5 Regjeringens strategi for utbygging av strømnettet

5.1 Mål for nettutvikling

Sikker strømforsyning er avgjørende for et moderne samfunn. I næringsliv, offentlig tjenesteyting og husholdninger regnes sikker tilgang på strøm som en selvfølge.

Strøm er en spesiell vare fordi den må produseres og overføres i samme øyeblikk og i den samme mengden som den brukes. Dette stiller særlige krav til infrastrukturen for transport. Tilstrekkelig kapasitet i strømnettet er helt avgjørende for strømforsyningen, ved siden av en sikker og effektiv drift av hele systemet fra produsent til forbruker. Det er mer krevende å drifte nettet når overføringskapasiteten er presset.

Et velutviklet strømnett er en forutsetning for verdiskapning, både innen virksomheter som bruker strøm og innen kraftproduksjonen selv. Det er nesten bare fornybar strømproduksjon, i all hovedsak fra vannkraft, som mates inn på nettet i Norge. Fornybar energi, i stedet for fossilt brensel, er en viktig del av løsningen på klimautfordringene, og det er grunn til å tro at fornybar energi vil bli mer og mer verdifull. Et godt utbygd og moderne strømnett er en forutsetning for et klimavennlig energisystem.

Nettinvesteringer må vurderes i et langsiktig perspektiv. De sentrale delene av overføringsanleggene har en levetid på et halvt århundre. Når vi nå skal modernisere strømnettet i årene framover, må det være med sikte på at investeringene skal være tjenelige i dette tidsperspektivet. Det er stor usikkerhet om hvordan samfunnet vil utvikle seg over så lang tid. Et robust strømnett bidrar til økt fleksibilitet i kraftsystemet, noe som er gunstig og nødvendig med den usikkerhet en står overfor.

Overordnet er målet at planlegging og utbygging av nettet skal være samfunnsmessig rasjonell, jf. energiloven. Regjeringen har følgende mål som har konsekvenser for modernisering og utbygging av strømnettet:

• Sikker tilgang på strøm i alle deler av landet.

• Høy fornybar elektrisitetsproduksjon.

• Legge til rette for næringsutvikling som krever økt krafttilgang, som kraft fra land til petroleumsvirksomhet og industrivirksomhet.

• Tilstrekkelig overføringskapasitet mellom regioner, slik at det blant annet ikke blir langvarige store forskjeller i strømpris mellom områder.

• Et klimavennlig energisystem som tar hensyn til naturmangfold, lokalsamfunn og andre samfunnsinteresser.

Disse målene kan omsettes til følgende overordnede mål for nettselskapene:

• En best mulig tilpassning av nettkapasiteten til endringer i forbruk og produksjon, ved å være tidlig ute med planlegging og investeringer. Planleggingen må ta hensyn til at det er stor usikkerhet om den framtidige utviklingen i etterspørsel etter overføringskapasitet.

• Legge til rette for en god og tidlig dialog med interessenter og sørge for at utbyggingene skjer med minst mulig belastning for tredjeparter, naturmangfold, landskap og andre arealinteresser.

• Ha kompetanse og kapasitet til å gjennomføre kostnadseffektive utbygginger med så korte utbyggingstider som mulig.

I konsesjonsprosessen skal energimyndighetene forsikre seg om at prosjekter som får tillatelse til utbygging er i tråd med disse målene. Målene for myndighetenes behandling av prosjektene er i tillegg:

• Effektiv og tilstrekkelig rask behandling av prosjektene.

• Involvering av berørte parter og interessenter, i en god og grundig prosess.

5.2 Behovet for nettutvikling i Norge

Vi har et godt og velfungerende strømnett i Norge. Nettet er i hovedsak etablert fra 1950-tallet og fram til slutten av 1980-tallet. Statnett har utviklet driften av sentralnettet på en effektiv måte, men i dag er potensialet for å øke utnyttelsen videre uttømt i mange områder. Statnett registrerer at driften av nettet er blitt krevende og at nettet i noen situasjoner presses mer enn det som er forsvarlig ut fra hensynet til sikker drift. Det er derfor nødvendig med store investeringer i nettet for å modernisere det og for å sikre verdiskapning, miljøforbedringer og velferd i hele landet, jf. kapittel 3.

