Kapittel 5 Medvirkning i planleggingen

Medvirkning

Bestemmelsen om medvirkning er en selvstendig bestemmelse som videreførte informasjons- og medvirkningsbestemmelsene i tidligere lov, men som også styrket disse reglene på flere viktige punkter. Barn og unge står i en særstilling som gruppe i forhold til andre som krever spesiell tilrettelegging i forhold til planarbeidet, og er derfor spesielt fremhevet i loven, se også pbl. § 3-3 tredje ledd.

Alle som utarbeider og fremmer planforslag har en plikt til å legge til rette for aktiv medvirkning. Denne plikten skal med andre ord være den samme enten det er planmyndigheten selv, andre myndigheter eller private som utarbeider planforslaget. Imidlertid påhviler det kommunen som planmyndighet en særskilt plikt og oppgave med å påse at kravet om å tilrettelegge for medvirkning er fulgt der andre myndigheter og private har utarbeidet planforslaget. Dette er nødvendig for å kvalitetssikre saksbehandlingen i forhold til medvirkningskravet generelt. Dessuten har kommunen en særlig oppgave med å tilrettelegge for at grupper som ellers ikke så lett kommer til orde i planprosesser, aktivt skal bringes inn.

I loven er barn og unge nevnt direkte som en slik gruppe, men også grupper med forskjellige funksjonsnedsettelser kan ha behov for slik tilrettelegging. Det kan også være nødvendig å vurdere tilretteleggingen for medvirkning særskilt for minoriteter med annet språk. Det kan også gjelde ivaretakelse av allemannsretten (rett til ferdsel og opphold i utmark) særlig utenfor byggesonen hvor det er et stort utbyggingspress. Det kan også gjelde enkelte næringsutøvere, f.eks. i reindriften eller fiske, siden disse virksomhetene drives uten samme kontakt med kommunen og lokale medier.

Til § 5–1 Medvirkning

Krav til aktiv medvirkning

Planmyndigheten skal gjennom hele planarbeidet sørge for åpen, bred og tilgjengelig medvirkning i lokalsamfunnet og dialog med organiserte og uorganiserte interesser. Planmyndigheten skal tilstrebe størst mulig offentlighet og reell medvirkning i planprosessene.

Bestemmelsen innebærer en plikt for planmyndighetene til å iverksette aktive tiltak for å få til den ønskede medvirkning. De formelle skritt som beskrives i reglene om behandlingen av de enkelte plantypene er å anse som minstekrav til saksbehandling og medvirkning.

I alminnelighet bør det bestemmes tidlig i planprosessen hvordan det skal legges til rette for en aktiv medvirkning. For de plantyper hvor det skal utarbeides et planprogram, jf. pbl. § 4–2, skal opplegget for medvirkning så vidt mulig fastsettes i planprogrammet.

Enhver som fremmer planforslag skal legge til rette for medvirkning for alle berørte på mest mulig like vilkår. Det betyr at en legger til grunn universell utforming som strategi for inkludering i prosessen når man inviterer til medvirkning. Kommunen skal påse at dette er oppfylt i planprosesser som utføres av andre offentlige organer eller private. Det er den som fremmer planforslag som har ansvaret for å legge til rette for medvirkning. For reguleringsplaner som fremmes av private, eller av et annet offentlig organ enn planmyndigheten, vil det være denne forslagsstilleren som skal legge til rette for medvirkning. For andre planer vil det være planmyndighetens ansvar. Også i de tilfeller der andre enn planmyndigheten fremmer planer, skal kommunen som planmyndighet påse at det er lagt til rette for medvirkning.

Kommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging for å kunne delta, herunder barn og unge. Grupper og interesser som ikke er i stand til å delta direkte, skal sikres gode muligheter for medvirkning på annen måte.

Kommunale og fylkeskommunale råd for personer med funksjonsnedsettelse og regionale og lokale brukerorganisasjoner kan være viktige aktører i denne sammenheng og bør trekkes inn på hensiktsmessig måte.

Utfordringen ligger i å oppnå medvirkning fra interesser og hensyn som ikke har klare talspersoner gjennom etablerte organisasjoner, og andre grupper som krever spesiell tilrettelegging. Dette kan f.eks. gjelde barn i et område, personer med funksjonsnedsettelse, personer med fremmedkulturell bakgrunn, eller andre personer eller grupper med særlige behov. For personer med funksjonsnedsettelse, vil tilgjengeligheten til møtelokaler og informasjon være viktig. Det kan også gjelde grupper av den samiske befolkningen som ikke bestandig har samme tilgang til aviskunngjøringer og annen planinformasjon som den øvrige befolkningen i kommunen. Det særlige ansvaret for å sikre en aktiv medvirkning for grupper av den samiske befolkningen følger også av ILO- konvensjon nr. 169. Tilsvarende gjelder FN-konvensjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Ansvaret for å sikre aktiv medvirkning kan videre gjelde f.eks. interessen for friluftsliv og naturvern i nærmiljøet, og ivaretakelse av allemannsretten. Dette kan gjelde mange mennesker, men som ikke alltid er organisert. Det er viktig at det er bevissthet om slike forhold, slik at ikke de organiserte interessene blir urimelig dominerende i planprosessene i forhold til de som ikke er organisert. For grupper og interesser som ikke kan delta direkte, må forslagstilleren og kommunen finne andre måter som sikrer god medvirkning innenfor de muligheter som foreligger. Dette kan f.eks. være psykisk utviklingshemmede, mennesker som ikke kan norsk språk mv.

