4 Nettutvikling i andre land

4.1 Innledning

Det er store behov for nettutvikling i mange land. I Europa ble nettet i hovedsak bygget ut på 1950- til 1970-tallet, og det er nå nødvendig med reinvesteringer. Det har også etter hvert oppstått bred enighet om at energibruken globalt må bli mer bærekraftig. Det vil blant annet si at den i langt større grad må være basert på fornybar energi.

Mer fornybar kraftproduksjon vil kreve mer av strømnettet. Det skyldes blant annet at kilder til fornybar kraftproduksjon ofte er plassert langt unna forbrukssentrene og at denne produksjonen ofte er mer variabel enn tradisjonelle energikilder. I tillegg er strømnettet i mange land ikke dimensjonert for dagens etterspørsel og i ferd med å eldes. Økningen i strømforbruket og ønsket om bruk av mer bærekraftige energikilder krever utvikling og effektivisering av systemdriften og styrking og utbygging av infrastruktur. Det erfares imidlertid flere steder en massiv motstand mot nye kraftledninger, og konsesjonsbehandlingen tar mange steder lang tid.

De nevnte utfordringene, samt krav om forsyningssikkerhet, gjør behovet for koordinering og samarbeid større; viktigheten av en god kraftflyt mellom områder øker nødvendigheten av felles regler og felles utvikling av teknologier og løsninger. De senere år har det blitt sterkere og tettere internasjonalt samarbeid innenfor kraftsektoren, også når det gjelder nettutvikling. I Europa har nasjonale markeder blitt knyttet tettere sammen, og gått fra å være rent nasjonale til å omfatte større geografiske regioner.

Norge har i over 50 år vært en del av et internasjonalt kraftmarked. Historisk har Norge vært spesielt tett tilknyttet de andre nordiske landene, og Norden har siden midten av 1990-tallet vært et integrert kraftmarked. Nordisk samarbeid omtales i 6.6.

4.2 Energi og nett internasjonalt

Det internasjonale energibyrået (IEA) er med sine analyser og rapporter en viktig bidragsyter i diskusjonene om de globale energi- og klimautfordringene. Deres årlige publikasjon World Energy Outlook (WEO) er et viktig referansedokument når verdens energisituasjon drøftes.

I WEO 2011 presenterer IEA tre ulike scenarier for energisektoren fram til 2035: Current Policy Scenario, New Policy Scenario og 450-Scenario. Det sentrale scenarioet i publikasjonen er New Policy Scenario, som bygger på at landenes ulike nasjonale energi- og klimamål, samt -planer, oppfylles. I dette scenarioet indikerer IEA at det i årene mellom 2011 og 2035 trengs investeringer for 16 883 milliarder US dollar i kraftsektoren. Av dette vil 7 092 milliarder US dollar gå til transmisjon og distribusjon. For Europa er de tilsvarende tallene henholdsvis 2 892 milliarder US dollar og 915 milliarder US dollar.

Investeringer i strømnett har i mange OECD-land ikke holdt følge med veksten i produksjon og etterspørsel. Generelt er både kraftanlegg og nett i ferd med å eldes. Store deler av strømnettet ble bygget for 40-50 år siden, i en tid da produksjonen var mindre variabel og mer sentralisert. Elektrisitetsetterspørselen i OECD-landene er i New Policy Scenario forventet å skulle øke med en prosent årlig mellom 2009 og 2035. IEA anslår at andelen fornybar elektrisitetsproduksjon for disse landene øker fra omtrent 18 til 33 prosent i den samme perioden.

Aldrende infrastruktur og økt etterspørsel har økt bekymringen for om det er tilgjengelig kapasitet til utnyttelse av fornybar elektrisitetsproduksjon. Styrking og utvidelse av infrastrukturen og effektivisering av nettoperatørers drift av systemene vil være essensielt fremover. Integrering av store mengder fornybar kraftproduksjon vil kreve sterkere nettforbindelser mellom områder og land. Dette vil bidra til mer fleksible kraftsystemer og at forskjeller i geografi og klima kan utnyttes bedre.

Utvikling av ny teknologi og nye løsninger som kan bidra til mer effektiv drift, mer fleksibelt forbruk og lavere CO₂-utslipp står derfor høyt på agendaen. Spesielt lanseres såkalte smart grids, eller intelligente nett, som en løsning for fremtidens utfordringer, jf. 2.9. Sentralt nå er forskning og utvikling samt å sørge for at dagens regulering ikke er til hinder for innovasjon og nytenkning. I henhold til EUs tredje energimarkedspakke skal det legges til rette for utvikling av intelligente nett.