Det er flere utviklingstrekk som gjør nettinvesteringer nødvendig:

• Vekst i strømforbruk i mange områder.

• Behov for økt sikkerhet for strømforsyningen i noen områder.

• Utnyttelse av våre store og verdifulle muligheter for økt fornybar kraftproduksjon.

• Uheldige og varige flaskehalser i nettet, som hindrer effektiv bruk av energiressursene og tidvis gir betydelige prisforskjeller mellom områder.

• Behov for reinvesteringer på grunn av eldre infrastruktur.

Flere regioner i Norge har vekst i strømforbruket. Veksten skyldes befolkningsvekst i noen regioner, særlig de store byregionene, vekst i industrien og økt kraftbehov for petroleumsvirksomheten. Vekst i forbruket i en region må etter hvert møtes med økt overføringskapasitet eller økt produksjonskapasitet. Av hensyn til utslipp av klimagasser er det sterke begrensinger i hvilke typer produksjonskapasitet som det er ønskelig å bygge ut, og det begrenser muligheten for kraftproduksjon i visse områder. Satsing på redusert strømbruk som energieffektivisering, fjernvarme mv. vil redusere veksten i forbruket, men det vil sjelden være tilstrekkelig i slike områder.

Dersom veksten i forbruket ikke møtes med tiltak, vil det etter hvert kunne gi redusert sikkerhet for strømforsyningen i området. Det er i dag noen områder i Norge som har redusert forsyningssikkerhet, og i flere av disse er det nødvendig med nettinvesteringer.

Økt fornybar kraftproduksjon vil i mange tilfeller kreve nettinvesteringer, også på lavere nett-nivåer. Som en del av den nasjonale klimapolitikken har det vært viktig å legge til rette for ordninger som sikrer fortrinn til fornybar elektrisitet. Mye av denne kraften vil komme fra vannkraft uten magasiner og fra vindkraft. Disse krafttypene skiller seg fra mye av vannkraften vi har i Norge i dag ved at verkene må produsere når det er tilsig til elvene eller tilstrekkelig med vind. Ressursene finnes noen ganger på steder hvor det er begrenset nettkapasitet. Til sammen gjør disse faktorene at fornybarsatsningen må kombineres med økte nettinvesteringer og en avansert drift av nettet.

Manglende overføringskapasitet, flaskehalser, vil kreve tilpasninger i produksjon og/eller forbruk. De vil i noen tilfeller kunne medføre at etablering av nytt større forbruk eller kraftproduksjon må utsettes. Flaskehalser håndteres med prisområder eller spesialregulering, jf. kapittel 2. Fjerning eller reduksjon av flaskehalsene vil gi bedre utnyttelse av forbruks- og produksjonsressursene, og prisforskjellene mellom områder vil utjevnes eller fjernes.

Flere av nettanleggene vil de nærmeste årene nærme seg forventet teknisk levetid, og det vil ha betydning for investeringsomfanget. Det vil ofte være fornuftig at nødvendige reinvesteringer gjøres samtidig som planlagte kapasitetsøkninger.

5.3 Tiltak og virkemidler

Utviklingen av strømnettet skal, i tråd med energiloven, være samfunnsmessig rasjonell. Det innebærer at når beslutninger tas, må det vurderes at den samfunnsmessige nytten er større enn den samfunnsmessige kostnaden. I praksis benyttes samfunnsøkonomiske analyser/vurderinger for å vurdere om et prosjekt er samfunnsmessig rasjonelt. Både elementer som prissettes og elementer som ikke prissettes inngår. Dette skal blant annet sikre at hensynet til naturverdier blir ivaretatt i vurderingene. Sentrale tiltak og virkemidler følger av energiloven med forskrifter, herunder bestemmelser om energiutredning, tilknytningsplikt for forbruk og produksjon og konsesjonsbehandlingen samt politiske føringer for nettpolitikken gitt i stortingsdokumenter, retningslinjer og strategier. Dette utdypes i kapittel 6, men noen forhold omtales også i de følgende avsnittene.