Til § 5–2 Høring og offentlig ettersyn

Høring og offentlig ettersyn

Loven sier uttrykkelig at planforslag også skal gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier. Generelt vil bruk av elektroniske medier i behandlingen av plansaker gi en bedre og mer effektiv planbehandling.

Høring av planprogram og planforslag og offentlig ettersyn er obligatoriske elementer i behandlingen av flere sakstyper etter loven. Høring er obligatorisk og kommer i tillegg til kravet om medvirkning i en tidlig fase av planarbeidet. Ved å definere innholdet og betydningen av disse begrepene i en felles bestemmelse i den innledende delen av loven, er lovteksten gjort kort i den enkelte saksbehandlingsbestemmelse utover i loven.

Pbl. § 5-2 angir hva som menes med uttrykkene «sendes på høring», som finnes i en rekke bestemmelser senere i loven. Hensikten er å få en enhetlig forståelse og et felles mønster for dette viktige leddet i behandlingen av planer, og dermed også en forenkling av loven. Å få gode og grundige uttalelser fra de som berøres av planer, er svært viktig både for at planene kan få det best mulige innhold, og for den enkeltes rettssikkerhet.

Å sende et planforslag, planprogram eller planstrategi på høring betyr at det sendes ut til berørte parter, i vid forstand, til uttalelse. For det første bør det sendes til uttalelse til alle berørte statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter. Dette er etater eller instanser som har forskjellige former for regulering og lignende utøvelse av offentlig myndighet på et relevant saksområde som sin viktigste funksjon. «Offentlige organer» er en fellesbetegnelse på statlige, fylkeskommunale eller kommunale instanser og omfatter både myndigheter og enheter som ikke naturlig omfattes av begrepet «myndighet» fordi deres primære oppgave er tjenesteyting eller lignende, og ikke myndighetsutøvelse.

Selve den juridiske organiseringen kan variere; noen virksomheter som faller inn under dette uttrykket, kan gjerne være organisert som statsforetak, aksjeselskap, stiftelse eller lignende. Eksempler på det som her kalles «andre offentlige organer» er helse- og omsorgsinstitusjoner, skoleverket, universiteter og høgskoler, forskningsinstitusjoner offentlige museer og andre kulturinstitusjoner og offentlig eide selskaper med en samfunnsmessig funksjon, som transporttjenester, energiforsyning, vann og avløp.

Det er ikke alltid en klar grense mellom «offentlige myndigheter» og «andre offentlige organer», og skillet vil i de fleste sammenhenger ikke være så avgjørende. Det som er viktig, er den rolle vedkommende myndighet eller organ har i forhold til planen og planoppgavene. Det er heller ikke en klar grense mellom offentlige organer og det etterfølgende uttrykket «private organisasjoner og institusjoner». Dette er ment å omfatte enhver form for interesseorganisasjon eller organisasjon for formål eller hensyn som er relevante for avgjørelsen av den aktuelle plansaken. Uttrykket omfatter både landsomfattende interesseorganisasjoner og lokale organisasjoner, lag og klubber, herunder også politiske partier og organisasjoner. Uttrykket «institusjoner» er ment å dekke enhver virksomhet som har en samfunnsmessig funksjon, men som drives av private, og som ikke naturlig faller inn under uttrykket «organisasjon». Dette kan være private forsknings- eller utdanningsinstitusjoner, helse- og omsorgsinstitusjoner, eller lignende institusjoner med allmenne formål. Uttrykket er ikke ment å omfatte vanlige bedrifter innenfor produksjon eller tjenesteyting. Grensen vil her kunne være noe uklar. Planmyndighetene må kunne avgrense utsendelser til det som er naturlig og rimelig ut fra ressurshensyn og sakens betydning.

Gjennom offentlig kunngjøring og ettersyn får alle som berøres uansett mulighet til å gjøre sine synspunkter gjeldende.

Uttrykket «legges ut til offentlig ettersyn» finnes flere steder i loven. Det innebærer at dokumentene i saken er fysisk og praktisk tilgjengelig for enhver og kan studeres på et nærmere angitt sted. Dette er en ordning med lang tradisjon. Det vanlige er at planforslag og lignende er utlagt i rådhuset i kommunen. Det er viktig at det i praksis blir mulig for flest mulig å komme til dokumentene. For lokale planer som bare gjelder en del av en kommune, bør utleggelsen alltid skje på et egnet kontor i vedkommende område. Ved kunngjøring av planutkast skal det gjøres oppmerksom på om det foreligger alternative utkast til planen i medhold av denne loven som ikke har vært eller vil bli kunngjort. Det skal i slike tilfeller også opplyses at de er tilgjengelige på planmyndighetenes kontor. Enhver har rett til å gjøre seg kjent med alternative utkast til planer og de dokumenter som ligger til grunn for planutkastene, med de unntak som følger av offentleglovas kapittel 3. Dette var en videreføring av plan- og bygningsloven av 1985. For planer som faller inn under bestemmelsene i § 4–2, vil det normalt fremgå av planprogrammet og konsekvensvurderingen for planen hvilke alternativer som har vært vurdert. Det legges til grunn at det bare er ferdige utkast som skal være offentlig tilgjengelige, ikke skisser, notater mv. når planutkastene er under arbeid. Poenget med utvidet offentlighet i disse tilfellene har vært å la innbyggerne få adgang til ferdige planutkast som ikke kunngjøres, fordi man har valgt – eller vil velge – andre alternativer. Dette er vurdert som mer hensiktsmessig enn å pålegge planmyndighetene å kunngjøre planutkastene i flere alternativer. Planer som er tatt under behandling (planforslag) skal for øvrig være tilgjengelig i kommunalt digitalt planregister, jf. kart- og planforskriften § 12 andre ledd bokstav e).

