Kapittel 19 Dispensasjon

Dispensasjon innebærer at en tiltakshaver etter søknad gis unntak fra planer og bestemmelser.

Bestemmelsene om dispensasjon i kapittel 19 erstattet § 7 i plan- og bygningsloven av 1985. Vilkårene for dispensasjon ble klargjort og strammet inn.

Det kompliserende og uklare kriteriet «særlige grunner» ble sløyfet og bestemmelsen er utformet slik at det skulle bli tydeligere hvilke avveininger som må foretas. Dette gjelder hvilke hensyn som skal tillegges vekt og hvilket krav til interesseovervekt som må være oppfylt når en skal ta stilling til om det er grunnlag for å gi dispensasjon. For eksempel er det bare når de hensynene som ligger bak byggeforbudet i strandsonen eller en plan ikke blir vesentlig tilsidesatt, at det skal kunne gis dispensasjon. Deretter skal det vurderes om fordelene ved å tillate tiltaket blir klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det skal for øvrig være adgang til å stille vilkår for å gi dispensasjon.

Dispensasjonsbestemmelsen ble endret med virkning fra 1. juli 2021, jf. Prop. 169 L (2020–2021). Det ble bl.a. tydeliggjort at dispensasjon ikke kan gis dersom nasjonale og regionale interesser blir vesentlig tilsidesatt.

Til § 19-1 Søknad om dispensasjon

Søknad om dispensasjon

Søknader om dispensasjon må begrunnes. Naboer skal varsles og regionale og statlige myndigheter hvis saksområde blir direkte berørt, skal få mulighet til å uttale seg før det gis dispensasjon fra planer, plankrav og forbudet i pbl. § 1–8 om forbud mot tiltak langs sjø og vassdrag. Denne foreleggingen er viktig for å sikre at nasjonale og viktige regionale interesser blir ivaretatt.

Dersom dette ikke gjennomføres i praksis, kan vedtak om dispensasjon bli ugyldig. Kommunen, regionen og berørte statlige fagmyndigheter bør samarbeide for å finne frem til praktiske rutiner for å avklare hvilke saker som skal forelegges.

Til § 19-2 Dispensasjonsvedtaket

Bestemmelsen i pbl. § 19-2 ble endret med utgangspunkt i Prop. 169 L (2020–2021), i kraft 1. juli 2021. Bakgrunnen for endringen var at bestemmelsen skulle få en bedre og klarere ordlyd, som vil forenkle praktiseringen og samtidig sikre at nasjonale og regionale interesser blir ivaretatt i vurderingen av dispensasjonssøknaden.

I bestemmelsens første ledd er det presisert at dispensasjon ikke kan gis dersom nasjonale og regionale interesser blir vesentlig tilsidesatt. Samtidig med denne presiseringen ble tidligere fjerde ledd ansett som overflødig, og opphevet.

Kommunen har myndighet til, etter søknad, å dispensere fra bestemmelser i loven, forskrifter eller planer gitt i medhold av loven. Vedtak i en dispensasjonssak er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Pbl. § 1-9 slår fast at forvaltningsloven gjelder for saker som behandles etter loven. Det innebærer at det foreligger en plikt til å begrunne vedtak om å gi eller å avslå søknad om dispensasjon. Begrunnelsen skal som hovedregel gis samtidig med at vedtaket treffes, jf. forvaltningsloven § 24. Det skjønnet kommunene skal utøve når de vurderer om dispensasjon skal gis er underlagt omfattende begrensninger, se omtale nedenfor. Det er derfor viktig at kommunen gir en utfyllende begrunnelse for et vedtak om dispensasjon.

Dispensasjon kan gis varig eller midlertidig. En dispensasjon endrer ikke en plan, men gir tillatelse til å fravike planen for det aktuelle tilfelle søknaden gjelder.

Avvik fra arealplaner reiser særlige spørsmål. De ulike planene er som oftest blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess og er vedtatt av kommunens øverste folkevalgte organ, kommunestyret. Planene omhandler dessuten konkrete forhold. Det skal ikke være en kurant sak å fravike gjeldende plan.

Dispensasjoner må heller ikke undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag. Ut fra hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen, er det viktig at endringer i planer av betydning ikke skjer ved dispensasjoner, men behandles etter reglene om kommuneplanlegging og reguleringsplaner. Dette er likevel ikke til hinder for at det f.eks. dispenseres fra eldre planer som ikke er fullt utbygget, og der reguleringsbestemmelsene er til hinder eller direkte motvirker en hensiktsmessig utvikling av de gjenstående eiendommene.

