Del 3
Gjennomgang av sentrale deler av reformen

6 Aksjonærmodellen

6.1 Sammendrag

Aksjeutbytter og -gevinster til personlige aksjonærer skattlegges etter aksjonærmodellen. Modellen innebærer at den delen av aksjeavkastningen som overstiger det som tilsvarer en risikofri rente (skjermingsfradraget), skattlegges med 28 pst. hos de personlige aksjonærene ved utdeling. Dette kommer i tillegg til at avkastningen skattlegges i selskapet med en sats på 28 pst. Samlet blir marginalskatten på aksjeutbytte og gevinst 48,16 pst., og dermed godt harmonisert med marginal skattesats på næringsinntekt og arbeidsinntekt.

Hovedformålet med skjermingsfradraget er å forhindre uheldige vridninger i investeringene og selskapenes finansieringsstruktur som følge av utbytteskatten. En utbytteskatt uten skjerming kunne presset opp avkastningskravet på aksjeinvesteringer og ført til at norske investorer vrir investeringer fra aksjer over til obligasjoner, eiendom mv. Tilgangen på ny, norsk egenkapital kunne dermed svekkes. Nystartede og små selskaper må i større grad enn mer etablerte selskaper basere seg på slik finansiering, og kunne bli særlig rammet av en vridende utbytteskatt.

Departementet konkluderer med at det bærende prinsippet for skattereformen om å skjerme den risikofrie avkastningen for ekstraskatt på eierens hånd, bør ligge fast. Verken den teoretiske eller empiriske skatteforskningen gir entydige svar på hvor viktig det er å skjerme risikofri avkastning for utbytteskatt. Departementet mener imidlertid at å fjerne skjermingen ville innebære en betydelig risiko for vridningseffekter og for at den samlede skattebyrden på aksjer ville bli svært høy. Departementet viser også til at tilgjengelig statistikk ikke tyder på endringer i selskapenes finansieringsstruktur som ikke kan forklares med de forventede tilpasningene rett før og etter reformen eller den generelle konjunkturutviklingen. Dette tyder på at investorene og selskapene oppfatter skattesystemet som nøytralt også etter skattereformen 2006.

Departementet mener det er avgjørende at skjermingsreglene har en klar prinsipiell forankring. Innføres det begrensninger, vil skjermingsfradraget langt på vei miste sin funksjon. Departementet har sett nærmere på muligheten for å innføre en øvre grense for skjermingsfradraget eller å begrense skjermingen til aksjer i ikke-børsnoterte selskaper, men kan ikke anbefale slike løsninger. Alle begrensninger på skjermingen av betydning vil bryte med det grunnleggende prinsippet for aksjonær- og selskapsbeskatningen om at skattereglene ikke skal påvirke omfanget av investeringene og hvordan disse finansieres. Slike begrensninger vil dessuten forsterke motivene til og mulighetene for skattetilpasninger og reise store praktiske utfordringer.

Skjermingsfradraget er i dag knyttet til den enkelte aksjen, og ubenyttet skjermingsfradrag etter realisasjon går tapt. Departementet har vurdert muligheten for å gjøre aksjebeskatningen mer nøytral i praksis ved å åpne for at resterende skjermingsfradrag etter realisasjon kan trekkes fra i andre aksjeinntekter, eventuelt i alminnelig inntekt, og framføres. Uten mottiltak ville slik samordningsadgang legge grunnlaget for et marked for omsetning av aksjer rundt årsskiftet. Det skyldes at skjermingsfradraget for hele inntektsåret gis til eieren av aksjen 31. desember. Personlige skattytere ville med ubetydelig kostnad og risiko kunne «kjøpe» skjermingsfradrag fra selskapsaksjonærer som ikke har nytte av skjermingen, og dermed redusere skatten på andre inntekter. Det finnes gjennomførbare, men administrativt kompliserte løsninger for å avskjære slike tilpasninger, herunder krav til eiertid eller deling av skjermingsfradraget etter eiertid gjennom året. Departementet har imidlertid kommet til at hensynet til økt symmetri i slike tilfeller ikke er så tungtveiende at det forsvarer økte administrative kostnader og et langt mer komplisert regelverk.

Korreksjonsinntektsregelen, som skal sikre at all inntekt som ligger til grunn for utbytteutbetaling, er skattlagt på selskapets hånd, ble ikke endret i forbindelse med skattereformen. Regelen er relevant i tilfeller der det regnskapsmessige overskuddet er større enn det skattemessige, og påvirker først og fremst tidspunktet for skattlegging. Med unntak av konkurstilfeller vil det ubeskattede overskuddet uansett komme til beskatning på et senere tidspunkt. I praksis venter gjerne selskapene med å betale ut utbytte basert på ubeskattet kapital for å unngå korreksjonsinntekt. Etter innføring av aksjonærmodellen betyr dette at også statens inntekter fra utbytteskatten utsettes. I lys av dette, og at regelverket er svært komplisert, har departementet kommet til at reglene bør avvikles.

Departementet har vurdert et innspill fra Aksjonærforeningen m.fl. om å innføre en aksjesparekonto som gir utsatt skatt også for personer som eier aksjer direkte, så lenge investeringen holdes på en lukket konto. Tiltaket er først og fremst rettet mot personer som investerer en vesentlig sum i aksjer, men ikke så mye at de mener det svarer seg å opprette et investeringsselskap. Departementet vil ikke gå videre med forslaget, som har flere problematiske sider:

• Fritaksmetoden er begrunnet i hensynet til å unngå kjedebeskatning innenfor selskapssektoren. Dette hensynet gjør seg ikke gjeldende for personlige aksjonærer.

• Muligheten et investeringsselskap gir til å utsette utbytteskatten på grunn av fritaksmetoden, gir ikke noen skattebesparelse over tid. Eie gjennom et investeringsselskap gir imidlertid investor en viss fordel som følge av at det implisitt gir samordning av skjermingsfradrag mellom ulike aksjer. Det skyldes at skjermingen er knyttet til innskuddet i investeringsselskapet, mens skjermingen ved direkte aksjeeie er knyttet til den enkelte aksjen. Å innføre en aksjesparekonto ville imidlertid være et lite målrettet tiltak hvis hensikten var å øke samordningsmulighetene for personlige aksjonærer.

• Ordningen vil komplisere forholdet mellom investorer og markedet. Investor må velge mellom skatteregler som tilsynelatende gir ulik skatt, men som har om lag samme økonomiske realiteter. Ordningen kan bli et fordyrende mellomledd mellom den personlige aksjonæren og verdipapirmarkedet, og dermed i liten grad komme den personlige aksjonæren til gode.

• Avhengig av utformingen vil det initiale provenytapet kunne bli stort. Samtidig bygges det opp store latente skatteforpliktelser, noe som etter departementets syn er uheldig. Mulighet for tilpasninger gjennom årsskiftehandler kan dessuten gi et betydelig varig provenytap.

• Ordningen vil komplisere regelverket og blant annet kreve avklaringer vedrørende EØS-reglene.

6.2 Aksjonærmodellen – mål og hovedtrekk

Aksjonærmodellen innebærer at personlige aksjonærer skattlegges med 28 pst. for den delen av aksjeutbytter og -gevinster som overstiger det som tilsvarer en risikofri avkastning (skjermingsfradraget).

Innføringen av aksjonærmodellen medførte at høyeste marginalskatt på aksjeutbytte økte fra 28 pst. til 48,16 pst. når man ser samlet på skatten for selskapet og den personlige eieren. Før reformen sikret RISK- og godtgjørelsesreglene at overskuddet ikke ble skattlagt på nytt når det ble tatt ut som utbytte eller realisert som gevinst. Samtidig med innføringen av aksjonærmodellen ble høyeste marginalskatt på arbeidsinntekter redusert. På den måten fjernet man langt på vei motivene til inntektsskifting. Dette var et av hovedmålene med skattereformen, jf. kapittel 2. Gjennom å skjerpe beskatningen av aksjeinntekter har man også skjerpet skatten på arbeidsavkastning som tidligere ble kamuflert som aksjeinntekt.

Inntektsskiftingsproblemet kunne også vært løst med en utbytteskatt uten skjerming. Det ville innebære en relativt kraftig økning av skattebelastningen på aksjer. Skjermingsfradraget modererer skattebyrden, noe som kan være viktig for det generelle investeringsklimaet i Norge, særlig tatt i betraktning at vi også har skatt på aksjeformue. Også i andre land som har utbytteskatt, er det vanlig å dempe skattebelastningen på aksjer gjennom fastsettelsen av satser eller at bare en viss andel av inntektsgrunnlaget blir skattlagt.

Hovedbegrunnelsen for skjermingsfradraget var imidlertid at en full utbytteskatt ville øke norske investorers krav til avkastning på sine aksjeinvesteringer og dermed kunne føre til at norske investorer vrir investeringene bort fra aksjer og over til obligasjoner, eiendom mv. Tilgangen på innenlandsk risikokapital, og dermed også næringslivets mulighet til å finansiere lønnsomme prosjekter, kunne svekkes. Dette ville særlig ramme små og nystartede selskaper, som ofte ikke har tilgang på utenlandsk kapital og kan være rasjonerte i lånemarkedet.

Skjermingsfradraget skal sikre at aksjeinntektsbeskatningen er mest mulig nøytral. En nøytral utbytte- og gevinstskatt øker ikke avkastningskravet på aksjer. Full nøytralitet krever at skatten er symmetrisk i den forstand at det gis fradrag for tap med samme sats som utbytter og gevinster blir skattlagt med, og at realverdien av investeringsutgiften kommer til fradrag. Det siste kan oppnås ved at det gis umiddelbart fradrag for investeringsutgiften i skattegrunnlaget, som i en kontantstrømsskatt. Ekvivalent med umiddelbart fradrag for investeringsutgiften er at fradraget først gis når aksjen realiseres, men at investoren får løpende fradrag for sin finansielle alternativkostnad ved å binde kapital i investeringen. Skjermingsfradraget innebærer et slikt fradrag for kostnaden ved å binde kapital. Resultatet er at staten, som i en kontantstrømskatt, tar en andel av alle utgifter og inntekter ved investeringen, uansett hvordan investeringen faller ut økonomisk. En slik fullt symmetrisk utbytte- og gevinstbeskatning kan betraktes som at staten går inn som en medinvestor som tar en andel av avkastningen og en tilsvarende andel av risikoen.

Skjermingsfradraget beregnes i utgangspunktet som aksjens kostpris1 multiplisert med en skjermingsrente. Skjermingsrenten skal reflektere renten etter skatt på en sikker investering, og beregnes på bakgrunn av gjennomsnittlig rente på statskasseveksler med tre måneders løpetid. Skjermingsfradraget er tilordnet den enkelte aksje. Dersom aksjeutbyttet er lavere enn skjermingsfradraget, kan ubenyttet skjerming trekkes fra i senere års inntekt på samme aksje. Framføringen skjer ved at ubenyttet skjerming legges til i grunnlaget for beregning av neste års skjerming. På den måten gis det en rentekompensasjon ved framføringen tilsvarende skjermingsrenten.

Av praktiske hensyn tilfaller skjermingsfradraget den aksjonæren som eier aksjen 31. desember i inntektsåret. Dersom aksjen omsettes i løpet av inntektsåret, mottar kjøper hele årets skjermingsfradrag. Selgeren kan trekke fra tidligere års ubenyttede skjermingsfradrag i eventuell gevinst. Dersom aksjen selges med tap eller med gevinst som er lavere enn ubenyttet skjermingsfradrag, går resten av selgerens skjermingsfradrag tapt. Ubenyttet skjermingsfradrag etter realisasjon kan altså ikke trekkes fra i annen inntekt, og videreføres heller ikke til den nye eieren. Den nye eieren får skjermingsgrunnlag tilsvarende det han har betalt for aksjen.

Grunnen til at det ikke gis adgang til å trekke fra ubenyttet skjermingsfradrag i andre aksjeinntekter, eventuelt i alminnelig inntekt, er at en ønsker å unngå tilpasninger gjennom årsskiftehandler. Dersom ubenyttet skjermingsfradrag ved realisasjon kunne trekkes fra i annen inntekt, ville det blitt svært lønnsomt for skattytere som får utnyttet skjermingen (personlige aksjonærer), å overta aksjer rundt årsskiftet fra skattytere som ikke får utnyttet skjermingen (først og fremst selskapsaksjonærer under fritaksmetoden). Dermed får de personlige aksjonærene tilordnet skjermingsfradraget for hele året uten stor kostnad eller risiko. Så lenge skjermingsfradraget ikke kan trekkes fra i annen (aksje)inntekt, er det ikke noe å tjene på en slik tilpasning.

Ekstrabeskatningen av aksjeinntekter utover skjerming gir i utgangspunktet insentiver til å ta ut ekstraordinær avkastning i form av høye renter på lån til selskapet. Det skyldes at renteinntekter kun skattlegges med 28 pst. For å unngå slike tilpasninger blir renteinntekter utover skjermingsrenten på lån fra personlige skattytere til aksjeselskaper ilagt en ekstra skatt på linje med utbytter. Grunnlaget for ekstrabeskatning beregnes hver enkelt måned som renteinntekt fra selskap fratrukket lånesaldo ved månedens begynnelse multiplisert med skjermingsrenten. Skjermingsrenten fastsettes forskuddsvis hver annen måned.

6.3 Utvikling i utbytteskatten og betydningen av tilpasninger

6.3.1 Proveny fra utbytteskatten

Innføring av utbytteskatt øker skatteinntektene direkte, men også indirekte gjennom redusert inntektsskifting og dermed økte inntekter fra lønnsbeskatningen av aktive eiere. Det var forventet at de direkte skatteinntektene fra utbytteskatten ville være nokså lave i begynnelsen og øke etter hvert. Mange personlige aksjonærer tilpasset seg den varslede utbytteskatten ved å ta ut store, skattefrie utbytter før reformen, jf. figur 6.1. Det ble ansett som rimelig at selskapsoverskudd opptjent i det gamle skatteregimet kunne tas ut uten utbytteskatt, og det ble derfor ikke iverksatt tiltak for å hindre denne typen tilpasninger.

Som følge av tilpasningene har utbyttene vært relativt lave de første årene etter reformen. Utbyttene har imidlertid allerede begynt å stige igjen, til om lag samme nivå som før innføringen av den midlertidige utbytteskatten i 2001. Figuren viser også at en stor andel av utbyttene etter reformen har vært skattepliktige. Provenyet fra skatt på aksjeutbytter anslås å ha økt fra 1,9 mrd. kroner i 2006 til 6,1 mrd. kroner i 2009.

Kilde: Statistisk sentralbyrås skattestatistikk.

Regelen om ekstraskatt på renteinntekter på lån fra personlige skattytere til aksjeselskaper fungerer først og fremst som en stopp-regel mot tilpasninger, og gir lite skatteinntekter. Statistisk sentralbyrås skattestatistikk viser at renteinntekter som ekstrabeskattes på linje med utbytte, kun utgjorde om lag 40 mill. kroner i 2008. Provenyet fra denne regelen kan dermed anslås til om lag 11 mill. kroner.

6.3.2 Virkninger av tilpasningene

De ekstraordinære utbyttene før reformen ble i stor grad skutt inn igjen i selskapene i form av lån og ny egenkapital. Figur 6.2 viser utviklingen og sammensetningen av kapitalstrømmene inn og ut av selskapene fra 2000 til 2009. I perioden fra 2000 til 2005 tok personlige aksjonærer til sammen ut om lag 300 mrd. kroner i aksjeutbytte. Statistisk sentralbyrå har anslått at om lag 180 mrd. kroner ble ført tilbake til selskapene i denne perioden. På denne måten fikk aksjonærene omgjort tilbakeholdt overskudd, som ville blitt skattepliktig ved utdeling etter reformen, til innbetalt kapital og lån som kan tas ut uten utbyttebeskatning også etter reformen. Disse tilpasningene økte imidlertid ikke aksjonærenes inngangsverdi og skjermingsgrunnlag.

Etter at skattereformen trådte i kraft har eierne begynt å hente ut tidligere investert aksjekapital og innløst utlån til selskapene. Statistisk sentralbyrå anslår at om lag 50 mrd. kroner av de reinvesterte midlene er hentet ut i perioden 2006 – 2009.

Uttak av innskutt kapital medfører ingen beskatning på aksjonærens hånd. Disse midlene stammer fra selskapsoverskudd opptjent før reformen eller tidligere innskutt kapital. Selskapsoverskudd som er opptjent etter reformen, kan ikke utbetales til personlige aksjonærer uten skatt på den delen som overstiger skjermingsfradraget.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Beholdningen av innskutt kapital er for de fleste begrenset. Over tid avtar derfor effekten av tilpasningene, og skattepliktig utbytte vil øke. Uttak av innskutt kapital i stedet for utbytte gir ingen skattebesparelse over tid så lenge skattereglene ikke endres. For det første vil uttak av innskutt egenkapital redusere skjermingsgrunnlaget, slik at en større del av framtidige utbytter og gevinster vil bli skattepliktige. For det andre ligger det ikke noen skattebesparelse i å utsette skattepliktige aksjeinntekter. Den isolerte fordelen av å utsette beskatningen motvirkes av høyere skatt senere. Avkastningen av det tilbakeholdte overskuddet vil også ilegges utbytteskatt når det senere deles ut som utbytte eller realiseres som gevinst.

6.3.3 Opprettelsen av investeringsselskaper

I forbindelse med skattereformen ble det innført en overgangsregel som innebar at personlige aksjonærer innen utgangen av 2005 kunne overføre sine aksjer til et eksisterende eller nystiftet aksjeselskap uten at dette utløste realisasjonsbeskatning. Vilkårene for å komme inn under overgangsregelen var at skattyteren overførte samtlige av sine aksjer i samme underliggende selskap, at aksjeselskapet ble eier av minst 10 pst. av aksjekapitalen i de underliggende selskapene, og at skattyteren fikk et vederlag i form av aksjer i det mottakende selskap. Regelen kunne dermed i liten grad benyttes ved typiske finansielle investeringer, for eksempel når skattyteren eide mange mindre eierandeler i børsnoterte selskaper.

Som følge av denne overgangsregelen ble det opprettet en rekke nye investeringsselskaper, jf. figur 6.3. Ved å ha et eget investeringsselskap kan aksjonæren i større grad styre tidspunktet for sine personlige aksjeinntekter. Siden skjermingen beregnes med utgangspunkt i den innskutte kapitalen og ikke den enkelte aksjen i investeringsselskapet, får eieren i praksis også en samordning av skjermingen knyttet til porteføljen. Dette reduserer risikoen for at skjermingsfradrag går tapt.

Kilde: Statistisk sentralbyrås foretaksstatistikk.

Med dagens regler ligger det imidlertid normalt ikke noen skattebesparelse over tid i muligheten investeringsselskapet gir til å utsette utbytteskatten. Riktignok kan inntekt fra aksjer som eies gjennom et investeringsselskap under fritaksmetoden, reinvesteres uten at dette utløser beskatning. Beskatningen skjer først når pengene tas ut av investeringsselskapet. På den annen side vil aksjeinntekter som holdes tilbake i investeringsselskapet, ikke øke skjermingsgrunnlaget. Dermed vil framtidig avkastning på disse midlene bli skattlagt uten skjerming. En aksjonær som eier aksjene direkte, vil bli beskattet løpende for sine aksjeinntekter. Til gjengjeld får denne aksjonæren skjermingsfradrag i den framtidige avkastningen dersom disse midlene reinvesteres i aksjer, jf. boks 6.1.

Skjermingsfradraget sikrer altså at det ikke ligger noen skattemessig gevinst i å eie aksjer gjennom et investeringsselskap, og dermed kunne utsette utbytteskatten, sammenlignet med å eie aksjen direkte og betale utbytteskatt løpende. Resonnementet viser samtidig at skjermingsfradraget sikrer skattemessig likebehandling av finansieringsformene tilbakeholdt overskudd og tilførsel av ny egenskapital. Overskudd som tilbakeholdes og reinvesteres i selskapet, gir ikke økt skjermingsgrunnlag, mens tilførsel av ny egenkapital utvider skjermingsgrunnlaget med beløpet som skytes inn. Det er en viktig egenskap ved aksjonærmodellen at den likestiller finansieringsformer.

En utbytteskatt uten skjerming har ikke denne egenskapen. Både tilbakeholdt overskudd og gjeld ville med en full utbytteskatt favoriseres skattemessig i forhold til ny egenkapital. Samtidig ville det gitt et insentiv til å benytte investeringsselskaper.

Selv om det ikke ligger noen skattebesparelse i å utsette skatten på aksjeinnteker, kan personlige preferanser, kredittrasjonering, ønsker om å redusere risikoen for å tape skjermingsfradrag og usikkerhet om framtidige endringer i skattereglene ligge bak de store uttakene av innskutt egenkapital og opprettelsen av investeringsselskaper i forbindelse med reformen.

6.3.4 Akkumulering av ubenyttet skjermingsfradrag

På tross av at aksjonærene samlet sett hadde rom for betydelige skattefrie utbytter innenfor skjermingsfradraget, har en stor andel (88 pst.) av utbyttene i perioden 2006 – 2009 vært skattepliktige. Samtidig akkumuleres det betydelige ubenyttede skjermingsfradrag som kan framføres mot framtidige utbytter og gevinster.Tabell 6.2 viser fordelingen mellom skattefritt og skattepliktig aksjeutbytte samt anslått skatt på aksjeutbytte i perioden 2006 – 2009. Tabell 6.3 viser benyttet og ubenyttet skjermingsfradrag i 2007 og 2008.

Den store andelen skattepliktig utbytte må ses i sammenheng med at skjermingsfradraget er knyttet til den enkelte aksje. Fordelingen av utbytteuttaket både mellom aksjonærer og mellom aksjer vil dermed innvirke på hvor stor del av skjermingsfradraget som benyttes det enkelte året. Også de med høyest aksjeformue har en relativt høy andel skattepliktig utbytte og mye ubenyttet skjerming, jf. avsnitt 6.4.5. Dette kan tyde på at disse også investerer direkte i aksjer (ikke kun gjennom et investeringsselskap) der utbyttene i stor grad bestemmes av selskapenes overskudd og finansieringsbehov, og i liten grad kan påvirkes av den enkelte aksjonær.

Selskapsoverskudd som er opptjent etter reformen, kan ikke utbetales til personlige aksjonærer uten skatt på den delen som overstiger skjermingsfradraget. Personlige aksjonærers utbytter har så langt etter skattereformen vært svært moderate i forhold til overskuddene i selskapene. Samtidig akkumuleres det betydelige ubenyttede skjermingsfradrag som kan framføres mot framtidige utbytter og gevinster.Statistisk sentralbyrå har anslått årets bidrag til den latente skatteplikten i perioden 2006 – 2008 ved å beregne skatten på personlige aksjonærers andel av fjorårets tilbakeholdte overskudd fratrukket årets ubenyttede skjermingsfradrag, jf. tabell 6.4. Anslaget tar utgangspunkt i årsresultatet i selskaper der personer har direkte eierskap. Det framgår at det er en betydelig latent skatteplikt knyttet til tilbakeholdte overskudd. En stor andel av dette er knyttet til den mest formuende delen av befolkningen.

6.4 Vurdering av skjermingsfradragets rolle og utforming

6.4.1 Behovet for skjerming

I arbeidet med evalueringen av skattereformen har departementet hatt en grundig faglig gjennomgang av skjermingsmetoden, blant annet gjennom forskerseminarer og løpende dialog med norske og internasjonale skatteøkonomer. Departementet har vært opptatt av å få fram praktiske og teoretiske sider ved modellen og hvilken betydning eventuelle svakheter har for modellens nøytralitetsegenskaper. I den forbindelse satte departementet også ut et forskningsoppdrag til Statistisk sentralbyrå.2

Hovedbegrunnelsen for skjermingsfradraget er å sikre at utbytteskatten ikke svekker tilgangen på ny, norsk aksjekapital. Nødvendigheten av skjermingsfradraget avhenger derfor blant annet av hvor viktig ny, norsk aksjekapital er for selskapene. Statistisk sentralbyrås evalueringsrapport gir gode indikasjoner på at det særlig er nystartede selskaper med lav inntjening som er avhengig av nye innskudd av egenkapital.

Figurene 6.4A og 6.4B viser selskapenes finansielle struktur i 2000 etter alderen på selskapet (desilfordelt). Året 2000 er valgt for å unngå at tallene påvirkes av utbytteskatten i 2001 eller forventningene om at utbytteskatten ville gjeninnføres. Gjeld er den klart viktigste finansieringskilden, men gjeldsandelen avtar til fordel for opptjent egenkapital i eldre selskaper. Innskutt egenkapital er viktigst for de yngste selskapene, og ser ut til å øke lite målt i kroner med alderen på selskapet, slik at andelen faller fra om lag 20 pst. til om lag 10 pst. Etter hvert dekker opptjent egenkapital og gjeld en større del av finansieringsbehovet. Dette er i tråd med etablert teori på området og underbygger begrunnelsen for skjermingsfradraget.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Skjermingsfradraget skal bidra til at skattereglene fortsatt virker mest mulig nøytralt på investeringsbeslutninger og selskapenes finansieringsstruktur, selv om skatten på aksjeinntekter er økt i forhold til skatten på andre kapitalinntekter. Boks 6.1 viser hvordan skjermingen sikrer likebehandling av finansieringsformene tilbakeholdt overskudd og ny egenkapital, illustrert ved en sammenligning av eie gjennom investeringsselskap og direkte eie. Dersom reformen oppfyller disse kravene, bør en altså ikke se noen vridninger i investorenes og selskapenes adferd.