Det skal legges til rette for bruk av elektroniske medier i planleggingen. Planarbeidet og de endelige planene bør tilpasses behandling og presentasjon i digitalt format og brukergrensesnitt. Bruken av elektroniske medier til slike formål er raskt økende. Dette åpner nye muligheter for informasjon og utveksling av synspunkter i plansaker, ikke minst i distriktene med store avstander til kommunesenteret. Det er innføret en plikt til å legge til rette for å benytte slike medier både til presentasjon av planforslag mv. og for innhenting av synspunkter, i alle faser av planprosessen. Dette gjelder fra det første varselet om at planarbeid starter, til offentliggjøring av endelig planvedtak.

Bruk av elektroniske medier åpner for bedre informasjonstilgang for personer med nedsatt funksjonsevne. Dokumenter og saksframstillinger i digitale formater gir blant annet mulighet for økt tekststørrelse, kontrastjusteringer og tekst-til-tale løsninger som er viktig for blinde og svaksynte.

Bestemmelsene for den enkelte plantype, jf. kapittel 11 og 12, gir ytterligere anvisning på hvordan offentlighet og medvirkning skal ivaretas når de ulike planene behandles.

Til § 5-3 Regionalt planforum

Regionalt planforum

Bestemmelsen i pbl. § 5-3 første ledd er endret etter lovens ikrafttredelse, jf. Prop. 110 L (2016-2017). Endringen trådte i kraft 1. juli 2017. Regionalt planforum skal etter endringen være obligatorisk i hver region.

Det fremgår av proposisjonen at regionalt planforum skal være en møteplass for klarlegging og samordning av de ulike interessene knyttet til generelle eller konkrete planspørsmål. Tidlig dialog i planforum vil kunne avklare interessekonflikter, og eventuelt løse disse, slik at man unngår innsigelser og innvendinger mot planforslagene. Regionalt planforum er tenkt som et fleksibelt og målrettet organ, der de statlige og regionale myndighetene, og kommuner som berøres av den enkelte sak, skal delta. Fylkeskommunen må være tydelig i formidlingen av hvilke type saker som ønskes drøftet i planforum, og prioritere tiden til kommuneplaner, regionale planer og reguleringsplaner som berører nasjonale og viktige regionale interesser. Planforumet er viktig for kunnskapsutveksling mellom de ulike aktørene i planprosessen.

Ordningen med regionalt planforum er allerede i bruk i mange fylker, og har vist seg å være et hensiktsmessig forum og en nyttig arbeidsform for gjensidig informasjon, drøfting og avklaring av planspørsmål og sektorinteresser mellom kommuner, fylker og sektormyndigheter. Planforum kan bidra til bedre samordning av forskjellige interesser og syn, raskere avklaring og en mer samstemt praksis i plansakene i et fylke.

Det skal være et regionalt planforum i hver region, for å trekke alle berørte sektorer inn i planleggingen, klarlegge ulike interesser og finne frem til gode løsninger gjennom selve planprosessen.

Det er klarlegging og samordning av de forskjellige interessene i planleggingen som er planforumets rolle. I forumet skal plansakene belyses fra forskjellige synsvinkler, og det skal søkes løsninger på de interessekonfliktene som måtte finnes. Dette kan gjelde generelle problemstillinger knyttet til den regionale utviklingen, hva som bør være prioriterte planleggingsoppgaver, og hvordan planleggingsarbeidet bør drives. Det vil også gjelde arbeidet med konkrete planstrategier og planer, både regionale og kommunale. For eksempel vil arbeidet med arealdelen i en kommuneplan kunne reise vanskelige spørsmål av betydning for flere sektorer. Disse bør drøftes i planforum på et passende stadium i planprosessen, blant annet for å unngå senere innsigelser mot planforslag.

Planforumet har ikke besluttende myndighet. Det skal heller ikke ha en formell meklingsfunksjon.

Planforumet skal i praksis være et felles organ for fylkeskommunen (regional planmyndighet) og staten på fylkesnivå. Det er avgjørende at det er enighet mellom de to hovedpartene om dets oppgaver og funksjonsmåte, siden fylkeskommunen har hovedansvaret for den regionale planleggingen og for veiledning av kommunene i plansaker. Ansvaret for å opprette planforum er lagt til fylkeskommunen. Fylkeskommunen kan gjerne overlate disse funksjonene til andre, hvis det er mest hensiktsmessig.

