelingskontoret. På grunn av ressurshensyn så Kontoret for fri rettshjelp seg nødt til å beholde bemanningen på det sentrale kontoret i stedet for å bemanne det nye kontoret.229 I stedet ble det etter hvert laget et samarbeid med bydelsutvalget, slik at Kontoret for fri rettsjhelp i en prøveperiode delte kontor med Bydelsutvalget. Prøveprosjektet gikk ut på at advokater tilknyttet kontoret for fri rettshjelp utførte «juridisk førstehjelp» en ettermiddag i uken. Det skulle gis korte råd, og ved behov for mer inngående hjelp, skulle det settes opp en time med Kontoret for fri rettshjelp sentralt.230 Førstehjelpen gikk ut på å svare på spørsmål og skrive utkast til søknader og andre dokumenter. Det ble rapportert at førstehjelpen langt på vei dekket behovene, og at det i forholdsvis liten utstrekning var behov for å henvise folk videre. 231 Rettshjelpskontoret ved bydelskontoret var i drift i ca. halvannet år.

2.3.4 Rettshjelpskontoret Indre Finnmark

Rettshjelpskontoret i Indre Finnmark ble opprettet som et prøveprosjekt i 1987 og ble driftet frem til 2016. Kontoret skulle svare til de særskilte utfordringene den samiske befolkningen kan oppleve i møte med lov og rett.

En omfattende analyse av rettshjelpskontoret i Indre Finnmark ble publisert i 1997, og den gir innsikt i kontorets drift og betydning.232 Rapporten baserte seg på data hentet mellom 1988 og 1990, hvor det ble registrert henholdsvis 403, 432 og 384 saker.233 Rettshjelpskontoret var ikke strengt bundet til de prioriterte rettsområdene som fulgte av rettshjelploven. Dette gjorde at særlige samerettslige problemstillinger kunne avhjelpes ved henvendelse til kontoret. Disse spørsmålene hadde stor betydning for hvor relevant tilbudet var. I analysen trekkes for eksempel frem eierrådighet over reindriftsenhet og avslag på tilskudd til vikar for en kvinnelig reindriftseier i forbindelse med fødsel og svangerskapspermisjon.234

I etterkant av at det ble presisert av justiskomiteen at kontoret i utgangspunktet skulle behandle saker som falt inn under rettshjelploven, ble dette et vilkår for støtte fra Justisdepartementet.235 Fra 1. juli 2015 fikk ikke lenger Rettshjelpskontoret i Indre Finnmark tilskudd til videre drift.236 I 2011 til 2013 hadde kontoret henholdsvis 288, 346 og 313 saker.237 Antall saker sier ikke så mye om sakenes faktiske omfang, men det er uansett verdt å merke seg at det fortsatt var et betydelig antall saker som ble behandlet av kontoret før nedleggelsen. Nedleggelsen av kontoret har blitt kritisert av Sametinget blant annet i rapporteringen til ILO i 2018.238

2.3.5 Rettshjelpsundersøkelser

2.3.5.1 Innledning

Siden 1970-tallet har det blitt gjennomført flere rettshjelpsundersøkelser, de fleste i forbindelse med Jussbuss sin rettshjelpsvirksomhet.239 Rettshjelpsundersøkelsenes formål er å kartlegge rettshjelpsbehovet i ulike deler av befolkningen. De to nyeste er Rettshjelp 2013 og Rettshjelp til fanger. Begge tar opp temaer som berører spørsmål som er relevante for en førstelinjetjeneste for rettshjelp. De to undersøkelsene beskrives nedenfor.

2.3.5.2 Rettshjelp 2013

Rettshjelp 2013 ble gjennomført i et drabantbyområde på det sentrale Østlandet. Den aktuelle kommunen hadde deltatt i prøveprosjektet med førstelinjetjenesten, og rettshjelpsundersøkelsen ble gjennomført omtrent et år etter at prøveprosjektet var avsluttet.

Undersøkelsen søkte å nå utsatte grupper særlig med tanke på økonomisk stilling, muligheter på arbeidsmarkedet og utdanningsnivå.240 Undersøkelsen analyserte rettshjelpsbehovet i utlendingsrettslige og velferdsrettslige saker. Dette er saker med potensielt stor velferdsmessig betydning og liten grad av rettshjelpsdekning fra det offentlige.241 I tillegg til å kartlegge rettshjelpsbehovet, ble det vurdert om behovet kunne dekkes av det eksisterende rettshjelpstilbudet.