Det er grunn til å tro at tilpasningene i liten grad har påvirket den samlede kapitalsituasjonen for selskapene. De store variasjonene i utbytter i forbindelse med reformen har i stor grad blitt motsvart av endringer i innskutt egenkapital og lån til selskapene, jf. figur 6.2. Anslag fra Statistisk sentralbyrå tyder på at nettouttakene fra selskapene har holdt seg relativt stabile på om lag 20 – 30 mrd. kroner årlig i perioden 2000 – 2009.

Selskapenes finansielle struktur ble imidlertid påvirket av tilpasningene før og etter skattereformen, jf. figurene 6.4C og 6.4D. De ekstraordinære utbyttene før reformen førte til at andelen opptjent egenkapital falt. Etter reformen har andelen opptjent egenkapital økt som følge av at selskapene betaler tilbake innskudd i form av gjeld og egenkapital i stedet for utbytte.

En ser imidlertid ikke tegn til at utbytteskatten har påvirket finansieringsstrukturen på varig basis. Det er grunn til å tro at de endringene en ser rundt gjennomføringen av reformen, i hovedsak kan tilskrives tilpasningene. Dette indikerer at investorene og selskapene fortsatt oppfatter skattesystemet som nøytralt. Skjermingen ser dermed ut til å kunne motvirke eventuelle uheldige virkninger av utbytteskatten.

Man kan likevel ikke ut fra disse tallene konkludere med i hvilken grad en utbytteskatt uten skjerming ville gitt samfunnsøkonomisk uheldige vridninger. Dette er gjenstand for en pågående debatt innenfor skatteforskningen, jf. boks 6.2. Blant annet er det ulike syn på hvordan utbytteskatten kan påvirke aksjeinvesteringer med ulik risiko. Statistisk sentralbyrås bidrag til evalueringen (Fjærli, 2010) inngår i denne debatten. Statistisk sentralbyrå peker blant annet på at en utbytteskatt med skjerming kan gi økte insentiver til å investere i aksjer sammenlignet med en situasjon uten utbytteskatt, som følge av den effekten modellen har på risikoen ved å investere i aksjer. Departementet følger dette feltet innenfor økonomisk forskning tett.

De potensielle skadevirkningene ved en full utbytteskatt er imidlertid utgangspunktet for at man både i skatteteorien og i skattepolitikken lenge har diskutert ulike former for skjerming av den risikofrie avkastningen på egenkapitalen. I Norge ble ulike modeller for kapitalavkastningsfradrag (KAF-modeller) i beskatningen av selskapsoverskudd diskutert fra man begynte å se behovet for en ny skattereform. Andre land diskuterer også slike løsinger, men departementet kjenner ikke til at andre land har innført skjerming på aksjonærnivå. Den norske aksjonærmodellen blir derfor viet en god del oppmerksomhet.

Så lenge en verken empirisk eller teoretisk kan utelukke at en full utbytteskatt ville vært samfunnsøkonomisk uheldig, mener departementet at å fjerne skjermingen ville bety å ta en risiko for vridning i både eiersammensetningen og finansieringsstrukturen i norske selskaper. Skjermingsfradraget har dessuten en oppgave ved at det modererer skattebyrden på aksjer, noe som kan være viktig for det generelle investeringsklimaet i Norge hvor vi har både selskapsskatt, utbytteskatt og formuesskatt.

Departementet mener på denne bakgrunn at prinsippet i aksjonærmodellen mv. om å skjerme den delen av avkastningen som tilsvarer en risikofri rente, bør videreføres.

6.4.2 Fastsettelse av riktig skjermingsrente

Skjermingsrenten i aksjonærmodellen skal reflektere renten etter skatt på en sikker investering. Med dagens regler beregnes skjermingsrenten på bakgrunn av gjennomsnittlig rente på statskasseveksler med tre måneders løpetid. I Bondevik II-regjeringens forslag til statsbudsjett for 2006 var skjermingsrenten knyttet til 5-årlig statsobligasjonsrente i tråd med Skatteutvalgets forslag. I St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 (2005 – 2006) fra Stoltenberg II-regjeringen ble i stedet 3-måneders rente på statskasseveksler lagt til grunn. Det var forventet at skjermingsrenten med denne endringen ville bli noe lavere over tid.

For å ivareta aksjonærmodellens egenskaper er det tilstrekkelig at skjermingsrenten tilsvarer en risikofri rente. I utgangspunktet er det aksjonærens finansielle alternativkostnad ved å binde kapital som skal skjermes. Når det er sikkerhet for at skjermingsfradragene kommer til anvendelse, er den relevante alternativkostnaden risikofri rente. Selv om aksjeinvesteringen i seg selv er risikofylt, vil det ikke være riktig å gi et risikotillegg i skjermingsrenten. Grunnen er at aksjonæren allerede får fradrag for aksjens risiko ved at skatten følger proporsjonalt alle økonomiske utfall, både positive og negative. Da skal det ikke også gis fradrag for risiko gjennom et risikotillegg i skjermingsrenten.

Heller ikke investeringsperiodens lengde er relevant ved fastsetting av skjermingsrenten. I utgangspunktet kunne en tenke seg å anvende en skjermingsrente som tilsvarte investeringsperioden. På investeringstidspunktet vil imidlertid en langsiktig rente reflektere forventninger om mer kortsiktige renter, slik at bruk av mer kortsiktsiktige renter vil gi samme forventede skjerming over tid. Det vil dessuten i praksis være umulig å tilpasse skjermingsrenten til levetiden på hver enkelt investering.

Skatteutvalget viste til at forutsetningen om full symmetri og bruk av risikofri rente som skjerming i utbytteskatten krever at skattyteren har full sikkerhet for skatteverdien av skjermingsfradraget. Dette var ikke fullt oppfylt med utvalgets forslag om at fradraget bare skulle gis i aktuell og framtidig aksjeinntekt. Utvalget foreslo derfor at skjermingsrenten skulle inneholde et beskjedent tillegg ved å basere den på renten på 5-årige statsobligasjoner framfor rentepapirer med kortere løpetid. Sikkerheten for skjermingsfradraget reduseres også gjennom at ubenyttet skjerming går tapt etter realisasjon av aksjen, jf. avsnitt 6.4.3.

Det er imidlertid ikke slik at vridningene som oppstår som følge av begrenset tapsfradrag, kan motvirkes av et risikotillegg i skjermingsrenten. Virkningen av begrensninger i tapsfradraget er at skatten ikke blir lav nok (negativ) ved uheldige utfall (tap og underskudd). Virkningen av et høyere skjermingsfradrag er imidlertid i hovedsak at heldige utfall (gevinst og overskudd) får for lav skatt mens uheldige utfall fortsatt ikke blir beskattet lavt nok. En kompensasjon i form av høyere skjermingsrente vil også kunne medføre at det oppstår nye skjevheter, jf. St.meld. nr. 29 (2003 – 2004) avsnitt 8.5.3. For eksempel kan det lønne seg å øke aksjekapitalen i selskapet og investere i aktiva med lav eller ingen risiko, for eksempel bankinnskudd. Det økte skjermingsfradraget som oppnås ved dette, kan benyttes til å skjerme inntekter fra andre risikable aktiva med høyere avkastning. Dette vil gjøre skjermingen mindre effektiv og kan gi vridninger i investeringsbeslutningene.

Skjermingsrenten bør være felles for alle selskaper, fastsettes årlig og reflektere avkastningen på en risiko på plassering i det aktuelle året. Det er viktig at skjermingsrenten knyttes til en observerbar og lik rentestørrelse, både i aksjonærmodellen, foretaksmodellen og deltakermodellen. Metoden for å fastsette skjermingsrenten har ligget fast siden 2006. Departementet ser ingen gode grunner til å gå bort fra denne og mener hensynet til forutsigbarhet i skattesystemet tilsier at metoden ikke endres.

6.4.3 Fradrag for ubenyttet skjerming ved realisasjon av aksje

Aksjonærmodellens nøytralitetsegenskaper bygger på at aksjonærene kan forvente å få fradrag for det som tilsvarer en risikofri avkastning på investeringen, uavhengig av om investeringen gir høy eller lav avkastning og uavhengig av når skjermingsfradraget benyttes. Dette forutsetter at skjermingsrenten tilsvarer risikofri markedsrente, og at ubenyttet skjermingsfradrag framføres med rente og ikke går tapt. Denne betingelsen er imidlertid ikke fullt oppfylt siden eventuelt ubenyttet skjermingsfradrag etter realisasjon av en aksje går tapt. Begrensningen skyldes at en ønsker å unngå tilpasninger gjennom handler rett før og etter årsskiftet, jf. avsnitt 6.2.

Det foreligger ikke tall for hvor mye skjermingsfradrag som går tapt det enkelte år. Det meste av ubenyttet skjermingsfradrag er imidlertid knyttet til aksjer som fortsatt er eid ved årsslutt, og disse fradragene kan dermed framføres for å benyttes mot framtidige utbytter og gevinster fra samme aksje. I 2007 og 2008 utgjorde dette henholdsvis 11,2 mrd. og 17,6 mrd. kroner. Den delen av framført, ubenyttet skjermingsfradrag som er knyttet til aksjer som er solgt i løpet av året, og som dermed går tapt dersom det ikke kan benyttes mot gevinst i inneværende år, utgjorde henholdsvis 500 mill. og 1,2 mrd. kroner i 2007 og 2008. Tall fra Statistisk sentralbyrå tyder på at svært lite gevinst ble skjermet, og at det meste av dette skjermingsfradraget dermed trolig gikk tapt.

Etter departementets syn er det i utgangspunktet ønskelig å gjøre skjermingen mer symmetrisk ved at resterende skjermingsfradrag etter realisasjon skal kunne trekkes fra i andre (aksje)inntekter samme år eller i framtiden. Begrensningen i fradragsretten for ubenyttet skjerming svekker aksjonærmodellens nøytralitetsegenskaper. Forventningsverdien av skjermingsfradraget reduseres, noe som øker marginalavkastningskravet til aksjeinvesteringer før skatt for norske aksjonærer i forhold til alternative investeringer. Dette kan påvirke investorens investeringsbeslutning. Problemet reduseres imidlertid når personlige aksjonærer eier aksjer gjennom investeringsselskap som er omfattet av fritaksmetoden. Skjermingen beregnes da på skattyters innskudd i investeringsselskapet. På den måten gis det implisitt en samordningsadgang for skjermingen mellom aksjene som eies av investeringsselskapet.

En forutsetning for å utvide adgangen til fradrag for ubenyttet skjerming er at en slik endring kombineres med endringer som løser problemene med handel rett før og etter årsskiftet. Det kan tenkes ulike endringer i regelverket for å motvirke disse tilpasningsmulighetene. Motivet for årsskiftehandler henger sammen med at aksjonæren som eier aksjen 31. desember, tilordnes hele årets skjermingsfradrag. Endres dette slik at aksjonærene bare får tilordnet skjermingsfradrag for den delen av året de har eid aksjen, faller grunnlaget for årsskiftehandler bort. Et annet alternativ er å knytte et eiertidskrav til retten til fradrag for ubenyttet skjermingsfradrag etter realisasjon av aksjen. Departementet legger til grunn at begge disse løsningene er gjennomførbare. De vil imidlertid komplisere regelverket. De vil også kreve tilpasninger av aksjonærregisteret.

De administrative innvendingene mot å endre regelverket slik at ubenyttet skjerming kan fradras etter realisasjon av aksjen, må veies mot de positive virkningene av å gjøre skjermingsfradraget mer symmetrisk. Selv om et mer symmetrisk skjermingsfradrag ville bedret modellens nøytralitetsegenskaper, er det etter departementets syn ikke ønskelig å komplisere regelverket ytterligere på dette området.

Departementet vil derfor ikke gå inn for endringer som innebærer fradrag for ubenyttet skjerming etter realisasjon av aksjer.

6.4.4 Frivillig eller sjablongmessig skjerming

Aksjonærmodellen er kritisert av blant annet NARF og Bedriftsforbundet for at svært få selskaper har store nok skjermingsfradrag til at skattebesparelsen overstiger de administrative kostnadene ved skjermingen. De har derfor argumentert for å gjøre skjermingen frivillig, eventuelt at skattyter gis valget mellom et bunnfradrag (sjablong) og skjerming.

Det er svært tvilsomt om det å fjerne skjermingen eller gjøre den frivillig ville gi noen forenkling for selskapene. Som det framgår i kapittel 5 om reformens administrative virkninger, er selskapenes kostnader hovedsakelig knyttet til innberetning til aksjonærregisteret. Etter departementets syn har aksjonærregisteret stor nytteverdi, blant annet ved å sikre en korrekt gevinstberegning, noe som tilsier at oppgaveplikten til aksjonærregisteret uansett bør opprettholdes. En endring av aksjonærmodellen som foreslått vil derfor i liten grad redusere selskapenes administrative kostnader.

Det har videre vært rettet kritikk mot at aksjonærmodellen er komplisert og har ført til større belastning på den enkelte personlige aksjonær. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at for om lag 60 – 70 pst. av aksjonærene er skatteverdien av årlig beregnet skjerming under 1 000 kroner. Hvorvidt disse ville oppfattet det som en forenkling å kunne velge bort skjermingen, avhenger av hvor mye ressurser de bruker på å kontrollere og eventuelt rette skjermingsbeløpene. Kritikken har delvis vært begrunnet med at det har vært mange feil i aksjonærregisteret i oppstartsfasen, noe som også har ført til mange feil i beholdningsoppgavene til aksjonærene, og at rettinger aksjonærene har foretatt i beholdningsoppgaven, ikke er blitt registrert i aksjonærregisteret. Disse problemene er imidlertid av forbigående art, jf. omtale i kapittel 5.

Departementet mener på denne bakgrunn at det har liten hensikt å åpne for et valgfritt, sjablongmessig bunnfradrag til erstatning for skjerming.

6.4.5 Tak på årlig skjermingsfradrag

Departementet har vurdert om det er mulig å gjøre aksjeinntektsbeskatningen mer progressiv ved å innføre et tak på årlig skjermingsfradrag per person, uten at dette bryter med de sentrale egenskapene ved aksjonærmodellen.

Skjermingsfradragene tilfaller i stor grad personer med høy inntekt, ettersom disse personene også har størst formue i aksjer. I 2008 tilfalt halvparten av samlet skjermingsfradrag om lag 4 200 personer. Andelen av utbyttet som skjermes, øker med størrelsen på skjermingsgrunnlaget. Likevel har også de med høyest skjermingsfradrag en relativt stor andel skattepliktig utbytte. Videre sikrer formuesskatten at også personer med store skjermingsfradrag betaler skatt løpende, jf. kapittel 10.

Potensielt kunne 1 400 personer i 2008 tatt ut skattefritt utbytte større enn toppskattegrensen i trinn 2 (682 500 kroner i 2008) innenfor årets beregnede skjermingsfradrag (summen av årets benyttede og ubenyttede skjerming), jf. tabell 6.5.

I disse gjennomsnittstallene kan det skjule seg enkeltpersoner med høyere skattefrie utbytter. Tabell 6.6 viser derfor alle personlige aksjonærer fordelt etter størrelsen på mottatt skattefritt utbytte i 2008. For hver gruppe vises også gjennomsnittlig skattefritt og skattepliktig utbytte, samt antall personer fordelt etter størrelsen på skattepliktig utbytte. Tabellen viser at svært få personer mottok høye skattefrie utbytter. De fleste med høye skattefrie utbytter har dessuten også betydelige skattepliktige utbytter.

Det var kun om lag 330 personer som faktisk tok ut skattefritt utbytte større enn toppskattegrensen i trinn 2. De fleste av disse (250 personer) hadde også skattepliktige utbytter. I gjennomsnitt hadde disse personene om lag 5,5 mill. kroner i utbytte, hvorav om lag halvparten var skattepliktig. En begrensning i form av et beløpsmessig tak på skjermingsfradraget tilsvarende innslagspunktet i toppskattens trinn 2 vil altså berøre relativt få personer umiddelbart.

De realøkonomiske konsekvensene av å innføre et tak på årlig skjermingsfradrag avhenger imidlertid ikke av andelen personer, men andelen av kapitalen som berøres. De 1 400 personene som hadde beregnet skjermingsfradrag over innslagspunktet i toppskattens trinn 2 i 2008, hadde om lag 40 pst. av årets beregnede skjermingsgrunnlag. For en vesentlig del av investeringene ville dermed skjermingen langt på vei mistet sin funksjon. Det kan føre til at norske investorer vrir investeringer fra aksjer og over til obligasjoner, eiendom og andre plasseringer. Dette kan få konsekvenser for den samlede tilgangen på norsk egenkapital til næringslivet og dermed for næringslivets mulighet til å finansiere lønnsomme prosjekter.

Å knytte beskatningen av aksjeinntekter opp mot et årlig kronebeløp vil være et kompliserende og trolig lite stabilt element i aksjeinntektsbeskatningen. Det vil gi uønskede motiver til å tilpasse årlige utbytter på en måte som ikke nødvendigvis er tjenlig for selskapene. For eksempel vil det gi insentiver til jevne utbytteutdelinger selv om selskapene, særlig nystartede, ellers ville ha ventet med utdeling. Et årlig tak på skjermingsfradraget vil også reise en rekke vanskelige spørsmål, blant annet knyttet til adgangen til å framføre ubenyttet skjerming og behandlingen av aksjegevinster. Det vil være vanskelig å forsvare at et årlig tak også skal gjelde når en person selger selskapet sitt og dermed realiserer en aksjegevinst som er bygget opp over flere år. Dersom taket ikke skal gjelde for gevinster, vil det imidlertid bryte med prinsippet om at aksjeavkastning behandles likt uavhengig av om eieren tar den ut som utbytte eller gevinst. Det vil også gjøre det lett å omgå taket ved å realisere gevinst i stedet for å ta ut utbytte.

Et beløpsmessig tak på skjermingsfradraget for personlige aksjonærer ville videre stimulere til kunstige plasseringer av store, familiebaserte aksjeformuer mellom familiemedlemmene. Det måtte i tilfelle vurderes kompliserende identifikasjonsregler for å motvirke dette.

Departementet fraråder å innføre et tak på skjermingsfradraget.

6.4.6 Skjerming kun på aksjer i små eller unoterte selskaper

Departementet har vurdert om skjermingsfradraget kunne begrenses til aksjer i små eller unoterte selskaper, som ofte er mer avhengig av innskutt egenkapital enn mer etablerte selskaper. Mer etablerte selskaper kan ha større mulighet for å øke kapitalbasen ved å holde overskudd tilbake, og kan dessuten lettere tiltrekke seg utenlandske eiere som ikke rammes av den norske utbytteskatten.

Å trekke skillet mellom selskaper som skal, og selskaper som ikke skal omfattes av skjerming, ville utvilsomt skape problemer siden det ikke er opplagt hvilke kriterier som skal være avgjørende. Aksjonærene vil dessuten kunne omgå begrensningene i skjermingsfradraget ved å eie aksjer som ikke kvalifiserer for skjerming, gjennom et investeringsselskap som oppfyller vilkårene for skjerming. Dette blir særlig synlig hvis kriteriet for skjerming er at selskapet ikke er børsnotert. Aksjonærer kan da investere i børsnoterte aksjer via investeringsselskap som ikke er børsnotert, og få full skjerming for sine innskudd i investeringsselskapet. Det vil neppe være praktikabelt med regler som avskjærer skjerming for børsnoterte aksjer eid gjennom investeringsselskaper, da en vanskelig vil kunne ta hensyn til eierskap i flere ledd.

Den viktigste innvendingen er likevel at en langt på vei ville mistet den sentrale egenskapen ved reformen om at ulike finansieringskilder likebehandles. På investeringstidspunktet ville ikke en investor være sikker på å få skjerming gjennom hele selskapets levetid. For eksempel vil et selskap som har vært omfattet av skjerming, kunne vokse seg ut av ordningen hvis kriteriet er knyttet til et eller annet mål på selskapets størrelse. Selskap som ligger rundt grensen, vil enkelte år kunne oppfylle vilkårene for skjerming, andre år ikke. Forventet verdi av skjermingen vil da reduseres, og investorens krav til avkastning av investeringen vil øke.

Departementet mener på denne bakgrunn at skjermingen må gjelde aksjer i alle selskaper.

6.5 Oppheve korreksjonsskatt for aksjeselskap mv.

Reglene om korreksjonsinntekt skal sikre at all inntekt som ligger til grunn for utbytteutbetaling, er skattlagt på selskapets hånd. Regelen er relevant i tilfeller der forskjeller i regnskapsmessige og skattemessige tidfestingsregler leder til at regnskapsmessig overskudd midlertidig er større enn det skattemessige. Slike positive midlertidige forskjeller kan for eksempel oppstå fordi selskapets skattemessige avskrivninger overstiger de regnskapsmessige. Et annet eksempel er når gevinster ved salg av driftsmidler skattemessig føres på gevinst- og tapskonto og inntektsføres med 20 pst. årlig, mens gevinsten regnskapsmessig inntektsføres i sin helhet i regnskapsåret. De positive midlertidige forskjellene, fratrukket latent skatt av differansen, vil være fri egenkapital som kan gi grunnlag for utbytteutdeling.

Reglene om korreksjonsinntekt innebærer at utbytte fra aksjeselskap skal inntektsføres i selskapet dersom inntekten som ligger til grunn for utdelingen ikke er beskattet i selskapet. Korreksjonsinntekten reverseres i senere år etter hvert som inntekten kommer til beskatning på selskapets hånd gjennom den ordinære selskapsbeskatningen. Normalt ville det ubeskattede overskuddet uansett kommet til beskatning på et senere tidspunkt, og regelen vil derfor bare påvirke tidspunktet for skattlegging. Unntaket er dersom selskapet i mellomtiden går konkurs.

Ved innføringen av reglene om korreksjonsinntekt gjaldt godtgjørelsesmetoden for beskatning av utbytte fra norske selskaper til norske aksjonærer. Godtgjørelsesmetoden innebar i praksis at utbyttet var skattefritt på aksjonærens hånd, uavhengig av om midlene faktisk var beskattet på selskapets hånd. I Ot. prp. nr. 82 (1993 – 94) ble det blant annet uttalt om bakgrunnen for å innføre reglene:

«Etter departementets syn bør det innføres regler som sikrer at det ikke kan utdeles utbytte med rett til godtgjørelse for aksjonæren, uten at inntekten som ligger til grunn for utdelingen allerede er beskattet på selskapets hånd.»

Videre uttales det:

«Det er viktig å unngå et system der aksjonærene kan gjøre skattefrie uttak av midler som ennå ikke skattlagt hos selskapet. Det er ikke tilfredsstillende bare å vise til at midlene kan komme til beskatning en eller annen gang i framtiden. Slik skattefrihet inntil videre er uheldig både av fordelingspolitiske grunner, av hensyn til begrunnelsen for godtgjørelsessystemet og for å unngå insolvensrisiko og tilpasninger i selskapet i ventetiden før den ordinære selskapsbeskatningen.»

Reglene om korreksjonsinntekt er tekniske og kompliserte. I utgangspunktet må det i alle tilfeller der det er delt ut utbytte, tas stilling til om det skal beregnes korreksjonsinntekt, og i tilfelle størrelsen på korreksjonsinntekten. Disse beregningene er kompliserte og legger derfor store byrder på selskapene og skattemyndighetene. I tillegg må selskaper som har inntektsført korreksjonsinntekt tidligere år, foreta tilsvarende beregninger for å vurdere om det er rom for reversering av den tidligere inntektsførte korreksjonsinntekten.

Reglene har i stor grad fungert som en stoppregel. Det vil si at selskapene gjerne venter med å betale ut utbytte for å unngå beregning av korreksjonsinntekt. Korreksjonsskatten bidrar dermed ikke i praksis til å framskynde selskapsbeskatningen. Tvert imot bidrar reglene til at utbyttene og dermed også utbyttebeskatningen utsettes. Dersom reglene oppheves, vil det trolig føre til økt utdeling av kapital som ennå ikke er skattlagt i selskapet.

