3 Den økonomiske politikken

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

Budsjettpolitikken bestemmer sammensetningen og nivået på statens utgifter og inntekter, herunder skatter og avgifter. En hovedoppgave for budsjettpolitikken er å styre bruken av fellesskapets midler til forbruk, investeringer og overføringer slik at vi over tid får mest mulig velferd. Samtidig må politikken bygge opp under arbeid og verdiskaping. Det innebærer at budsjettpolitikken både må bidra til en stabil økonomisk utvikling og at den må være opprettholdbar over tid.

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for gradvis å øke bruken av petroleumsinntekter på statsbudsjettet, om lag i takt med veksten i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Samtidig skal bruken av petroleumsinntekter i det enkelte år tilpasses konjunkturene. Rammeverket legger således til rette for å bruke budsjettet til å stabilisere utviklingen i norsk økonomi, jf. boks 3.1.

Dagens store overskudd på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond gir ikke uttrykk for en tilsvarende handlefrihet i budsjettpolitikken over tid. De høye inntektene fra petroleumsvirksomheten har et motstykke i en tilsvarende reduksjon av gjenværende petroleumsressurser. Skal vi ha glede av petroleumsinntektene på varig basis, må bruken av dem frikobles fra de årlige innbetalingene til staten. De budsjettpolitiske retningslinjene ivaretar dette hensynet. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til Statens pensjonsfond utland, mens det over tid er realavkastningen av fondet som skal brukes. På denne måten skjermes utviklingen i offentlige utgifter fra virkningene av svingende oljepriser, samtidig som staten akkumulerer en betydelig finansformue i fondet.

Handlingsregelen bestemmer uttaket fra fondet over tid, men fastlegger ikke nivået på statsbudsjettets utgifter eller inntekter. For å bestemme dette nivået må også skattenivået fastlegges. Sammen med handlingsregelen setter dermed skattenivået en ramme for budsjettets utgifter som Regjeringen prioriterer innenfor.

Regjeringen legger vekt på hensynet til en balansert økonomisk utvikling i den løpende utformingen av budsjettpolitikken. For å dempe virkningene på norsk økonomi av finanskrisen og det internasjonale økonomiske tilbakeslaget ble finanspolitikken lagt om i kraftig ekspansiv retning i 2009. Bruken av oljepenger, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, ble brakt opp på et nivå over forventet realavkastning av fondet. Konjunkturene i Norge snudde tidlig og fra og med 2011 er bruken av oljepenger igjen kommet under forventet fondsavkastning.

På lengre sikt står vi overfor store utfordringer i budsjettpolitikken som følge av en aldrende befolkning. De siste tiårene har befolkningsutviklingen i Norge vært forholdsvis gunstig for offentlige finanser, med en viss nedgang i andelen eldre. Denne utviklingen snudde i 2010. Etter å ha falt jevnt siden tidlig på 1990-tallet begynte andelen i befolkningen som er eldre enn 67 år da å vokse. Denne utviklingen vil fortsette i tiårene framover og gi økte utgifter, først til pensjoner og etter hvert også til helse og omsorg. Sparingen i Statens pensjonsfond gir et bidrag til å finansiere disse utgiftene, men vil langt fra være tilstrekkelig. Langsiktige budsjettframskrivinger viser at vi etter hvert vil stå overfor store utfordringer i finanspolitikken, jf. avsnitt 3.2 og drøftingen i Perspektivmeldingen 2013. Disse utfordringene vil dempes noe dersom det strukturelle oljekorrigerte underskuddet holdes under forventet realavkastning av fondet.

3.1.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2012

Statsregnskapet for 2012 viser et oljekorrigert underskudd på 101 mrd. kroner, som er 19 mrd. kroner lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2012, jf. tabell 3.1. Anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er nedjustert med om lag 17 mrd. kroner i samme periode, til 105 mrd. kroner. Over halvparten av nedjusteringen skyldes lavere utgifter enn lagt til grunn høsten 2011. Samtidig ble de innbetalte skatte- og avgiftsinntektene 7 mrd. kroner høyere enn opprinnelig lagt til grunn. Anslaget for skatter og avgifter ble justert opp i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2012, men har etter det vært om lag uendret.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2012 tilsvarer 3,2 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til fjoråret. Underskuddet er 27 mrd. kroner under forventet realavkastning av fondet, som beregnes til 4 pst. av kapitalen. For perioden 2002–2012 sett under ett har det faktiske uttaket fra fondet vært litt under 4 pst. av fondskapitalen, jf. boks. 3.2.