Det ble funnet et stort udekket rettshjelpsbehov innen velferds- og utlendingsrett blant utsatte grupper. De viktigste kjennetegnene ved gruppen med den største problembelastningen var innvandrerbakgrunn, forsørgerbyrde, kort botid i Norge og lav inntekt. Undersøkelsen konkluderte med at rettshjelpsbehovet var skjevt sosialt fordelt, og at de juridiske problemene stilte forholdsvis store krav til juridisk innsikt.242 Over halvparten av behovet var ikke-erkjent, og det eksisterende rettshjelpstilbudet kunne ikke dekke rettshjelpsbehovet utvalget hadde.243

I utvalget hadde 27 prosent kjennskap til lov om fri rettshjelp. De hadde ikke nødvendigvis inngående kunnskap om ordningen, men hadde hørt om den. Til sammenligning var andelen som oppga at de hadde kjennskap til rettshjelpsloven 44 prosent i rettshjelpsundersøkelsen Kvinner 2001, og 95,7 prosent i den generelle rettshjelpsundersøkelsen fra 2001. I Rettshjelp 1991 var det 87 prosent som kjente til ordningen.244 I Fafos evaluering av rettshjelpsordningen fra 1997 oppga 80 prosent av et representativt utvalg av befolkningen at de kjente til ordningen, selv om få kunne redegjøre for innholdet.245 Andelen som kjente til ordningen hadde jevnt over sunket fra 1991 til 2013. Rettshjelp 2013 konkluderte med at kjennskapen varierte mellom ulike grupper, og at sårbare grupper hadde lavere kjennskap enn andre.246

Ingen av sakene innenfor utlendingsrett eller sosialrett som ble avdekket i undersøkelsen falt innenfor rettshjelplovens prioriterte saker. Kun to av de totalt 75 sakene i hele undersøkelsen kunne dekkes innenfor de prioriterte sakstypene.247

Undersøkelsen vurderte det offentliges veiledningsplikt i lys av rettshjelpsbehovet. Av de husstandene i undersøkelsen som hadde vært i kontakt med NAV, UDI eller kommunen de siste to årene, var det 55 prosent som ikke visste at det offentlige hadde veiledningsplikt. For alle søknads- og klageprosessene som ble kartlagt i undersøkelsen, ble veiledningen som respondentene hadde mottatt plassert i de to grove kategoriene «god» og «dårlig». Veiledningen ble vurdert som god i 42 prosent av sakene, og dårlig i 39 prosent av sakene. I de resterende 19 prosent hadde ikke forvaltningen blitt oppsøkt for hjelp. Veiledningen fungerte dårligere på klagestadiet enn på søknadsstadiet, og NAV kom litt dårligere ut enn kommunen og UDI.248

Undersøkelsen fant i likhet med evalueringen av pilotprosjektet at rettshjelpsbehovet i stor grad besto i et avklaringsbehov, som kunne løses innenfor rammene av førstelinjetjenesten. Den fant imidlertid at en del av personene som hadde oppsøkt førstelinjen og som senere deltok i rettshjelpsundersøkelsen ikke hadde fått løst saken sin, for eksempel en kvinne som på grunn av språkproblemer ikke hadde klart å skrive det formelle brevet advokaten hadde rådet henne til.249

I utvalget hadde 1 av 4 hørt om førstelinjetjenesten, og blant disse var det en overvekt av kvinner født i Norge og trygdede.250 Undersøkelsen fant at førstelinjetjenesten sjelden ble oppsøkt i utlendings- og velferdsrettslige saker, til tross for at tilbudet var nokså godt kjent i utvalget. Undersøkelsen fant tre saker innenfor utlendingsrett og velferdsrett hvor førstelinjen var oppsøkt, men hvor klienten ikke hadde fått den hjelpen de trengte. Dette var saker som i sin helhet falt utenfor de prioriterte sakstypene i rettshjelpsloven. Klientene som hadde privatrettslige saker hadde i større grad fått hjelp.251 Det kan tenkes at de privatrettslige spørsmålene i større grad kunne løses etter en kort konsultasjon. Det understrekes at tallmaterialet var lite.

2.3.5.3 Rettshjelp til fanger

Rettshjelp til fanger var en rettshjelpsundersøkelse som ble gjennomført i Ullersmo fengsel høsten 2018. Utvalget besto av fanger som sonet dom i Ullersmo fengsel i den perioden undersøkelsen pågikk. Varetektsfengslede skal ha forsvarer, og disse ble derfor holdt utenfor.252 Undersøkelsen søkte å kartlegge rettshjelpsbehovet innenfor alle rettsområder fangene tok opp, og sammenholdt deretter rettshjelpsbehovet med det eksisterende rettshjelpstilbudet.

Fangene i utvalget hadde i gjennomsnitt 3,8 saker hver. Dette var en høyere problemfrekvens enn i alle tidligere rettshjelpsundersøkelser. Over en fjerdedel av sakene var ikke-erkjente, og over 90 prosent av sakene ble vurdert å ha en middels eller stor velferdsmessig betydning. Lav inntekt, lite utdanning og svak tilknytning til arbeidslivet var kjennetegn hos fangene med stort rettshjelpsbehov. Rettshjelpsbehovet varierte også med fangenes soningsløp og domslengde, slik at rettshjelpsbehovet var størst like etter innsettelsen og kort tid før løslatelsen, og blant fangene med korte dommer. Forskjellen mellom rettshjelpsbehovet til fanger med høy og lav sosial status avtok i løpet av soningen.253