Som nevnt ovenfor er et av hensynene bak innføringen av reglene om korreksjonsinntekt å unngå insolvensrisiko. Hvis selskapet går konkurs før det utdelte overskuddet er skattlagt i selskapet, og det ikke er dekning for skattekravet, vil den utdelte inntekten ikke beskattes i selskapet. For så vidt består dette hensynet fortsatt. Departementet viser imidlertid til at aksjonærene ikke fritt kan tappe selskapet og deretter la det gå konkurs. Aksjelovgivningen oppstiller både krav til forsvarlig egenkapital og har mer konkrete regler om hva som kan deles ut som utbytte. Blant annet kommer netto utsatt skattefordel til fradrag i grunnlaget for utbytteutdeling. Dette innebærer at det skal tas hensyn til skatteeffekten av midlertidige forskjeller ved utdeling av utbytte. Dessuten sikrer aksjonærmodellen en viss skattlegging av de utdelte midlene, i motsetning til under godtgjørelsesmetoden der utdelingen ville forblitt skattefri. Dersom en oppheving av reglene fører til at utbyttene framskyndes, vil det også framskynde statens inntekter fra utbytteskatten.

På denne bakgrunn anslås det at en oppheving av reglene om korreksjonsinntekt trolig vil ha liten konsekvens for provenyet. Som nevnt gjør innføringen av aksjonærmodellen det mindre betenkelig å oppheve reglene enn det var under godtgjørelsesmetoden. Ut fra hensynet til å forenkle regelverket tar departementet derfor sikte på å foreslå å oppheve reglene om korreksjonsinntekt. En slik endring vil tidligst bli foreslått fra 2012.

6.6 Vurdering av aksjesparekonto for personlige aksjonærer

Aksjonærforeningen, i samarbeid med Oslo Børs og Verdipapirsentralen, har spilt inn et forslag om en aksjesparekonto for personlige aksjonærer. Forslaget er skissert som en innretning bestående av en egen bankkonto med en tilhørende verdipapirkonto i et lukket system. Utbytte og gevinst på aksjer innenfor ordningen vil ikke komme til beskatning ved innvinning, men ved uttak fra kontoen, og først når midler som er tatt ut, overstiger midler som er satt inn på kontoen pluss beskattede renteinntekter. En personlig aksjonær vil på den måten kunne benytte aksjeavkastningen på kontoen til å reinvestere i nye aksjer, uten å betale skatt av gevinsten eller utbyttet i første omgang. Det skal ikke stilles krav til aksjekapital, foretaksregistrering, regnskapsavleggelse mv. under ordningen.

Tiltaket vil først og fremst være interessant for personer som investerer en vesentlig sum i aksjer, men ikke så mye at de ønsker å opprette et investeringsselskap. Til støtte for forslaget anføres at så lenge investeringene holdes på den lukkede kontoen, bør det gjelde samme fritak for løpende beskatning for personlige aksjonærer som for selskapsaksjonærer under gjeldende fritaksmetode. Det argumenteres med at utsatt beskatning ikke bør forbeholdes dem som har mulighet til å investere gjennom et selskap, men også gjelde for øvrige personlige sparere.

Formålet med fritaksmetoden er å motvirke kjedebeskatning mellom selskaper. Et selskaps virksomhetsinntekt skal beskattes én gang ved opptjening (selskapsbeskatning) og ikke ytterligere når inntekten videreutdeles som utbytte til eller inngår i en aksjegevinst hos et annet selskap. Først når aksjeinntekten tilfaller en personlig aksjonær, skal skattlegging ut over selskapsbeskatning skje, etter reglene i aksjonærmodellen. At også personlig eide investeringsselskaper omfattes av fritaksmetoden, er en konsekvens av at fritaksmetoden gjelder generelt innenfor selskapssektoren, uavhengig av motivet for selskapsopprettelsen. Det skyldes ikke et ønske fra lovgiver om å gi personlige aksjonærer mulighet for utsatt beskatning.

Med dagens skatteregler ligger det normalt ingen skattebesparelse i å holde aksjeinntekter tilbake i investeringsselskapet. Det skyldes at aksjeinntekter som innvinnes av investeringsselskapet, ikke øker aksjonærens skjermingsgrunnlag. Framtidig skattlegging av avkastning på disse midlene vil dermed foretas uten skjerming. En aksjonær som eier sine aksjer direkte, vil bli beskattet løpende for sine aksjeinntekter. Dersom disse aksjeinntektene reinvesteres i nye aksjer, får denne aksjonæren til gjengjeld skjermingsfradrag ved beskatning av avkastningen på de nye aksjene. Resultatet er at det spiller liten rolle for den samlede skattebelastningen om skatten utsettes ved at aksjeinntekten har et opphold i investeringsselskapet eller om det betales skatt løpende for aksjeinntekten, jf. også avsnitt 6.3.3.

Det å eie aksjer gjennom et investeringsselskap gir imidlertid samordning av skjermingsfradrag mellom ulike aksjer, ettersom skjermingen beregnes på bakgrunn av det samlede innskuddet i investeringsselskapet. Denne samordningsadgangen kan gi en økonomisk fordel fordi den reduserer risikoen for at ubenyttet skjerming går tapt. Det er likevel ikke grunn til å tro at dagens skatteregler fører til nevneverdig innelåsing av kapital for dem som eier aksjene direkte, eller at en utvidet adgang til samordning av skjermingsfradrag som følge av en aksjesparekonto vil ha særlig betydning for utbytteskattens samlede nøytralitetsegenskaper.

På samme måte som ved aksjeeie gjennom et investeringsselskap vil utsatt beskatning gjennom en aksjesparekonto som foreslått ikke innebære en skattebesparelse over tid. Investering via en aksjesparekonto vil i det store og hele ikke føre til lavere skatteforpliktelse enn ved direkteeie av aksjer. Siden innføring av en aksjeskontoordning for personlige aksjonærer først og fremst vil påvirke tidspunktet for beskatningen, vil provenyvirkningene av å innføre en slik ordning ikke være store på sikt, forutsatt at gjeldende skattesystem opprettholdes. Derimot vil provenytapet de første årene kunne bli betydelig. Dette motsvares av økte latente skatteforpliktelser og dermed også økt risiko knyttet til disse skatteinntektene.

En aksjesparekonto vil kunne åpne for tilpasninger rundt årsskiftet. Aksjonæren kan investere i aksjer gjennom aksjesparekontoen rett før årsskiftet, og selge disse rett etter årsskiftet. På den måten vil aksjonæren bli tildelt et skjermingsfradrag for hele året, som vil redusere den skattepliktige inntekten på andre aksjer eid gjennom aksjesparekontoen. Uten effektive tiltak mot slike årsskiftetilpasninger, vil provenytapet kunne bli betydelig også på lang sikt.

Etter departementets vurdering vil en aksjesparekonto for personlige aksjonærer komplisere regelverket betydelig og kreve en rekke avklaringer når det gjelder EØS-reglene og skatteavtalene. Kravene til fri flyt av kapital og tjenester etter EØS-avtalen krever i utgangspunktet likebehandling av hhv. norske og utenlandske EØS-aksjonærer og av aksjeinvesteringer i Norge og resten av EØS-området. Dersom EØS-aksjonærer skal omfattes av ordningen, krever dette at skattleggingen av aksjeinntekter ved uttak fra ordningen ikke kommer i konflikt med de begrensninger i norsk beskatningsrett som følger av skatteavtalene med de aktuelle statene. Norge kan i henhold til skatteavtalene trekke kildeskatt på aksjeutbytte fra norske selskaper til utenlandske aksjonærer. Det er derimot ikke hjemmel for å ilegge utenlandske aksjonærer skatt på aksjegevinster. Utenlandske aksjonærer gis heller ikke fradrag for aksjetap. Den foreslåtte aksjesparekontoen forutsetter en samordning av ulike utbytter, gevinster og tap før et eventuelt overskudd tas ut av ordningen og skattlegges. Det må dermed etableres særlige mekanismer som sørger for at de ulike inntektstypene holdes fra hverandre, slik at norsk skattlegging ved uttak fra ordningen ikke går utover det som følger av Norges beskatningsrett etter de internasjonale forpliktelsene.

En annen problemstilling er om Norge i det hele tatt kan anvende ovennevnte hjemmel for kildebeskatning i skatteavtalen dersom kildeskatten, på grunn av aksjesparekontoen, først blir ilagt flere inntektsår etter at utbyttet ble utdelt fra selskapet. Aksjonæren vil på sin side kunne få problemer med å oppnå fradrag for kildeskatt betalt i Norge, hvis kildeskatten først blir aktuell etter at vedkommende er beskattet for inntekten i sin hjemstat.

Når en norsk aksjonær flytter til et annet land, vil det oppstå spørsmål om skattemessig oppgjør av innestående både på verdipapirkontoen og den tilhørende bankkontoen. Også her vil EØS-avtalens regler om fri flyt og Norges skatteavtaler legge begrensninger på vår handlefrihet. Det gjelder i dag spesialregler om betinget utflyttingsskatt i de tilfeller aksjene ikke er realisert på utflyttingstidspunktet. Disse reglene vil imidlertid ikke være anvendelige for aksjeinntekter som ikke er tatt ut av ordningen. Det vil derfor måtte innføres spesialmekanismer for å sikre at inntektene kommer til beskatning i Norge på utflyttingstidspunktet.

Også med hensyn til norske aksjonærers investeringer i utenlandske aksjer vil det kunne oppstå ulike problemstillinger. Blant annet kan det bli spørsmål om hvorvidt og hvordan det skal gis fradrag (kredit) i norsk skatt for kildeskatt trukket i utlandet, når investeringen som utbyttet knytter seg til, er omfattet av aksjesparekontoen og eventuelt vil komme til beskatning i Norge først i senere år.

Innføring av en aksjesparekonto for personlige aksjonærer forutsetter omfattende tilpasninger av regelverket blant annet som følge av de EØS-relaterte problemstillinger nevnt ovenfor. Men også uten disse EØS-problemstillingene ville en aksjesparekonto komplisert regelverket betydelig.

Til støtte for innføring av en aksjesparekonto er det argumentert med at en slik ordning vil føre til redusert offentlig ressursbruk, ettersom all innrapportering til skattemyndighetene vil kunne skje elektronisk fra kontofører i henhold til godkjente systemer og rutiner. Departementet deler ikke denne oppfatningen. Tvert imot vil en aksjesparekonto med utsatt beskatning kreve relativt kompliserte beregninger for å komme fram til korrekt skattepliktig inntekt, eventuelt fradragsberettiget tap, ved uttak fra ordningen. Blant annet må størrelser som skjermingsgrunnlag, ubenyttet innskudd og avkastning holdes adskilt. Det er ikke gitt at det er ønskelig eller praktisk mulig å overføre ansvaret for alle de nødvendige beregningene til en kontofører.

De aller fleste av de personlige aksjonærene som den foreslåtte ordningen vil være aktuell for, mottar i dag oversikt over beregnet skattepliktig utbytte og gevinst og fradragsberettiget tap fra aksjonærregisteret. Disse opplysningene blir også forhåndsutfylt i selvangivelsen. Å legge beregningene til en kontofører, antas derfor å få begrenset praktisk betydning for skattyterne. En antar dessuten at omfanget av oppgaver som legges til en kontofører, vil innvirke på kostnadene ved å benytte spareordningen, og dermed på hvor attraktiv ordningen vil være for private aksjonærer.

Departementet stiller seg også tvilende til om innføring av aksjesparekonto vil føre til økt konkurranse i finansmarkedene, slik det argumenteres med. Tvert imot vil en slik ordning kunne bidra til å komplisere forholdet mellom investorer og markedet fordi investor må velge mellom skatteregler som tilsynelatende gir ulik skatt, men som har om lag samme økonomiske realiteter. Tilbydere av aksjesparekontoen vil ta seg betalt for tjenesten de utfører, og ordningen kan bidra til å låse investoren til én institusjon. En ordning med aksjesparekonto kan derfor bli et fordyrende mellomledd mellom den personlige aksjonæren og verdipapirmarkedet.

En adgang for norske finansinstitusjoner til å tilby administrering av aksjesparekonti må antakelig også omfatte slike institusjoner i hele EØS-området. Det vil komplisere regelverket og oppgaverutinene ytterligere, blant annet fordi Norges jurisdiksjon over utenlandske institusjoner er begrenset. Det samme gjelder norske skattemyndigheters kontrollmuligheter overfor utenlandske kontoførere.

Den svenske regjeringen sendte i desember 2010 på høring et forslag om forenklet aksjesparing for fysiske personer. Forslaget lanseres som en ny, sjablongbeskattet spareform, kalt investeringssparekonto, og innebærer at kapitalgevinster ikke skattlegges og kapitaltap ikke kommer til fradrag ved omsetning av finansielle instrumenter på kontoen. I stedet beregnes årlig en sjablongmessig, skattepliktig avkastning. Bakgrunnen for forslaget er blant annet at kompliserte skatteregler fører til at mange gir uriktige opplysninger i selvangivelsen. Med en investeringskonto som foreslått, slipper den enkelte skattyter å oppgi hver enkelt transaksjon. Tilsvarende hensyn gjør seg ikke gjeldende for norske forhold. Som nevnt ovenfor mottar personlige aksjonærer de nødvendige opplysningene fra aksjonærregisteret, og disse forhåndsutfylles i selvangivelsen. Behovet for nye ordninger ut fra forenklingshensyn er derfor ikke til stede på samme måte som i Sverige. Det svenske forslaget skiller seg dessuten klart fra den foreslåtte aksjesparekontoen ved at det ikke er snakk om utsatt beskatning, men om årlig sjablongbeskatning av avkastning på investeringskontoen.

Etter departementets oppfatning er det vanskelig å se klare fordeler ved å innføre en aksjesparekonto for personlige aksjonærer. Samtidig er det flere forhold som taler imot en slik ordning. I og med at en større andel av utbytte- og gevinstbeskatningen utsettes til senere år (med rente), vil de latente skatteforpliktelsene øke. Departementet mener man bør være forsiktig med å innføre ordninger som kan gi store latente skatteforpliktelser. Videre vil en aksjesparekonto kreve kompliserte tilpasninger av regelverket, blant annet når det gjelder selve skatteberegningen ved uttak fra ordningen og forholdet til Norges internasjonale forpliktelser. Det antas at en slik ordning heller ikke vil innebære noen forenkling for skattyterne. Departementet finner det også tvilsomt om en aksjesparekonto vil ha noen effekt av betydning for konkurransen i finansmarkedene. En slik ordning kan snarere gi startskuddet til utviklingen av finansielle produkter som skattyterne er lite tjent med. Det kan også øke presset på tilsvarende skatteutsettende ordninger i andre deler av skattesystemet.

Departementet har kommet til at en ikke vil gå videre med denne saken.

7 Deltakermodellen

7.1 Sammendrag

Deltakermodellen er basert på samme prinsipp som aksjonærmodellen og foretaksmodellen om å ekstrabeskatte avkastning ut over risikofri rente. Som for aksjonærer inntrer ekstrabeskatningen ved at utdelinger skattlegges som alminnelig inntekt på personlige deltakeres hånd. Selskapsdeltakere kommer inn under fritaksmetoden i likhet med selskapsaksjonærer. Beskatningsløsningen sammenfaller dermed i stor grad med løsningen for aksjeselskaper og aksjonærer. Det har imidlertid vært behov for enkelte særlige regler for å ta hensyn til særtrekk ved deltakerlignede selskaper, herunder at det deltakerlignede selskapet ikke er eget skattesubjekt og at selskapsinntekten skattlegges hos deltakerne etter eierandel.

Departementet mener deltakermodellen gir tilfredsstillende likebehandling av deltakere og aksjonærer og aksjeselskaper, og tilrår at hovedtrekkene i deltakermodellen videreføres.

Samtidig er det særtrekk i beskatningsløsningen for deltakerlignede selskaper som gjør den mer komplisert enn for aksjonærer og aksjeselskaper. Komplikasjonene må ses i sammenheng med at ligningen gjennomføres hos hver enkelt deltaker. Systemet reiser blant annet spørsmål om fordeling av skattegrunnlag mellom kommuner. Langt på vei er dette utfordringer som også eksisterte før deltakermodellen ble innført i 2006. Videre er beregningen av deltakernes innskudd i selskapet administrativt krevende for skattyterne og skatteetaten. Det er også visse beregningstekniske problemer knyttet til fradragsbegrensning for kommandittister. Departementet vil arbeide videre med mulige forenklinger og forbedringer blant annet på de nevnte områdene. Departementet tar sikte på å sende endringsforslag på høring i løpet av inneværende år.

7.2 Deltakermodellen – mål og hovedtrekk

Deltakerlignede selskaper gjør det mulig for flere å etablere en virksomhet sammen, samtidig som det gis anledning til å samordne selskapets og eiernes inntekts- og formuesforhold løpende. Deltakerlignede selskaper er i hovedsak ansvarlige selskaper (ANS), ansvarlige selskaper med delt ansvar (DA), kommandittselskaper (KS) og indre selskaper (IS). Selskapsformene skiller seg fra hverandre blant annet ved grad av personlig ansvar hos deltakerne, som kan være både personer og selskaper. For eksempel vil alle deltakerne i et ANS ha et personlig ansvar for hele gjelden (solidaransvar), mens deltakerne i et DA bare kan belastes for gjelden opptil sin eierandel.

Felles for disse selskapsformene er at de ikke er egne skattesubjekter. Deltakerne lignes hver for seg for sin andel av selskapets formue og inntekt. Overskuddet fastsettes som om selskapet selv var skattyter (nettoligning), og fordeles deretter på deltakerne. Det betyr at en deltakers andel av selskapets inntekts- og fradragsposter regnes med i samme beregningsgrunnlag som deltakerens øvrige inntekt. Underskudd på selskapsandelen kan trekkes fra i skattyters inntekt fra andre kilder, og underskudd i annen inntekt kan samordnes med overskudd fra selskapet.

Deltakerligning innebærer altså løpende samordning av selskapets inntekt og formue med deltakerens øvrige inntekts- og fradragsposter. Eksempelvis vil en deltaker løpende få fradrag for sin andel av et selskapsunderskudd, mens et underskudd i et aksjeselskap må framføres til fradrag mot framtidig overskudd i selskapet. En slik løpende samordningsadgang er gunstig fra et investorsynspunkt ved at den reduserer risikoen for at det ved oppløsning av selskapet er gjenstående skatteposisjoner som ikke blir utnyttet. Denne forskjellen i samordningsadgang vil kunne påvirke valget av selskapsform. Det gjelder også andre forskjeller, blant annet ansvarsforhold, krav til egenkapital, regnskaps- og revisjonsplikt.

Fra og med 2006 skattlegges personlige deltakere i tillegg etter deltakermodellen, som bygger på samme prinsipp som i aksjonærmodellen om å ekstrabeskatte avkastning ut over det som tilsvarer risikofri rente. Ekstraskatten inntrer ved utdeling fra selskapet til en personlig deltaker. Utdelingen skattlegges som alminnelig inntekt på den personlige deltakerens hånd, etter fradrag for selskapsskatt og skjerming. Skjermingsfradraget beregnes som en prosentvis andel (skjermingsrenten) av et skjermingsgrunnlag. Skjermingsgrunnlaget er deltakerens samlede anskaffelseskostnad for andelen, med tillegg av senere netto innskudd i selskapet og ubenyttet skjerming fra tidligere år. Det brukes en tilsvarende skjermingsrente som i aksjonærmodellen. Skjermingen tilkommer den som er deltaker ved årets utgang.

Samme hensyn til å unngå kjedebeskatning gjelder for deltakerlignede selskaper som for aksjeselskaper. Selskap som er eget skattesubjekt og som er deltaker i deltakerlignet selskap, omfattes derfor av fritaksmetoden og ekstrabeskattes normalt ikke ved utdeling fra selskapet eller realisasjon av andeler. Men også et slikt andelseiende selskap har løpende, ordinær beskatning av sin andel av overskuddet i det deltakerlignede selskapet.

Beskatning ved realisasjon av andel bygger også på samme prinsipp som i aksjonærmodellen. Hele differansen mellom netto salgsvederlag for andelen og netto kostpris/innskudd er utgangspunkt for gevinstberegning. I dette grunnlaget gis fradrag for ubenyttet skjerming på realisasjonstidspunktet.

Reglene for deltakere følger så langt som mulig reglene for skattlegging av aksjonærer og aksjeselskaper, men det har vært nødvendig med enkelte tilpasninger som følge av at de to virksomhetsformene er forskjellige, blant annet:

• På selskapsnivå skal utbytter og gevinster være skattefrie i tråd med fritaksmetodens prinsipp. Fordi beskatningen på selskapsnivå i deltakerlignet selskap kan skje hos personlige skattytere, kreves regler som sikrer fritak for også for personlige deltakere når de skal skattlegges for sin andel av overskuddet i det deltakerlignede selskapet. Slike regler er gitt i skatteloven § 10 – 41 annet ledd.

• Når en deltaker et år tar ut mindre fra selskapet enn overskuddsskatten for samme år, kan differansen reelt sett likestilles med et innskudd i selskapet (fordi deltakeren bruker andre midler enn selskapsmidler for å dekke en selskapsforpliktelse). Dette er fulgt opp i regelverket ved at differansen i ulike sammenhenger likestilles med innskudd.

• Ved underskudd reduseres personlige deltakeres skjermingsgrunnlag med deltakerens underskuddsandel, multiplisert med deltakerens skattesats på alminnelig inntekt. Dette gjøres for å få økonomisk likebehandling av overskudd og underskudd, og omtales som «symmetriske korreksjoner».

Ved innføring av deltakermodellen ble det også vedtatt å oppheve reglene for nettolignede sameier, jf. Ot.prp. nr. 92 (2004 – 2005). Dette har bidratt til et klarere grensesnitt mellom selskap og sameie, og reglene er blitt vesentlig forenklet.

7.3 Departementets generelle vurdering av deltakermodellen

Målet med deltakermodellen var å oppnå en praktikabel løsning med samme økonomiske virkninger som aksjonærmodellen. Evalueringen av reformen viser at dette målet er nådd. Med unntak av forskjellen i samordningsadgang ved den løpende inntektsbeskatningen, er det ingen vesentlige økonomiske forskjeller mellom skattlegging av aksjonærer og deltakere. Det ser heller ikke ut til at skattereformen har påvirket motivene til å organisere virksomhet som deltakerlignet selskap, jf. figur 7.1. Antall deltakerlignede selskaper har holdt seg stabilt på om lag 13 000 selskaper etter skattereformen, som i 2008 tilsvarte om lag 4 pst. av foretakene. Det siste tiåret er antallet ansvarlige selskaper redusert, mens antall selskaper med delt ansvar er nesten doblet. Det er imidlertid ikke grunn til å tro at skattereformen har hatt noen spesiell innvirkning på denne utviklingen.

På denne bakgrunn mener departementet at hovedtrekkene i deltakermodellen bør videreføres.

Kilde: Statistisk sentralbyrås bedriftsregister.

Beskatningsløsningen for deltakerlignede selskaper er imidlertid vesentlig mer komplisert enn for aksjonærer og aksjeselskaper, både for skattemyndighetene og skattyterne.

Deltakerligning virker i seg selv kompliserende, ved at det blir flere skattytere å forholde seg til enn ved selskapsligning. Reglene om fordeling av skattegrunnlagene mellom kommuner kompliserer skatteoppgjøret, jf. avsnitt 7.4. I tillegg er det blant annet kompliserte regler om fradragsbegrensning for kommandittister, jf. avsnitt 7.5. Dette er utfordringer som også eksisterte før deltakermodellen ble innført i 2006. Men de særlige reglene som ble innført for å tilpasse prinsippene for aksjonærbeskatningen til deltakerbeskatningen, har også bidratt til å komplisere skattesystemet for deltakere og skattemyndigheter.

I de følgende avsnittene drøftes enkelte forenklinger i deltakerbeskatningen som departementet vil vurdere.

7.4 Oppgjørstekniske utfordringer

Deltakerligning er mer komplisert enn selskapsligning fordi ligningsmyndighetene må forholde seg til flere skattytere enn ved selskapsligning. Normalt vil antall deltakere i deltakerlignede selskaper være begrenset (gjennomsnittlig antall deltakere er fem), men det forekommer deltakerlignede selskaper med langt flere deltakere. At hver enkelt deltaker er skattesubjekt, kan også virke kompliserende for deltakerne.

Problemene skyldes i hovedsak at deltakerne kan være skattepliktige til flere kommuner. Det har dels sammenheng med at deltakerne er hjemmehørende i ulike kommuner, dels at reglene om stedbunden beskatning kan innebære at ulike deler av samlet inntekt og formue blir skattepliktig til ulike kommuner.

Problemene kan illustreres ved et eksempel hvor skatteetaten skal endre ligningsfastsettelsen for selskapet, for eksempel ved å nekte et fradrag. Da må i utgangspunktet både selskapet og hver enkelt deltaker varsles. Skattekontor i flere regioner kan bli trukket inn, og etter hvert måtte behandle ulike innsigelser. Dette er ressurskrevende og stiller store krav til samordning mellom de involverte skattekontorene. Behandling i ulike kommuner innebærer også at ulike skatteklagenemnder kan bli trukket inn. Skatteetaten har ikke instruksjonsmyndighet overfor skatteklagenemndene, noe som vanskeliggjør slik samordning.