Regionalt planforum er tenkt som et fleksibelt og målrettet organ. Det angis at statlige og regionale myndigheter og kommunene som er berørt av den enkelte sak skal delta. Partene står fritt i å velge antallet representanter og hvem disse skal være. I de samiske bruksområdene skal så vidt mulig representanter for samiske interesser og reindriftens styrings- og forvaltningsorganer delta. Også andre kan inviteres.

Det er fylkeskommunen som regional planmyndighet som har ansvaret for planforumets ledelse og sekretariat.

Til § 5-4 Myndighet til å fremme innsigelse til planforslag

Om innsigelse

Innsigelsesordningen skal sikre at overordnede interesser ivaretas og følges opp tilstrekkelig i kommunale planer, og at planer løftes opp til sentral avgjørelse når det er konflikt mellom myndigheter om viktige spørsmål. Forutsetningen for bruk av innsigelse er at det ikke har latt seg gjøre å finne frem til en løsning av et planspørsmål gjennom den ordinære prosessen ved utarbeidingen av et planforslag.

Det er satt frist for å fremme innsigelse. Innholdet i innsigelsesbestemmelsen er delt i tre selvstendige bestemmelser om myndighet til å fremme innsigelse, begrensninger i adgangen til å fremme innsigelse og om mekling og avgjørelse av departementet.

Myndighet til å fremme innsigelse

Kommunene har i sitt planarbeid ansvar for at også nasjonale og regionale interesser blir ivaretatt. Statlige og regionale myndigheter skal medvirke i planarbeidet slik at disse interessene blir tilfredsstillende ivaretatt. Innsigelsesadgangen skal sikre at kommunene ikke vedtar planer som strider mot slike interesser.

Det er et mål at behovet for innsigelser skal reduseres ved at mulige konflikter bringes frem tidlig og løses gjennom planprosessen. Et viktig ledd i dette er ordningen med planprogram.

Formålet med bestemmelsen er å trekke opp visse rammer for innsigelsesgrunnlaget i selve loven, for dermed å klargjøre hvordan innsigelsesadgangen skal praktiseres. Bestemmelsen suppleres av reglene om de enkelte plantypene. Anvendelsesområdet for innsigelser er de kommunale arealplanene. Det omfatter ikke kommunal planstrategi og kommuneplanens samfunnsdel, og heller ikke statlige arealplaner. Bestemmelsen gjelder ikke for regional planbestemmelse, men det er en særskilt hjemmel i pbl. § 8–5 som betyr at en sak kan bringes inn for departementet dersom det kommer vesentlig innvending fra et statlig fagorgan eller en kommune.

Innsigelsesadgangen gjelder statlig eller regionalt organ. Med det menes slike offentlige organer som har regulering eller annen utøvelse av offentlig myndighet som sin primære oppgave, jf. likevel tredje ledd om Sametinget. Andre offentlige organer, herunder offentlig eide selskaper mv. som har forskjellige former for tjenesteyting som primærfunksjon, faller utenfor. Det vises til eksempler i kommentaren til § 5–2. Det er imidlertid ikke klare grenser mellom disse kategoriene, og det kan være nødvendig å klargjøre dette ytterligere gjennom instrukser fra ansvarlig fagdepartement.

Statlige og regionale myndigheter kan fremme innsigelse «i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende myndighets saksområde». Det er vedkommende myndighet selv som skjønnsmessig avgjør om et spørsmål er av nasjonal eller vesentlig regional betydning.

Det er av flere grunner om å gjøre at bruken av innsigelse begrenses til de viktige sakene. Det er ønskelig at det innenfor hver enkelt sektor trekkes opp retningslinjer for når innsigelse skal gjøres gjeldende, slik at dette ikke skjer tilfeldig og for ulikt fra region til region. Det skal fremgå klart av en innsigelse at det dreier seg om en innsigelse. Videre bør det gjøres rede for de statlige føringene som ligger til grunn for innsigelsen. En tilsynelatende mindre sak kan imidlertid reise viktige prinsipielle spørsmål, hvor valg av løsning kan ha betydelige konsekvenser utover den foreliggende saken. Dette kan gjøre at den er av vesentlig betydning og dermed rettferdiggjør innsigelse. For å unngå tvil om slike tilfeller, er det åpnet for innsigelse også ved «andre grunner av vesentlig betydning for vedkommende myndighets saksområde». Med «andre grunner» siktes det blant annet til visse økonomiske grunner, som hensynet til budsjettet på vedkommende myndighets saksområde. Det er imidlertid de spesielle hensynene ved offentlig virksomhet og myndighetsutøvelse, og de offentlige hensyn som skal ivaretas, som er avgjørende. Om den foreslåtte løsning er mindre gunstig for vedkommende organs rent forretningsmessige lønnsomhet, ev. i egenskap av grunneier eller annet privatrettslig rettssubjekt, kan ikke være innsigelsesgrunn. Derimot vil det alltid kunne reises innsigelse mot en plan som er i strid med bestemmelser i loven, statlig planretningslinje, statlig eller regional planbestemmelse, eller overordnet plan, jf. fjerde ledd.

Planer som er i motstrid med, eller vesentlig fordyrer tiltak som inngår i Nasjonal Transportplan eller er godkjent gjennom KS 1–systemet gir grunnlag for å fremme innsigelse. For å unngå innsigelse på et slikt grunnlag, er det behov for at planer i forkant sjekkes ut mot disse på linje med de øvrige nevnte grunnlagene for innsigelse.