Omtrent halvparten av utvalget kjente til rettshjelpsloven. Omtrent like mange vurderte muligheten til å komme i kontakt med en advokat som god, og 12 prosent vurderte muligheten som dårlig. Undersøkelsen konkluderte med at inntekt og tilrettelegging fra fengselet var et større hinder for å kontakte advokat enn at fangene kviet seg for å kontakte advokat.254

I 80 prosent av sakene hadde ulike forvaltningsorganer veiledningsplikt, men fangene fikk i liten grad hjelp til å løse sine saker gjennom veilednings- og tilretteleggingsplikten i forvaltningsloven og straffegjennomføringsloven.255 40 prosent av utvalget oppga at de hadde liten eller ingen kjennskap til rettighetene og reglene som berører dem under soning,256 og flere oppga at de ikke fikk noen generell tilgang til informasjon om rettighetene sine. Mange fanger visste at de ansatte i fengselet har veiledningsplikt, men bare halvparten hadde forsøkt å få veiledning derfra. Av de som hadde forsøkt var over 60 prosent misfornøyd med hjelpen de hadde fått.257 Fangenes begrensede tilgang til telefon og internett, sammenholdt med en opplevelse av at fengselet tilrettela for lite for at de kunne kontakte instanser utenfor fengselet, gjorde at forvaltningens veiledningsplikt fungerte dårlig overfor fangene.258

Rettshjelpsbehovet kunne i liten grad dekkes av eksisterende rettshjelpstilbud. Bare én prosent av sakene var prioriterte sakstyper etter rettshjelpsloven.259 Dette skyldes at de fleste sakene gjaldt spørsmål om straffegjennomføring og gjeld, som i sin helhet faller utenfor rettshjelpslovens prioriterte sakstyper. I tillegg hadde fangene saker innenfor sosial- og helserett, trygd- og pensjonsrett, straffe- og politirett, og utlendingsrett.260 Enkelte saker innenfor disse rettsområdene er prioriterte, men også her faller de fleste sakene utenfor ordningen.

2.3.6 Tøyen rettshjelp

I Bydel Gamle Oslo ble det i 2010 etablert et lavterskeltilbud som opprinnelig hadde innbyggere med somalisk bakgrunn som målgruppe, og hvor målet var å bedre vilkårene for disse innbyggerne. Tiltaket ble kalt Link-kontor,261 og tok utgangspunkt i at link-arbeidere skulle fungere som et slags mellomledd mellom enkeltmennesker i det somaliske miljøet og storsamfunnet. Link-kontoret hadde etter hvert også tilbud rettet mot innbyggere med arabisk som morsmål. 262 Etter at prosjektperioden var gått ut i 2012, ble prosjektet videreført frem til 2020.

I 2017 fikk prosjektet Tøyen rettshjelp støtte fra Stiftelsen Dam med mål om å bedre livssituasjonen til utsatte minoritetsinnbyggere på Tøyen gjennom rettighetsinformasjon og rettshjelp.263 Dette skulle oppnås ved å knytte sammen Link-kontoret med rettshjelptiltak.

I utgangspunktet samarbeidet Tøyen rettshjelp og Link med JURK og Jussbuss som hadde saksmottak på Link-kontoret en dag i uken. Ettersom de studentdrevne tiltakene i liten grad kunne gi svar under førstegangskonsultasjonen, av hensyn til rutiner for kvalitetskontroll, ble det etter hvert i stedet innledet et samarbeid med Kontoret for fri rettshjelp, noe som fungerte bedre. En advokat kunne ta imot og svare ut spørsmål ved første møte på Link-kontoret.264

Tøyen rettshjelp fant at det var av stor verdi for innbyggerne som benyttet seg av tilbudet at de fikk grundig veiledning i både å forstå brev og vedtak fra det offentlige, og bistand til klager og søknader. Link-kontoret fungerte langt på vei som en utvidet veiledningstjeneste, og var av stor verdi for brukerne.

2.3.7 Selvbetjent rettshjelp

Selvbetjent rettshjelp er en undersøkelse foretatt av Sunniva Slotten og Dag Wiese Schartum ved senter for rettsinformatikk ved UiO. Undersøkelsens formål var å kartlegge norske digitale tjenester som tilbyr selvbetjent rettshjelp. Rettshjelp ble definert som «hjelp til å løse rettsspørsmål, typisk knyttet til lover og forskrifter».265 Med selvbetjening, mente rapportforfatterne at probleminnehaveren er bruker av et IT-system som er utviklet for å løse rettsspørsmål som brukerne har. Generell rettsinformasjon ble holdt utenfor definisjonen av «selvbetjent rettshjelp».266 Undersøkelsen søkte å kartlegge hvor fullstendige de digitale rettshjelpstjenestene er, ettersom en begrunnelse for selvbetjent rettshjelp er at lovgivningen er omfattende og kompleks. Rapporten deler selvbetjent rettshjelp inn i de tre kategoriene chatboter, rettskalkulatorer og dokumentutformingstjenester.