Boks 3.2 Uttak fra Statens pensjonsfond utland siden 2002

Handlingsregelen sikter mot en gradvis innfasing av petroleumsinntektene i norsk økonomi, om lag i takt med forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Samtidig legges det vekt på å jevne ut svingninger i økonomien, både ved å la de automatiske stabilisatorene få virke, og ved at regelen åpner for aktiv bruk av finanspolitikken. Den forventede realavkastningen av fondet er anslått til 4 pst. Dette er et anslag som skal dekke både opp- og nedganger over en lang periode.

For at de automatiske stabilisatorene i budsjettet skal få virke, måles den løpende bruken av oljeinntekter med det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, og ikke med den faktiske overføringen fra fondet til budsjettet. Den faktiske overføringen er gitt ved det oljekorrigerte underskuddet slik dette anslås ved nysalderingen av det enkelte budsjett. Over tid kan likevel praktiseringen av regelen belyses ved å sammenligne den faktiske utviklingen i Statens pensjonsfond utland med utviklingen i et beregnet fond der overføringen til statsbudsjettet det enkelte år eksakt følger 4 pst. av fondet ved årets inngang.

Figur 3.1 gjengir en slik sammenlikning for årene 2002–2012, der handlingsregelen har vært styrende for budsjettpolitikken. Denne perioden har vært preget av store konjunktursvingninger.

Avkastningen i det beregnede fondet framkommer ved å legge til grunn samme prosentvise avkastning som fondet faktisk har hatt. Dersom uttaket fra Statens pensjonsfond utland hadde vært eksakt lik 4 pst. hvert år, ville fondet ved utgangen av 2012 vært 60 mrd. kroner mindre enn det faktisk er, jf. figur 3.1. For perioden 2002–2012 sett under ett har således det samlede uttaket fra fondet vært i underkant av 4 pst. av fondskapitalen. Dette må ses i sammenheng med at det de siste årene har vært behov for å holde igjen i finanspolitikken, bl.a. av hensyn til kronekurs og konkurranseutsatt virksomhet, slik at bruken av oljeinntekter har ligget klart under forventet fondsavkastning.

Hvorvidt kjøpekraften av fondet målt i utenlandsk valuta vil opprettholdes med et uttak på 4 pst., avhenger av utviklingen i den faktiske realavkastningen. Siden 2001 har realavkastningen av fondet vært lavere enn 4 pst. Verdensøkonomien har i denne perioden vært gjennom en finanskrise og nedgangskonjunktur, noe som har trukket avkastningen i fondet ned.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge anslås det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet å ha økt med 0,4 prosentenheter i fjor. Dette er om lag som lagt opp til i Nasjonal­budsjettet 2012, men 0,4 prosentenheter lavere enn anslaget i Nasjonalbudsjettet 2013. Nedjusteringen siden i fjor høst skyldes at utgiftene i statsregnskapet ble lavere enn lagt til grunn. Dette gjenspeiles også i et lavere anslag for den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter, særlig i forhold til Nasjonalbudsjettet 2013.

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond ble klart større i fjor enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2012. Oppjusteringen skyldes dels et lavere oljekorrigert underskudd på statsbudsjettet og dels at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten ble høyere enn anslått. Sammen med verdistigningen i fondet bidro overskuddet til at kapitalen i Statens pensjonsfond utland kom opp i nærmere 3 825 mrd. kroner ved utgangen av fjoråret. Det er 282 mrd. kroner mer enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2012. Oppjusteringen skyldes en god utvikling i finansmarkedene i siste del av fjoråret. Markedsverdien av hele Statens pensjonsfond sett under ett var 3 970 mrd. kroner ved utgangen av 2012, jf. tabell 3.2.

3.1.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2013

I Nasjonalbudsjettet 2013 ble det lagt opp til et om lag nøytralt budsjett for 2013, målt ved endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Det ga et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 125,3 mrd. kroner i 2013, som var vel 26 mrd. kroner under forventet real­avkastning av Statens pensjonsfond utland.