Grunnlag for innsigelse fra statlige organer må fremgå av statlige styringsdokumenter, men det er ikke et krav at grunnlaget må være nedfelt i statlige planretningslinjer eller bestemmelser. Dette er i tilfelle et mer langsiktig siktemål.

Andre kommuner har innsigelsesadgang når planen har vesentlig betydning for kommunens innbyggere, for næringslivet eller natur- eller kulturmiljøet i kommunen, eller for kommunens egen virksomhet eller planlegging. Mange kommunale arealplaner vil kunne ha visse direkte og indirekte konsekvenser over kommunegrensene, og i alminnelighet vil dette måtte aksepteres av nabokommunen. Slike virkninger vil gjerne kunne gå begge veier og må aksepteres så å si som en del av samfunnsutviklingen. Virkningene av bestemte trekk ved en kommunes planer kan noen ganger være slik at de tydelig og i vesentlig grad påvirker viktige forhold i nabokommunen, forhold som gjelder en større del av befolkningen og/eller kommunens egen virksomhet. En kommunes planer kan også legge viktige premisser for nabokommuners planlegging. Det er i slike situasjoner det vil være adgang for en nabokommune til å gjøre innsigelse gjeldende.

Dersom en kommunal plan berører spørsmål som er «av vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse» er det nå lovfestet at Sametinget kan fremme innsigelse til kommunale planer. Dette gjelder i utgangspunktet for områder i Finnmark, Troms, Nordland og Nord-Trøndelag, samt kommunene Osen, Roan, Åfjord, Bjugn, Rissa, Selbu, Meldal, Rennebu, Oppdal, Midtre Gauldal, Tydal, Holtålen og Røros i Sør-Trøndelag fylke, Engerdal og Rendalen, Os, Tolga, Tynset og Folldal kommuner i Hedmark fylke og Surnadal og Rindal kommuner i Møre og Romsdal fylke.

Hva som er «av vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse» må i stor grad være Sametingets egen skjønnsmessige vurdering. Det vil ikke alltid være klart hvordan samiske interesser berøres av en plan. Det kan være ulike oppfatninger innenfor den samiske befolkning om hvilke virkninger en plan vil ha for dem, og det vil også kunne foreligge forskjellige og gjerne motstridende samiske interesser i den enkelte planen. I slike situasjoner blir det Sametingets ansvar å foreta den samlede avveining og vurdering av om kriteriet for å kunne gjøre innsigelse gjeldende er oppfylt, og om saken er av en slik viktighet at innsigelse skal fremmes. Forholdet må ha en særlig betydning for den samiske befolkning, jf. sameloven § 2–1, for å omfattes av Sametingets innsigelsesrett. For interesser som gjelder befolkningen generelt er det andre organer som er rette innsigelsesmyndighet. Når Sametinget fremmer innsigelse til planer i Finnmark, vil det kunne være naturlig å anvende retningslinjene som Sametinget selv fastsetter iht. Finnmarksloven § 4. Retningslinjene er for øvrig bindende for offentlige myndigheters vurdering av samiske hensyn. Det vil også kunne være aktuelt å utarbeide statlige planretningslinjer for sikring av naturgrunnlaget for samisk kultur, jf. NOU 2003:14, kapittel 7.24.2. Statlige planretningslinjer for dette formålet kan gis etter konsultasjoner med Sametinget og reindriften.

Enkelte bestemmelser eller planer kan i seg selv gi grunnlag for innsigelse. Dette gjelder for det første hvis planforslaget er i strid med bestemmelser i loven. Dette kan gjelde både materielle lovregler – f.eks. at det i en plan er tatt inn bestemmelser som det ikke er hjemmel til, og formelle lovregler – f.eks. at lovens regler om saksbehandling – ikke har vært fulgt. Det kan også fremmes innsigelse på det grunnlag at en konsekvensutredning ikke er tilfredsstillende. For en fagmyndighet kan nettopp dette ha stor betydning for om en plan kan godtas eller ikke. Innsigelse knyttet til manglende eller mangelfull konsekvensutredning bør likevel bare fremmes dersom dette kan ha reelle følger for planen i forhold til de interesser vedkommende myndighet med innsigelseskompetanse har ansvar for å ivareta.

Innsigelse kan også fremmes med den begrunnelse at planen er i strid med statlig planretningslinje, planbestemmelse eller regional planbestemmelse, jf. §§ 6-2, 6-3 og 8–5. Det kreves at det må foreligge en klar motstrid etter innsigelsesmyndighetens vurdering. En statlig planretningslinje vil ikke alltid være presis i forhold til konkrete situasjoner, og kommunen må kunne bruke det handlingsrommet retningslinjen gir mulighet for så lenge ikke nasjonale eller viktige regionale interesser blir tilsidesatt. Mange innsigelser fremmes nettopp fordi selve grunnlaget for innsigelse er omtvistet.

Innsigelse kan også fremmes dersom en plan er i strid med overordnet plan. Dette kan være regional plan i forhold til kommunale arealplaner og kommuneplanens arealdel i forhold til reguleringsplan, eller ev. områderegulering i forhold til detaljregulering. Dersom f.eks. en statlig sektormyndighet har godtatt en områderegulering med en bestemt løsning, må den kunne fremme innsigelse dersom kommunen i neste omgang vil sette løsningen til side i en detaljregulering.