Eksempler på chatboter er NAVs chatbot Frida, Helsedirektoratets korona-chatbot, Kommune-Kari, Huseiernes chatbot Lucy og chatboter på ulike bankers nettsider. Frida gir ikke svar på status i pågående saker. Chatboten henviser ikke direkte til rettskilder.267 Heller ikke Helsedirektoratets korona-chatbot henviser til rettskilder.268

Rettskalkulatorer er digitale tjenester som beregner et beløp i samsvar med rettsregler som gir plikter eller rettigheter til å motta, betale eller fordele penger på en bestemt måte. Eksempler på rettskalkulatorer er boliglånskalkulatorer, skattekalkulator, kvoteappen til Tolletaten og Skilsmisseberegneren.269

Dokumentutformingstjenester er digitale tjenester som er utformet for å hjelpe brukere med å sette opp ulike rettslige dokumenter. Dokumentene tilpasser seg underveis basert på svarene brukerne gir. Rapporten fant flere dokumentutformingstjenester tilbudt av ulike advokatfirmaer, i tillegg til to firmaer som har spesialisert seg på dette, Justify og Lexlove.270 Justify tilbyr dokumenter som testamenter, fremtidsfullmakt og samboerkontrakt. Lexlove tilbyr maler og juridiske guider om arbeidsrett, selskapsrett, personvern og obligasjonsrett.271

Rapporten vurderte at de digitale verktøyene kan videreføres som beslutningsstøtte, men at kostnader og krav til brukernes kompetanse antakelig setter grenser for bruken.272

Rapporten trakk frem at det i chatbotene ikke er noe skarpt skille mellom støtte til løsning av rettsspørsmål og informasjon om tjenestene tjenesteyteren selger, for eksempel banktjenester. Rapportforfatterne mente at dette gir grunn til å anta at rettshjelpen ikke er bredere enn salgsformålet tilsier, og at det derfor bør gis god informasjon om hva rettshjelpstjenesten kan og ikke kan bidra med.273 Rapporten fremhevet også at de bare fant én chatbot som var drevet av et advokatfirma. Rapporten antok at dette kan ha sammenheng med at profesjonell juridisk rådgivning må ha et helt annet faglig nivå enn chatboter kan ha.274

Rapporten fant at tjenestene i liten grad fremhever rettskildene som er bestemmende for innholdet av tjenesten, og at det i liten grad var oppmerksomhet rundt i hvilken grad og hvor ofte tjenesten ble ajourført med endringer i rettskildene. Tjenestene linker i liten grad til rettskildene, og bare en av tjenestene oppga når den sist var oppdatert. Det ble også sjelden gitt opplysninger om avgrensningen mot tilstøtende rettsområder, eller hvilke forenklinger som ble gjort, slik at det var vanskelig for brukerne å vurdere om de burde supplere tjenesten med tradisjonell rettshjelp.275 Rapporten kom til at en tredelt, lineær struktur, der man kan starte med selvbetjeningstjenesten, deretter gå videre til rettsinformasjon, og til slutt se på rettskildene, ville vært ideell. Samtidig vurderte rapportforfatterne at også dette vil «kunne skape et udekket behov for individuell, assistert rettshjelp».276

2.3.8 Advokater klare for innsats

Advokatforeningen gjennomførte våren 2023 en undersøkelse av den geografiske spredningen av advokatdekningen i Norge, og hvor mange advokater som kunne tenke seg å bidra i en førstelinjetjeneste etter samme modell som pilotprosjektet i 2011–2012.

Ikke alle advokater er like relevante i forbindelse med en førstelinjetjeneste.277 Undersøkelsen så derfor på dekningen av allmennadvokater. Videre ble undersøkelsen knyttet til økonomiske regioner. Statistisk sentralbyrå opererer med 85 økonomiske regioner i Norge.278

Med unntak av to økonomiske regioner, hadde alle regionene allmennadvokat.279 De to regionene som ikke hadde egen allmennadvokat, grenset begge til regioner med høy advokattetthet. 76 prosent av de aktuelle advokatene kunne tenke seg å bidra i en førstelinjetjeneste, og 85 prosent av disse var villige til å krysse en kommunegrense for å yte rettshjelp i en førstelinjetjeneste. Advokatforeningen estimerer at det er 11 kommuner som ikke har advokat som er villig til å ta oppdrag i førstelinjetjenesten. Dette er basert på tall der advokatene kun er spurt om de er villige til å krysse én kommunegrense.280 Undersøkelsen fant at alle landets kommuner vil ha minst én advokat tilgjengelig for førstelinjetjenesten hvis man antar at advokatene er villige til å krysse to kommunegrenser.281

Undersøkelsen hadde en svarprosent på 29, men er likevel egnet til å gi ett inntrykk av hvorvidt advokater er innstilt på å bidra i en førstelinjetjeneste. Advokatforeningen antok at undersøkelsen heller underestimerer enn overestimerer antall potensielle tilbydere av rettshjelp i førstelinjetjenesten.282

Advokatene ble spurt om hvor mange timer de kunne tenke seg å bidra per gang og hvor mange ganger i måneden de ville bidra. 44 prosent kunne tenke seg å bidra en gang i uken og 44 prosent kunne tenke seg å bidra en gang i måneden. 51 prosent kunne tenke seg å bidra 1–3 timer per gang, og 36 prosent ønsket å bidra 3–6 timer.283

Undersøkelsen hadde også et fritekstalternativ der 15 prosent av respondentene skrev inn svar utover alternativsvarene. 39 prosent av disse viste til at grunnen til at de ikke ville delta i ordningen var at salærsatsen var for lav.284

Oppsummert viser undersøkelsen at det er god geografisk spredning av advokater som er villige til å bidra i en førstelinjetjeneste i dag.