Regjeringens forslag til bevilgningsendringer i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2013, samt forslag som allerede er fremmet for Stortinget, bidrar til å redusere det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2013 med 0,7 mrd. kroner til 124,6 mrd. Kroner, jf. figur 3.2A. Endringen fra Nasjonalbudsjettet 2013 skyldes bl.a. lavere anslåtte utgifter i folketrygden. Anslaget for lønnsveksten i 2013 er satt ned fra 4 til 3½ pst., noe som reduserer inntektene og utgiftene i statsbudsjettet om lag like mye. Utenom dette er anslaget for skatter og avgifter i 2013 om lag som lagt til grunn i fjor høst.

Kilde: Finansdepartementet.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2013 anslås om lag 28 mrd. kroner lavere enn forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Avstanden må ses i sammenheng med at høye inntekter i petroleumsvirksomheten ikke bare har bidratt til økt aktivitet i norsk økonomi, men også til sterk vekst i fondskapitalen.

For 2012 og 2013 sett under anslås budsjettimpulsen om lag som i fjor høst. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er imidlertid mer nedjustert for 2012 enn for 2013. Budsjettet for 2012 framstår dermed som litt mindre ekspansivt nå enn lagt til grunn i fjor høst, mens budsjettet for 2013 framstår som litt mer ekspansivt.

Realveksten i statsbudsjettets underliggende utgifter fra 2012 til 2013 anslås nå til knapt 33 mrd. 2013-kroner, eller 3,4 pst., jf. figur 3.2B. Lavere utgifter i 2012 enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2013 bidrar isolert sett til å trekke tallet for utgiftsveksten opp i 2013 sammenliknet med anslaget fra i fjor høst. I løpende kroner er veksten anslått til 6,5 pst., mens statsbudsjettets prisdeflator er anslått til 3,0 pst. Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, renter og dagpenger til arbeidsledige utenfor. For å gjøre utgiftene sammenliknbare over tid er det på vanlig måte korrigert for ekstraordinære endringer og enkelte regnskapsmessige forhold. For 2013 er det korrigert for økte offentlige utgifter som følge av at momsfritak på veg mv. er fjernet

Netto avsetning til Statens pensjonsfond utland har vært høy de siste par årene, jf. tabell 3.2. Også for 2013 anslås et høyt nivå, men litt lavere enn de to foregående årene.

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond, der også renter og utbytte på kapitalen i fondet er medregnet, anslås til 355 mrd. kroner i 2013. Det tilsvarer 11,9 pst. av BNP.

På grunn av de høye petroleumsinntektene øker den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond raskt, og anslås til 4 666 mrd. kroner ved utgangen av 2013, hvorav 4 511 mrd. kroner i Statens pensjonsfond utland. Det tilsvarer om lag 150 pst. av BNP. Statsforvaltningens nettofordringer utenom Statens pensjonsfond utgjorde ved utgangen av 2012 i overkant av 860 mrd. kroner eller knapt 30 pst. av BNP. Andelen er om lag den samme som på begynnelsen av 2000-tallet. Samlet sett har den norske stat en betydelig netto finansformue sammenliknet med nivået i de aller fleste andre OECD-land.

Staten har imidlertid også betydelige og økende forpliktelser til bl.a. pensjoner. Statens utgifter til alderspensjoner i folketrygden kommer først til syne på statsbudsjettet etter hvert som pensjonene utbetales. Basert på gjeldende pensjonssystem kan verdien av allerede opparbeidede rettigheter til framtidige utbetalinger av alderspensjoner fra folketrygden anslås til om lag 5 770 mrd. kroner ved utgangen av 2013. Statens forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden kommer i tillegg og er beregnet å utgjøre 1 175 mrd. kroner ved utgangen av 2013. Videre har staten forpliktelser til opptjente rettigheter i Statens pensjonskasse som ved utgangen av 2012 utgjorde 536 mrd. kroner. Sett under ett er disse pensjonsforpliktelsene langt større enn anslaget for den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond ved utgangen av 2013.

Størrelsen på statens pensjonsforpliktelser avhenger av utviklingen i rentenivå og lønnsvekst i årene framover. Høyere lønnsvekst gir høyere framtidige pensjonsutbetalinger og dermed høyere pensjonsforpliktelser. Tilsvarende vil også lavere rentesats øke den neddiskonterte verdien av framtidige pensjonsutbetalinger. Anslagene ovenfor er basert på en nettorente (som er lik forskjellen mellom rentesats og lønnsvekst) på om lag 2 pst.

3.1.4 Budsjettpolitikken på mellomlang sikt

Over tid bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken av utviklingen i skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien, utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond utland og bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak, herunder veksten i folketrygdens utgifter. I tillegg påvirkes handlingsrommet av om det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i utgangsåret avviker fra anslaget for forventet fondsavkastning.