Innsigelse skal fremmes så tidlig som mulig i planprosessen. Dette er av vesentlig betydning for alle berørte parter. Helst bør en myndighet varsle eventuell innsigelse allerede i forbindelse med utarbeiding av planprogrammet, dersom den ser at den ikke vil kunne godta en av de mulige løsningene i planen. Regelen innebærer at innsigelse må fremmes senest innen den frist som er fastsatt for uttalelse til planforslaget i forbindelse med høringen.

Kommunen og innsigelsesmyndigheter kan bli enige om fristforlengelse. Innsigelse som fremmes senere, skal ikke bringes videre til mekling og eventuell avgjørelse av departementet. Den som fremmer innsigelse for sent, har altså ikke rett til å få den behandlet. Men selv om innsigelsen kommer for sent, har kommunen full adgang til å behandle den og ta hensyn til den. Dersom innsigelsen er begrunnet i nasjonale hensyn, bør kommunen endre planen for å ivareta disse hensynene. Uavhengig av om fristen er oversittet, vil departementet kunne oppheve eller endre planen av eget tiltak etter reglene i §§ 11–16 tredje ledd og 12–13 tredje ledd.

En innsigelse skal alltid begrunnes. Av begrunnelsen må det klart fremgå hvorfor planen ikke kan godtas, og det må dokumenteres at det lovbestemte kriteriet for å fremme innsigelse er oppfylt. Ved en lovendring som trådte i kraft 1. januar 2018, jf. Prop. 64 L (2016-2017), ble det innført en skjerpet plikt til å begrunne innsigelsen. Det kreves nå at innsigelse skal være grunngitt i nasjonale eller regionale mål, rammer og retningslinjer. Selv om kravet til en nærmere begrunnelse av innsigelsen nå fremgår av loven, vil det ikke være tilstrekkelig som begrunnelse av innsigelsen å bare henvise til generelle nasjonale eller regionale føringer som er nedfelt i visse dokumenter. I tillegg må det gjøres en konkret vurdering av den aktuelle planen, og det må fremgå av og utdypes i begrunnelsen hvilke konkrete forhold det er i denne saken som gjør det nødvendig å fremme innsigelsen.

Til § 5-5 Begrensning i adgangen til å fremme innsigelse

Begrensninger i adgangen til å fremme innsigelse

Formålet med bestemmelsen i pbl. § 5-5 er økt effektivitet og forutsigbarhet i planleggingen. Dette kan f.eks. gjelde når det har vært reist innsigelse mot en del av en arealdel til kommuneplan, som avgjøres av departementet, og det senere utarbeides en reguleringsplan som er i samsvar med departementets vedtak. Det samme må gjelde når partene er blitt enige gjennom mekling.

Bestemmelsen innebærer at det ikke kan fremmes innsigelse når:

• samme forhold inngår i plan som tidligere er avgjort ved innsigelse i løpet av de foregående 10 årene.
• en plan er i samsvar med en plan som er egengodkjent i løpet av de foregående 10 årene og det kunne vært fremmet innsigelse til planen.

Det kan likevel fremmes innsigelse når:

• formål og bestemmelser i en ny plan er endret eller er mer detaljerte enn i tidligere plan.
• det er gitt begrunnet varsel om at innsigelse først kan vurderes ved en mer detaljert plan.
• det er vesentlige mangler ved saksbehandlingen.
• den planen en ny plan bygger på, er eldre enn 10 år.

Samme forhold kan f.eks. være at planene gjelder samme arealformål, eller like bestemmelser knyttet til arealutnyttingen. Det er som hovedregel ikke anledning til «omkamp» om planbestemmelsene dersom disse ligger innenfor de rammene som er fastlagt i en tidligere avgjort plan. Dersom den tidligere avgjorte planen har et detaljeringsnivå eller utredningsgrunnlag som ikke ga grunnlag for å ta stilling til om det burde reises innsigelse, vil nærmere detaljering og opplysninger være å regne som nye forhold i saken.

For å ivareta interessene til de som berøres negativt av et planvedtak, skal uttrykket «forhold som er avgjort tidligere» ikke gis en for vid tolkning.

Forhold som ikke kan betegnes som samme forhold, kan være at den nye planen har nye innholdselementer, eller innebærer avvik eller endringer i forhold til den opprinnelige planen f.eks. når det gjelder:

• nye forhold og elementer, videre detaljeringer på neste trinn. endret utnyttings- eller verneform med endret planformål, endret utbyggingsvolum og grad av utnytting.
• annen bygningsform, -høyde og -plassering.
• endrede reguleringsbestemmelser.

Begrensningen i innsigelsesretten får også virkning for andre myndigheters mulighet til å fremme innsigelse til senere planer som bygger på departementets avgjørelse. De kan ikke komme med en innsigelse til et planforslag med samme innhold i neste planomgang, selv om det gjelder en annen faginteresse eller et annet forhold enn det innsigelsen var rettet mot i en tidligere plan. I forbindelse med planmyndighetenes vurdering av om innsigelse skal tas til følge, samt i forbindelse med mekling og behandling av innsigelsessaker, har myndighetene en plikt til å vurdere alle sider av saken i forhold til alle med innsigelseskompetanse.