Reglene om stedbunden beskatning blir særlig vanskelige å håndtere når selskapet har kontorer/stedbunden virksomhet i flere kommuner, og en deltaker arbeider ved flere av disse. Tilsvarende problem oppstår ved utbetaling av særskilt arbeidsgodtgjørelse til deltakere. Slik godtgjørelse skattlegges i kommunen hvor deltakeren er aktiv og utfører sitt arbeid for selskapet. Ved aktivitet i flere kommuner må selskapet føre logg over deltakernes arbeidssted, og innrapportere i henhold til dette. Dette er tidkrevende og tungvint både for selskapet og skatteetaten.

Departementet vil vurdere endringer i disse reglene, med sikte på større grad av stedlig samordning av skatteoppgjøret. En slik samordning vil kunne gi en vesentlig forenklingsgevinst både for deltakerne og for ligningsmyndighetene.

7.5 Fradragsbegrensningen for kommandittister

I et kommandittselskap er det både deltakere med begrenset ansvar (kommandittister) og ubegrenset ansvar (komplementarer). Deltakerligning innebærer at deltakerne får fradrag for sin andel av selskapets underskudd. Kommandittister har et begrenset ansvar for selskapets forpliktelser. Derfor er det også grenser for hvor høyt samlet fradrag kommandittister kan ha i inntekt utenfor kommandittselskapet. Kommandittister får kun fradrag i inntekt utenfor kommandittselskapet for underskudd innenfor rammen av hva kommandittisten risikerer å tape. Kommandittistenes tap er begrenset til den kapitalen kommandittisten har skutt inn i selskapet og plikter å skyte inn i framtiden samt andelen av oppsamlet overskudd i selskapet. Fradragsrammen fastsettes med utgangspunkt i skattemessige verdier i selskapet.

Fradragsrammen for kommandittister er i enkelte sammenhenger ikke fullt ut tilpasset gjeldende beskatningsløsning for deltakerlignede selskaper. Når en ny deltaker opptas i selskapet mot innskudd, vil fradragsrammen for eksisterende eiere bli påvirket dersom den nye deltakeren har betalt over- eller underpris for andelen. Dette er et uheldig utslag av reglene.

Bestemmelsen om fradragsbegrensning for kommandittister i skatteloven § 10 – 43 forutsetter at det beregnes eventuell over- eller underpris ved erverv av andel. Dette kan være komplisert. Etter det tidligere regelverket måtte over- eller underpris ved ervervet uansett beregnes for å fastsette andelens inngangsverdi. Etter gjeldende regler er det ikke nødvendig å beregne over- eller underpris i noen annen sammenheng enn ved fastsettelse av fradragsrammen. Det vil innebære en betydelig forenkling om fradragsbegrensningen for kommandittister kan fastsettes slik at den ikke forutsetter beregning av over- eller underpris ved erverv av andel. Departementet vurderer derfor endringer i fradragsbegrensningen for kommandittister.

7.6 Kvartalsvis måling av selskapsinnskudd

Den enkelte deltakers innskudd i selskapet inngår i skjermingsgrunnlaget i deltakermodellen. Innskuddet fastsettes til en gjennomsnittsverdi som måles kvartalsvis i inntektsåret (1. januar, 1. april, 1. juli og 1. oktober). Kvartalsvis måling skal redusere muligheten for at deltakere yter ekstra kortvarige innskudd i selskapet for å øke skjermingsgrunnlaget. Flere registreringsdatoer i året gjør det vanskeligere å tilpasse seg. Problemstillingen må ses i sammenheng med at det er få formaliteter omkring innskudd og uttak fra deltakerlignede selskaper.

Erfaring fra ligningsarbeidet viser imidlertid at den kvartalsvise målingen kompliserer beregningen av skjermingsgrunnlaget, og at mange fyller ut de aktuelle postene i ligningsskjemaene feil. I et deltakerlignet selskap vil det ofte være mange kontantstrømmer mellom deltakerne og selskapet, noe som gjør det vanskelig å ta stilling til innskuddets størrelse i løpet av en regnskapsperiode. I et deltakerlignet selskap er det vanlig med mellomregningskonti mellom deltakere og selskap. Det vil ofte være mange faktorer å ta hensyn til, og vurderingene kan bli komplekse og vanskelige. For skattyterne kan det være nødvendig å bruke betydelige ressurser på dette. Risikoen for at skjermingsgrunnlag og inntekt blir feil, er stor. I praksis vil det ikke være mulig for skatteetaten å avdekke alle feil på dette punktet uten at det går ut over verdiorientert kontrollarbeid mv.

Departementet vil vurdere alternative løsninger som er lettere å praktisere for skattyterne og skatteetaten. Samtidig vil det bli lagt vekt på at løsningen ikke legger til rette for omgåelser.

8 Foretaksmodellen

8.1 Sammendrag

Gjennomgangen i kapittel 2 viser at foretaksmodellen har fungert godt i lys av reformens mål om økt skattemessig likebehandling. Innføringen av foretaksmodellen, aksjonærmodellen og deltakermodellen har bidratt til mer lik beskatning av lønnstakere og næringsdrivende som enten driver gjennom selskap eller enkeltpersonforetak. Primærnæringene skiller seg imidlertid ut ved særskilt gunstige skatteregler.

Departementet legger vekt på at det skal være attraktivt å investere og drive næringsvirksomhet i Norge, uavhengig av om virksomheten drives som enkeltpersonforetak eller selskap. Skattereglene bør ikke stå i veien for å organisere virksomheten på den måten som er mest hensiktsmessig fra et forretningsmessig ståsted. Departementet har derfor vurdert grundig helheten og de enkelte elementene i foretaksmodellen, og sett på dette i sammenheng med de øvrige beskatningsmodellene.

I tillegg har departementet vurdert en avsetningsordning for enkeltpersonforetak. Forslag om avsetningsordning har blant annet blitt fremmet som Dokument 8-forslag i Stortinget. Forslaget har vært begrunnet med at selskapseiere kan utsette utbytteskatten, mens selvstendig næringsdrivende har en ulempe fordi de ekstrabeskattes løpende gjennom trygdeavgift og eventuell toppskatt.

Departementet har kommet til følgende:

• Foretaksmodellen fungerer godt og bør i hovedsak videreføres i dagens form. Blant annet bør skjermingsrenten og skjermingsfradraget for enkeltpersonforetak fastsettes som i dag, jf. avsnittene 8.3.1 og 8.3.2.

• Lønnsfradraget har ingen god begrunnelse i skjermingsmetoden og gir enkeltpersonforetak med ansatte en fordel som tilsvarende virksomhet organisert som selskap, ikke har, jf. avsnitt 8.3.3.

• For selvstendig næringsdrivende er det ikke et tilsvarende skille mellom virksomhetsøkonomien og privatøkonomien som for næringsvirksomhet organisert som selskap. Det er bakgrunnen for at enkeltpersonforetak ekstrabeskattes løpende og ikke ved uttak. Til tross for ulike regler er det ikke vesentlige forskjeller i den samlede skattebelastningen for enkeltpersonforetak og aksjeselskap. Ulikheter i skattereglene går noen ganger i favør av enkeltpersonforetak, andre ganger i favør av aksjonærer. Skattesystemet er utformet slik at forskjell i tidspunkt for betaling av skatten mellom enkeltpersonforetak og aksjonærer ikke skal gi ulik skattebelastning.

• Løpende beskatning reduserer likviditeten for enkeltpersonforetak sammenlignet med aksjeselskaper, som kan utsette skatten. En avsetningsordning er imidlertid et svært lite målrettet tiltak for å avhjelpe en presset likviditetssituasjon i enkelttilfeller. Dårlig likviditet vil ofte skyldes mer enn skatt. De virksomhetene som trolig er mest presset på likviditet, vil i begrenset grad fanges opp av en avsetningsordning siden de i mange tilfeller vil ha lite eller ingen beregnet personinntekt å avsette. En avsetningsordning vil dessuten være kostbar og komplisert, og vil skape behov for tett oppfølging gjennom regnskap, revisjon og økt ligningsmessig kontroll med skjulte utdelinger. En avsetningsordning ville også medføre forskjellsbehandling til fordel for enkeltpersonforetak. I lys av dette og de dårlige erfaringene med ulike avsetningsordninger før 1992-reformen vil departementet ikke gå inn for en avsetningsordning, jf. avsnitt 8.4.

• Når det ses bort fra særskilt gunstige regler for beskatning av gevinst ved salg av tomteareal i landbruksvirksomhet og av hele eller deler av jord- og skogbruksnæringen, er den skattemessige behandlingen av gevinster og tap i tråd med skjermingsmetodens beskatningsprinsipp. Det er stor grad av likebehandling mellom enkeltpersonforetak og aksjonærer også på dette området. Departementet går ikke inn for endringer i disse reglene.

8.2 Foretaksmodellen – mål og hovedtrekk

Foretaksmodellen, aksjonærmodellen og deltakermodellen bygger på et felles prinsipp om å ekstrabeskatte avkastning utover det som tilsvarer risikofri rente. I aksjonærmodellen og deltakermodellen skattlegges slik avkastning som alminnelig inntekt, mens den i foretaksmodellen skattlegges med trygdeavgift og eventuell toppskatt. Virksomhetsinntekten ut over risikofri avkastning på kapitalen i enkeltpersonforetaket (beregnet personinntekt) vil også omfatte arbeidsavkastning, og på den måten er modellen også en løsning for å skattlegge næringsdrivende som gjennom sin virksomhet har inntekt både fra arbeid og kapital.

Avkastning fra næringsvirksomhet i aksjeselskaper og deltakerlignede selskaper ekstrabeskattes ved utdelinger til eierne. For selvstendig næringsdrivende er det ikke et tilsvarende skille mellom virksomhetsøkonomien og privatøkonomien som for næringsvirksomhet organisert i selskap. For selvstendig næringsdrivende er derfor ikke beskatning ved uttak en god og praktikabel løsning. Ekstrabeskatningen skjer derfor løpende.

Ved skattereformen i 1992 ble det innført en delingsmodell for ekstrabeskatning av aktive eiere og selvstendig næringsdrivende. Med 2006-reformen er delingsmodellens prinsipp om å dele inntekten etter inntektens kilde (arbeidsinnsats eller kapital) erstattet med foretaksmodellens prinsipp om å skjerme den risikofrie avkastningen for ekstra skatt. Metoden for å beregne personinntekt har imidlertid mange fellestrekk med beregningen av personinntekt etter delingsmodellen. Utgangspunktet for å beregne personinntekten er alminnelig inntekt fra virksomheten. Det gjøres flere korrigeringer i alminnelig inntekt i tillegg til at det gis et skjermingsfradrag for å komme fram til beregnet personinntekt.

Selve skjermingen beregnes ved å multiplisere skjermingsgrunnlaget med en skjermingsrente. Skjermingsgrunnlaget fastsettes med utgangspunkt i den skattemessige verdien av eiendelene som har virket i foretaket, med enkelte korreksjoner. Skjermingsrenten skal fastsettes før skatt og årlig. Skjermingsrenten er, som i aksjonærmodellen og deltakermodellen, gjennomsnittlig rente på statskasseveksler med 3 måneders løpetid. Siden gjelden ikke inngår i skjermingsgrunnlaget, gis det fradrag for faktiske gjeldsrenter ved personinntektsberegningen.

Har foretaket ansatte, kan det kreves et lønnsfradrag ved beregningen av personinntekt. Fradraget settes til 15 pst. av summen av lønnsutbetalinger, arbeidsgiveravgift og andre trygdeavgifter for ansatte. Lønnsfradraget kan ikke redusere personinntekten for den enkelte skattyter til under 6 G (grunnbeløpet i folketrygden). Lønnsfradraget ble innført i forbindelse med delingsmodellen og er ikke prinsipielt begrunnet i skjermingsmetoden. Fradraget gjelder bare for enkeltpersonforetak, ikke for selskaper.

Negativ beregnet personinntekt kan ikke trekkes fra i personinntekt utenfor virksomheten, men kan framføres mot senere års positive beregnede personinntekt fra samme virksomhet.

Selv om foretaksmodellen har mange fellestrekk med den tidligere delingsmodellen, er det vesentlige forskjeller. Skjermingsrenten er lavere enn kapitalavkastningsraten som ble lagt til grunn i delingsmodellen, siden det ikke er grunnlag for risikotillegg i skjermingsmetoden. Videre er aktivitetskrav, skille mellom liberale og ikke-liberale yrker og takreglene fra delingsmodellen ikke videreført i foretaksmodellen. Disse reglene skulle bidra til å fastsette en mest mulig korrekt arbeidsavkastning, noe som ikke lenger er relevant etter at skjermingsmetoden ble innført.

8.3 Vurdering av de enkelte elementene i modellen

8.3.1 Skjermingsrenten

Foretaksmodellen, aksjonærmodellen og deltakermodellen har det samme prinsipielle utgangspunktet om å skjerme den risikofrie avkastningen av investert kapital, og skjermingsrentene i de tre modellene er derfor knyttet til samme objektive rentestørrelse, renten på 3-måneders statskasseveksler. Det vises til avsnitt 6.4.2 for en drøfting av nivået på skjermingsrenten og hvilken rentestørrelse som skal legges til grunn. Departementet går ikke inn for endringer her.

Med dette prinsipielle utgangspunktet er det ikke grunnlag for et risikotillegg i skjermingsrenten i foretaksmodellen, slik kapitalavkastningsraten i delingsmodellen hadde. I delingsmodellen var målet med å skille ut kapitalavkastningen fra næringsinntekten å sikre at resten av inntekten (arbeidsavkastningen) ble skattlagt som annen arbeidsavkastning (lønnsinntekt). All avkastning som ble tilskrevet kapitalen i selskapet, skulle kun skattlegges med 28 pst. Da var det nødvendig med et risikotillegg i kapitalavkastningsraten for å ta hensyn til at næringsvirksomhet er risikofylt og gir en høyere forventet avkastning enn risikofri rente. I foretaksmodellen er hensikten nettopp å ekstrabeskatte den delen av kapitalavkastningen som overstiger den risikofrie. Et risikotillegg er dermed ikke relevant.

Som følge av forskjeller i skattereglene for de ulike virksomhetsformene beregnes skjermingsrenten i de ulike modellene noe forskjellig. I foretaksmodellen benyttes skjermingsrente før skatt, og ikke etter skatt som i aksjonærmodellen. Bruken av en skjermingsrente før skatt skyldes at skjermingen gis i et før skatt-grunnlag i foretaksmodellen (næringsinntekten), mens den gis i et etter skatt-grunnlag i aksjonærmodellen (selskapsbeskattet overskudd). For 2010 betydde dette en skjermingsrente på 2,2 pst. i foretaksmodellen og 1,6 pst. i aksjonærmodellen.

Foretaksmodellen skiller seg fra delingsmodellen ved at gjelden ikke inngår i grunnlaget for å beregne skjermingsfradrag, og at det gis fradrag for faktiske gjeldsrenter. Dersom skjermingen hadde blitt beregnet på tilsvarende måte som kapitalavkastningsfradraget i delingsmodellen, kunne en i virksomheter med høy gjeldsgrad og høye rentekostnader ende opp med et negativt skjermingsfradrag, og dermed høyere beregnet personinntekt enn næringsinntekt. I delingsmodellen ble kapitalavkastningsfradraget beregnet ved å multiplisere totalkapitalen i virksomheten (justert for finansposter) med en rente (kapitalavkastningsraten), deretter ble det korrigert for netto finanskostnader. I praksis innebærer dette å benytte en sjablongmessig rente i stedet for faktiske gjeldsrenter ved beregningen av personinntekt. Med samme metode i foretaksmodellen ville det kunne oppstå tilfeller hvor gjeldsrentene oversteg summen av skjermingsrenten ganget med skjermingsgrunnlaget, med et negativt skjermingsfradrag som resultat. Denne situasjonen oppsto ikke i delingsmodellen på grunn av risikotillegget i kapitalavkastningsraten.

Uttaksutvalget foreslo å løse dette problemet ved å sette skjermingsrenten i foretaksmodellen noe høyere enn risikofri rente, med et risikotillegg på 4 – 6 prosentpoeng. Hovedbegrunnelsen for risikotillegget var altså at skjermingsrenten også skulle brukes på gjelden ved beregning av personinntekt, men utvalget viste også til at foretaksmodellen gir mindre valgfrihet med hensyn til tidspunktet for beskatning, og at skattereformen på andre områder lå an til å gi innstramminger for enkeltpersonforetak som kunne gjøre denne virksomhetsformen mindre foretrukket.

Etter en samlet vurdering mente Finansdepartementet i Ot.prp. nr. 92 (2004 – 2005) at det var en dårlig løsning å forsøke å hindre negativt skjermingsfradrag ved å legge inn et risikotillegg i skjermingsrenten. I stedet foreslo departementet at negative skjermingsfradrag skulle unngås ved å skjerme gjelden med faktiske gjeldsrenter i næringen. Når faktiske gjeldsrenter trekkes fra ved beregning av personinntekten samtidig som gjelden trekkes fra i skjermingsgrunnlaget, vil avkastning tilknyttet gjeldsfinansiert kapital skjermes for ekstrabeskatning med et beløp lik de rentene som faktisk er betalt, mens avkastning tilknyttet kapital som ikke er gjeldsfinansiert, skjermes for ekstrabeskatning med et beløp lik denne kapitalen ganget med skjermingsrenten.

Skjerming med faktiske gjeldsrenter i stedet for med beregnede gjeldsrenter basert på skjermingsrenten reduserer beregnet personinntekt og dermed samlet skatt. Dette gir skattemessige insentiver til å øke gjeldsfinansieringen av virksomheten. Det er en uheldig bivirkning av å skjerme med faktiske gjeldsrenter. Departementet mener imidlertid at skjerming med faktiske gjeldsrenter bør videreføres for å unngå at enkeltpersonforetak skal kunne få negativt skjermingsfradrag.

Departementet går på denne bakgrunn ikke inn for endringer i fastsettelsen av skjermingsrenten for enkeltpersonforetak.

8.3.2 Skjermingsfradraget

For aksjonærer utgjør skjermingsgrunnlaget aksjens kostpris tillagt eventuelt ubenyttet skjermingsfradrag fra tidligere år. For enkeltpersonforetak tilsvarer skjermingsgrunnlaget den skattemessige verdien av eiendelene som har virket i foretaket, med enkelte korreksjoner. Skjermingsgrunnlaget vil da øke med reinvestert overskudd.

Prinsipielt sett, og for at modellene skal være fullt ut nøytrale, må skattyterne med sikkerhet vite at de får benyttet den fulle verdien av skjermingsfradraget på et eller annet tidspunkt. I praksis har det imidlertid vært nødvendig å lempe noe på dette prinsippet for å få et administrativt håndterlig system som ikke åpner for tilpasninger. Dette gjelder både for aksjonærmodellen, jf. avsnitt 6.3, og foretaksmodellen.

Ubenyttet skjerming i foretaksmodellen viser seg i form av negativ beregnet personinntekt. Denne kan kun framføres mot beregnet personinntekt fra samme virksomhet. Negativ beregnet personinntekt framføres ikke med rente, og dermed framføres heller ikke ubenyttet skjerming med rente, slik tilfellet er i aksjonærmodellen. Det vil si at nåverdien av ubenyttet skjermingsfradrag i foretaksmodellen reduseres over tid. I tillegg opphører retten til å framføre negativ personinntekt dersom virksomheten opphører, slik at det ubenyttede skjermingsfradraget da faller bort.

Departementet mener at det vil være uforholdsmessig administrativt krevende både for skattemyndighetene og skattyterne om reglene for skjermingsfradraget i foretaksmodellen skal justeres slik at de nevnte avvikene fra et prinsipielt korrekt utformet skjermingsfradrag utbedres. Blant annet måtte den delen av den negative personinntekten som kunne tilskrives skjermingsfradraget, skilles ut og framføres med rente. Det ville komplisere beregningen av personinntekt fra virksomheten.

Departementet går derfor ikke inn for endringer i reglene for beregning av skjermingsfradrag for enkeltpersonforetak.

8.3.3 Lønnsfradraget

I enkeltpersonforetak med ansatte gis det ved beregning av eiers personinntekt et lønnsfradrag som utgjør 15 pst. av samlet lønn, arbeidsgiveravgift og andre trygdeavgifter for de ansatte. Lønnsfradraget kan likevel ikke redusere den beregnede personinntekten til under 6 G (om lag 450 000 kroner i 2010).

Lønnsfradraget ble innført under delingsmodellen og ble begrunnet med at de ansatte representerer en «organisasjonskapital» som gir en ekstra avkastning som ikke burde beskattes som en del av arbeidsavkastningen til eieren av enkeltpersonforetaket. Denne begrunnelsen falt bort med fjerningen av delingsmodellen. Skjermingens funksjon er ikke å skille mellom inntekt som kan tilskrives kapitalen i virksomheten, og inntekt som kan tilskrives eierens arbeidsinnsats. All avkastning utover risikofri avkastning, om den skyldes arbeidsinnsats, høy avkastning på kapitalen eller «organisasjonskapital», skal skattlegges utover 28 pst. Lønnsfradraget favoriserer dessuten eiere av enkeltpersonforetak framfor aksjonærer og deltakere i deltakerlignede selskap. I St.meld. nr. 29 (2003 – 2004) Om skattereform foreslo derfor departementet å fjerne lønnsfradraget.

Uttaksutvalget vurderte ikke lønnsfradraget. Flere av høringsinstansene til utvalgets utredning var imidlertid bekymret for at skjermingsmetoden kunne gi en skatteskjerpelse for selvstendig næringsdrivende og mente derfor at lønnsfradraget burde opprettholdes. For å motvirke at enkelte selvstendig næringsdrivende med store lønnskostnader kunne få skatteskjerpelse foreslo departementet i Ot.prp. nr. 92 (2004 – 2005) å videreføre lønnsfradraget med foretaksmodellen. Satsen i lønnsfradraget ble redusert fra 20 pst. til 15 pst. fra 2006.

Etter departementets syn tilsier ikke det prinsipielle grunnlaget for foretaksmodellen et særskilt lønnsfradrag. Eventuelle endringer i lønnsfradraget vil bli vurdert i forbindelse med de årlige budsjettene.

8.3.4 Beskatning av gevinst og tap

Overgangen fra delingsmodellen til foretaksmodellen har hatt konsekvenser for skattlegging av gevinster og tap ved realisasjon av driftsmidler i enkeltpersonforetak. I tråd med prinsippet bak delingsmodellen inngikk gevinster og tap før reformen i kapitalavkastningsdelen og ikke i arbeidsavkastningsdelen (beregnet personinntekt) av næringsinntekten. Av praktiske hensyn gjaldt unntak for gevinster og tap på driftsmidler på samlesaldi (maskiner, kjøretøyer mv.), der det er vanskelig uten videre å fastslå gevinsten eller tapet for det enkelte driftsmiddel. Etter skattereformen 2006 inngår gevinster og tap ved realisasjon av driftsmidler ved beregning av personinntekten, som skattlegges med trygdeavgift og eventuell toppskatt. Dette må ses i sammenheng med at formålet med foretaksmodellen er å beskatte den delen av virksomhetsinntekten som overstiger risikofri avkastning. Gevinst og tap ved realisasjon av driftsmidler er en del av virksomhetsinntekten og skal dermed inngå ved personinntektsberegningen.

Departementet vil også peke på at utgifter som er knyttet til å vedlikeholde driftsmidler, og som dermed bidrar til en eventuell gevinst, kommer til fradrag både i alminnelig inntekt og i beregnet personinntekt. Hvis gevinster ikke skulle ha inngått i personinntekten, ville skattyterne fått fradrag for utgifter til inntektens (gevinstens) erverv med en verdi opp mot 51 pst., mens inntekten (gevinsten) kun hadde blitt skattlagt med 28 pst. Hensynet til skattemessig symmetri mellom inntekter og tilhørende utgifter tilsier dermed at gevinstene inngår ved beregningen av personinntekt.

Gevinster og tap ved salg av eiendeler i aksjeselskap ekstrabeskattes også (hos aksjonæren) ved at gevinster og tap påvirker utbytte og gevinst ved salg av aksjene. Reglene likebehandler dermed enkeltpersonforetak og aksjeselskap. Det kan likevel ha betydning at gevinster kan føre til særlig høye inntekter i enkelte år. Enkeltpersonforetak kan få noe høyere skatt enn aksjonærer, for eksempel ved salg av fast eiendom med stor gevinst, på grunn av progressiviteten i skattesatsene for enkeltpersonforetak. Mens enkeltpersonforetak kan få opptil 51 pst. marginalskatt, skattlegges aksjeavkastning maksimalt med 48,16 pst.

I denne sammenhengen kan det pekes på at gevinster og tap på driftsmidler, herunder på næringseiendom, kan føres på gevinst- og tapskonto, eventuelt inntekts- og fradragsføres via samlesaldi. Dette gjør det mulig å fordele en realisasjonsgevinst over flere år. Gevinst- og tapskonti og samlesaldi vil derfor i praksis fungere som en inntektsutjevning for gevinster, med skattekreditt.