For de nærmeste årene anslås den underliggende realveksten i skatte- og avgiftsinntektene til om lag 18 mrd. 2013-kroner per år. Samtidig anslås det at bindingene i folketrygden vil bidra til å øke utgiftene med 11 mrd. 2013-kroner per år, regnet som gjennomsnitt for treårsperioden 2014–2016. Det er særlig utgiftene til alderspensjon som ventes å øke sterkt. Denne veksten vil fortsette i mange år framover fordi andelen eldre i befolkningen nå øker raskt. Befolkningsutviklingen vil isolert sett også gi økte utgifter i kommunene og helseforetakene. For de nærmeste årene er denne utgiftsveksten anslått til i størrelsesorden 4 til 5 mrd. 2013-kroner per år ved videreføring av dagens standard og dekningsgrad. I tillegg bidrar omfattende opptrappingsplaner innen samferdsel mv. til å øke bindingene i budsjettet utover de som følger av pensjoner og demografi.

Noen år fram i tid vil veksten i kapitalen i Statens pensjonsfond utland trolig avta som følge av lavere petroleumsproduksjon og en antatt lavere oljepris enn i dag. Det vil gi mindre rom for å øke det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fra det ene budsjettet til det neste. Når uttaket fra fondet følger forventet realavkastning, vil fondets bidrag til finansiering av statsbudsjettet øke fra 5,3 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2013 til i underkant av 9 pst. i 2030. Regnet per år er dette mindre enn økningen i finansieringsbidraget i den perioden handlingsregelen så langt har vært styrende for budsjettpolitikken, jf. figur 3.3.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

For de nærmeste årene framover er utviklingen i finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond utland, målt ved forventet avkastning av fondet, også vist i tabell 3.4. Det understrekes at anslaget for utviklingen i dette finansieringsbidraget er usikkert.

Slik det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet nå anslås, tilsvarer bruken av petroleumsinntekter i 2013 3,3 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland. Avstanden til 4-prosentbanen må ses i sammenheng med høye inntekter fra petroleumsvirksomheten. Disse har ikke bare bidratt til sterk vekst i fondskapitalen, men også vært en drivkraft bak utviklingen i fastlandsøkonomien. Skatte- og avgiftsinntektene er flere ganger blitt justert opp, mens utgiftene er blitt justert ned. Den anslåtte avstanden mellom det strukturelle underskuddet og forventet fondsavkastning tilsvarer i 2013 rundt 1¼ pst. av BNP for Fastlands-Norge. Denne avstanden gir oss en ekstra reserve til å møte dårligere tider. Erfaringer fra både Norge og andre land viser at budsjettet kan svekkes (strukturelt) med mer enn dette ved et økonomisk tilbakeslag. I et slikt perspektiv er ikke den avstanden vi nå har til 4-prosentbanen spesielt stor, særlig fordi høye oljepriser nå slår så sterkt inn i aktiviteten i norsk økonomi. Dersom budsjettpolitikken skal være et effektivt virkemiddel for å jevne ut svingningene i økonomien, kan avstanden til 4-prosentbanen i perioder bli betydelig målt i milliarder kroner.

Hensynet til en fortsatt balansert utvikling i norsk økonomi tilsier at bruken av oljeinntekter de nærmeste årene framover bør holdes klart under 4-prosentbanen, slik den nå anslås. På kort sikt vil en slik tilbakeholdenhet i finanspolitikken redusere risikoen for at krona styrker seg ytterligere i en periode der det er utsikter til lave renter hos våre handelspartnere. Det er viktig for de delene av norsk økonomi som møter konkurranse fra utlandet. Tilbakeholdenhet i bruk av oljeinntekter i en periode med god vekst i fastlandsøkonomien vil også styrke bærekraften i statsfinansene på lengre sikt. Usikkerhet rundt størrelsen på fondsavkastningen peker også i retning av forsiktighet.

3.1.5 Nærmere om strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse

Det samlede overskuddet på offentlige budsjetter kan endre seg betydelig fra år til år uten at dette er uttrykk for endringer i budsjettpolitikken. For å få et best mulig bilde av den underliggende innretningen av budsjettpolitikken er det hensiktsmessig å se på utviklingen i budsjettbalansen utenom inntekter og utgifter fra petroleumsvirksomheten. I tillegg er det hensiktsmessig å korrigere for bl.a. konjunkturelle svingninger i skatter og avgifter og i ledighetstrygden.