Kommunen kan sette vilkår for dispensasjon. Vilkårene må ha som formål å ivareta de hensyn som fremgår av § 1-1 Lovens formål og § 3-1 Oppgaver og hensyn i planleggingen etter loven.

Når kan dispensasjon gis?

Kommunens adgang til å gi dispensasjon er avgrenset. Det kreves at hensynene bak den bestemmelsen det dispenseres fra,hensynene i lovens formålsbestemmelse eller nasjonale eller regionale interesser, ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må det foretas en interesseavveining, der fordelene ved tiltaket må vurderes opp mot ulempene. Det må foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Det innebærer at det normalt ikke vil være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke.

Vurderingen av om lovens vilkår for å kunne dispensere er til stede, er et rettsanvendelsesskjønn som kan overprøves av domstolene. Forvaltningsloven § 34 om å legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn, kommer således i betraktning kun ved «kan»»- vurderingen som skal foretas dersom de øvrige vilkårene i bestemmelsen er til stede.

Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler. Dette gjelder for både plansaker og byggesaker. Når det gjelder plankrav som følger av pbl. §§ 11-9 nr. 1 og av 12-1 andre og tredje ledd kan det dispenseres fra plankravet under forutsetning av at planen ikke krever konsekvensutredning.

Vilkårene for dispensasjon

Som angitt i Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) vil vurderingen av omsøkte tiltak i forhold til lovens kriterier være rettanvendelsesskjønn. Det gjelder:

• om hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, hensynene i formålsbestemmelsen eller hensynet til nasjonale eller regionale interesser blir vesentlig tilsidesatt
• om fordelene ved å gi dispensasjon er klart større enn ulempene
• det skal legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet, jordvern og tilgjengelighet
• det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler.

Det er etter andre ledd to vilkår som må være oppfylt. Hvis vurderingen etter første og andre kulepunkt konkluderer med at lovens vilkår ikke er oppfylt, vil dispensasjon ikke kunne gis. Tredje kulepunkt vil først og fremst være aktuelle skjønnsmomenter i vurderingene etter første og andre kulepunkt. Det kan uansett ikke dispenseres fra saksbehandlingsreglene, jf. andre ledd tredje punktum. Dette gjelder for både plansaker og byggesaker, herunder eksempelvis plankrav for planer som krever konsekvensutredning.

Andre ledd: Ved lovendringen med ikrafttredelse 1. juli 2021 er det i andre ledd første punktum tilføyd at dispensasjon ikke kan gis dersom «hensynet til nasjonale eller regionale interesser» blir vesentlig tilsidesatt. Samtidig med denne presiseringen er fjerde ledd opphevet. Endringen tydeliggjør vilkåret for dispensasjon. Uttrykket «vesentlig tilsidesatt» har stått i loven siden den ble vedtatt i 2008, og det er derfor en viss praksis å bygge på ved tolkningen av hvor terskelen for «vesentlig» ligger. Generelt kan man si at de nasjonale og regionale interessene må gjøre seg gjeldende med en viss tyngde for at de skal kunne anses som vesentlig tilsidesatt. En tilsynelatende mindre sak kan imidlertid reise viktige prinsippielle spørsmål, hvor valg av løsning kan ha betydelige konsekvenser utover den foreliggende sak. Dette kan gjøre at den er av vesentlig betydning. Den samlede miljøeffekten for et område skal også vektlegges.

Andre ledd andre punktum har fått en forbedret ordlyd, men det materielle innholdet i bestemmelsen endres ikke. Bestemmelsen fastsetter et ytterligere krav for dispensasjon. Selv om vilkårene etter første punktum er oppfylt, kan det bare innvilges dispensasjon dersom fordelene ved å gi dispensasjon i tillegg er klart større enn ulempene. Ved vurderingen vil det være relevant å vektlegge fordeler og ulemper både for samfunnet, tiltakshaver eller tredjeparter. Det er ikke gjort noen endringer i fordelsbegrepet. Fortsatt skal fordelene begrenses til forhold som ivaretar generelle areal- og ressurdisponeringshensyn. I tillegg kan spesielle sosialmedisinske, personlige og menneskelige hensyn påberopes, men det skal fortsatt føres en restriktiv praksis når det gjelder vektleggingen av disse. Vurderingene av fordeler og ulemper skal skje etter en samlet vurdering-

Tidligere fjerde ledd: Gjennom presiseringen av vilkåret for dispensasjon i andre ledd første punktum er fjerde ledd opphevet, jf. Prop. 169 L (2020–2021). Bestemmelsen i første punktum ble ansett unødvendig når nasjonale og regionale interesser er tatt inn i lovteksten i andre ledd første punktum. Bestemmelsen i andre punktum ble ansett for å legge unødvendige begrensninger på det kommunale selvstyret. Statlige og regionale myndigheters mulighet til å uttale seg før det gis dispensasjon, reguleres av § 19-1. Disse myndighetene har også klageadgang på et dispensasjonsvedtak, jf. § 1-9.