4.3 Rammene for nettutvikling i EU

De sentrale europeiske energipolitiske målene er forsyningssikkerhet, konkurranseevne og bærekraft. Disse er førende også i dokumentene som er relevante for nettutvikling. Overføringsnett ses på som sentralt for å knytte markedet tettere sammen og slik bidra til vekst, forsyningssikkerhet og omlegging til fornybar kraftproduksjon.

EUs politikk for nettutvikling har vært i stadig utvikling siden den første energimarkedspakken fra 1996. EUs tredje energimarkedspakke kom i 2009. I denne pakken tilrettelegges det for koordinering av nasjonale overføringsforbindelser og regulatoriske rammeverk gjennom nye institusjoner, som samarbeidsorganisasjonen for systemoperatørene (ENTSO-E) og byrået for regulatorsamarbeid (ACER). Disse er nå etablert som nye formelle EU-organer. Deltakelse fra ikke-EU-land i ACER og ENTSO forutsetter at bestemmelser i den tredje energimarkedspakke gjennomføres.

Tredje energimarkedspakke er omfattende. Mange av de nye reglene har størst relevans for driften av kraftsystemet. Opprettelsen av ACER og ENTSO-E er viktige deler. Arbeidet i ENTSO-E og ACER skal legge til rette for mer handel over landegrensene. ACER skal fremme nødvendig harmonisering av regelverk og praksis, blant annet ved å etablere rammer for områder hvor det skal utarbeides nye felles regler knyttet til nett, handel, marked m.m. I tillegg skal alle systemoperatørene i EU, gjennom ENTSO-E, sikre en fornuftig utvikling av nettet.

ENTSO-E erstatter seks tidligere europeiske systemoperatørorganisasjoner, herunder Nordel. Nordel var samarbeidsorganisasjonen for de nordiske systemoperatørene. De regionale samarbeidsrammer ble overført til ENTSO-E i 2009 og vil fortsette innfor den nye organisasjonen med et europeisk perspektiv. Systemutviklingskomiteen i ENTSO-E er delt opp i seks regioner og er ansvarlig for samarbeidet på nettutvikling og -planlegging. Nordiske land inngår i to regioner, «North Sea» og «Baltic Sea».

ENTSO-E skal fremme tiårs investeringsplaner (Ten Year Network Development Plan – TYNDP) for Europa. Målet med tiårsplanene er å sikre åpenhet om nettutviklingen samt å støtte beslutningsprosessene på regionalt og europeisk nivå. Planene tilfører de nasjonale utbyggingsplanene et europeisk perspektiv og presenterer et forslag for investering i, og koordinering av, overføringsnettet for elektrisitet for 34 europeiske medlemsland i EU, EFTA, Energifellesskapet med sør-øst Europa (Energy Community) og Sveits.

Tiårsplanene som skal utvikles under den tredje energimarkedspakken er ikke-bindende planer, som skal oppdateres annen hvert år. En første pilotversjon ble lansert i 2010, mens den første ordentlige tiårsplanen legges fram i juni 2012. Tiårsplanen fra 2010 presenterer nærmere 500 investeringsprosjekter i høyspentnett av europeisk betydning, til en verdi av 23-28 milliarder euro for perioden 2010-2015.

I november 2010 la EU-kommisjonen fram to meddelelser på energiområdet; én energistrategi for EU til 2020 og én infrastrukturpakke med planer for prioriteringer innen energiinfrastruktur i årene fram til 2020 og videre. I meddelelsene vektlegges det at Europa fortsatt mangler infrastrukturen som må til for å nå de ambisiøse energi- og klimamålene (20 prosent reduksjon i klimagassutslipp, 20 prosent økning i fornybar andelen og 20 prosent økning i energieffektivisering innen 2020). Det tar lang tid å få fram nettprosjekter i de fleste land i Europa, blant annet på grunn av lokal motstand mot prosjektene.

I følge EU-kommisjonen må det investeres 140 milliarder euro fram til 2020 i utskifting og utvidelse av transmisjonsnettet for elektrisitet. Det betyr mer enn en dobling av investeringene sammenliknet med det siste tiåret. I infrastrukturpakken foreslår Kommisjonen fire prioriterte korridorer, hvor offshore-nett i Nordsjøen inngår. Målet er et integrert europeisk kraftmarked, og verktøyet ligger i EUs tredje energimarkedspakke.