2.4 Førstelinjerettshjelp i andre land

2.4.1 Innledning

Arbeidsgruppen har sett nærmere på rettshjelpssystemet i Sverige, Danmark, Storbritannia, Frankrike, Island, Nederland og Finland. Ettersom mandatet særlig fremhever Finland, vil det finske rettshjelpssystemet behandles mer inngående enn de øvrige landene.

Det er en rekke utfordringer ved å sammenligne ulike lands rettshjelpsordninger. Arbeidsgruppen har tatt utgangspunkt i de aktuelle landenes rettshjelpslover. Disse sier imidlertid ingenting om hvordan reglene praktiseres, eller hvordan spesiallovgivningen får betydning for rettshjelpsspørsmål. Det er for eksempel nærliggende å anta at de ulike landenes prosessordninger har betydning for hvordan rettshjelpstilbudet bør utformes. Arbeidsgruppen har ikke gått nærmere inn i dette.

2.4.2 Sverige

På midten av 1990-tallet hadde Sverige en rekke offentlige rettshjelpskontor med offentlig ansatte advokater. Disse ble nedlagt i 1999.285 I dag bygger det svenske rettshjelpssystemet på at de fleste har rettshjelpsforsikring gjennom innboforsikringen. Rettshjelpsforsikringen er vanligvis begrenset til bestemte sakstyper. Forsikringsdekningen gjelder i hovedsak på sakførselsstadiet, og har ofte et krav om at tvistesummen overstiger et visst beløp.286 For å få rettshjelp etter den svenske rettshjelploven (rättshjälpslagen) er det et vilkår at søkeren ikke har rettshjelpsforsikring. Det gjøres også en vurdering av om søkeren i lys av sin økonomiske situasjon og forsikringssituasjon ellers burde hatt rettshjelpsforsikring. I slike tilfeller kan det bare i særskilte tilfeller innvilges rettshjelp.287 De som ikke har eller burde hatt rettshjelpsforsikring, eller som har en sak som ikke dekkes av forsikringen, kan på nærmere vilkår få fri rettshjelp etter rättshjälpslagen.288

Det skilles mellom rettshjelp med og uten behovsprøving, der den behovsprøvde er regulert i rättshjälpslagen. Rettshjelp uten behovsprøving reguleres i særlovgivningen,289 og innvilgelseskompetansen ligger hos den domstol eller det forvaltningsorgan som har saken til behandling.290

Rättshjälpslagen gir alle som oppfyller behovsprøvingskriteriene rett til rådgivning i inntil to timer, uavhengig av sakstype.291 At rådgivning har vært forsøkt er et vilkår for rettshjelp videre i saken, med mindre det åpenbart er unødvendig.292 Rettshjelp videre gis i alle saker som ikke er eksplisitt unntatt i loven. I visse sakstyper gis det bare rettshjelp i særskilte tilfeller.293 Det er også et vilkår at det er rimelig at det offentlige dekker utgiftene til rettshjelp i saken.294

Ved behovsprøvd rettshjelp skal som utgangspunkt alle betale egenandel, kalt rettshjelpsavgift.295 Mindreårige uten økonomisk evne til å betale kan få avgiften satt til null kroner.296

Rådgivningen ytes av advokater eller juridiske assistenter som er ansatt i et advokatbyrå. Det samme gjelder rettshjelp utenfor rådgivningsstadiet, men dette kan også gis av annen skikket person.297

Hvis søknaden om rettshjelp innvilges, får søkeren rettshjelp i opptil 100 timer, begrenset til hva som er nødvendig i den enkelte sak.298 Når timene er brukt opp, kan advokaten be retten om tillatelse til å fortsette sin bistand, og retten fastsetter i så fall et nytt timeantall.299 Rettshjelpsdekningen omfatter også utgifter til bevisførsel, sakkyndig og mekler dersom det er aktuelt, samt fritak for rettsgebyr.300

2.4.3 Danmark

I Danmark er rettshjelpen inndelt i tre ulike trinn. Etter dansk rettshjelpslov skal alle ha rett til vederlagsfri rettshjelp på trinn én om ethvert rettsspørsmål.301 Rettshjelpen på trinn én gis av advokatvakter og rettshjelpskontor. Rettshjelp på de to neste trinnene gis av advokater mot behovsprøving og egenandeler.302

Advokatvakter og rettshjelpskontor mottar tilskudd fra den danske Civilstyrelsen. En stor del av rettshjelpskontorene er drevet av frivillige, ofte studenter og mye av tilskuddene går til administrasjon.303 Advokatvaktene er en frivillig ordning der advokatene ikke får betalt.304 Advokatvaktene har en relativt god dekning rundt om i landet, med varierende åpningstider. Noen av advokatvaktene har også en begrensning på antall brukere per gang det er åpent. Danmarks førstelinjetjeneste minner om de særskilte rettshjelptiltakene og advokatvaktene i Norge.