Nytt fjerde ledd: Gjennom opphevelse av tidligere fjerde ledd, jf. Prop. 169 L (2020–2021), er tidligere femte lett blitt nytt ferde ledd, men uten realitetsendringer.

Hvis konklusjonen etter vurdering i forhold til foregående kriterier er at det rettslig sett er anledning til å gi dispensasjon – så må i tilfelle kommunen foreta en vurdering om de finner grunn til å gi dispensasjon («kan»-skjønnet) Det er med andre ord først her at kommunen har et fritt skjønn etter § 19-2 første ledd til å vurdere dispensasjon. Det forutsettes at kommunen må ha en saklig grunn for ikke å dispensere (og som i tilfelle ikke kan avbøtes gjennom dispensasjonsvilkår). Saklig grunn kan for eksempel være at de vil se saken i større sammenheng, eller at det har vært mange nok dispensasjoner i området og at det ev. bør utarbeides ny plan før det gis tillatelse til flere tiltak.

Særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse,miljø, sikkerhet, jordvern og tilgjengelighet

Ved dispensasjon fra bestemmelser i lov, vedtekt eller forskrift skal legges vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, jordvern, sikkerhet og tilgjengelighet. Dette vil særlig gjelde i byggesaker, men når det gjelder universell utforming – tilgjengelighet for alle er det viktig at planbestemmelser som sikrer dette ikke undergraves gjennom dispensasjoner. Under Stortingets behandling av Prop. 149 L (2015-2016) foreslo flertallet i energi- og miljøkomiteen å føye til jordvern blant de hensyn som skal tillegges vekt etter pbl. § 19-2 tredje ledd. Den uttalte i den forbindelse følgende: «Flertallet finner det videre viktig å synliggjøre at jordvern er av stor betydning.»

Dispensasjoner må derfor ikke innebære løsninger til nevneverdig skade for de nevnte hensyn. Bestemmelsen åpner for at det i saker hvor det foreligger helt spesielle sosialmedisinske, personlige og menneskelige hensyn, kan slike hensyn tillegges vekt. Det understrekes at slike hensyn normalt ikke har avgjørende vekt i dispensasjonssaker etter plan- og bygningsloven.

Strandsonen

Det er et nasjonalt mål at strandsonen skal bevares som natur- og friluftsområde tilgjengelig for alle. Regjeringen ønsker en strengere og mer langsiktig strandsoneforvaltning. Det er derfor nødvendig med en streng praksis ved behandlingen av dispensasjoner i 100–metersbeltet langs sjøen. Forbudet i pbl. § 1–8 mot bygging i 100–metersbeltet langs sjøen veier tungt. Det skal svært mye til før dispensasjon kan gis til bygging her, spesielt i områder med stort utbyggingspress. Det kan i forbindelse med kommune- eller fylkesplanleggingen være gitt retningslinjer som differensierer hensynene ut fra konkrete vurderinger av strandsonen.

Slike retningslinjer bør legges til grunn for vurderingen av dispensasjonssøknader. Tilsvarende vil gjelde for vassdrag, fjellområder og viktige jordbruksarealer. Ved behov for utbygging i slike områder, vil det likevel gjennomgående være behov for å kreve arealplanbehandling.

Prøving av dispensasjonsvedtaket

Det er adgang til å påklage alle sider ved et dispensasjonsvedtak for å få en ny prøving av vedtaket, både i forhold til de prosessuelle, materielle og kompetansemessige krav som oppstilles. Tilsvarende kan enhver med rettslig interesse få prøvet gyldigheten av et dispensasjonsvedtak ved søksmål og domstolsbehandling. Både klageorganet og domstolene kan prøve om de rettslige kriteriene for å dispensere er oppfylt, og om de skjønnsmessige vurderingene oppfyller de vanlige forvaltningsmessige kravene til saklighet og forsvarlighet mv.

Det vises til omtalen av § 5–4 om grunnlaget for innsigelse ovenfor. Dersom slik dispensasjon likevel gis, kan statlig eller regional myndighet benytte sin rett til å fremme klage dersom det er behov for å endre eller oppheve et dispensasjonsvedtak.