Innsigelse fra en myndighet får også innvirkning for andre myndigheters mulighet til å fremme innsigelse. Det betyr at en innsigelsesavgjørelse i forhold til en myndighet også avskjærer innsigelse fra andre myndigheter på et senere tidspunkt til en plan med samme innhold.

Dersom planen har et detaljeringsnivå som ikke gir grunnlag for å ta stilling til om det bør fremmes innsigelse, bør innsigelsesmyndigheten så langt mulig redegjøre for dette i forbindelse med høringen av planen.

Reglene om at et planvedtak først får virkning når departementet har avgjort om innsigelsesadgangen er avskåret, ev. etter at departementet har stadfestet planen, gjelder fortsatt.

Reglene om innsigelse har som forutsetning at myndighetene deltar i planarbeidet fra en tidlig fase. Det er et viktig mål å løse konflikter i planprosessen og begrense antall saker som må gå til departementet til avgjørelse. Det er derfor innført en ny regel om at innsigelse er avskåret for myndigheter som ikke oppfyller plikten til deltakelse. Kommunen har rimelig krav på å få tidlig varsel om problemer. Det ville være svært uheldig om en fagmyndighet først unnlater å delta i planleggingen, for så å fremme innsigelse når planforslaget foreligger. Det er dette bestemmelsen tar sikte på å hindre. For å kunne fremme innsigelse etter reglene i § 5-4, er det en forutsetning at innsigelsesmyndigheten har medvirket i planprosessen.

Oppstartsmelding eller planprogram bør identifisere eventuelle nasjonale eller regionale interesser som blir berørt og hvordan de kan ivaretas i planen, jf. §§ 11-12 andre ledd, 12-8 og 4-1. Innholdet i oppstartsmelding eller planprogram vil være avgjørende for andre myndigheters mulighet til medvirkning. Dersom berørt innsigelsesmyndighet ser at det kan være grunnlag for å fremme innsigelse, skal de gi tidlig tilbakemelding til kommunen om det når de blir varslet om planarbeidet. Innsigelse må fremmes innen de frister som gjelder for høring. Når myndighet med innsigelseskompetanse ser behov for fristforlengelse, må de ta spørsmålet opp med kommunen i høringsfasen og helst i god tid før høringsfristen.

Manglende opplysning i oppstartsmelding/planprogram om mulige nasjonale/regionale interesser, kan gi grunnlag for fristforlengelse til berørt innsigelsesmyndighet.

Det er et absolutt krav at kommunene har oppfylt lovens regler om saksbehandling og varsel, og derved sin varslingsplikt overfor de aktuelle sektormyndighetene, slik at de har hatt reell mulighet til å vurdere bruk av innsigelse innenfor høringsfristen. Der det oppstår uenighet mellom kommunen og andre offentlige myndigheter om myndighetenes plikt til å delta i planprosessen etter § 3–2 er oppfylt eller ikke, vil det som ellers være innsigelsesmyndighetens krav om innsigelse som skal legges til grunn for den videre behandlingen av saken. Det vil si at kommunen ikke kan fatte endelig vedtak før spørsmålet er prøvet av departementet i forbindelse med ferdigbehandling av innsigelsen.

Departementet kan uavhengig av denne begrensningen i innsigelsesadgangen bruke reglene om endring, innkalling og omgjøring ut fra nasjonale og viktige regionale interesser etter §§ 11–16 tredje ledd og 12–13 tredje ledd. Departementet har også mulighet for å bruke § 6–4 til å utarbeide og vedta statlig plan dersom det skulle vise seg nødvendig.

Det kan f.eks. vise seg at tidligere vedtatte reguleringsplaner er uheldige ut fra nasjonale eller viktige regionale mål og interesser, eller at det hefter vesentlige svakheter ved en plan som tilsier at den bør underkjennes ut fra nye politiske vurderinger, ny kunnskap eller kunnskap om nye forhold og lignende. Hvis den kunnskap eller de nye forhold som gjør innsigelse aktuell ikke var eller burde være kjent for innsigelsesorganet ved behandlingen av kommuneplanen, kan ikke innsigelsesadgangen være avskåret når reguleringsplanen kommer. Det samme kan gjelde dersom en vedtatt plan viser seg å få vesentlig mer vidtgående negative virkninger enn lagt til grunn opprinnelig. Om nødvendig kan staten også benytte sin hjemmel i § 13–4 for å nedlegge midlertidig forbud mot tiltak med sikte på utarbeiding av ny og endret plan for et område.

Det vil altså være departementet som i en ti–årsperiode etter at en plan er godkjent ved uenighet tar stilling til om det er ny kunnskap eller nye forhold som gjør at en tidligere plan ikke lenger skal kunne legges til grunn for senere planer. Dette gjelder i de tilfeller kommunen selv ikke ønsker å endre planinnholdet.

Regelen i plan- og bygningsloven av 1985 om at det ikke kan «fremmes ny innsigelse mot forhold fastsatt i formål og bestemmelser som tidligere – i løpet av de 10 siste år – har, eller kunne ha vært gjenstand for innsigelse og blitt avgjort av departementet» er videreført.