Reglene for beskatning av gevinst og tap er særskilt gunstige for landbruket. Samlet gevinst ved realisasjon av tomtearealer i enkeltpersonforetak i landbruket skal ikke tas med i grunnlaget for beregnet personinntekt dersom gevinsten ikke overstiger 150 000 kroner. I så fall skattlegges gevinsten kun som kapitalinntekt. Er gevinsten høyere enn 150 000 kroner, skal hele gevinsten inngå i beregnet personinntekt. Salg hvor kjøperen tar sikte på videre utnyttelse av tomtearealet til landbruksdrift, faller utenfor dette fritaket. Slike tilfeller kan imidlertid være omfattet av fullt skattefritak hvis kjøper er i familie med selger, og vederlaget ikke er høyere enn tre firedeler av antatt salgsverdi.

På bakgrunn av dette mener departementet at gjeldende regler for beskatning av gevinster og tap ved salg av driftsmidler i enkeltpersonforetak bør videreføres.

8.4 Avsetningsordning for enkeltpersonforetak

Departementet har fått innspill fra enkelte interesseorganisasjoner, som NORSKOG og Bedriftsforbundet, med forslag om å innføre en avsetningsordning. Forslag om å utrede avsetningsordninger har også blitt fremmet av stortingsrepresentanter fra Høyre i Dokument 8: 67 (2009 – 2010) og av stortingsrepresentanter fra Venstre i Dokument 8: 85 (2009 – 2010).

Forslag om avsetningsordninger er oftest begrunnet med at enkeltpersonforetak har en ulempe sammenlignet med aksjeselskap fordi deres ekstrabeskatning skjer løpende og ikke ved uttak. Det argumenteres med at løpende skattlegging svekker enkeltpersonforetakenes evne til å investere sammenlignet med aksjeselskaper som kan utsette ekstraskatten ved å holde overskudd tilbake i selskapet. Uttaksutvalget (NOU 2005: 2) vurderte en uttaksbeskatning av enkeltpersonforetak, men kom til at denne virksomhetsformen ikke egner seg for en ren uttaksbeskatning fordi eierens private økonomi og virksomhet er tett sammenvevd, jf. boks 8.1. Også en avsetningsordning ble kort vurdert og avvist av Uttaksutvalget.

Løpende beskatning av eiere av enkeltpersonforetak gir ikke i seg selv høyere skatt over tid enn for aksjonærer som venter med å ta ut utbytte til senere. Skattesystemet er utformet slik at forskjell i tidspunkt for betaling av skatten mellom enkeltpersonforetak og aksjonærer har liten eller ingen økonomisk betydning. Utsatt uttak av utbytte gir ikke aksjonærene en reell skattekreditt eller en fordel fordi nye investeringer kan finansieres med tilbakeholdt overskudd som bare er skattlagt med 28 pst. i selskapet. Det siste henger sammen med at aksjonæren kun får skjermingsgrunnlag ved å skyte inn ny kapital, og ikke fra overskudd som reinvesteres. Enkeltpersonforetak får derimot løpende økt skjermingsgrunnlaget ved reinvesteringer. Enkeltpersonforetakenes ulempe ved at skatten utover 28 pst. ikke kan utsettes, motvirkes dermed av at foretakets skjermingsgrunnlag øker med det reinvesterte overskuddet og dermed reduserer framtidig skatt. Løpende beskatning og uttaksbeskatning ville i prinsippet gitt samme skatt over tid dersom enkeltpersonforetakene hadde samme flate skattesats på uskjermet avkastning som aksjonærer.

I praksis varierer skattesatsene på ekstrabeskatningen av avkastning utover skjerming med størrelsen på den samlede personinntekten til eieren av enkeltpersonforetaket og mellom aksjonærer og eiere av enkeltpersonforetak. Marginalskatten på uttak fra aksjeselskap er 48,16 pst. medregnet selskapsskatten. Marginalskatten for eiere av enkeltpersonforetak utenom primærnæringene er henholdsvis 39 pst. (uten toppskatt), 48 pst. (trinn 1 i toppskatten) og 51 pst. (trinn 2 i toppskatten). Gjennomgangen i kapittel 2 viser imidlertid at ulik satsstruktur ikke medfører særlige forskjeller i den samlede skattebelastningen for enkeltpersonforetak og aksjeselskap.

Tabellene 8.1 og 8.2 viser et eksempel som illustrerer at løpende beskatning og uttaksbeskatning gir om lag samme skatt over tid. Eksemplet tar utgangspunkt i en initial investering på 1 000 enheter i år 1 i henholdsvis et enkeltpersonforetak og et aksjeselskap. Investeringen gir en avkastning før skatt på 10 pst. I år 2 investeres det nye 72 enheter, som så langt som mulig finansieres ved tilbakeholdt overskudd fra år 1. I det tilfellet hvor tilbakeholdt overskudd ikke er nok, finansieres resten ved gjeld. Ved utgangen av år 2 (dvs. første dag i år 3) selges virksomheten/aksjene.

Tabellene viser virkningen av at skjermingsgrunnlaget for enkeltpersonforetaket øker med nyinvesteringen i år 2, mens den ikke gjør det for aksjonærer. Dette bidrar til å utligne forskjellen mellom den løpende beskatningen av enkeltpersonforetaket og uttaksbeskatningen av aksjonærer. Nettogevinsten ved salg varierer noe mellom enkeltpersonforetaket og aksjonæren. I eksemplet skyldes dette kun at skattesatsene for næringsdrivende med enkeltpersonforetak og aksjonærer er noe forskjellig. Med identisk skattesats ville det ikke være forskjell i dette eksemplet.

Enkeltpersonforetak i primærnæringene har en maksimal skattesats på 47,8 pst. og vil derfor i eksemplet komme noe gunstigere ut enn aksjonærer som har en maksimal skattesats på 48,16 pst. inkludert selskapsskatt.

Forskjell i tidspunkt for betaling av skatten mellom enkeltpersonforetak og aksjeeiere kan innebære en likviditetsulempe for enkeltpersonforetaket. En utsettelse av skatten kan gjøre noe mer midler tilgjengelig i enkeltpersonforetaket, slik at eventuelt behov for ekstern finansiering reduseres. Samtidig er det grunn til å tro at det særlig er foretak som ikke går med overskudd, og som har liten eller negativ beregnet personinntekt, som oftest møter begrensninger i muligheten for kapitaltilførsel utenfra. Disse vil i liten grad kunne dra nytte av en avsetningsordning med sikte på å utsette skatten på beregnet personinntekt.

En generell avsetningsordning for enkeltpersonforetak vil dermed være et svært lite treffsikkert tiltak for å gjøre kapital mer tilgjengelig for virksomhetene. Det eksisterer en rekke målrettede ordninger for å øke kapitaltilgangen til næringslivet, for eksempel støtte i regi av blant annet Innovasjon Norge og SIVA.

Departementet vil også vise til at mange enkeltpersonforetak kan velge å omorganisere seg til aksjeselskap hvis det øker muligheten for å skaffe kapital til lønnsomme investeringer. Aksjeselskapsformen er ofte mer hensiktsmessig for selskaper som ønsker å vokse, og som har behov for å hente inn ekstern finansiering. Unntaket er landbruksvirksomhet, hvor konsesjonsregler begrenser mulighetene for at aksjeselskaper kan eie landbrukseiendommer. Landbruket kjennetegnes imidlertid av omfattende subsidieordninger, herunder næringsrettede finansieringsordninger. Eventuelle likviditetsproblemer i sektoren kan dessuten avhjelpes av at landbruket har driftsmidler av betydelig verdi som kan stilles som sikkerhet for bankene. Utgangspunktet for enkeltpersonforetak i primærnæringene er ellers at de betaler betydelig lavere skatt enn aksjonærer på samme inntektsnivå, jf. avsnitt 2.2.2.

En annen mulig begrunnelse for avsetningsordninger er at den næringsdrivende skal få mulighet til å jevne ut svingende inntekter over år og dermed redusere skatten. Dette er blant annet begrunnelsen for det svenske ekspansjonsfondet, jf. beskrivelse av denne ordningen i boks 8.2. Som følge av en progressiv beskatning av personinntekt ville en utjevning av inntekten over år kunne redusere gjennomsnittsskatten for næringsdrivende med betydelige variasjoner i inntekt fra år til år. Enkeltpersonforetak innenfor skogbruket og reindriften har allerede en slik mulighet til å jevne ut inntekter over tid ved gjennomsnittsligning.3

Begrunnelsen for å åpne for slik inntektsutjevning for enkeltpersonforetak i Sverige er at aktive aksjonærer har mulighet til å redusere skatten ved å tilpasse uttakene over år, og at ordningen bidrar til likebehandling ved at også enkeltpersonforetak får en slik mulighet. Aksjonærer i Norge har imidlertid ikke mulighet til å redusere skatten ved å jevne ut inntektene over tid. Det skyldes at ekstrabeskatningen av utbytte og gevinst ikke er progressiv, og at verdien av ubenyttet skjerming opprettholdes over tid. Heller ikke lønnstakere kan velge å utsette skatten eller jevne ut skatt over tid. En avsetningsordning ville derfor verken føre til skattemessig likebehandling av aksjonærer og enkeltpersonforetak eller enkeltpersonforetak og lønnstakere.

Det er etter departementets syn ikke grunnlag for å kompensere enkeltpersonforetak for at ekstrabeskatningen skjer løpende og ikke ved uttak. Heller ikke en mulig likviditetsulempe kan forsvare en lite treffsikker, generell avsetningsordning. At enkeltpersonforetak med en avsetningsordning ville kunne jevne ut inntekten og dermed redusere skatten over tid, taler også imot ordningen da det ville svekke likebehandlingen av aktive aksjonærer, enkeltpersonforetak og lønnstakere i favør av enkeltpersonforetak. Departementet finner med andre ord ikke gode argumenter for å innføre en avsetningsordning.

Samtidig er det en rekke innvendinger mot å innføre en avsetningsordning. Blant annet ville det komplisere regelverket og praktiseringen av det, redusere skatteinntektene på kort sikt og kreve økt ligningsmessig kontroll. En rekke særlige spørsmål ville oppstå i tilknytning til en avsetningsordning, blant annet ved opphør av virksomhet, herunder omdanning/skifte av eierform, og for ektefeller. Det ville bli nødvendig med bestemmelser om pliktig inntektsføring av avsetningsbeløp for å unngå «evig liv» for avsetningene. Blant annet egenkapitalreduksjon, dødsfall, overdragelser og lange tidsforløp måtte vurderes som mulige avviklingskriterier. En særlig utfordring ligger i at avsetningene bare ville gjelde personinntekten og ikke alminnelig inntekt, slik at avviklingsreglene måtte skille tydelig mellom disse to inntektsgrunnlagene. Detaljreguleringen rundt en slik ordning synes på denne bakgrunn å bli omfattende.

En avsetningsordning kan i prinsippet utformes med og uten skattekreditt. En skattekreditt innebærer at skattyter får en fordel av et rentefritt lån fra staten i form av utsatt skatt. Fondsordninger som gir skattekreditt, bryter med prinsippene og målene bak skattereformen av 1992. Disse prinsippene og målene fikk fornyet og bred oppslutning i forbindelse med skattereformen 2006. Departementet antar at man gjennom tilpasninger av andre elementer i foretaksmodellen ville kunne unngå å knytte en skattekreditt til ordningen.

Selv om avsetningsordningen ble utformet slik at den ikke ga skattekreditt, ville den imidlertid ha virkninger en ønsket å komme bort fra gjennom skattereformen 1992.

En avsetningsordning vil kunne medvirke til innelåsing av kapital dersom skattyterne oppfatter det som en fordel å kunne skyve på skatten. Fjerning av ordninger som låste kapitalen inne, var et vesentlig tiltak i 1992-reformen for å sikre kapitalflyt og høyere kapitalavkastning. En mulig innelåsingseffekt vil også kunne skape en barriere mot å omorganisere enkeltpersonforetak til aksjeselskap.

Videre vil den enkelte næringsdrivende måtte forholde seg til et vesentlig mer komplisert system. For det første vil skattyterne årlig måtte vurdere om det er hensiktsmessig å sette av beløp, blant annet med hensyn til toppskatt og pensjonspoeng. Særlig skattereformen i 1992, men også 2006-reformen, var innrettet mot å redusere betydningen av skatteplanlegging og minimere tiden og ressursene skattyterne bruker på å vurdere hva som lønner seg for dem skattemessig. For det andre vil en avsetningsordning komplisere arbeidet med ligningsskjemaer mv. både for skatteetaten og skattyterne.

På kort sikt vil en avsetningsordning kunne gi en vesentlig provenyreduksjon, avhengig av størrelsen på de samlede avsetningene og hvordan ordningen ble utformet. Det anslås på usikkert grunnlag et provenytap på i størrelsesorden 1 mrd. kroner det første året ordningen er iverksatt. Provenytapet vil kunne være høyt inntil et øvre tak er nådd, deretter vil provenyvirkningen av skatteutsettelsen være begrenset. Muligheten for å jevne ut inntekten over tid og dermed spare trygdeavgift og toppskatt, vil imidlertid medføre et vedvarende provenytap.

Departementet vil på denne bakgrunn ikke foreslå en avsetningsordning for enkeltpersonforetak.

9 Fritaksmetoden

9.1 Sammendrag

Fritaksmetoden skal hindre at inntekt blir beskattet flere ganger i selskapskjeder. Sammen med aksjonærmodellen bidrar fritaksmetoden til at inntekt beskattes én gang i selskapssektoren, og at aksjeinntekt ut over en avkastning tilsvarende risikofri rente beskattes når den tas ut av selskapssektoren. Etter departementets syn har fritaksmetoden stort sett virket i tråd med forutsetningene, og departementet foreslår at hovedtrekkene i fritaksmetoden videreføres. Departementet vil imidlertid arbeide videre med enkelte endringer som kan avskjære tilpasningsmuligheter eller bidra til forenkling.

Selskapene kan gjennom visse tilpasninger utnytte forskjellene mellom de særskilte reglene for beskatning av aksjeinntekter i selskaper og de alminnelige skattereglene. For eksempel kan et selskap foreta investeringer gjennom et datterselskap som etableres med lite egenkapital og med lån fra morselskapet. Går virksomheten i datterselskapet dårlig, kan morselskapet få fradrag for store deler av investeringen som tap på fordring. Hvis selskapet går godt, vil derimot avkastningen komme som skattefri aksjeinntekt. Dette kan tale for å avskjære fradrag for tap på fordring mellom nærstående selskaper. Departementet vil arbeide videre med forslag til en slik regel.

Tilsvarende skaper fritaksmetoden insentiver til å tilpasse overdragelsesform avhengig av om skattyterne er i en gevinst- eller tapsposisjon. Ved tap kan det lønne seg å selge eiendelene i et selskap slik at en får fradrag, mens det ved gevinst kan lønne seg å selge aksjene for å komme under fritaksmetoden. I forbindelse med innføringen av fritaksmetoden ble det vurdert tiltak for å motvirke effektene av at gevinster realiseres i form av skattefritt aksjesalg under fritaksmetoden, mens tap kan realiseres med fradragsrett innenfor det alminnelige systemet for realisasjonsbeskatning. Det ble imidlertid ikke foreslått slike tiltak. Departementet går heller ikke nå inn for særskilte tiltak på dette området.

Treprosentregelen i fritaksmetoden er en sjablongregel som pålegger selskapene å inntektsføre tre prosent av inntekter som er skattefrie etter fritaksmetoden, som en motvekt til at kostnader knyttet til de skattefrie inntektene er fradragsberettigede. Departementet går inn for å endre treprosentregelen slik at bare utbytter omfattes av regelen. Det vil forenkle regelverket betydelig fordi selskapene dermed slipper å beregne gevinst og tap ved realisasjon av aksjer. Departementet vil også vurdere behovet for enkelte justeringer i anvendelsesområdet for treprosentregelen.

For at fritaksmetoden skal gjelde når et selskap realiserer en andel i et deltakerlignet selskap, må minst 90 pst. av aksjebeholdningen i det deltakerlignede selskapet kvalifisere under fritaksmetoden. Denne sjablongregelen åpner for tilpasningsmuligheter. Departementet vil vurdere regelendringer som reduserer rommet for slike tilpasninger.

Fritaksmetoden har vært kritisert fordi den ikke har krav til størrelse på eierandel for investeringer innenfor Norge og øvrige EØS-stater. Departementet har vurdert hvorvidt det bør innføres en slik begrensning i fritaksmetoden. Departementet konkluderer imidlertid med at hensynet til å unngå kjedebeskatning er like relevant ved porteføljeinvesteringer, og at det derfor ikke bør innføres et slikt eierkrav som ville komplisere systemet og åpne for tilpasninger.

Departementet har også vurdert enkelte rettslige problemstillinger knyttet til anvendelse av fritaksmetoden på grenseoverskridende investeringer, herunder vilkårene for at inntekter som stammer fra, eller mottas av, selskaper hjemmehørende i utlandet, skal kvalifisere under fritaksmetoden. Gjennomgangen viser at EØS-avtalen og tilhørende EU-/EØS-praksis setter skranker for hvilke begrensninger man kan foreta i fritaksmetodens anvendelse overfor selskaper hjemmehørende i EØS. Departementet vil imidlertid vurdere nyere trekk i rettsutviklingen og tilpasse regelverket dersom dette skulle anses formålstjenlig.

9.2 Fritaksmetoden – mål og hovedtrekk

Fritaksmetoden innebærer at selskaper som hovedregel unntas fra skatt på utbytte og gevinst på aksjer, samtidig som det ikke gis fradragsrett for tilsvarende tap. Hensikten er å hindre kjedebeskatning i selskapssektoren, det vil si at aksjeinntekter blir beskattet flere ganger i eierkjeder.

Kjedebeskatning kan blant annet gi uheldige insentiver til omorganiseringer. Ved å samle flere selskaper i én større enhet kan en unngå skatt på inntekter mellom selskapene. De skattemessige vurderingene vil da overstyre hva som ville vært den mest rasjonelle selskapsstrukturen ut fra forretningsmessige betraktninger. Kjedebeskatning kan dessuten svekke kapitalflyten i næringslivet. Skattereglene gir da insentiv til ikke å dele ut utbytte mellom selskaper, eller til å beholde aksjeinvesteringer selv om det forretningsmessig ville vært mest gunstig å realisere.

Fritaksmetoden harmonerer med aksjonærmodellens uttaksprinsipp. Samlet innebærer fritaksmetoden og aksjonærmodellen at inntekten skattlegges én gang i selskapssektoren og én gang når aksjeinntekten tilfaller personlig aksjonær (den delen som overstiger en risikofri avkastning). Ved innføringen ble det videre pekt på at fritaksmetoden innebar administrative besparelser for ligningsmyndighetene, mens selskapene fikk reduserte etterlevelseskostnader i forhold til det da gjeldende systemet med RISK og godtgjørelse.

Eierkjeder kan også involvere selskaper i andre stater. Internasjonal dobbelbeskatning oppstår når samme inntekt blir skattepliktig til flere stater. Det er et utbredt prinsipp internasjonalt at kapitaleiere har skatteplikt til hjemlandet for all inntekt uansett hvor i verden inntekten er opptjent (globalinntekts- eller residensprinsippet). Samtidig kan inntekten være skattepliktig til det landet hvor inntekten er opptjent. Boks 9.1 drøfter ulike metoder for å unngå eller begrense internasjonal dobbeltbeskatning.

Når det gjelder grenseoverskridende aksjeinvesteringer mellom Norge og andre EØS-stater, forutsetter EØS-avtalen med sine fire friheter at det ikke legges hindringer i veien for slik aktivitet. Selskaper hjemmehørende i andre EØS-stater må derfor i utgangspunktet likebehandles skattemessig med tilsvarende norske selskaper. Noe forenklet innebærer dette at dersom norske selskaper fritas for skatt på aksjeinntekter, må EØS-selskaper også fritas for norsk beskatning. Tilsvarende, dersom inntekter fra norske selskaper er fritatt for skatt, må også inntekter fra EØS-selskaper fritas for norsk skatt. På denne bakgrunnen ble fritaksmetoden gjort gjeldende også for aksjeinntekter til og fra EØS-stater, slik at Norges forpliktelser etter EØS-retten ble oppfylt.

Fritaksmetoden omfatter i hovedsak aksjeselskaper og selskaper som er skattemessig likestilt med aksjeselskaper, som for eksempel samvirkeforetak, sparebanker mv. I tillegg omfattes selskaper hjemmehørende i utlandet som tilsvarer norske selskaper som omfattes av fritaksmetoden. Dette innebærer for det første at utenlandske selskaper som driver skattepliktig virksomhet i Norge, er omfattet av fritaksmetoden for aksjeinntekter knyttet til den norske virksomheten. Dette gjelder enten selskapet er hjemmehørende innenfor eller utenfor EØS. For det andre er aksjeutbytte fra norske selskaper til utenlandske selskaper hjemmehørende i en EØS-stat normalt fritatt for kildeskatt. Selskaper hjemmehørende utenfor EØS er ikke omfattet av fritaket for kildeskatt på aksjeinntekt fra norske selskaper.

Inntektene som unntas fra beskatning etter fritaksmetoden, er i hovedsak gevinst og utbytte fra eierandeler i selskaper som omfattes av fritaksmetoden som subjekt. Også inntekter fra eierandeler i selskaper hjemmehørende utenfor EØS omfattes dersom skattyteren har hatt en eierandel på minst 10 pst. sammenhengende de siste to årene. Inntekter fra selskaper i lavskatteland utenfor EØS er imidlertid aldri omfattet av fritaksmetoden. Videre omfattes gevinst ved realisasjon av finansielle instrumenter med eierandel i selskap som omfattes av fritaksmetoden som underliggende objekt. Gevinst ved realisasjon av andel i deltakerlignet selskap og utdelinger fra deltakerlignede selskap er unntatt fra beskatning etter nærmere regler.

Etter innføringen av fritaksmetoden i 2004 har det blitt foretatt enkelte justeringer i regelverket.

For det første ble det i 2008 innført en regel om at norske selskaper skal inntektsføre tre prosent av inntekter som omfattes av fritaksmetoden (treprosentregelen). Begrunnelsen for denne regelen er at det gis fradrag for kostnader knyttet til skattefrie inntekter etter fritaksmetoden. Det ble ansett som for vanskelig å praktisere et skille mellom kostnader avhengig av om de er tilknyttet skattefrie eller skattepliktige inntekter. Inntektsføringen anses som en sjablongmessig tilbakeføring av slike fradrag.

For det andre er fritaksmetodens anvendelse på selskaper i EØS strammet inn. Ved innføringen gjaldt fritaksmetoden ubegrenset for aksjeinntekter til og fra selskaper hjemmehørende i EØS. Fra og med inntektsåret 2008 ble det innført krav om at selskapet skulle være reelt etablert og drive reell økonomisk aktivitet i sin EØS-hjemstat for at fritaksmetoden skal gjelde (realitetskravet). Endringen ble gjennomført etter en avklaring fra EU-domstolen i 2006 gjennom den såkalte Cadbury/Schweppes-avgjørelsen4. Realitetskravet reduserer noen av tilpasningsmulighetene som ligger i å la selskaper i lavskatteland eie – eller eies av – norsk selskap via selskap i EØS. Se i denne forbindelse nærmere omtale i punkt 9.8.2.

9.3 Skattemotivert valg av transaksjonsform

Fritaksmetoden innebærer at det som hovedregel ikke skal beregnes skatt på gevinst eller gis fradrag for tap når et selskap selger aksjer. Når et selskap selger eiendeler, gjelder imidlertid de alminnelige skattereglene. Det betyr at gevinster skal skattlegges og tap kommer til fradrag med en skattesats på 28 pst. I enkelte tilfeller kan skattyterne ha muligheter til å utnytte forskjellen mellom aksjebeskatningen og den alminnelige selskapsbeskatningen.

Fritaksmetoden gir skattyterne insentiv til å tilpasse overdragelsesformen avhengig av om de er i en gevinst- eller tapsposisjon. Overdragelse av eiendeler velges når de skattemessige verdiene av eiendelene er høyere enn salgssummen (medfører fradragsberettiget tap), mens salg av aksjer anvendes dersom salgssummen overstiger de skattemessige verdiene av formuesobjektene (gir skattefri gevinst). Slike tilpasninger kan også skje ved at produksjonen av driftsmidler legges i et eget aksjeselskap, med påfølgende salg av aksjene i selskapet istedenfor driftsmidlet.

I Ot.prp. nr. 1 (2004 – 2005) avsnitt 6.5.6 ble denne problemstillingen drøftet. Det ble lagt til grunn at det i utgangspunktet er legitimt å etablere en selskapsstruktur hvor morselskapet er et holdingselskap, og betydelige eiendeler legges i datterselskaper. Ved valget mellom salg av aksjer og salg av eiendeler vil som regel flere hensyn enn de skattemessige spille inn. I mange tilfeller er det heller ikke åpenbart hvilken form som er «riktig» for den aktuelle transaksjonen. I praksis vil det derfor ofte være vanskelig for ligningsmyndighetene å nå fram med gjennomskjæringssynspunkter i denne typen saker.