Bestemmelsen har sammenheng med plikten til å forelegge søknader for disse myndighetene før dispensasjon gis, jf. § 19–1. Kommunens vedtak kan påklages til statsforvalteren. Selv om statsforvalteren som berørt fagmyndighet har uttalt seg til søknaden, skal klage over kommunens vedtak avgjøres av statsforvalteren. Det er bare i de tilfellene statsforvalteren klager over kommunens vedtak at saken skal avgjøres av settestatsforvalter.

Særregler for konsesjonbehandlete energitiltak

Når det gjelder tiltak som konsesjonsbehandles etter vannressursloven, vassdragsreguleringsloven og energiloven legges det til grunn at sektormyndighetens syn avklares og tas stilling til gjennom konsesjonsbehandlingen, jf. endringene i energilovgivningen som innfører innsigelsesadgang i slike saker for de samme organer som har innsigelsesrett til arealplaner etter plan- og bygningsloven. Vilkårene for å gi dispensasjon vil alltid være til stede når det foreligger en endelig konsesjon etter disse lovene.

Reindrift

Dersom reindriftens forvaltnings- og styringsorganer går imot at det skal gis dispensasjon, bør kommunen normalt ikke gi dispensasjon. Dette har sammenheng med at reindriften er en arealkrevende næring, både på grunn av marginale beiteområder og på grunn av reinens behov for ulike sesongbeiter og flyttveier mellom dem. Summen av mange små dispensasjoner kan få utilsiktede følger for reindriften ved at mange små inngrep og forstyrrelser vanskelig lar seg forene med reinens behov for sammenhengende frie områder og flytt- og trekkveier.

Tidsfrister

Forskriftshjemmelen i fjerde ledd, jf. Prop. 169 L (2020–2021) (tidligere femte ledd) presiseres og utvides slik at det uttrykkelig fremgår at departementet i forskrift også kan fastsette tidsfrist for andre myndigheters uttalelse i dispensasjonssaker, og gi regler om beregning av frister, adgang til fristforlengelse og konsekvenser av fristoverskridelse.

Til § 19–3 Midlertidig dispensasjon

Midlertidig dispensasjon

Kommunen kan gi midlertidige dispensasjoner. De kan være tidsbestemte eller tidsubestemte. Kommunen kan bringe midlertidige dispensasjonener til opphør gjennom pålegg.

Til § 19-4 Dispensasjonsmyndigheten

Dispensasjonsmyndigheten – mulighet for overføring av myndighet til annet organ

Det er kommunen som kan gi dispensasjon på det grunnlaget som er angitt ovenfor, jf. pbl. § 19–2.

Kongen kan gjennom forskrift fastsette at myndigheten til å dispensere skal legges til statlig eller regionalt organ. Overføring av myndighet kan ikke gjøres generelt, men bare for nærmere angitte deler av strandsonen og fjellområder. Det kan også avgrenses til bestemte planer eller bestemte typer tiltak. Bestemmelsen kan bare brukes der dette er nødvendig for å ivareta nasjonale eller viktige regionale interesser. Med nærmere angitte deler av strandsonen menes det områder med utbyggingspress i strandsonen i Oslofjordområdet, langs Sørlandskysten og sentrale deler av kystsonen i Rogaland, Hordaland og Trondheimsfjorden. Med nærmere angitte fjellområder menes arealer med villreininteresser. Det kan også gjelde for nærmere angitte soner etter statlig planretningslinje.

Bestemmelsen forutsettes brukt der kommuner fører en dispensasjonspraksis som uthuler nasjonale eller regionale planer eller retningslinjer, eller der særlige nasjonale interesser gjør seg gjeldende. Bestemmelsen kan være aktuell å benytte blant annet for å sikre at byggeforbudet i 100–metersbeltet langs sjøen etter § 1–8 ikke uthules. Her er det viktig å unngå nedbygging av den nære strandsonen, og særlig viktig er dette i sentrale strøk som er utsatt for et sterkt byggepress.

Det er en nasjonal interesse å sikre villreinens leveområder. De største utfordringene i forhold til å oppnå dette er knyttet til utbygging og aktivitet i randsonen til flere av områdene.

Gjennom utarbeiding av regionale og kommunale planer kan villreinens leveområder ivaretas. Bestemmelsen kan være aktuell å bruke for å unngå uheldige dispensasjoner i områder som skal sikre villreinens leveområder.

En flytting av dispensasjonsmyndigheten skal være midlertidig. For hvor lang periode vil fremgå av forskriften, som skal fastsettes av Kongen og fremmes som egen sak for regjeringen i det enkelte tilfelle. Utkast til forskrift må sendes på høring i samsvar med forvaltningslovens regler.