På trinn to gis det noe mer inngående muntlig rådgivning, og på trinn tre gis det rettshjelp i forbindelse med forliksforhandlinger, begge med egenandel. Behovsprøvd rettshjelp på sakførselsstadiet gis også på trinn tre. Slik rettshjelp gis uten egenandel, men er subsidiær til rettshjelpsforsikring.305

2.4.4 Storbritannia306

Storbritannias rettshjelpsordning skiller ikke skarpt mellom prioriterte og uprioriterte saker. Det gis rettshjelp i saker hvor søkeren kan dokumentere at vedkommende ikke kan betale for rettshjelp, og at problemet er tilstrekkelig alvorlig.307 I vurderingen skal det blant annet sees hen til om det er rimelig at det offentlige betaler, hvor viktig saken er for søkeren, hvor alvorlig saken er, søkerens mulighet til å vinne frem, og søkerens muligheter til å få annen hjelp.308 Rettshjelpen gis som en økonomisk støtte til å dekke rettshjelp i form av rådgivning, forhandlinger, utfylling av skjemaer, og representasjon i retten og ulike nemnder. Hvis rettshjelpssøkeren vinner penger eller eiendom i saken, vil rettshjelpsbyrået kreve en del av dette som egenandel.309

Britiske myndigheter oppfordrer publikum til å søke råd og informasjon så tidlig som mulig, for å hindre at problemet blir verre.310 Det finnes ikke en offentlig samlet rådgivningstjeneste på førstelinjestadiet, men det gis tilsynelatende rettsråd på et tidlig stadium gjennom den ordinære rettshjelpsordningen. De som ikke kan betale for rettslig bistand, og som heller ikke oppfyller vilkårene for å få fri rettshjelp, kan få veiledning fra ulike myndighetsorganer, eller kontakte frivillige organisasjoner og advokater.311

Rettshjelpen organiseres av Legal Aid Agencies som har kontrakter med ulike tilbydere av rettshjelp. De fleste tilbyderne er private advokatfirmaer, men i sivile saker er det også noen kontrakter med NGOer. Kontraktene gjelder spesifikke sakstyper, og det er et problem at noen geografiske områder mangler et tilbud innenfor visse sakstyper.312

2.4.5 Frankrike

Den franske rettshjelploven gir behovsprøvd rettshjelp i alle sakstyper.313 Det er etablert en sentral rettshjelpsadministrasjon som skal hente inn kvantitative og kvalitative data om ordningen.314

Uavhengig av om en innbygger oppfyller vilkårene for advokatbistand, skal franske myndigheter sørge for tilgang til rettsinformasjon og bistand til å hevde rettigheter og utøve plikter. Det har vært ulike systemer for dette, som ble samordnet i «point-justice» sentre i 2020.315 Det finnes 2000 slike sentre i Frankrike, hvor sentrale og lokale myndigheter, rettshjelpsaktører og ikke-statlige organisasjoner samarbeider om å gi råd, veiledning og enkel juridisk bistand til innbyggerne. I tillegg finnes et sentralt telefonnummer for rettsinformasjon.

2.4.6 Island

Island har en behovsprøvd fri rettshjelpsordning. Utgangspunktet er at enhver i juridisk prosess kan ha rett på fri rettshjelp, og det er ingen prioriterte og uprioriterte sakstyper.316 Inntektskravet kan det gjøres unntak fra, og en komité med tre medlemmer som alle er advokater behandler søknadene om fri rettshjelp.317 Komiteen blir valgt for en fireårsperiode. En advokat utnevnes av advokatforeningen, en av dommerforeningen og en av staten.

Island har ingen offentlig førstelinjetjeneste for rettshjelp, men har advokatvakt og studentdrevet rettshjelp.

2.4.7 Nederland

I Nederland er rett til rettshjelp nedfelt i Grunnloven.318 Andrelinjen i Nederland er behovsprøvd, men ikke delt opp i prioriterte og uprioriterte saker. Vilkårene for å få tilskudd til rettslig bistand knytter seg til økonomisk behovsprøving og om man har et rettslig problem av betydning.319

Nederland har en førstelinjetjeneste bestående av offentlige rettshjelpskontor, såkalte «Legal Service Counters», som er et gratis tilbud til alle innbyggere. Det er 30 kontorsteder og 13 «service points» som utgjør denne førstelinjen, som kan bidra til å løse enkle juridiske spørsmål, henvise videre til andrelinjen ved behov og gi rettsinformasjon.320 For å ta imot henvisninger fra førstelinjen, må advokatene i andrelinjen stå på en liste over godkjente tilbydere av offentlig rettshjelp.321