Finansdepartementet har siden Nasjonalbudsjettet 1987 benyttet en indikator for endring i strukturelt, oljekorrigert underskudd for å vurdere innretningen av statsbudsjettet. Etter at handlingsregelen ble innført i 2001, har i tillegg nivået på dette underskuddet blitt brukt som mål på den underliggende bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet. Ved å styre etter dette målet legges det opp til at den faktiske overføringen fra Statens pensjonsfond utland, som skal dekke det oljekorrigerte underskuddet på budsjettet, over tid skal følge den forventede realavkastningen av fondet. Samtidig legges det til rette for at de såkalte automatiske stabilisatorene skal få virke, jf. omtalen i boks 3.1. Også i en rekke andre land, herunder landene i EU, står indikatorer for strukturell budsjettbalanse sentralt i de finanspolitiske rammeverkene.

For å komme fra den oljekorrigerte til den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen gjøres følgende korreksjoner:

• For å justere den oljekorrigerte budsjettbalansen for virkninger av at konjunkturene avviker fra en normalsituasjon, beregnes budsjettvirkningene av at ulike skatte- og avgiftsinntekter avviker fra sine trendverdier. Videre tas det hensyn til at også utbetalingene av ledighetstrygd avhenger av konjunktursituasjonen. De beregnede korreksjonene for 2012 og 2013 i tabell 3.5 reflekterer at skatteinntektene fra fastlandsøkonomien (fratrukket ledighetstrygd) anslås å ligge nær sin trendverdi. Den beregnede korreksjonen for 2011 må bl.a. ses i sammenheng med et unormalt høyt nivå på innbetalte skatter fra fastlandsforetakene, som ikke er videreført i framskrivingene.

• Det korrigeres for forskjellen mellom de faktiske nivåene og de anslåtte normalnivåene på statens renteinntekter og renteutgifter og overføringene fra Norges Bank. For å bygge opp Norges Banks egenkapital blir det fra og med 2002 og i en periode framover ikke overført midler fra banken til statsbudsjettet. Dette trekker størrelsen på korreksjonen opp. En korreksjon for avviklingen av Folketrygdfondets beholdning av kontolån til staten fra og med 2007 trekker i motsatt retning.

• Det korrigeres for regnskapsmessige omlegginger og for endringer i funksjonsfordelingen mellom stat og kommune som ikke påvirker den underliggende utviklingen i budsjettbalansen. Korreksjonen i 2013 er knyttet til oppheving av fritak for merverdiavgift ved omsetting av tjenester for bygging og vedlikehold av offentlig veganlegg og en tilsvarende bevilgningsøkning til merverdikompensasjon for kommuner og fylkeskommuner. Korreksjonen tilsvarer et anslått periodiseringsavvik på grunn av et visst tidsetterslep i innbetalingen av merverdiavgift.

Oppdelingen av offentlige inntekter og utgifter i en konjunkturell og en strukturell del kan ikke baseres på direkte observasjoner, men må anslås med utgangspunkt i analyser av regnskapstall, økonomisk statistikk og prognoser for årene framover. Vanligvis trekkes skillet mellom konjunkturelle og strukturelle endringer med utgangspunkt i beregnede trendnivåer for de størrelsene som inngår. Resultatene vil kunne påvirkes av nye tall for den økonomiske utviklingen, også etter at statsregnskapet for det enkelte år foreligger.

Erfaringer fra både Norge og andre land de siste årene viser at det er betydelig usikkerhet om anslag for strukturelle budsjettbalanser. Revisjoner i anslagene på i størrelsesorden 1–2 pst. av BNP er ikke uvanlig. Revisjonene kan være betydelige selv etter at året er omme og regnskapstall er publisert. Det skyldes at den underliggende utviklingen i økonomien i ettertid kan bli vurdert annerledes enn man la til grunn da budsjettene ble lagt fram. Dette er illustrert i figur 3.4, som sammenlikner OECDs anslag for året 2007 gitt i juni 2008 med de siste anslagene gitt i november 2012. Revisjonene er betydelige, og størst for de landene som har hatt de kraftigste økonomiske tilbakeslagene.

¹ Finansdepartementets anslag for Norge.

Kilde: Finansdepartementet og OECD.