Som en del av oppfølgingen av infrastrukturpakken av november 2010, la EU-Kommisjonen 19. oktober 2011 fram to forslag til forordninger: én om retningslinjer for felleseuropeisk energiinfrastruktur og én om etableringen av finansieringsrammeverket «Connecting Europe Facility». Kommisjonen foreslår i retningslinjene for felleseuropeisk energiinfrastruktur kriterier for valg av prosjekter av felles interesse, såkalte «Projects of Common Interest». Disse prosjektene skal prioriteres i konsesjonsprosessen og i tillegg foreslås det å lage regler for grensekryssende kost-nytte analyser. Forordningen om retningslinjer for energiinfrastruktur gjelder for både elektrisitet, gass, olje og CCS. I forordningen om finansiering foreslår EU-Kommisjonen å etablere ett felles rammeverk, «Connecting Europe Facility», for investeringer i EUs infrastrukturprioriteringer innenfor områdene energi, transport og telekommunikasjon. Forslaget går ut på å komplimentere direkte EU-støtte med finansielle instrumenter.

Rettsaktene vil forhandles fram av Råd og Parlament. Konsekvenser for Norge og EØS-relevans vil vurderes. Norge vil antakelig berøres, da prosjekter som ligger i minst ett EU-land vil kunne bli et prosjekt av europeisk interesse. Blant annet er offshore elektrisitetsnett i Nordsjøen nevnt som prioritert korridor i forordningen om felleseuropeisk infrastruktur.

EUs politikk på energi kan legge noe større føringer for landenes energipolitikk, også på infrastrukturområdet. Økt harmonisering av regler og tettere samarbeid mellom aktører, gjør at nettutviklingen i Norge også blir påvirket. Regjeringen legger derfor vekt på aktiv deltagelse i EU/EØS-arbeidet, også gjennom ACER og ENTSO-E.

4.4 Andre internasjonale forpliktelser av betydning for nettutviklingen

En rekke internasjonale forpliktelser, som ikke direkte gjelder strømnettet, har betydning for nettutvikling. Boks 4.1 gir en oversikt over mange av dem. Regjeringen vil ved nettutbygginger ivareta relevante internasjonale forpliktelser.

4.5 Sentralnettsinvesteringer i Sverige, Danmark, Tyskland, Nederland og Storbritannia1

Danmark, Sverige, Nederland, Tyskland og Storbritannia (England og Wales) har forskjellige kraftsystemer både når det gjelder underliggende forbruk og produksjon, og juridisk organisering av systemansvaret og sentralnettet. Felles for alle landene er imidlertid at de har dedikerte systemansvarlige nettselskaper som både eier og driver anleggene i sentralnettet.

4.5.1 Kriterier for når nettforsterkninger er nødvendig

De systemansvarlige nettselskapene er i alle fem landene forpliktet til å utvikle nettet i henhold til ulike kriterier som delvis er lovfestet.

I de fem landene er det tilknytningsplikt for ny produksjon og nytt forbruk på alle nettnivåer, også i sentralnettet. Det kan i flere av landene gis unntak fra tilknytningsplikten, for eksempel dersom tilknytning er uforholdsmessig dyrt, men vilkårene for unntak er relativt strenge. I Tyskland er tilknytningsplikten absolutt for fornybar kraftproduksjon. Dersom det trengs mer kapasitet for å ta inn fornybar kraft, må nettselskapet bygge ut. Dette innebærer likevel ikke noen forhåndsgodkjenning av konkrete nettinvesteringer. Også i Nederland og Danmark har fornybar kraft fortrinnsrett i nettet.

Nettselskapene er forpliktet til å opprettholde en sikker forsyning og, om nødvendig, bygge ut nettet. De eksakte kravene til forsyningssikkerhet er ikke nedfelt i lovverket, men N-1-kriteriet er i praksis retningsgivende i samtlige av landene, enten uformelt eller gjennom tekniske retningslinjer for nettdriften og -utviklingen. Kriteriet innebærer at nettet som hovedregel skal tåle utfall av én komponent uten at sluttbrukere opplever avbrudd. Den eksakte definisjonen av kriteriet varierer mellom landene, blant annet med hvordan kriteriet operasjonaliseres i vedlikeholdssituasjoner og hva slags utfallsrom det testes mot. Det finnes også eksempler på at strengere kriterier legges til grunn. I Sverige er N–2-kriteriet benyttet historisk for å dimensjonere nettet inn mot store byer og annen viktig infrastruktur. I Tyskland har regulatoren tatt til orde for å ta med sårbarheten overfor multiple feil og følgefeil, i tillegg til enkeltfeil, når forsyningssikkerheten vurderes.

I Danmark, Sverige og Nederland er det formuleringer i lovverket som i praksis forplikter de systemansvarlige nettselskapene til å fremme utviklingen av et effektivt marked for elektrisitet. For eksempel kan fjerning av flaskehalser på denne måten være en begrunnelse for nettinvesteringer. Svenska Kraftnät er eksplisitt forpliktet til å bygge ut nettet basert på samfunnsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger. Også i Danmark skal samfunnsøkonomiske vurderinger av nettanlegg gjennomføres, disse inkluderer alternativer til nettutbygging.