I tillegg til «Legal Service Counters» har Nederland «Legal Service Points», som har nettsider med rettsinformasjon og en åpen telefonlinje. Innbyggerne kan avtale et personlig møte i forveien, møte opp uten avtale eller bruke telefontjenesten. I 2020 hadde disse kontorene 584 000 henvendelser, hvorav 60 prosent var telefonhenvendelser.322

2.4.8 Finland

Finland har et utbredt system med offentlige rettshjelpskontor som yter rettshjelp både i førstelinje og andrelinje. Arbeidsgruppen vurderte at det var behov for oppdatert kunnskap om det finske rettshjelpssystemet. De tilgjengelige rapportene om finsk rettshjelp er nokså gamle. Rettshjelpsutvalget besøkte Finland, men beskriver i liten grad den praktiske organiseringen av den finske rettshjelpen. Arbeidsgruppen reiste derfor til Finland for å se nærmere på den konkrete organiseringen av førstelinjetjenesten i Helsinki og ett mer avsidesliggende område i Finland. Arbeidsgruppen besøkte rettshjelpskontorene i Helsinki og Kemi i Lappland, samt det finske justisdepartementet 20.-23.03.2023. Fremstillingen nedenfor bygger på informasjon vi fikk under disse møtene,323 samt rapportene «Legal Aid and Legal Services in Finland»324 og «Hva kan vi lære av finsk rettshjelp».325

Offentlige rettshjelpskontor ble etablert i Finland ved en rettshjelpsreform i 1973. Rettshjelpskontorene var først underlagt fylkesadministrasjonen, men ved en ny reform i 1998 ble det etablert egne rettshjelpsdistrikter under justisdepartementet, slik at rettshjelpskontorene ble en statlig organisert tjeneste. Ved 1998-reformen ble det også innført behovsprøving i saker med liten betydning og gjort endringer i egenandelsystemet. I 2002 ble de offentlige rettshjelpskontorene og de privatpraktiserende advokatene underlagt samme rettshjelpslov. De offentlige rettshjelpskontorene fikk beslutningsmyndighet i alle saker om bevilgning av fri rettshjelp, uavhengig av om rettshjelpen ytes av offentlig eller privat advokat. Hovedformålet med 2002-reformen var å nå ut med rettshjelp ikke bare til fattige, men også personer med mellominntekt. Det ble innført et tak på 100 timer rettshjelp, og innført nye egenandeler.326

Det finske rettshjelpssystemet bygger i dag på en blanding av offentlige rettshjelpskontor og privatpraktiserende advokater. Finland er inndelt i seks rettshjelps- og vergemålsdistrikter underlagt Justisdepartementet. De seks distriktene har 23 statlige rettshjelpskontor, som igjen har distriktskontor under seg. Kontorene finansieres ved årlige tildelinger fra Justisdepartementet via distriktet. Finansieringen er ikke aktivitetsbasert, men ytes som tilskudd. De offentlige rettshjelpskontorene har totalt 366 ansatte, hvorav 200 er advokater. En stor andel av de øvrige ansatte er advokatsekretærer.327

Rettshjelp kan gis i alle saker, så lenge det ikke er en ubetydelig eller åpenbart uholdbar sak, eller den bærer preg av misbruk av rettssystemet.328 Det er også et vilkår at søkeren ikke har en rettshjelpsforsikring som dekker den aktuelle saken. Det avgrenses mot juridiske personer. Ved de offentlige rettshjelpskontorene er det flest barnesaker og straffesaker, mens det hos privatpraktiserende advokater er flest straffesaker.329

Fritt rettsråd gis i utgangspunktet bare ved de offentlige rettshjelpskontorene, mens klienten kan velge mellom offentlig eller privat advokat i saker med fri sakførsel. Det offentlige rettshjelpskontoret fatter vedtak om rettshjelp. Den som ønsker fri rettshjelp leverer en søknad til sitt lokale rettshjelpskontor via telefon, e-post, post, personlig oppmøte eller nettskjema. Søknad om fri sakførsel kan leveres direkte til en privatpraktiserende advokat, men også her ligger vedtakskompetansen hos det offentlige rettshjelpskontoret. I søknaden må søkeren oppgi økonomisk informasjon, hva slags rettshjelp som søkes og informasjon om forsikring. Rettshjelpskontoret har rett til å ettergå opplysningene gitt i søknaden, ved å kontakte aktuelle myndigheter og forsikringsselskaper. Avslag på søknad om rettshjelp kan klages inn til domstolen.

Rettshjelpskontorene innvilger rettshjelp i inntil 80 timer per sak. Advokaten skal begrense arbeidet i den enkelte sak til det som er nødvendig. Ved behov kan domstolen innvilge flere timer. Advokatene ved de offentlige kontorene ga uttrykk for at 80 timer er tilstrekkelig i de fleste saker, men at det ofte er privatpraktiserende advokater som har de største rettssakene.

Fri rettshjelp er som utgangspunkt underlagt behovsprøving uavhengig av sakstype. Behovsprøvingen tar utgangspunkt i klientens inntekt, og gjør deretter fratrekk for en rekke utgifter, som for eksempel boutgifter, forsørgerbyrde og gjeld. En person med tilgjengelige midler som overstiger 1300 euro i måneden får ikke innvilget fri rettshjelp. For ektefeller er grensen 2400 euro i måneden.