Etter departementets syn er det grunn til å anta at fritaksmetoden påvirker hvordan virksomhet struktureres. Fritaksmetoden er trolig en medvirkende årsak til at eiendeler med lav avskrivningssats, for eksempel fast eiendom, i mange tilfeller etableres i egne selskaper. Etter departementets oppfatning er det, som påpekt i Ot.prp nr. 1 (2004 – 2005), vanskelig å nå fram med gjennomskjæringssynspunkter ved salg av aksjer i datterselskap eller eiendeler fra datterselskap i etablerte selskapsstrukturer. Gjennomskjæringssynspunkter kan være mer nærliggende i tilfeller der selskapet omstruktureres i umiddelbar sammenheng med salget. I enkelte slike tilfeller kan transaksjonsformen framstå som hovedsakelig skattemessig motivert og illojal mot målet med skattereglene.

Antall nyregistrerte aksjeselskaper økte kraftig i forbindelse med skattereformen, jf. figur 9.1. En stor del av økningen var blant selskaper som driver omsetning og drift av fast eiendom. I figuren er finansielle selskaper utelatt. Det vil si at porteføljeinvesteringsselskapene som er omtalt i avsnitt 6.3.3, ikke er med i figuren.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Problemstillingen vedrørende valg av transaksjonsform er relatert til en mer generell problemstilling som berører alle realisasjonsbaserte skattesystemer. Systemer som ikke beskatter verdistigningen på eiendelene løpende, vil alltid gi insentiver til å realisere tap tidlig for å få utbetalt skatteverdien av tapsfradraget, mens de latente gevinstene utsettes for å utnytte skattekreditten som oppstår. Dette gir skattyteren en mulighet til å periodisere skatten slik at nåverdien av skatten reduseres. Det kan også tenkes at dette fører til innelåsing av kapital i prosjekter med latente gevinster.

I Ot.prp. 1 (2004 – 2005) avsnitt 6.5.6 ble det vurdert særskilte tiltak for å motvirke effektene av at gevinster realiseres i form av skattefritt aksjesalg under fritaksmetoden, mens tap kan realiseres med fradragsrett innenfor det alminnelige systemet for realisasjonsbeskatning. Det ble skissert ulike alternativer som regler om betydelig aksjesalg, særregler om beskatning ved realisasjon av aksjer i selskap som eier fast eiendom, bygg og anlegg, begrensning av adgangen til tapsfradrag, og utsatt periodisering av fradragsrett for tap ved realisasjon. Det ble ikke foreslått særskilte tiltak mot slike tilpasninger. Dette ble blant annet begrunnet med at man burde avvente mer erfaring med fritaksmetoden.

Drøftelsen av de mulige tiltakene i Ot.prp. nr. 1 (2004 – 2005) avsnitt 6.5.6 viser at det er vanskelig å utforme treffsikre tiltak. Et gjennomgående trekk ved de alternativene som er vurdert, er at det kan være vanskelig å unngå at de også rammer en god del tilfeller som ikke er et utslag av uheldige tilpasninger. Videre vil slike særregler komplisere systemet. Etter departementets syn er det usikkert om effekten av de tiltakene som er vurdert, vil være god nok til å oppveie ulempene tiltakene medfører. Departementet vil derfor ikke gå inn for slike tiltak nå. Det kan likevel ikke utelukkes at tiltak vil bli vurdert senere.

9.4 Tilpasninger mellom morselskap og datterselskap

Forskjellene mellom de særskilte reglene for beskatning av aksjeinntekter i selskap og de alminnelige skattereglene kan også gi muligheter for tilpasninger når nye investeringer skal gjennomføres. Tap på fordring er fradragsberettiget dersom fordringen har tilstrekkelig nær tilknytning til debitorselskapets virksomhet. Dette kan utnyttes ved at selskaper gjennomfører investeringer gjennom datterselskaper som etableres med lite aksjekapital. Hoveddelen av selskapets innskudd i datterselskapet gjøres i form av lån. Går virksomheten i datterselskapet dårlig, kan morselskapet da få fradrag for store deler av investeringen som tap på fordring (gitt at vilkårene for fradrag for tap på fordring er oppfylt). Går virksomheten godt, vil avkastningen komme som verdistigning på aksjene eller utbytte. Avkastningen vil således være skattefri aksjeinntekt.

Etter departementets syn undergraver slike tilpasninger hensynet til en symmetrisk skattemessig behandling av gevinster og tap. Det er uheldig. Reglene om skjønnsfastsettelse av inntekt dersom skattyters formue eller inntekt er redusert på grunn av direkte eller indirekte interessefellesskap med en annen person, selskap eller innretning kan i noen grad være egnet til å motvirke slike tilpasninger. I tilfeller der datterselskapet ikke ville fått lån fra uavhengige långivere (eller bare hadde lånekapasitet for deler av lånet), er det selve interessefellesskapet mellom morselskapet og datterselskapet som har gitt datterselskapet en større lånekapasitet, og dermed gitt grunnlag for et større tap på fordring enn en uavhengig långiver ville fått. Dette kan tilsi at lån ut over datterselskapets lånekapasitet skattemessig behandles som egenkapital.

I praksis kan det imidlertid være krevende for ligningsmyndighetene å vinne fram i slike saker om omklassifisering. Et eksempel på dette er Høyesteretts dom av 21. juni 2010 (Telecomputing), der ligningsmyndighetene ikke vant fram med påstand om omklassifisering i en sak som gjaldt tap som oppsto i forbindelse med at fordring på et datterselskap ble konvertert til aksjekapital.

Et mulig mottiltak kan være å nekte fradrag for tap på fordringer mellom nærstående parter. Det må utredes nærmere hvordan en slik regel eventuelt skal utformes. En sentral problemstilling er avgrensningen av hvem som skal anses som nærstående. En mulighet er for eksempel å benytte samme avgrensning som i reglene om konsernbidrag. Det kan imidlertid også tenkes en regel som gis en videre definisjon av hvem som skal anses som nærstående. Det må også vurderes om alle typer gjeld skal omfattes av en slik avskjæringsregel, eller om den skal avgrenses mot gjeld oppstått som følge av normal forretningsvirksomhet mellom selskapene, som for eksempel leverandørgjeld mv.

Departementet ser behov for et slikt mottiltak, og vil arbeide videre med å utforme forslag til regler som avskjærer fradrag for tap på fordring mellom nærstående selskaper.

9.5 Treprosentregelen

Etter hovedregelen i skatteloven § 6 – 1 gis det bare fradrag for «kostnad som er pådratt for å erverve, vedlikeholde eller sikre skattepliktig inntekt». Siden inntekt som omfattes av fritaksmetoden ikke er skattepliktig, ble det derfor ved innføringen lagt til grunn at kostnader knyttet til disse inntektene ikke skulle gi rett til fradrag.

I Ot.prp. nr. 1 (2005 – 2006) kapittel 15 ble fradragsrett for eierkostnader med tilknytning til skattefrie aksjeinntekter mv. vurdert på nytt. Blant annet på grunn av de praktiske problemene med å skille ut kostnader som har tilknytning til skattefrie aksjeinntekter, ble det innført en særregel om fradragsrett for kostnader knyttet til inntekter som omfattes av fritaksmetoden.

Fra og med 7. oktober 2008 ble det imidlertid innført en ny regel som skulle korrigere for at den utvidede fradragsretten ble for liberal og var dårlig begrunnet. Den nye regelen går ut på at tre prosent av inntekt som omfattes av fritaksmetoden, likevel skal anses som skattepliktig inntekt. Inntektsføringen fungerer som en sjablongmessig reversering av fradragsførte kostnader knyttet til skattefrie aksjeinntekter.

I forarbeidene til treprosentregelen ble det lagt til grunn at regelen var betydelig enklere å praktisere både for foretakene og ligningsmyndighetene enn en regel om å nekte direkte fradragsføring av eierkostnader knyttet til skattefrie inntekter (se Ot.prp. nr. 1 (2008 – 2009) avsnitt 6.3). Det ble samtidig pekt på at en slik sjablongregel ville være lite treffsikker i enkelttilfeller. Det ble imidlertid vist til at flere andre land hadde tilsvarende sjablongregler om inntektsføring av en andel av skattefrie aksjeinntekter, som en form for reversering av fradragsførte kostnader.

Treprosentregelen er en grov sjablongregel fordi inntektsføringen ikke er knyttet til selskapets kostnader, men til de skattefrie inntektene. Den manglende treffsikkerheten vises særlig ved realisasjon av aksjeposter med store latente gevinster. Selv om det bare er tre prosent av gevinsten som skal inntektsføres, kan skattebelastningen framstå som uforholdsmessig stor sett i forhold til kostnadene aksjonæren har fradragsført i sin eiertid.

Treprosentregelen slik den er utformet i dag, har også enkelte andre svakheter. Blant annet bidrar den til å komplisere fritaksmetoden. Ved innføringen av fritaksmetoden ble det lagt vekt på forenklingen den innebar for ligningsmyndigheter og skattytere. Metoden fjernet behovet for dokumentasjon av skattemessige inngangsverdier og gevinst- og tapsberegning ved realisasjon av aksjer mv. Treprosentregelen har imidlertid gjeninnført behovet for gevinst- og tapsberegning ved realisasjon av aksjer mv. som er omfattet av fritaksmetoden. Dette tar bort en vesentlig del av de administrative forenklingene ved fritaksmetoden.

Videre kan treprosentregelen hemme fornuftige endringer av konsernstrukturer. Ved omorganiseringer i konsern vil overføringer av aksjer mellom konsernselskaper ofte utløse realisasjonsgevinster. Tre prosent av disse gevinstene må da inntektsføres.

I hovedsak er de praktiske problemene ved treprosentregelen knyttet til gevinster. En forenkling som innskrenker regelens anvendelse til å gjelde skattefritt utbytte, ville langt på vei løse disse problemene.

En slik endring vil ikke gjøre regelen mer treffsikker. Det vil fortsatt ikke være noen direkte sammenheng mellom beløpet som inntektsføres, og kostnadene den enkelte aksjonær har hatt. En slik endring vil likevel ta bort de store utslagene ved realisasjon av aksjeposter med store latente gevinster. Manglende treffsikkerhet må imidlertid veies opp mot administrative fordeler ved en slik sjablongregel. Etter departementets syn vil en endring slik at treprosentregelen bare gjelder for utbytte, innebære en klar forenkling. Det vil bidra til å forsterke de administrative fordelene ved en sjablongregel. Departementet tar derfor sikte på å foreslå en slik endring, men tidligst fra 2012.

Det er enkelte skjevheter i treprosentregelens anvendelsesområde. Slik regelen er utformet, skal tre prosent av inntekter som er unntatt etter skatteloven § 2 – 38, inntektsføres. Gevinst ved realisasjon av andel i deltakerlignet selskap, er på nærmere vilkår unntatt fra beskatning etter § 2 – 38 annet ledd bokstav b og tredje ledd bokstav e. Utdelinger fra deltakerlignede selskaper til deltaker som selv er selskap, er også unntatt fra beskatning, men dette følger av en annen bestemmelse enn skatteloven § 2 – 38. Den lovtekniske utformingen medfører derfor at slike utdelinger faller utenfor treprosentregelens anvendelsesområde.

Treprosentregelen gjelder heller ikke utenlandske selskaper. Dette skyldes at utenlandske selskaper som mottar utbytte fra norske selskaper, ikke har fradragsrett for kostnader knyttet til de skattefrie inntektene i Norge. Hvis aksjene er knyttet til en skattepliktig virksomhet som selskapet utøver i Norge, har imidlertid selskapet fradragsrett for kostnader knyttet til de skattefrie inntektene. Dette kan tilsi at utenlandske selskaper som mottar gevinst eller utbytte som kvalifiserer under fritaksmetoden, burde vært omfattet av treprosentregelen.

Departementet tar sikte på å vurdere behovet for å justere anvendelsesområdet for treprosentregelen, blant annet når det gjelder aksjer knyttet til skattepliktig virksomhet i Norge og skattefrie utdelinger fra deltakerlignede selskaper.

Treprosentregelen gjelder bare der det er fritaksmetoden som medfører at inntekter er skattefrie. Det innebærer blant annet at konsernbidrag ikke omfattes av reglene om inntektsføring. Reglene om konsernbidrag gir i utgangspunktet muligheter for resultatutjevning ved at konsernbidraget er fradragsberettiget for giverselskapet og skattepliktig for mottakerselskapet. Det kan imidlertid også gis konsernbidrag ut over det som er fradragsberettiget for giverselskapet. Dette vil ikke være skattepliktig for mottakerselskapet. Selskapsrettslig gjelder de samme begrensningene på utdeling av konsernbidrag som på utdeling av utbytte. Konsernbidrag vil derfor være et alternativ til å dele ut utbytte. For å unngå at konsernselskap må dele ut konsernbidrag i stedet for utbytte, også i tilfeller der det i utgangspunktet ikke er behov for resultatutjevning, vil departementet vurdere å frita utbytte mellom konsernselskaper fra treprosentregelen.

9.6 Realisasjon av andel i deltakerlignet selskap

Når et aksjeselskap eier en andel i et deltakerlignet selskap og realiserer andelen med gevinst, vil skatt på gevinsten kunne innebære kjedebeskatning. Dette skyldes at tilbakeholdte skattlagte inntekter og aksjeinntekter omfattet av fritaksmetoden, reflekteres i en verdistigning på deltakerandelen, noe som igjen øker den potensielt skattepliktige gevinsten. Fritaksmetoden gjelder derfor når et selskap realiserer andel i et deltakerlignet selskap med gevinst. Tilsvarende er tap ikke fradragsberettiget.

Fritaksmetodens anvendelse på slike gevinster/tap er imidlertid begrenset dersom det deltakerlignede selskapet eier aksjer i selskaper utenfor EØS. Bakgrunnen er at fritaksmetoden ikke skal gjelde for inntekt fra aksjer i lavskatteland utenfor EØS og fra porteføljeinvesteringer i normalskatteland utenfor EØS (ikke-kvalifiserende aksjer). Regelen er utformet som en sjablong. Sjablongregelen innebærer at hele gevinsten er skattepliktig, eventuelt hele tapet fradragsberettiget, dersom mer enn 10 pst. av aksjebeholdningen i det deltakerlignede selskapet består av aksjer som ikke er omfattet av fritaksmetoden. Motsatt er hele gevinsten skattefri og intet av tapet fradragsberettiget når minst 90 pst. av aksjebeholdningen er omfattet av fritaksmetoden. Sjablongløsningen ble valgt fordi det anses som praktisk umulig å skille ut den delen av gevinsten (eller tapet) på andelen som knytter seg til underliggende ikke-kvalifiserende aksjer, og bare skattlegge denne.

Regelen innebærer således en enten-eller-løsning og kan derfor slå urimelig gunstig eller ugunstig ut avhengig av hvordan aksjebeholdningen ved realisasjonen er fordelt mellom aksjer som henholdsvis omfattes og ikke omfattes av fritaksmetoden. I den grad deltakeren har innflytelse over det deltakerlignede selskapets disposisjoner, vil sjablongen innebære utstrakte muligheter for skattetilpasning. For eksempel vil selskapet som realiserer andelen, kunne tilpasse seg ut og inn av fritaksmetoden (avhengig av om selskapet er i en gevinst- eller tapsposisjon) ved å justere det deltakerlignede selskapets portefølje rett før realisasjonen.

Etter departementets syn er det uheldig at reglene om realisasjon av andel i deltakerlignet selskap gir så store tilpasningsmuligheter. Departementet vil derfor vurdere regelendringer som reduserer rommet for slike skattetilpasninger.

9.7 Avgrensning mot porteføljeinvesteringer

Fritaksmetoden gjelder i utgangspunktet alle inntekter fra eierandeler i selskaper hjemmehørende i EØS. Det stilles ikke krav til størrelsen på eierandelen for at disse inntektene skal omfattes av fritaksmetoden. For eierandeler i selskaper hjemmehørende utenfor EØS er anvendelsesområdet mer begrenset. Inntekter fra eierandeler i land utenfor EØS omfattes dersom skattyter har hatt minst 10 pst. eierandel sammenhengende i to år. Selskaper i lavskatteland utenfor EØS omfattes imidlertid aldri av fritaksmetoden, uansett eierandel.

Det vide anvendelsesområdet til den norske fritaksmetoden for selskaper hjemmehørende i Norge og øvrige EØS-stater har vært kritisert av enkelte. Det er blant annet påpekt at de fleste av landene som har en fritaksmetode, har en generell porteføljebegrensning. Det vil si at det stilles krav om at investeringen må ha en viss eierandel målt etter stemme- og/eller kapitalandel for å omfattes av fritaksmetoden.

Ved innføringen av fritaksmetoden ble det vurdert om fritaket burde avgrenses generelt mot utbytte og gevinst på porteføljeinvesteringer, jf. Ot.prp. nr. 1 (2004 – 2005) avsnitt 6.5.2.2. Det ble imidlertid lagt til grunn at hensynet til å unngå kjedebeskatning tilsa at inntekt på porteføljeinntekter innenfor Norge og EØS ble omfattet av fritaksmetoden. Aksjeinntekter som tilfaller selskaper, vil normalt reflektere inntekt som er, eller forventes å bli, beskattet i det underliggende selskapet eller i selskap lenger ned i eierkjeden. Det ble framhevet at porteføljeinntekten ikke bør beskattes ytterligere i det mottakende selskapet.

Departementet viser til at hovedhensynet bak fritaksmetoden er å unngå kjedebeskatning. Dette hensynet er viktig også ved porteføljeinvesteringer. Skattesystemet har siden skattereformen i 1992 vært innrettet med dette formålet. Også før innføringen av fritaksmetoden var utbytte fra norske selskaper til norske aksjonærer skattefrie etter godtgjørelsesmetoden. Gevinster var skattepliktige, men inngangsverdien ble oppregulert med endring i tilbakeholdt skattlagt kapital i selskapet. Samtidig var tap fradragsberettiget. Fritaksmetoden innebærer derfor ikke en stor lettelse i beskatningen av aksjeinntekter sammenlignet med det gamle systemet med RISK og godtgjørelse. Fritaksmetoden innebærer likevel en lettelse for inntekter fra selskaper i EØS sammenlignet med systemet med RISK og godtgjørelse, som bare gjaldt for aksjeinntekter fra norske selskaper. Det følger av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen at vi i utgangspunktet ikke kan diskriminere mellom norske selskaper og selskaper hjemmehørende i EØS.

En generell avgrensning mot porteføljeinvesteringer vil medføre kjedebeskatning for en meget stor andel aksjer og derigjennom kunne bidra til å øke kapitalkostnadene og svekke kapitalmobiliteten. Dette gjelder også om det skjer relativt hyppige eierskifter for en del små aksjeposter. I prinsippet er det ingen forskjell på direkte investeringer og porteføljeinvesteringer når det gjelder betydningen av å unngå vridninger på finansieringssiden. Porteføljeinvesteringer er svært viktig for å sørge for effektivitet i kapitalmarkedene. Dersom dette svekkes, vil det kunne medføre innelåsning av kapital i mindre produktiv virksomhet og fare for at lønnsomme prosjekter ikke får tilstrekkelig finansiering.

Departementet viser også til at en porteføljebegrensning på for eksempel 10 pst. vil komplisere regelverket og kunne gi muligheter for tilpasninger. For selskaper som har aksjeporteføljer som ligger rundt grensen, vil det være fordelaktig å tilpasse seg slik at de er utenfor fritaksmetoden hvis de er i tapsposisjon og innenfor fritaksmetoden hvis de er i gevinstposisjon. For å redusere slike tilpasninger ville det trolig vært nødvendig å kombinere en porteføljebegrensning med en eller annen form for krav til eiertid, altså en ytterligere komplikasjon.

Departementet går derfor ikke inn for endringer i fritaksmetoden som avgrenser anvendelsesområdet generelt mot porteføljeinvesteringer.

9.8 Grenseoverskridende investeringer – rettsutvikling

9.8.1 Innledning

Flere av de rettslige problemstillingene som har vært diskutert siden fritaksmetoden ble innført, har vært knyttet til dens anvendelse på grenseoverskridende investeringer, dvs. anvendelsen på inntekter som stammer fra, eller mottas av, selskaper hjemmehørende i utlandet. Departementet har i den forbindelse både gitt presiserende fortolkningsuttalelser og foretatt enkelte lovendringer for å korrigere/utfylle reglene under fritaksmetoden. Hensynet til å overholde Norges forpliktelser etter EØS-avtalen har stått sentralt når rammene for fritaksmetodens anvendelse i utenlandstilfeller har blitt fastlagt. Nedenfor gjennomgås sentrale områder hvor man har endret eller presisert fortolkningen av reglene. Muligheter for videre regelverksutvikling omtales også.

9.8.2 Realitetskravet

Fra og med 2008 omfatter ikke fritaksmetoden inntekt fra selskap hjemmehørende i lavskatteland i EØS dersom selskapet ikke er reelt etablert og driver reell økonomisk aktivitet i etableringsstaten. Tilsvarende realitetskrav er innført for selskaper hjemmehørende i EØS som mottar aksjeutbytte fra norske selskaper, men da uavhengig av om EØS-staten er et lavskatteland eller ikke.

Ved innføringen av fritaksmetoden gjaldt ikke et slikt realitetskrav. Det ble da lagt til grunn at EØS-avtalens krav til likebehandling innebar at skattefritaket for aksjeinntekter ikke kunne gjøres snevrere for selskaper hjemmehørende i andre EØS-stater enn for tilsvarende selskaper hjemmehørende i Norge. På dette tidspunktet omfattet fritaksreglene derfor aksjeinntekter fra selskaper hjemmehørende i EØS uten nærmere begrensning. Det var heller ingen begrensninger i fritaket for kildeskatt på aksjeutbytte betalt fra norske selskaper til selskaper i EØS. Så lenge EØS-selskapene ble ansett sammenlignbare med de kvalifiserende norske selskapene, var inngående og utgående aksjeinntekter automatisk omfattet av fritaksmetoden.

I de tilfellene inntekter til og fra slike selskaper ikke blir beskattet i sin EØS-hjemstat, vil kjedebeskatningssynspunktet som ligger bak fritaksmetoden, ikke være relevant. Videre vil en generell anvendelse av fritaksmetoden for EØS-selskaper åpne for skattemessige tilpasninger ved at skattyter lar inntekter til eller fra selskaper i lavskatteland utenfor EØS gå via mellomliggende selskaper i EØS.

Tilpasninger kan eksempelvis skje ved at inntekter opptjent av et selskap i et lavskatteland utenfor EØS deles ut som utbytte til et selskap hjemmehørende i EØS. Dersom utbyttet ikke skattlegges i EØS-selskapets hjemstat, og utbyttet så videreutdeles til et norsk morselskap som omfattes av fritaksmetoden, vil inntektene fra investeringen i lavskattelandet utenfor EØS i realiteten bli omfattet av fritaksmetoden.

Lignende tilpasninger kan tenkes for å unngå kildeskatt på utbytte fra norske selskaper til utenlandske aksjonærer. Dette kan skje ved at utenlandske selskaper og privatpersoner hjemmehørende i lavskatteland utenfor EØS eier aksjer i norske selskaper gjennom mellomliggende selskaper i EØS. Dersom utbyttet fra det norske selskapet omfattes av fritaksmetoden, og dermed er fritatt for norsk kildeskatt, og EØS-staten ikke skattlegger mottakerselskapet for slike aksjeinntekter, vil utbyttet kunne videreutdeles skattefritt til aksjonæren i lavskattelandet utenfor EØS. Virkningen av en slik tilpasning vil imidlertid kunne svekkes dersom EØS-staten legger kildeskatt på videreutdelingen til endelig mottaker utenfor EØS.

Disse tilpasningsmulighetene bidro til at realitetskravet kom inn i fritaksmetoden fra 2008, etter at EU-domstolen gjennom den tidligere nevnte Cadbury/Schweppes-avgjørelsen hadde åpnet for innføring av et slikt krav. Kravet reduserer noen av tilpasningsmulighetene som ligger i å la selskaper i lavskatteland eie – eller eies av – norsk selskap via selskap i EØS.

Cadbury/Schweppes gjaldt i utgangspunktet britiske regler tilsvarende våre regler om beskatning av norskkontrollerte utenlandske selskaper (NOKUS). Dommen har imidlertid en mer generell rekkevidde ved at det i premissene blir fastslått at nasjonale skatteregler som i utgangspunktet strider mot de fire friheter, på nærmere vilkår kan opprettholdes dersom de blir ansett rettferdiggjort av formålet om å motvirke skatteomgåelse. De aktuelle reglene må i så fall være egnet til å motvirke skatteomgåelse, og de må ikke gå ut over hva som er nødvendig for å ivareta dette formålet.

Sammenfatningsvis må restriktive skatteregler etter EU-domstolens syn godtas dersom de retter seg mot selskapsetableringer som er rene fiktive arrangementer («wholly artificial arrangements») opprettet i den hensikt å omgå skattereglene. Et selskap vil ifølge EU-domstolen ikke i samme grad være beskyttet av de fire friheter dersom det ikke har tatt konsekvensen av etableringen i vedkommende EØS-stat og kan vise at det er reelt etablert og driver reell økonomisk aktivitet der («actually established in the host Member State and carries on genuine economic activities there»).