Regjeringen legger stor vekt på at vi skal ha tilstrekkelige sikkerhetsmarginer i nettet og en tilfredsstillende forsyningssikkerhet for strøm i hele landet. Dette skal vektlegges sterkt i vurderingen av nettprosjektene. Det er rasjonelt at investeringer i sentralnettet planlegges ut fra at feil på én komponent normalt sett ikke skal gi avbrudd for forbrukere (N–1-kriteriet), dog med viktige utdypninger omtalt i 6.5.1. Det presiseres at det tas stilling til kriteriet som et planleggingskriterium og at det vil ta tid før kriteriet er fullt ut oppfylt samtidig som det alltid vil kunne oppstå en utvikling som gjør at kriteriet ikke kan oppfylles i alle situasjoner. NVE er myndighetenes fagorgan for å vurdere om forsyningssikkerheten er god nok for alle forbrukere.

Nettet skal bygges ut på en måte som tar hensyn til naturmangfold, landskap, lokalsamfunn og andre arealinteresser. Det finnes i dag ikke metoder som på en allment akseptert måte kan prissette de samlede miljøvirkningene av et ledningsprosjekt. Imidlertid er det lang erfaring med metoder, verktøy og faglige vurderinger som sammenligner miljøvirkinger av ulike tiltak. Å utføre disse vurderingene er en sentral del av planlegging og konsesjonsbehandling, både på overordnet nivå i vurdering av ulike konsept og i stor detaljgrad i vurderingen av ulike traséalternativ i konsesjonsbehandlingen. NVE har en sentral rolle i å benytte faglige metoder for å vurdere miljøvirkningene av ulike alternativ opp mot hverandre og mot andre virkninger. NVE har et sterkt fagmiljø på området. Avveiningene baseres på solide faglige utredninger og en samlet vurdering av hva som totalt sett er den gunstigste løsningen.

Regjeringen legger vekt på å redusere de negative virkningene av en ledning ved å se helhetlig på kraftsystemet i en region og ved å benytte avbøtende tiltak. Herunder skal muligheter for nye tilknytningspunkter, sanering og omstrukturering av nettet alltid vurderes ved utbygging av ny kapasitet. Selv om kraftledninger blir utformet så skånsomt som mulig, er det ofte ikke til å unngå at de medfører naturinngrep og påvirker landskap og lokalsamfunn. Regjeringens vurdering er at i de fleste tilfeller vil luftledning være mest samfunnsmessig rasjonelt i sentralnettet, mens kabel oftest er mest samfunnsøkonomisk lønnsomt i distribusjonsnettet. Nærmere prinsipper for bruk av kabel omtales i 6.7. Sentralnettet vil fortsatt i all hovedsak bygges som luftledninger.

Investeringer i nettet er kostbare, også i form av betalbare kostnader. Det vil fortsatt være brukerne som betaler for nettinvesteringen og driften av nettet gjennom nettleien. Det er sentralt at selskapene fortsatt har fokus på å holde kostnadene nede.

Det er positivt at nettselskapene finner løsninger som gir økt overføringskapasitet uten vesentlige nye inngrep, slik spenningsoppgraderinger kan være.

Norge er en del av et felles nordisk kraftmarked og har overføringsforbindelser også til land utenfor Norden. Kraftutveksling er viktig for norsk forsyningssikkerhet og bidrar til en god utnyttelse og verdiskapning av en av Norges viktigste ressurser. Regjeringen legger vekt på et tett samarbeid mellom Norge og Sverige og de andre nordiske landene om nettutvikling. Vurdering av nettprosjekter i Norden skal inkludere nytten av prosjektet i alle de berørte landene. Eksempelvis skal Statnett og Svenska Kraftnät legge vekt på nytten for begge landene når de vurderer et prosjekt som berører både Norge og Sverige i betydelig grad. For å få en riktig fordeling av nytte og kostnader skal det forhandles om kostnadsfordelingen. Også utenlandsforbindelser til land utenom Norden skal etableres i den grad de er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Når nye forbindelser vurderes vil bidraget til å styrke forsyningssikkerheten i Norge være et viktig hensyn i analysene. Ved etableringen av utenlandsforbindelsene må det tas hensyn til de nettforsterkninger som kreves innenlands og systemmessige forhold.