Rettshjelpsmottakere med disponibel inntekt etter fradrag mellom 600 euro og 1300 euro, betaler en prosentvis egenandel av rettshjelpsutgiftene. Det opereres med ulike prosentsatser fra 5–75 prosent ut fra hvor stort beløp klienten sitter igjen med etter fradragene. Er beløpet under 600 euro skal klienten ikke betale egenandel. Taket på 80 timer fungerer også som et tak på egenandelen. Klientens egenandel kreves inn av rettshjelpskontoret når saken er avsluttet. Dersom klienten har vunnet en sak mot forvaltningen, kreves ikke egenandelen inn.330

Hvem som helst kan, uavhengig av økonomisk situasjon og sakstype, få generell veiledning og informasjon via telefon, chat og personlig oppmøte. Hvert rettshjelpsdistrikt har ett telefonnummer. Kontorene i distriktet rullerer på å besvare telefonen. Telefonen besvares i utgangspunktet av en sekretær, som kan gi informasjon om behovsprøving og egenandel, ta imot dokumenter og registrere søknaden, samt booke time med advokat dersom klienten oppfyller vilkårene for fri rettshjelp. Dersom klienten bor langt unna, kan det settes opp et videomøte med advokaten. Dersom klienten ønsker juridisk rådgivning via telefon, settes klienten videre eller ringes opp igjen av en av advokatene.

Chattetjenesten er åpen hver hverdag mellom klokken 10:00 og 12:00 på finsk, og onsdager og fredager mellom klokken 10:00 og 12:00 på engelsk.331 Chattetjenesten bemannes av både advokatsekretærer og advokater ved de offentlige rettshjelpskontorene, og saker kan settes over til andre dersom de står nærmere til å kunne besvare spørsmålet. For eksempel vil en advokat sette over til en advokatsekretær hvis spørsmålet gjelder hvorvidt de økonomiske vilkårene for gratis eller subsidiert rettshjelp er oppfylt, og advokatsekretærene vil sette over til advokat dersom det er materielle juridiske spørsmål som blir stilt. Chattetjenesten er ikke utviklet for å kunne ta imot sensitive opplysninger, slik at det bare kan gis helt generell og anonym veiledning via denne løsningen. Det innebærer at en innbygger ikke nødvendigvis vil finne noen løsning eller forslag til løsning i sin spesifikke sak, men de vil kunne få bistand til å finne ut hvilke regler som gjelder generelt. Dersom det blir behov for å gå nærmere inn i den konkrete problemstillingen, må klienten registreres med tanke på interessekonflikt, og behovsprøvingen aktualiseres.

Salærsatsen for fri rettshjelp er 110 euro, både for de ansatte ved de offentlige rettshjelpskontorene og for de privatpraktiserende advokatene. Klienter som ikke får fri rettshjelp kan velge om de vil benytte offentlig eller privat advokat. Ved det offentlige kontoret er salærsatsen for disse klientene en fast timespris fremforhandlet mellom det offentlige rettshjelpskontoret og advokatforeningen, basert på advokatprisene i det aktuelle distriktet. For eksempel er timesatsen ved rettshjelpskontoret i Helsinki 220 euro. Klienter som ikke har rett til fri rettshjelp må også betale rettshjelpsavgiften på 70 euro.332

Advokatene ved de offentlige rettshjelpskontorene kan velge om de vil være medlem av den finske advokatforeningen eller ikke, men er uansett underlagt de samme etiske reglene, samme plikt til etterutdanning og samme tilsynssystem som de privatpraktiserende advokatene. Ved interessekonflikt på rettshjelpskontoret, kan klienten henvises til et annet rettshjelpskontor eller til privat advokat, også på rettsrådsstadiet.333

Både justisdepartementet og de ansatte på rettshjelpskontoret i Helsinki og Kemi ga uttrykk for at befolkningen og profesjonelle aktører har høy tillit til rettshjelpskontorene. Det er en lang tradisjon i Finland for at staten tilbyr rettshjelp og gjeldsrådgivning til innbyggerne. Rettshjelpskontorene i Helsinki og Kemi er begge lokalisert i samme lokale som tingretten, ved siden av offentlige gjeldsrådgivningskontor. Rettshjelpsordningen er tilsynelatende svært populær, og det er så vidt arbeidsgruppen har forstått ingen pågående debatt om å innskrenke ordningen. Justisdepartementet jobber med tre endringer i rettshjelpsordningen. For det første er det ønskelig å slå sammen de seks distriktene til ett administrativt organ underlagt Justisdepartementet for å forenkle administrasjonen. For det andre er det et ønske å heve behovsprøvingsgrensen for fri rettshjelp og forenkle fratrekksreglene, slik at flere kommer innenfor ordningen. For det tredje ønskes det å heve salærsatsen, slik at det fortsatt skal være attraktivt for privatpraktiserende advokater å ta oppdrag med fri rettshjelp.334