Fritaksmetodens realitetskrav kodifiserer i stor grad de generelle prinsippene fastslått i Cadbury/Schweppes. Det blir således viktig å fastslå i hvilken grad og etter hvilke kriterier selskapsetableringer i EØS kan regnes som fiktive arrangementer, etter EØS-retten og etter internretten.

Utover at EU-domstolen i Cadbury/Schweppes fastslo at rene postkasseselskaper ikke kan anses reelle, er premissene i dommen farget av det konkrete tilfellet som ble vurdert. Saken gjaldt et selskap som drev finansiell tjenestevirksomhet i Irland, og det uttales i premissene at det er relevant hvorvidt selskapet har ansatte, lokaler og utstyr til disposisjon i etableringslandet. Disse omstendighetene er likeledes nevnt i de norske forarbeidene som eksempler på karakteristika som kan påvise at realitetskravet er oppfylt. I tilfeller der det aktuelle selskapet driver ordinær forretningsvirksomhet i EØS-staten, vil de nevnte forholdene kunne tilsi at etableringen/aktiviteten der er reell.

Disse kjennetegnene vil imidlertid ikke være like treffende for alle typer virksomhet. Det ble i perioden etter Cadbury/Schweppes truffet enkelte ligningsavgjørelser som mer eller mindre automatisk la til grunn at et selskap i et annet EØS-land måtte ha ansatte, lokaler og utstyr for at det skulle kunne anses reelt etablert der og kvalifisere under fritaksmetoden. Praksisen ble klaget inn for EFTAs overvåkingsorgan, ESA, som igjen tok saken opp med Norge. På bakgrunn av ESAs henvendelse avga Finansdepartementet 29. september 2009 en uttalelse som blant annet presiserte at det alltid må foretas en helhetsvurdering av om realitetskravet er oppfylt i det konkrete tilfellet. Det avgjørende må ifølge uttalelsen være at det «påvises tilstrekkelige objektive omstendigheter (synbare for en tredjemann) til å understøtte at det ikke er skattemotivet, men andre forretningsmessige grunner som er årsaken til at selskapet er blitt etablert i den aktuelle staten».

Det uttales videre at relevansen og vekten av momentene som er angitt i forarbeidene, blant annet tilstedeværelse av lokaler, ansatte og utstyr [vil] «kunne variere ut fra hvilken selskaps- og virksomhetstype som vurderes». Som et eksempel blir det nevnt at norske aksjefond ikke tillates å ha ansatte. I stedet må driften av fondet ivaretas av ansatte i et forvaltningsselskap. Man kan da heller ikke kreve at tilsvarende utenlandske aksjefond må ha ansatte for å oppfylle realitetskravet. På bakgrunn av Norges svarbrev til ESA av 6. november 2009, ble saken avsluttet av ESA.

Kravene til tilstedeværelse i etableringsstaten må altså tilpasses hvilken type selskap som vurderes. Et relevant kriterium er om selskapet er organisert og drevet i EØS-staten på en måte som er vanlig for den aktuelle typen selskaper. Det er imidlertid fremdeles uklart etter fellesskapsretten hva som skal til for å oppfylle realitetskravet for selskaper som normalt ikke fordrer noen form for fysisk tilstedeværelse i etableringsstaten. Dette kan for eksempel gjelde ulike typer holdingselskaper eller virksomhet som utelukkende er nettbasert. Her vil det være vanskelig å avgjøre hva som skal til for å fastslå at selskapet har tatt konsekvensen av EØS-etableringen, slik at den ikke utgjør et rent fiktivt arrangement for å omgå skattereglene.

Problemstillingen er viktig fordi det nettopp er for selskaper uten krav til fysisk tilstedeværelse mv. at omgåelsesfaren kan være størst. Det vil da koste skattyter lite å lokalisere etableringen i et annet land. Skulle man for eksempel åpne for at alle holdingselskaper skulle godtas som reelt etablerte i EØS fordi de normalt drives uten ansatte, lokaler eller andre fysisk påviselige karakteristika, ville realitetskravet som nå er etablert i fritaksmetoden (og i fellesskapsretten), miste sin effekt. Med en slik fortolkning ville inntekt med opprinnelse/destinasjon i lavskatteland utenfor EØS kunne strømme skattefritt gjennom holdingselskap i EØS-land som er lavskatteland (eller som ikke opererer med samme begrensninger i sine fritaksregler som Norge). Norge ville på sin side ikke ha rett til å beskatte inntekten fordi den kommer fra/utdeles til et EØS-land.

Denne problemstillingen er heller ikke ukjent for EU-/EØS-organene. I en kommisjonsmeddelelse av 10. desember 2007 inviterte Kommisjonen medlemsstatene til et samarbeid om å definere innholdet i EUs anti-misbruksregler, herunder hva som skal kreves for at holdingselskaper og andre selskapstyper uten behov for fysisk tilstedeværelse, skal anses å oppfylle realitetskravet. Det er kommet lite håndfast ut av de få tilbakemeldingene som har blitt gitt. De har i stor grad inneholdt nye formuleringsmåter for begrepet «reell etablering/aktivitet», uten at det har bidratt i vesentlig grad til å gjøre selve innholdet av vilkåret klarere.

Etter departementets oppfatning vil det subjektive motivet nødvendigvis måtte tre sterkere fram i slike tilfeller av manglende objektivt konstaterbare fakta. I tilfeller hvor det synes klart at skatteomgåelse er motivet bak en etablering, bør dette etter departementets oppfatning tale imot å anerkjenne et holdingselskap (eller annet selskap som normalt ikke krever noen fysisk tilstedeværelse i etableringsstaten) som reelt etablert i EØS. Dette gjelder selv om selskapet i utgangspunktet er organisert på samme måte som tilsvarende norske holdingselskaper.

Hvis det på den annen side synes klart at selskapet ikke vil kunne oppnå noen skattebesparelse sammenlignet med hva situasjonen ville vært om etableringen hadde ligget i Norge, vil det ikke kunne sies å foreligge noe fiktivt arrangement for å omgå skattereglene. Dette er også uttalt i Finansdepartementets brev av 5. juli 2010, inntatt i Utvalget 2010 s. 1240. Saken omhandlet et tenkt tilfelle hvor det utenlandske selskapets inntekter utelukkende kommer fra aksjer som ville falt inn under den norske fritaksmetoden, og hvor det følgelig ikke var noe å oppnå skattemessig ved å ha et holdingselskap utenfor Norge.

Departementet vil følge opp eventuelle framtidige avklaringer i fellesskapsretten på dette området.

9.8.3 Kravet om at et utenlandsk selskap skal tilsvare et norsk selskap

For å bli omfattet av fritaksmetoden må de utenlandske selskapene tilsvare en av de norske selskapstypene som kvalifiserer som subjekt under fritaksmetoden.

Forarbeidene til fritaksmetoden gir liten veiledning om hvilke kriterier som skal legges til grunn ved sammenligningen av et norsk og et utenlandsk selskap. I Ot.prp. nr. 1 (2004 – 2005) uttales at det må vurderes konkret hvorvidt et utenlandsk selskap skal anses å tilsvare et norsk, og at det ikke kreves at de utenlandske selskapene er underlagt regler som er identiske med de norske. Det avgjørende er ifølge forarbeidene at «…lovgivningen i utlandet ikke på sentrale punkter gir anvisning på andre løsinger enn det som gjelder for den norske selskapsformen som det sammenlignes med. Det må også tas i betraktning hvordan den utenlandske enheten rent faktisk opererer og er organisert». Heller ikke fellesskapsretten gir klare kriterier for sammenligningen i de tilfellene det er et selskap hjemmehørende i EØS som er under vurdering. Nedenfor oppsummeres departementets oppfatning av rettstilstanden på området, med utgangspunkt i det som foreligger av internrettslig og felleskapsrettslig praksis.

(i) Kriteriet faktisk skatteplikt

Når det gjelder utenlandske selskaper som er unntatt fra alminnelig skatteplikt i sine hjemstater, er utgangspunktet i norsk internrett at slike selskaper ikke kan anses å tilsvare norske selskaper som er underlagt alminnelig skatteplikt til Norge. Synspunktet er at et utenlandsk selskap som på generelt grunnlag er fritatt for skatteplikt, er så vesensforskjellig fra et norsk aksjeselskap mv. at det ikke burde kvalifisere under fritaksmetoden. Dessuten slår hensynet til å motvirke kjedebeskatning ikke til i de tilfellene det er snakk om inngående aksjeutbytte fra utenlandske selskaper som er fritatt for beskatning i hjemlandet.

I 2008 tok ESA en klagesak opp med norske myndigheter, hvor spørsmålet var om det brøt med de fire friheter å nekte fritak for kildeskatt på utbytte betalt fra norske selskaper til EØS-selskaper, utelukkende av den grunn at mottakerselskapene ikke var skattepliktige til sine EØS-hjemstater. I juni 2009 fastslo EU-domstolen i den såkalte Aberdeen5-saken at Finland ikke kunne nekte fritak for kildeskatt på utbytte på det grunnlag at mottakerselskapet ikke var underlagt alminnelig skatteplikt i sin hjemstat Luxembourg. EU-domstolen aksepterte ikke finske skattemyndigheters synspunkt om at det luxembourgske selskapet kunne nektes skattefritak på grunn av sin manglende skatteplikt til hjemstaten. En slik praksis ville ifølge domstolen innebære en ulovlig diskriminering etter EU-reglene. Dette gjaldt selv om de finske selskapene omfattet av de aktuelle fritaksreglene, var alminnelig skattepliktige til Finland for sine øvrige inntekter.

Siden EØS-avtalen har samme nedslagsfelt som EU-reglene på dette området, rettet norske myndigheter seg etter slutningen i dommen. I brev til Skattedirektoratet av 29. september 2009 og i etterfølgende brev til ESA av 16. oktober 2009 uttalte departementet at man ikke lenger ville anse inntekt til/fra selskaper hjemmehørende i EØS for å falle utenfor fritaksmetoden bare på det grunnlag at selskapet var fritatt for alminnelig skatteplikt i sin hjemstat. Manglende skatteplikt til EØS-hjemstaten var med andre ord ikke lenger et relevant sammenligningskriterium.

For selskaper hjemmehørende utenfor EØS vil Norge imidlertid ikke være bundet av fellesskapsrettens begrensninger. Det vil her være norsk internrett som danner rammen for hvilke faktorer som kan vektlegges ved sammenligningen. Således vil skattemyndighetene fremdeles kunne avvise anvendelse av fritaksmetoden på aksjeinntekt innvunnet av selskaper utenfor EØS dersom selskapet er generelt fritatt for skatt til sin hjemstat. Dette kan være aktuelt i tilfeller hvor det utenlandske selskapet driver skattepliktig virksomhet i Norge gjennom en norsk filial eller gjennom sin deltakelse i et deltakerlignet selskap, og har aksjeinntekter tilknyttet denne virksomheten.

(ii) Kriteriet selvstendig skattesubjekt

I utgangspunktet er de norske selskapene som er omfattet av fritaksmetoden, selvstendige skattesubjekter. Det vil si at det er selskapene selv som blir løpende beskattet for inntektene. Deltakerne i selskapet (normalt aksjonærer) blir ikke beskattet før selskapet eventuelt videreutdeler inntektene til deltakerne, eller deltakerne realiserer andelen. I selskaper som ikke er selvstendige skattesubjekter, blir inntektene derimot beskattet løpende hos deltakeren og ikke hos selskapet som sådant, derav betegnelsen deltakerlignede selskaper, se kapittel 7. De sistnevnte selskapstypene betegnes som skattemessig transparente.

I den grad utenlandske selskaper ikke anses som selvstendige skattesubjekter, vil de ikke være sammenlignbare med de norske selskapene omfattet av fritaksmetoden. Dette gjelder enten selskapet er hjemmehørende innenfor eller utenfor EØS. Hvis Norge og hjemstaten legger ulike prinsipper til grunn for hvorvidt et selskap skal regnes som et selvstendig skattesubjekt, for eksempel slik at Norge anser selskapet som et eget skattesubjekt mens hjemstaten anser selskapet som transparent, er den tradisjonelle oppfatningen at det er den norske klassifikasjonen som skal legges til grunn. De norske reglene for hva som utgjør et selvstendig skattesubjekt, er igjen knyttet til enhetens selskapsrettslige karakteristika. Fellestrekket er at dette er selskapstyper med begrenset ansvar, jf. skatteloven § 2 – 2.

Det kan imidlertid diskuteres om de selskapsrettslige særtrekkene ved selskapene er det mest treffende sammenligningsgrunnlaget i alle sammenhenger. I visse tilfeller vil det prinsipielt sett kunne være vel så relevant hvordan det utenlandske selskapet blir klassifisert skattemessig i sin hjemstat, som hvordan ansvarsforholdene og andre selskapsrettslige forhold er innrettet.

Det er redegjort for den norske fortolkningen av sammenlignbarhetskravet i brevet til ESA av 16. oktober 2009 nevnt ovenfor. Departementet vil arbeide videre med kriteriene som skal legges til grunn ved konflikt mellom hvordan et selskap defineres skatterettslig etter henholdsvis norsk og utenlandsk rett.

Uansett har kravet om at selskapet skal være et selvstendig skattesubjekt mistet noe av sin betydning. Det skyldes at det på flere områder er blitt innført tilsvarende fritaksregler for deltakerlignede selskaper som for aksjeselskaper mv., se skatteloven §§ 10 – 40 ff samt § 2 – 38 annet ledd b), jf. tredje ledd e). Innenfor sitt virkeområde får disse reglene også anvendelse for utenlandske selskaper. Endringene har vært nødvendige for å unngå beskatning i kjede innenfor selskapssektoren. Dobbeltskatning kan bli aktuelt dersom deltakeren beskattes løpende for det deltakerlignede selskapets overskudd samtidig som overskuddet også beskattes ved utdeling eller ved realisasjon av deltakerandelen. Se nærmere om deltakerlignede selskaper i kapittel 7.

Skillet mellom deltakerlignede selskaper og selskaper som er egne skattesubjekter, har imidlertid fremdeles betydning i visse sammenhenger. For eksempel gjelder det forskjellige fritaksregler ved realisasjon av andel i deltakerlignet selskap og realisasjon av andel i aksjeselskap mv. Ved utbytte fra norske selskaper til utenlandske selskaper vil skillet ha betydning for hvilket nivå i eierkjeden fritaksmetodens vilkår skal vurderes på.

(iii) Helhetsvurdering

Det må understrekes at sammenligningen av norske og utenlandske selskaper skal skje etter en konkret helhetsvurdering. Det kan dermed tenkes andre faktorer ved det utenlandske selskapet enn dem som er nevnt ovenfor, som kan indikere større eller mindre grad av likhet med kvalifiserende norske selskaper. Slike faktorer kan for eksempel være type organisasjon/struktur eller selskapsrettslige særegenheter.

9.8.4 Mulighet for endringer som motvirker skatteomgåelse

Som det framgår av gjennomgangen ovenfor setter EØS-avtalen og tilhørende EU-/EØS-praksis skranker for hvilke begrensninger man kan gjøre i fritaksmetodens anvendelse overfor selskaper hjemmehørende i EØS. Dersom anvendelsen på inntekt til og fra selskaper hjemmehørende i EØS skal begrenses ytterligere i den hensikt å motvirke skatteomgåelser, bør det eventuelt vurderes å begrense anvendelsen tilsvarende på inntekter mellom norske selskaper, slik at det ikke oppstår forskjellsbehandling i strid med EØS-retten.

En del dommer avsagt av EU-domstolen6 etter at fritaksmetoden ble innført, åpner imidlertid for at regler om fradrag («credit») i norsk skatt for underliggende selskapsskatt betalt i selskapets hjemstat, på nærmere vilkår kan benyttes som alternativ til skattefritak på aksjeinntekter som norske selskaper mottar fra utenlandske selskaper (inngående utbytte/gevinst). En slik fradragsløsning i stedet for å gi fritak på utenlandsinntekter, er i henhold til EU-rettspraksis tillatt også når det mellom norske selskaper gis fullt fritak. Bakgrunnen er at EU-domstolen anser det for å være opp til den aktuelle EU/EØS-staten å fastlegge om, og på hvilken måte, kjedebeskatning skal unngås, så lenge den totale skattebelastning i mottakerstaten på utenlandsk aksjeinntekt ikke blir høyere enn på innenlandsk aksjeinntekt. Fellesskapsretten anses med andre ord ikke til hinder for nasjonale regler som sikrer lik samlet skattebyrde på aksjeinntekter fra utlandet som på innenlandsk aksjeinntekt. Departementet vil vurdere nærmere om fritaksmetoden bør endres på bakgrunn av denne EU-rettspraksisen.

Når det gjelder utgående utbytte, innebærer andre avgjørelser fra EU-domstolen at felleskapsretten ikke er til hinder for at en stat ilegger kildeskatt på utbytte som utdeles til selskaper hjemmehørende i andre EØS-stater, selv om det gjelder fritak på utdelinger mellom innenlandske selskaper. Det er imidlertid da en forutsetning at det gis fullt fradrag for den norske kildeskatten i den andre staten.

Departementet vil generelt følge nøye med i utviklingen av felleskapsretten på området og eventuelt foreta tilpasninger i det norske regelverket dersom rettsutviklingen skulle tilsi det.

9.8.5 Særlig om beskatning av norskkontrollerte utenlandske selskaper (NOKUS)

Det gjelder særskilte regler for beskatning av eier av norskkontrollerte selskaper hjemmehørende i lavskatteland (NOKUS-reglene). Formålet med NOKUS-reglene er å hindre skattemotivert kapitalflukt og omgåelse ved at skattytere investerer og samler opp overskudd i selskaper hjemmehørende i lavskatteland, slik at norsk beskatning unngås.

NOKUS-reglene innebærer at norske skattytere som kontrollerer selskap hjemmehørende i lavskatteland, beskattes løpende i Norge for sin andel av overskuddet i selskapet, dvs. uavhengig av om selskapet utdeler utbytte til skattyter. Norsk kontroll anses som hovedregel å foreligge når minst halvparten av selskapets andeler eller kapital direkte eller indirekte eies eller kontrolleres av norske skattytere. Det foretas ikke NOKUS-beskatning av norske eiere i selskaper hjemmehørende i land Norge har skatteavtale med, med mindre selskapets inntekter hovedsakelig er av passiv karakter.

I Ot.prp. nr. 1 (2004 – 2005) er NOKUS-reglene ansett som et viktig virkemiddel for å forhindre at fritaksmetoden gir insentiver til skattemessige tilpasninger over landegrensene. Dette synspunktet var særlig aktuelt innenfor EØS siden fritaksmetoden får generell anvendelse for EØS-selskaper, dvs. også når selskapet er hjemmehørende i et lavskatteland.

Etter at fritaksmetoden trådte i kraft, har imidlertid rettsutviklingen innenfor EU/EØS gått i retning av å innskrenke adgangen til slik beskatning som hjemles i NOKUS-reglene, dvs. beskatning av ett skattesubjekt for løpende overskudd i et annet. Cadbury/Schweppes-dommen beskrevet under avsnitt 9.8.2 er den sentrale dommen på området. I tråd med denne avgjørelsen ble NOKUS-reglenes anvendelse innenfor EØS snevret inn med virkning fra 2007. Fra dette tidspunktet kan man ikke lenger skattlegge eier for løpende overskudd i det kontrollerte selskapet dersom selskapet er reelt etablert og driver reell økonomisk aktivitet innenfor EØS (realitetskravet). Realitetskravet for å unngå NOKUS-beskatning vurderes normalt etter samme retningslinjer som realitetskravet for å omfattes av fritaksmetoden, se også her avsnitt 9.8.2 ovenfor.

Utenfor EØS, samt innenfor sitt avgrensede virkeområde i EØS, vil imidlertid NOKUS-reglene fremdeles være viktige for å motvirke skattemessige tilpasninger. NOKUS-reglene vil i disse tilfellene, sammen med begrensningene i fritaksmetoden redusere mulighetene for å ta hjem inntekter fra lavskatteland uten beskatning.

I Ot.prp. nr. 1 (2004 – 2005) er det varslet at departementet tar sikte på å gjennomgå NOKUS-reglene på mer generelt grunnlag. Departementet vil arbeide videre med en slik gjennomgang, med henblikk på eventuelle utvidelser av virkeområdet og gjennomføring av andre hensiktsmessige endringer.

10 Formuesskatten

10.1 Sammendrag

Formuesskatten ble vurdert både i forbindelse med 1992-reformen og 2006-reformen. Aarbakkegruppen (NOU 1989: 14) anbefalte å videreføre formuesskatten for personer både ut fra hensynet til fordeling og effektiv ressursbruk. Skatteutvalget (NOU 2003: 9) mente derimot at utviklingen med økt kapitalmobilitet og sterkere skattekonkurranse mellom land tilsa at formuesskatten burde trappes gradvis ned og erstattes med økt skatt på fast eiendom. Bondevik II-regjeringen fulgte opp Skatteutvalgets forslag om å trappe ned formuesskatten med sikte på avvikling, men ikke at dette skulle motsvares av økt skatt på eiendom.

Regjeringen har fra den overtok høsten 2005 vært opptatt av å styrke fordelingsprofilen i skattesystemet, og av at formuesskatten skulle spille en viktig rolle i fordelingspolitikken. I forbindelse med Regjeringens oppfølging av skattereformen har derfor formuesskatten blitt et mye sterkere fordelingspolitisk supplement til inntektsskatten enn den var under Bondevik II-regjeringen. De med store nettoformuer betaler nå en større andel av formuesskatten. Kombinasjonen av bredere grunnlag og sterk økning i bunnfradrag har gjort at om lag 500 000 færre personer betaler formuesskatt enn i 2005, mens de som betaler formuesskatt, bidrar med mer per person.

Formuesskatten, sammen med inntektsbeskatningen av kapital, påvirker både sparing og investeringer. Høy samlet skatt på kapital reduserer lønnsomheten av å spare. Dermed medvirker formuesskatten isolert sett til å redusere lønnsomheten av å investere for norske investorer. Men investeringer i Norge blir i utgangspunktet ikke mindre interessante for norske investorer enn investeringer i utlandet. Derimot kan formuesskatten i noen grad begrense kapitaltilgangen for bedrifter som ikke har tilgang til det internasjonale kapitalmarkedet og dermed er henvist til det norske markedet. Det kan bety at nivået på investeringer i norsk næringsliv kan bli påvirket. Dessuten er det fortsatt ulikheter i verdsettingen i formuesskatten som påvirker lønnsomheten av å investere i ulike formuesobjekter og dermed den samlede avkastningen av kapitalen. Vridningene på investeringene kan dempes ved å redusere forskjellen i effektive skattesatser mellom ulike formuesobjekter. Samlet sett er det en avveining i formuesskatten mellom hensynet til fordeling og hensynet til næringsdrivendes rammebetingelser og effektiv ressursbruk.

Det er derimot ingen god løsning å innføre formuesskattefritak for såkalt arbeidende kapital, slik blant andre NHO går inn for. Et fritak for «arbeidende» kapital kommer i konflikt med hensynet til likebehandling av ulike virksomhetsformer og typer kapital, har dårlige fordelingsvirkninger, vil medføre store administrative problemer for skattemyndighetene og gir nye muligheter for skattetilpasninger. Regjeringen går derfor ikke inn for å innføre et slikt fritak.

Regjeringen vil derimot opprettholde formuesskatten, men arbeide for endringer som bidrar til mer rettferdig fordeling og bedre rammebetingelser for norsk næringsliv, i tråd med den politiske plattformen i Soria Moria II. En vil komme tilbake til dette i de årlige budsjettene.

10.2 Formuesskattens rolle i skattereformene 1992 og 2006

Det todelte inntektsskattesystemet fra skattereformen 1992 kjennetegnes ved relativt lav og flat skatt på kapitalinntekt og progressiv og høyere skatt på arbeidsinntekt. Formuesskatten supplerer dermed inntektsskattesystemet ved å utjevne den samlede skatten på kapital og arbeid. Aarbakkegruppen, som i NOU 1989: 14 Bedrifts- og kapitalbeskatningen – en skisse til reform kom med forslagene som ledet fram til skattereformen 1992, argumenterte for å videreføre formuesskatt for personer både ut fra hensynet til fordeling og hensynet til effektiv ressursbruk:

«Formue er i seg selv et like godt egnet skattegrunnlag som for eksempel inntekt. Dessuten virker formuesskatten som en rimelig tilleggsskatt på kapitalinntekt sammenlignet med arbeidsinntekt, noe som er spesielt viktig i det systemet for inntektsskatt som gruppen foreslår og forutsetter. Formuesskatten er dessuten en form for kapitalbeskatning som ikke innebærer innlåsningsvirkninger. Den er også egnet til å tjene et utjevningsformål.»

Aarbakkegruppens forslag om å fjerne formuesskatteplikten for selskaper ble fulgt opp i forbindelse med 1992-reformen. Begrunnelsen var at en formuesskatt for selskaper ikke tjener utjevningsformål like godt som formuesskatt for personer. Det er de personlige eierne og deres samlede formuesforhold som er relevante i en fordelingssammenheng.