Til § 5-6 Mekling og avgjørelse av departementet

Mekling og avgjørelse i departementet

Oppnås ikke enighet direkte mellom kommunen og den myndighet som gjør innsigelse gjeldende, skal det normalt foretas mekling. Målet med meklingen er å komme frem til enighet. Mekling skal gjennomføres før planen legges frem for behandling i kommunestyret. Meklingen skal ta utgangspunkt i de overordnede føringene for planlegging som følger av statlige vedtak og retningslinjer etter lovens kapittel 6, og øvrige statlige retningslinjer på den aktuelle sektor. Er innsigelsen begrunnet i saksbehandlingsfeil, vil det måtte vurderes om feilen skal rettes gjennom en ny prosess, eller om feilen skal føre til at selve planen endres. Det skal ordinært foretas mekling. I de tilfeller partene mener at mekling ikke har noen hensikt, kan mekler utelate å foreta mekling.

Først når meklingen er avsluttet, treffer kommunen vedtak om planen. Dersom enighet ikke oppnås i meklingen, og kommunen i sitt vedtak ikke tar hensyn til innsigelsen, sendes planen med innsigelse til departementet. Mekleren må, når saken går til departementet, gi sin tilråding i saken, med begrunnelse. Departementet står fritt ved avgjørelsen av saken om innsigelsen skal tas til følge og planen endres eller oppheves, eller om planen skal bli stående slik kommunen har lagt opp til. Departementets vedtak i saken kan ikke påklages.

Kongen skal etter loven bestemme hvilket organ som skal være mekler i saker om innsigelse etter plan- og bygningsloven. Departementet tar sikte på å videreføre ordningen med statsforvalteren som mekler.

Bestemmelsen i pbl. § 5-6 ble endret med utgangspunkt i Prop. 121 L (2013-2014), i kraft 1. januar 2015. Nytt andre ledd innebar en klar, men veiledende frist på to uker for kommunen til å oversende en innsigelsessak til statsforvalteren etter kommunestyrets vedtak. Denne fristen gjelder i hovedsak oversendelse av saksdokumenter mv. Endringen innebar også at det nå er en frist på fire uker for statsforvalteren for å sende saken videre til departementet etter at kommunens oversendelse er mottatt. Fristen for statsforvalterens oversendelse, som også er veiledende, kan om nødvendig forlenges med ytterligere seks uker i store og kompliserte saker og der det er behov for ytterligere avklaringer mv. Se merknader til § 12-10 tredje ledd i Prop. 121 (2013-2014), der det angis mer utførlig når lengre frist er aktuelt.

Ved sluttbehandlingen i departementet av planer der innsigelsen gjelder samiske interesser, vil hovedregelen være at Sametinget kontaktes.

Til § 5-7 Søksmål om gyldigheten av innsigelse og departementets avgjørelse

Søksmål om gyldigheten av innsigelse og departementets avgjørelse

Bestemmelsen slår fast at kommunen kan reise søksmål om gyldigheten av en innsigelse. Videre fremgår det at søksmålet må være fremmet før mekling, og ved søksmål blir den videre behandlingen av innsigelsen utsatt. Søksmål må uansett reises innen seks måneder etter at innsigelsen ble fremsatt. Domstolene vil bare kunne prøve om innsigelsen er gyldig eller ikke, dvs. om innsigelsen er innenfor de rammene som følger av plan- og bygningsloven. Vilkårene for å fremme innsigelse i pbl. § 5-4 første, andre, tredje og fjerde ledd er undergitt fritt skjønn. Dersom retten kommer til at en innsigelse er ugyldig, vil kommunen selv kunne fatte endelig planvedtak. Dersom retten kommer til at en innsigelse er gyldig, må saken behandles videre på vanlig måte. Det betyr at saken blir sendt over til departementet for avgjørelse dersom det ikke blir oppnådd enighet. I et tilfelle hvor en kommune går til søksmål om gyldigheten av en innsigelse, vil det være staten ved Kommunal- og distriktsdepartementet som blir saksøkt. Det har sammenheng med at det er Kommunal- og distriktsdepartementet som avgjør innsigelsessaker som blir sendt til departementet, og som har ansvaret for plan- og bygningsloven. Det er dessuten spørsmålet om en innsigelse er gyldig, som skal avgjøres av retten, dvs. at saken gjelder de rammer plan- og bygningsloven setter for innsigelser. Det vil være staten ved Kommunal- og distriktsdepartementet som blir saksøkt hvis det gjelder innsigelse fra statlige fagmyndigheter. Det samme vil gjelde for innsigelser fra fylkeskommuner, fra andre kommuner og fra Sametinget. Kommunal- og distriktsdepartementet vil ved behov ta kontakt med innsigelsesorganet og andre aktuelle departementer i forbindelse med slike søksmål. Kommunen kan også reise søksmål om gyldigheten av avgjørelser som departementet tar i innsigelsessaker etter § 5-6. Dette vil bare være aktuelt der en innsigelse blir tatt helt eller delvis til følge. Søksmål må reises innen seks måneder etter departementets avgjørelse. Gyldigheten av avgjørelsen vil på vanlig måte kunne prøves av domstolene. Departementets avgjørelse vil bygge på planfaglige og politiske avveininger som er undergitt fritt skjønn.