Det følger eksplisitt og implisitt av regelverket i de ulike landene at nettinvesteringer skal gjennomføres dersom det følger av lovpålagte plikter eller dersom nytten for samfunnet overstiger kostnadene, inklusive miljøvirkninger. Det er imidlertid ikke klargjort hvordan eventuelle målkonflikter mellom tilknytningsplikt, reduserte flaskehalser og forsyningssikkerhet på den ene siden og miljøhensyn på den andre siden skal håndteres.

4.5.2 Planleggings- og konsesjonsprosess

I alle de fem landene skjer det omfattende og kontinuerlig planleggingsarbeid. Dette ligger til grunn for de konkrete investeringsprosjektene som fremmes. I Nederland og Tyskland er de systemansvarlige nettselskapene forpliktet ved lov til å utarbeide omfattende nettutviklingsplaner annet hvert år. I Tyskland er det også under innføring en felles nettplanlegging på statlig nivå som involverer samtlige systemansvarlige nettselskaper, og det er innført en egen lov om nettutbygging som omfatter 24 prosjekter, både konkrete nye ledningsprosjekter og oppgradering av eksisterende forbindelser. For disse prosjektene er behovet formelt fastslått gjennom loven, slik at det ikke trengs ytterligere behovsvurderinger før det søkes tillatelse for gjennomføring av prosjektene.

Sentralt i planleggingsarbeidet står sikkerhetskriterier for nettet under ulike scenarioer for utviklingen i produksjon og forbruk. Hvorvidt kriteriene er oppfylt, undersøkes gjennom tekniske nettanalyser der det tas hensyn til forventet utvikling i forbruk og produksjon av kraft og alternative utviklingsforløp. N–1-kriteriet i ulike varianter er viktig i analysene i samtlige av landene, sammen med blant annet tekniske krav til spenningskvalitet. I tillegg kommer utviklingen innen fornybar kraftproduksjon som en viktig faktor samt behovet for investeringer for å utvikle markedet, fjerne flaskehalser eller oppnå andre nyttevirkninger.

I alle landene kreves tillatelser etter ulike lover for å kunne bygge nettanlegg. Dette omfatter konsesjoner etter energilovgivningen, plan- eller byggetillatelse etter planlovgivningen, miljøtillatelser, dispensasjoner for kulturminner med mer. I tillegg må behovet for tiltakene dokumenteres. Dokumentasjonen av behov skjer gjerne i forbindelse med planleggingsarbeidet eller, som for enkelte prosjekt i Tyskland, i lovverket.

I store trekk er det i alle landene den eller de systemansvarlige som utarbeider og sender inn søknad om utbygging. Konsesjon gis så av enten energimyndighet, regional myndighet eller departement/regjering. I både Danmark, Sverige og Storbritannia er hvem som tar avgjørelsen avhengig av prosjektet. I Storbritannia er det opprettet en egen samlende instans som kan fatte vedtak. I Nederland er det opprettet en egen instans som koordinerer søknadsprosessen samt en uttømmende plan fram til 2020 med det nasjonale rammeverket for utvikling av kraftinfrastruktur.

Jord- og sjøkabel brukes som hovedregel ikke i sentralnettet, med unntak av i Danmark, hvor kabling er hovedregelen så fremt konsekvensene for forsyningssikkerhet og kostnader blir akseptable. I Tyskland er det identifisert fire pilotprosjekter der deler av strekningene for nye ledninger skal kables som grunnlag for å vurdere den framtidige politikken på området. I Nederland er det etablert et flerårig forskningsprosjekt som blant annet baseres på det store utbyggingsprosjektet Randstad 380 kV, der deler skal bygges som jordkabel. I Storbritannia skal kabel foretrekkes dersom nytten åpenbart overstiger de økonomiske, sosiale og miljømessige kostnadene. Det har i 2011 pågått en prosess om National Grids fremtidige retningslinjer for kabling. Konklusjonen er at kabling skal vurderes fra sak til sak.

Prosessen fra et prosjekt konkretiseres (planleggingen starter) og til nettanleggene settes i drift, tar ofte opp mot åtte til ti år. Et delvis unntak er Danmark, hvor prosessene ser ut til å gå noe raskere. Et annet unntak er dersom nye ledninger bygges langs eksisterende traseer.

Hovedårsaken til behandlingstiden er at det er mange trinn i prosessen, og at selve planleggingsarbeidet og gjennomføring av utredninger er tidkrevende. Utarbeidelse av miljøkonsekvensutredninger kan for eksempel ta opp mot et og et halvt år i Nederland. Videre er det mange myndighetsorganer og interessenter som er involvert. Adgangen til å anke avgjørelsene inn for politiske myndigheter eller egne forvaltningsdomstoler bidrar også til at det tar tid å komme fram til endelige vedtak.