For Norge har endringen i anslaget for 2007 vært mindre og gått i motsatt retning av resultatet for de fleste andre land. Det må ses i sammenheng med at tilbakeslaget i norsk økonomi var forholdsvis mildt. Sysselsettingen har økt mer enn ventet, understøttet av arbeidsinnvandring fra EØS-området. Skatteinngangen fra arbeid har derfor blitt høyere enn først anslått. Det samme gjelder skattene fra foretak i fastlandsøkonomien, mens foretaksskattene har vist en klar nedgang i flere andre land.

Den underliggende realveksten i skatte- og avgiftsinntektene anslås til om lag 18 mrd. 2013-kroner per år, eller i underkant av 2 pst., de nærmeste årene framover. Dette er klart høyere enn i Sverige og Danmark, der den underliggende realveksten i skatter og avgifter kan anslås til henholdsvis 1¼ og i overkant av ½ pst. per år. Årsaken er at den underliggende, økonomiske veksten har vært svakere i disse to landene enn i Norge. Sverige – og særlig Danmark – har blitt mer påvirket av den svake utviklingen i Europa, samtidig som disse landene ikke har et motstykke til den etterspørselen fra oljevirksomheten som har vært med på å løfte veksten i Norges fastlandsøkonomi.

Utviklingen i de norske skattegrunnlagene må ses i sammenheng med mange år med vekstimpulser fra olje- og gassvirksomheten til fastlandsøkonomien. Et kraftig fall i oljeprisen vil kunne trekke aktiviteten ned både i oljevirksomheten og i fastlandsnæringene. Dersom et slikt fall skulle bli langvarig, vil også den underliggende veksten i skatter og avgifter gå ned. For å unngå en destabiliserende budsjettpolitikk må vi derfor holde igjen i bruken av oljeinntekter i perioder med høye oljepriser og stor aktivitet på norsk sokkel. Da vil vi stå bedre rustet til å møte virkningene av et markert fall i oljeprisen.

Utviklingen i det oljekorrigerte og det strukturelle, oljekorrigerte overskuddet på statsbudsjettet er vist i figur 3.5A. Med unntak av årene 1987–1988, 2001 og 2007, som alle var år på slutten av langvarige og kraftige oppgangskonjunkturer, har statsbudsjettet etter 1975 stort sett vist et betydelig faktisk underskudd når inntekter og utgifter knyttet til petroleumsvirksomheten holdes utenfor. Dette har sammenheng med at bruken av oljeinntekter ble trappet raskt opp gjennom første halvdel av 1970-tallet. Etter dette har både det oljekorrigerte og det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet svingt rundt et nivå tilsvarende om lag 4 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Svingningene i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet må ses i sammenheng med at budsjettet i perioder er blitt brukt aktivt til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. Figuren viser at svingningene i det oljekorrigerte underskuddet har vært klart større enn svingningene i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Dette skyldes at en har søkt å unngå at konjunkturelle svingninger i skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien skal slå ut i svingninger på budsjettets utgiftsside. De beregnede aktivitetskorreksjonene er vist i figur 3.5B.

Kilde: Finansdepartementet.

I tråd med handlingsregelen har bruken av oljeinntekter økt siden 2001 (fallende linje i figur 3.5A. Opptrappingen var særlig kraftig i 2009 på grunn av de særskilte tiltakene for å dempe virkningene av den internasjonale finanskrisen. Beregningene av det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet viser en økning i den underliggende bruken av oljeinntekter fra 33 mrd. 2013-kroner i 2001 til knapt 125 mrd. kroner i 2013. I 2013 finansieres om lag hver tiende krone som brukes over offentlige budsjetter (i stat og kommuner sett under ett) av oveføringene fra Statens pensjonsfond utland.

3.2 Utviklingstrekk i offentlige finanser

3.2.1 Innledning

Kostnadene ved håndteringen av finanskrisen og det påfølgende konjunkturtilbakeslaget har ført til store underskudd i offentlige budsjetter og kraftig økning i statsgjelden i mange industriland. Etter hvert har flere land tatt viktige skritt for å redusere underskuddene. Det er også gjennomført reformer som bidrar til å dempe den framtidige utgiftsveksten som følger av aldringen av befolkningen. De statsfinansielle utfordringene framstår likevel fortsatt som svært store. Beregninger fra IMF, OECD og EU-kommisjonen indikerer at industrilandene må styrke budsjettene betydelig, først for å stabilisere offentlig gjeld og deretter ytterligere for å møte aldringen av befolkningen. For de tradisjonelle industrilandene sett under ett beregner IMF det strukturelle budsjettunderskuddet til 3,6 pst. av potensielt BNP i 2013. Underskuddet vil dermed være redusert med vel 1 prosentenhet fra 2012. IMF forventer at den stramme finanspolitikken vil fortsette også i 2014, og at det strukturelle budsjettunderskuddet da vil være mer enn halvert fra 2010, til et nivå under 3 pst. av potensielt BNP.