Det er sentralt at vi har et robust og moderne nett med en tilstrekkelig sikkerhetsmargin for hendelser i driften av kraftsystemet. Dette vektlegges i vurderingene. Et godt utbygget nett er nødvendig for å kunne ta i bruk mulighetene vi har til økt fornybar kraftproduksjon og for utvikling av miljøvennlig næringsliv. Det er også viktig for å sørge for sikker tilgang på strøm i alle deler av landet og for å ha tilstrekkelig overføringskapasitet mellom regioner, slik at det blant annet ikke blir langvarige store forskjeller i strømpris mellom områder. De negative virkningene av å være for sent ute med investeringer i det sentrale overføringsnettet er store. Normalt vil konsekvensene av å investere for lite eller for sent være større enn konsekvensene av å investere for mye.

Det har vært en viktig og god forbedring i utnyttelsen av det eksisterende nettet, men i noen områder er overføringskapasiteten blitt for liten. Det er derfor på høy tid å heve overføringskapasiteten betydelig.

5.4 Prosess for å ta beslutninger om nettinvesteringer

Statnett og de andre nettselskapene skal fortsatt ha ansvaret for nettutviklingen, det vil si å planlegge og bygge nettet. I dette ansvaret ligger å fremme nødvendige investeringsprosjekter for konsesjonsbehandling. Myndighetenes rolle er å stille krav til nettselskapene, godkjenne anleggene og sørge for at selskapene har en hensiktsmessig finansieringsform.

Nye kraftledninger er ofte omfattende og inngripende tiltak som kan være omstridte og konfliktfylte. Det er derfor nødvendig med grundig saksbehandling med tett involvering både lokalt, regionalt og sentralt. Samtidig er fremdrift i nettutviklingen viktig for å få på plass ny infrastruktur ut fra hensynet til blant annet kraftforsyningssikkerhet, næringsutvikling, fornybarutbygging og i noen tilfeller hensynet til å redusere eller forebygge utslipp til luft, herunder klimagassutslipp.

Det er omfattende involvering av berørte parter i planleggings- og konsesjonsprosessen for store kraftledninger. Det gjennomføres høringsrunder og arrangeres folkemøter og befaringer flere ganger i konsesjonsprosessen. I tillegg involverer nettselskapene berørte tidlig i planleggingsfasen, i forkant av myndighetsprosessen. Regjeringen oppfordrer sterkt nettselskapene til slik tidlig involvering. Den åpne og grundige prosessen for planlegging og konsesjonsbehandling av ledningsprosjekt bidrar til at myndighetene har et best mulig beslutningsgrunnlag når konsesjon gis. Det er avgjørende at aktører som lokalsamfunn, grunneiere, bruksrettighetshavere, organisasjoner, mv. deltar i de formelle prosessene.

Effektive prosesser skal ligge til grunn for beslutninger som fattes om kraftledninger. Beslutningsrelevant informasjon er en forutsetning for å oppnå effektiv behandling. Planlegging og konsesjonsbehandling av nettinvesteringer omtales nærmere i kapittel 7. Der fremmes også endringer for å legge til rette for de politiske valgene som må tas knyttet til beslutninger om store nettprosjekter og for å tydeliggjøre hvilken informasjon og hvilke vurderinger som er relevante på de ulike stadiene i beslutningsprosessen. Med denne stortingsmeldingen klargjør regjeringen gjeldende politikk for utbygging av strømnettet. Med klarhet rundt målene og virkemidlene bør det ligge til rette for at stegene i planlegging og konsesjonsbehandlingen kan gjennomføres effektivt.

Foto: Hilde Totland Harket