Aarbakkegruppens anbefalinger om endringer i formuesskatten for personer ble imidlertid ikke fulgt opp. Mens 1992-reformens prinsipp om brede grunnlag og lave satser fikk godt gjennomslag i inntektsbeskatningen, fortsatte formuesskatten å være kjennetegnet ved høye satser, smale grunnlag og forskjellsbehandling av ulike formuesplasseringer.

Skatteutvalget (NOU 2003: 9) vurderte formuesskatten i sammenheng med andre skatter på formue, blant annet eiendomsskatt og arveavgift. Utvalget mente at en stor svakhet ved alle disse skatteformene var den lave og varierende verdsettingen av ulike formuesobjekter, og pekte på at dette gir et stort tap for samfunnet fordi ressursene ikke brukes der de kaster mest av seg. Utvalget understrekte viktigheten av å legge markedsverdier til grunn for verdsettingen både for formuesskatt, eiendomsskatt, arveavgift og den daværende fordelsbeskatningen av egen bolig og fritidsbolig, og viste til at «markedsverdier gir det beste uttrykket for skatteevne og det beste grunnlaget for en rettferdig beskatning og verdivurdering på tvers av formuesobjekter».

Skatteutvalget mente at formuesskatten gradvis burde erstattes av økt skatt på eiendom ved å trappe opp fordelsbeskatningen eller innføre en obligatorisk eiendomsskatt. Utvalget mente et slikt skift fra skatt på finanskapital til skatt på fast eiendom ville gjøre skattesystemet bedre tilpasset den internasjonale utviklingen med mer mobil kapital og økt skattekonkurranse mellom land. Utvalget la ikke særlig vekt på at formuesskatten er en residensbasert skatt, det vil si at formuesskatten avhenger av skattyterens bosted og ikke hvilket land vedkommende investerer i. Dette skulle i utgangspunktet tilsi at det ikke var noe problem at ulike formuesobjekter har varierende mobilitet mellom land. Utvalget la derimot betydelig vekt på «at landene er kommet forholdsvis kort i å utvikle systemer for rapportering av personers inntekts- og formuesforhold på tvers av land, og at mulighetene og risikoen for skattemotivert flytting av finansformue mellom land er til stede».

Blant annet i sitt budsjettforslag for 2006 fulgte Bondevik II-regjeringen opp Skatteutvalgets forslag om å trappe ned formuesskatten med sikte på avvikling, men ikke at dette skulle motsvares av økt skatt på eiendom. Tvert imot reduserte Bondevik II-regjeringen den samlede skatten på eiendom betydelig gjennom avviklingen av fordelsbeskatningen av egen bolig i 2005. Den planlagte utfasingen av formuesskatten ble i stedet koblet til den økte skatten på høy eieravkastning, jf. St.meld. nr. 29 (2003 – 2004) Om skattereform:

«Etter Regjeringens syn vil aksjonærmodellen balansere effektivitets- og fordelingshensyn på en bedre måte, ved at kapitalen først skattlegges når den tas ut av selskapet. Et skifte i vektleggingen av kapitalbeskatningen fra formue til inntekt vil bringe Norge nærmere beskatningspraksis i andre land.»

Stoltenberg II-regjeringen fortsatte gjennomføringen av skattereformen da den overtok etter Bondevik II-regjeringen høsten 2005, men hadde et annet syn på særlig formuesskattens rolle i reformen. Etter Regjeringens vurdering var det ikke nødvendig å gi omfattende lettelser i formuesskatten for å nå målene med reformen. Regjeringen foreslo derfor i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 (2005 – 2006) å reversere Bondevik II-regjeringens formuesskattelettelser i statsbudsjettet for 2006, og begynte i stedet arbeidet med å gjøre formuesskatten mer omfordelende og mindre vridende.

Regjeringen mener at skattereformen 2006 ikke rokker ved Aarbakkegruppens begrunnelse for å videreføre formuesskatten i et todelt inntektsskattesystem. Kapitalinntekt skattlegges i gjennomsnitt fortsatt lavere enn arbeidsinntekt, til tross for at det med aksjonærmodellen har kommet inn en ekstraskatt på aksjeinntekt over risikofri avkastning. Denne ekstraskatten er imidlertid ikke tilstrekkelig for å ivareta fordelingshensyn. Ekstraskatten gir heller ikke en progressiv skattlegging av aksjeinntekt siden den er uavhengig av aksjonærens samlede inntekt og skjermingsfradraget er proporsjonalt med investert beløp.

Formuesskatten er et viktig supplement til aksjonærmodellen, og den er også progressiv som følge av bunnfradraget. Formuesskattens utfyllende rolle til inntektsskatten illustreres i figur 10.1. Figur 10.1A viser hvor mye de 1 pst. med størst nettoformue (personer med nettoformue over 4,4 mill. kroner) betalte i formuesskatt relativt til inntektsskatt i 2009, målt som andel av bruttoinntekt. For de 0,1 pst. med størst nettoformue (personer med nettoformue over 26,2 mill. kroner) betyr formuesskatten vel så mye som inntektsskatten, og bidrar til å heve gjennomsnittlig skatt i prosent av bruttoinntekten fra om lag 25 pst. til nesten 60 pst. Figur 10.1B viser at skattesystemet ville vært regressivt (dvs. lavere skatt i prosent av bruttoinntekt jo høyere bruttoinntekten er) på de aller høyeste bruttoinntektsnivåene dersom en ikke hadde en formuesskatt. Dessuten sikrer formuesskatten at personer med svært høye formuer, men lav årlig skattepliktig inntekt i forhold til inntektsmulighetene formuen gir, betaler skatt løpende. Dette er viktig for skattesystemets legitimitet.

Kombinasjonen av utbytteskatt med skjerming og formuesskatt sikrer dermed en god balanse mellom hensynet til verdiskaping og hensynet til fordeling.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Fritaksmetoden og aksjonærmodellen sammen med formuesskatten er etter departementets syn også godt tilpasset utviklingen med økt internasjonal konkurranse om skattegrunnlagene og mobile ressurser. Denne utviklingen kan tilsi at mer vekt legges på å skattlegge kapitalen på de personlige eiernes hånd relativt til på selskapsnivå. Sagt på en annen måte bør en legge en større vekt på skatter som avhenger av skatteyterens bosted (residensbaserte skatter) og mindre på skatter som avhenger av hvor inntekten opptjenes.

Residensbasert beskatning betyr at en norsk, personlig eier må flytte ut av landet dersom vedkommende på lovlig vis skal unngå formuesskatt og utbytteskatt på sine investeringer. Som Skatteutvalget pekte på, er det riktignok en viss risiko for skatteunndragelse når midler plasseres i utlandet. Departementet mener imidlertid at denne risikoen er redusert siden utvalget la fram sin innstilling i 2003. Norge har i dag undertegnet avtaler med over 110 land som gir adgang til å innhente inntekts- og eierskapsopplysninger til blant annet fast eiendom for skatteformål. Over 30 av disse avtalene er inngått med lavskatteland (skatteparadiser). Noen av disse avtalene, blant annet med de nordiske landene, omfatter automatisk rapportering av blant annet visse inntekter samt eierskapsopplysninger og eierskifter til fast eiendom. Når Norge tiltrer EUs Sparedirektiv, vil automatisk utveksling av skatteopplysninger øke betydelig.

På denne bakgrunn mener Regjeringen at skattereformen 2006 ikke har svekket begrunnelsen for formuesskatt, heller tvert imot.

10.3 Endringer i formuesskatten siden 2005

Regjeringen har siden 2005 gjennomført flere endringer i formuesskatten som både har forbedret fordelingsprofilen og utvidet skattegrunnlaget.

Bunnfradraget var i 2005 151 000 kroner, også for ektepar som lignes felles for formue. Det innebar en forskjellsbehandling av samboere og ektepar fordi hver samboer fikk hvert sitt bunnfradrag, mens ektefellene kun delte på ett bunnfradrag. Fra 2006 fikk ektefeller hvert sitt bunnfradrag. Bunnfradraget er blitt økt kraftig etter dette, og utgjør 700 000 kroner i 2011. Det vil si at ektepar får skjermet 1,4 mill. kroner av nettoformuen sin fra formuesskatt. Samlet sett har bunnfradraget blitt mer enn firedoblet for enslige og mer enn nidoblet for ektepar siden 2005. Dette har medført at andelen av skattyterne som betaler formueskatt, er redusert fra 33 pst. i 2005 til anslagsvis 17 pst. i 2011.

I 2005 ble det gitt en særskilt rabatt i verdsettingen av aksjer og andeler i verdipapirfond på 35 pst. Regjeringen reduserte aksjerabatten til 20 pst. i 2006 og 15 pst. i 2007, og avviklet rabatten fra 2008.

80-prosentregelen ga i 2005 nedsatt formuesskatt dersom formuesskatt og skatt på alminnelig inntekt oversteg 80 pst. av skattyterens alminnelige inntekt. Skatten av nettoformue over 1 mill. kroner kunne likevel ikke settes lavere enn 0,6 pst. av den overskytende formuen. Det var i første rekke de mest velstående som fikk redusert skatt med denne regelen, og for denne gruppen innebar 80-prosentregelen i praksis en redusert formuesskattesats fra 1,1 pst. til 0,6 pst. Regjeringen så ingen hensikt i å beskytte de mest velstående med en slik særregel, og valgte derfor å stramme inn 80-prosentregelen i 2008 ved å heve satsen fra 0,6 til 0,8 pst. I 2009 ble regelen fjernet.

Ligningsverdiene av bolig og næringseiendom hadde i mange tiår framstått som nokså vilkårlige og urettferdige. De hadde ofte blitt holdt nominelt uendret i de årlige budsjettene og kun unntaksvis blitt oppjustert, og da med samme prosentsats for alle eiendommer. Dette bidro langt på vei til å viske ut sammenhengen mellom eiendommenes markedsverdi og ligningsverdi. Dyre boliger i sentrale strøk hadde eksempelvis ofte svært lav ligningsverdi i forhold til markedsverdi. Slike utslag bidro til å uthule formuesskattegrunnlaget. De nye verdsettingssystemene for bolig og næringseiendom som ble innført i 2009/2010, gjenopprettet langt på vei sammenhengen mellom eiendommenes ligningsverdi og markedsverdi. Ligningsverdien av primærboligen, boligen en selv bor i, skal i dag utgjøre 25 pst. av anslått markedsverdi, mens ligningsverdien av næringseiendom og sekundærboliger skal utgjøre 40 pst. av anslått markedsverdi.

Regjeringens endringer siden 2005 har gjennomgående hatt gode fordelingsvirkninger, jf. tabell 10.1. Personene med de høyeste inntektene har fått større skjerpelser enn hva tabellen viser fordi virkningen av å fjerne 80-prosentregelen ikke er inkludert. Statistikk fra 2008 viser at de 1 000 personene med høyest alminnelig inntekt hadde en gjennomsnittlig nedsettelse i formuesskatten på om lag 80 000 kroner som følge av 80-prosentregelen.

10.4 Formuesskattens virkninger på ressursbruken

10.4.1 Virkninger på sparing og investeringer mv.

Formuesskatten kan påvirke ressursbruken på flere måter. For det første vil formuesskatten redusere den samlede private sparingen i Norge som følge av at alle som er bosatt i Norge, får en lavere avkastning ved å spare. Den endelige virkningen på samlet sparing vil imidlertid avhenge av det samlede nivået på kapitalbeskatningen, der både formuesskatten, skatten på alminnelig inntekt og utbytteskatten inngår, og av hvor følsom sparingen er for endring i den samlede avkastningen etter skatt.

For det andre vil formuesskatten, slik den i dag er innrettet, endre sammensetningen av sparingen. Fast eiendom, som bolig og næringseiendom, er gjennomgående lavere verdsatt enn finansiell formue, som aksjer og bankinnskudd. Dette bidrar til at det relativt sett spares mer i eiendom enn hva som ville vært tilfelle uten formuesskatt. Utformingen av formuesskatten reduserer dermed den samlede samfunnsøkonomiske avkastningen av kapitalen.

For det tredje gir formuesskatten isolert sett et insentiv til å flytte fra Norge og bosette seg i et land som ikke har formuesskatt. Potensialet for å spare formuesskatt er naturlig nok høyest for personer med de største nettoformuene. Hvor en velger å bosette seg, vil likevel i all hovedsak og for de aller fleste bli bestemt av andre forhold enn hensynet til å spare skatt. Blant annet kan tilknytningen til hjemlandet og språklige og kulturelle barrierer ved flytting gjøre personer mindre mobile mellom land. Det antas at dagens formuesskatt har en beskjeden virkning på utflytting fra Norge.

Formuesskatten vil i utgangspunktet ikke gjøre investeringeri Norge mindre interessante for norske investorer enn investeringer i utlandet. Dette skyldes at formue beskattes etter residensprinsippet, som innebærer at formuesskatten ikke skal avhenge av hvor sparingen kanaliseres. Formue i utlandet skal formuesbeskattes på lik linje med formue i Norge. Formuesskatten skal derfor ikke ha betydning for lønnsomheten av å investere i Norge sammenlignet med å investere i andre land.

Derimot vil formuesskatten isolert sett redusere lønnsomheten av å investere for norske investorer. Formuesskatten vil øke investorenes avkastningskrav før skatt, som er prisen på norsk kapital. Selv om formuesskatten kan gjøre noen investeringer ulønnsomme for norske investorer, er det i utgangspunktet rimelig å tenke seg at investeringer i Norge som kan betale prisen for kapital på verdensmarkedet, kan bli finansiert av utenlandsk kapital. Kapitalkostnaden for utenlandsk kapital kan være lavere enn kravet norske investorer setter når de også må dekke inn formuesskatten.

Ikke alle bedrifter i Norge har lik tilgang til det internasjonale kapitalmarkedet. Noen bedrifter kan i større grad være henvist til det norske markedet. For eksempel kan det være bedrifter i oppstartsfasen som er avhengige av at det skytes inn norsk egenkapital for at prosjekter skal bli gjennomført, jf. også begrunnelsen for skjermingsfradraget i aksjebeskatningen i kapittel 6.

Oppsummert er det en rimelig antagelse at den norske formuesskatten i noen grad kan begrense kapitaltilgangen til norske bedrifter, og at nivået på og sammensetningen av investeringer i norsk næringsvirksomhet kan bli påvirket av formuesskatten.

10.4.2 Virkninger av endringene i formuesskatten siden 2005

Endringene i formuesskatten siden 2005 har bidratt til at skattegrunnlagene i større grad avspeiler reelle verdier. Fjerning av aksjerabatten og 80-prosentregelen har i så måte vært skritt i riktig retning. Kombinasjonen av bredere grunnlag og sterk økning i bunnfradrag har gjort at om lag 500 000 færre personer betaler formuesskatt enn i 2005, mens de som betaler formuesskatt, bidrar med mer per person.

Men det er fortsatt et problem at de reelle formuesskattesatsene, dvs. de faktiske formuesskattesatsene når det tas hensyn til eventuelle rabatter i verdsettingen mv., varierer mye for ulike formuesobjekter, jf. figur 10.2. Fast eiendom er fortsatt betydelig skattefavorisert i formuesskatten.

Endringene i formuesskatten har gitt skjerpelser til mange næringsdrivende som betaler formuesskatt, spesielt de som driver virksomheten gjennom aksjeselskap. Siden 2005 har den reelle formuesskattesatsen økt vesentlig for aksjer. Den reelle formuesskattesatsen for børsnoterte aksjer har økt fra 0,72 pst. til 1,1 pst. for eiere som ikke var omfattet av 80-prosentregelen, og fra 0,39 pst. til 1,1 pst. for de (relativt få) som var omfattet.

Endringene i formuesskatten har slått ulikt ut for ulike grupper av eiere i norsk næringsliv. Aksjeeiere som har blitt berørt av regelendringene siden 2005, betaler i gjennomsnitt om lag 8 000 kroner mer i dag enn de ville ha gjort med 2005-regler. Næringsvirksomhet organisert i enkeltpersonforetak er ikke berørt av endringene i formuesbeskatningen av aksjer. Det anslås at selvstendig næringsdrivende uten aksjeformue i gjennomsnitt har fått netto lettelser i formuesskatten siden 2005. Om lag en tredel i denne gruppen har blitt påvirket av endringene i formuesskatten, og disse har fått gjennomsnittlige lettelser på om lag 900 kroner. Om lag halvparten av de selvstendig næringsdrivende i primærnæringene (uten aksjeformue) har blitt berørt av endringene i formuesskatten. Disse har i gjennomsnitt fått en lettelse på 1 400 kroner. Lettelsene for de selvstendig næringsdrivende har sammenheng med den kraftige økningen i bunnfradraget, mens aksjerabatten forklarer mesteparten av forskjellene mellom aksjeeiere og selvstendig næringsdrivende.

Kilde: Finansdepartementet.

Regjeringen vil opprettholde formuesskatten, men arbeide for endringer som bidrar til mer rettferdig fordeling og bedre rammebetingelser for norsk næringsliv, i tråd med den politiske plattformen i Soria Moria II. Departementet vil komme tilbake til dette i de årlige budsjettene. Et fritak for såkalt arbeidende kapital, som har fått stor oppmerksomhet de senere årene, vil derimot skape en stor ubalanse mellom næringshensyn og fordelingshensyn, jf. avsnitt 10.5.

10.5 Fritak for «arbeidende» kapital

Formuesskatten vies en del oppmerksomhet i den offentlige debatten om rammebetingelser for næringsvirksomhet i Norge. Fra flere hold har det vært hevdet at næringslivet bør skjermes fra formuesskatt. Det har derfor vært ytret et ønske, både fra næringslivet og flere politiske partier, om å frita såkalt arbeidende kapital fra formuesskatt. Et representantforslag fra Kristelig Folkeparti, Dokument nr. 8:10 S (2010 – 2011), om å frita «arbeidende» kapital ble senest lagt fram for Stortinget i oktober 2010. Videre har Alliansen for norsk privat eierskap, som er en sammenslutning av ulike næringslivsorganisasjoner, utarbeidet en egen rapport om problemstillingen, «Formuesskatten – Fritak for arbeidende kapital».

Med «arbeidende» kapital siktes det gjerne til næringsrelatert formue, i motsetning til privatformue som bolig, fritidsbolig, bankinnskudd, obligasjoner mv. Det er imidlertid ulike oppfatninger av hvor grensen skal trekkes mellom kapital som «arbeider» på den ene siden og kapital som ikke «arbeider» på den andre. Alliansen for norsk privat eierskap argumenterer for en nokså bred avgrensning av «arbeidende» kapital. Andre mener at fritaket bør begrenses mer, for eksempel til driftsmidler i enkeltpersonforetak, mens de samme driftsmidlene skal formuesbeskattes dersom de eies gjennom et aksjeselskap.

Departementet viser til Skatteutvalget (jf. NOU 2003: 9), som sterkt frarådde fritak for «arbeidende» kapital i formuesskatten. Både brede avgrensninger og mer begrensede avgrensninger av «arbeidende» kapital er problematisk av flere grunner.

«Arbeidende» kapital er i seg selv et begrep som gir lite mening. Nesten all kapital er produktiv og arbeidende i siste instans. For eksempel vil bankinnskudd, som sjelden omtales som «arbeidende», kanaliseres til produktiv virksomhet gjennom kapitalmarkedene. Det er derfor kunstig å innføre et skarpt skille mellom «arbeidende» og «ikke-arbeidende» kapital. Det er nokså uklart hvor skillet eventuelt skulle gått, og det ville blitt vanskelig å foreta en grensedragning som ikke samtidig kunne blitt utnyttet til å tilpasse seg vekk fra formuesskatten. Spesielt ville det vært vanskelig å skille gjeld som knytter seg til «arbeidende» kapital, fra all annen gjeld en person måtte ha. Uten et vanntett skille som det er praktisk mulig å iverksette, ville det bli enkelt, særlig for velstående personer, å redusere formuesskatt gjennom tilpasninger. For eksempel kunne det tas opp lån med pant i bolig for å finansiere en investering i «arbeidende» kapital. Med 100 pst. formuesverdsetting av lånet og 100 pst. verdsettingsrabatt for «arbeidende» kapital ville dette være en enkel og effektiv måte å redusere formuesskatten på.

Aksjeformue ville også reist særlige avgrensningsproblemer på grunn av ulik verdsettingspraksis for børsnoterte og ikke-børsnoterte aksjer i formuesskatten. Mens børsnoterte aksjer i dag verdsettes til aksjenes markedsverdi (ut fra aksjekursen ved utgangen av inntektsåret), verdsettes ikke-børsnoterte aksjer til summen av de skattemessige verdiene av de enkelte eiendelene i selskapet, fratrukket gjelden. Dersom aksjeformue skulle omfattes av et fritak, måtte børsnoterte aksjer fritas fullt ut fordi det er aksjeverdien og ikke de enkelte eiendelene i selskapet som verdsettes for formuesskatteformål. For ikke-børsnoterte aksjer kan en i prinsippet skille mellom ulike eiendeler avhengig av hvilken tilknytning de har til selve virksomheten i det ikke-børsnoterte selskapet. Dersom enkelte eiendeler ikke skulle omfattes, ville imidlertid fritaket forskjellsbehandlet børsnoterte og ikke-børsnoterte aksjer. Alt i alt ville det vært krevende å fastsette gode avgrensningsregler for aksjeformue som likebehandlet børsnoterte og ikke-børsnoterte aksjer på den ene siden, og samtidig likebehandlet aksjeformue og annen næringsformue på den andre siden.

Det bør være et mål at reglene skal virke mest mulig nøytralt uavhengig av hvordan sparingen er sammensatt og hvordan virksomhet er eid eller organisert. Det tilsier at de reelle formuesskattesatsene for ulike typer formue jevnes ut. Derimot er det ingen god løsning å innføre et nytt skille i formuesskatten som både skaper ny skattefavorisering og nye tilpasningsmuligheter. Bredere skattegrunnlag og lavere satser vil i større grad ivareta hensynet til samfunnsøkonomisk effektivitet.

Departementet vil også minne om den viktige fordelingspolitiske rollen formuesskatten har i skattesystemet. Den sørger for at de aller mest formuende personene i Norge betaler skatt løpende selv om de i enkelte år kan ha svært lav skattepliktig inntekt. Figur 10.1 illustrerer at formuesskatten er nødvendig for å sikre en reell progressivitet i beskatningen også blant de med de høyeste inntektene. Et bredt fritak for «arbeidende» kapital, for eksempel for all aksjeformue, ville langt på vei fjernet formuesskattens fordelingspolitiske betydning. Tabell 10.3 viser at et bredt fritak for alle næringseiendeler, også all aksjeformue, ville gitt et provenytap på over 6 mrd. kroner i 2011 sammenlignet med gjeldende regler. Om lag 30 pst. av denne lettelsen ville gått til de snaut 9 000 personene med over 3 mill. kroner i bruttoinntekt. De uheldige fordelingsvirkningene skyldes både at høy inntekt ofte henger sammen med høy formue, og at personene med de høyeste inntektene gjennomgående har en vesentlig større andel av sin formue plassert i aksjer og andre verdipapirer enn andre inntektsgrupper, jf. figurene 3.1 og 3.2.

Et mer innsnevret fritak hvor avgrensningen av «arbeidende» kapital eksempelvis begrenses til kun driftsmidler i enkeltpersonforetak, vil være svært problematisk sett i lys av prinsippene bak skattereformene i 1992 og 2006. Et av hovedprinsippene var å utforme skattereglene mest mulig generelt for å unngå å skattefavorisere enkelte næringer eller virksomhetsformer. Et snevert fritak for arbeidende kapital vil bryte kraftig med dette prinsippet.

Ulike virksomhetsformer skal ivareta ulike behov. Næringsvirksomhet organisert som enkeltpersonforetak gir mulighet for å integrere den personlige økonomien og næringsvirksomheten. Blant annet kan eventuelt underskudd i virksomheten trekkes fra i annen inntekt. For å starte enkeltpersonforetak stilles det heller ikke krav til en minstekapital som i aksjeselskap, og de formelle kravene er mindre omfattende for enkeltpersonforetak. Dermed er terskelen for å starte næringsvirksomhet i enkeltpersonforetak lav, og mange virksomheter starter derfor som enkeltpersonforetak.

Etter hvert som virksomheten vokser vil det ofte være mer aktuelt å organisere den i et aksjeselskap. Aksjeselskapsformen kan gjøre det enklere å hente inn kapital, blant annet ved å bringe inn flere eiere, og den enkelte aksjonærs risiko begrenses til selve aksjeinnskuddet. Aksjeselskapsformen egner seg altså godt for virksomheter som ønsker å vokse. Det vil derfor være dårlig næringspolitikk å innføre forskjellsbehandling i formuesskatten som kan hemme utviklingen av denne typen virksomheter.

Regjeringen vil på denne bakgrunn fraråde alle former for fritak for «arbeidende» kapital i formuesskatten.