Velstandsnivået i Norge er høyt. Det gjenspeiles både i et høyt forbruksnivå per innbygger og i godt utbygde offentlige velferdsordninger. Samtidig gir oljeinntektene et solid tilskudd til statens finanser, og Norge er ett av de få landene i Europa som har overskudd i offentlige budsjetter. De langsiktige framskrivingene i Perspektivmeldingen 2013 indikerer likevel at aldringen av befolkningen etter hvert vil legge et betydelig press på offentlige finanser. Utfordringene kommer også til syne i statens pensjonsforpliktelser. Nåverdien av allerede opptjente rettigheter bare til alderspensjoner i folketrygden kan anslås til nærmere to og en halv ganger BNP Fastlands-Norge ved utgangen av 2013. Til sammenlikning tilsvarer anslaget for kapitalen i Statens pensjonsfond ved utgangen av året om lag 2 ganger BNP Fastlands-Norge.

Utviklingen i offentlige finanser de siste årene omtales nærmere i avsnitt 3.2.2 og de langsiktige utfordringer i avsnitt 3.2.3.

3.2.2 Utviklingen i offentlige finanser de siste årene

Nettofinansinvesteringer, som er nasjonalregnskapets overskuddsmål, gir et grunlag for å sammenlikne overskuddet i offentlig forvaltning mellom land. Siden midten av 1990-tallet har høye petroleumsinntekter bidratt til store overskudd og voksende nettofordringer i offentlig forvaltning i Norge. I samme periode har OECD-landene gjennomgående hatt underskudd i offentlige budsjetter, jf. figur 3.6A. Underskuddene økte kraftig etter finanskrisen i 2008, men er deretter brakt noe ned igjen. For gjennomsnittet av OECD-landene og landene i euroområdet er nettogjelden for offentlig forvaltning betydelig, jf. figur 3.6B.

For Norge anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning til 329 mrd. kroner i 2013, som tilsvarer 11,0 pst. av BNP. Dette er lavere enn anslått for 2012. Overskuddene i offentlig forvaltning skyldes store overskudd i statsforvaltningen, jf. tabell 3.6. Nedgangen i nettofinansinvesteringene fra 2012 til 2013 skyldes bl.a lavere inntekter fra petroleumsvirksomheten, jf. at det legges til grunn lavere gjennomsnittlig oljepris for 2013 enn for 2012.

Høy vekst i sysselsettingen i kommunal tjenesteyting og et høyt nivå på bruttorealinvesteringene har de siste årene bidratt til negative nettofinansinvesteringer i kommuneforvaltningen. Målt i bokført verdi anslås nettofinansinvesteringene i kommuneforvaltningen til -16,5 mrd. kroner i 2013, mot -15,9 mrd. kroner i 2012.

Som følge av høye inntekter fra petroleumsvirksomheten og store avsetninger i Statens pensjonsfond utland har offentlig forvaltnings nettofordringer gjennomgående økt kraftig de siste årene. Utviklingen i nettofordringene påvirkes også av endringer i markedsverdien på fordringer og gjeld. Medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift anslås offentlig forvaltnings nettofordringer til drøyt 5 300 mrd. kroner ved utgangen av 2013. Dette tilsvarer i overkant av 178 pst. av BNP. Blant OECD-landene er det foruten i Norge bare i Estland, Finland, Luxemburg, Sverige og Sveits at offentlig forvaltning har positive nettofordringer.

Offentlige utgifter som andel av BNP benyttes som en indikator for størrelsen på offentlig forvaltning. Offentlige utgifter økte som andel av BNP Fastlands Norge under tilbakeslaget i 2009, men har deretter ligget nokså stabilt nær gjennomsnittet siden midten av 1980-tallet. Nivået er imidlertid lavere enn under nedgangskonjunkturene tidlig på 1990-tallet og i 2003, jf. figur 3.6C.

¹ Serien «Fastlands-Norge» viser samlede offentlige netto finansinvesteringer utenom statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og avkastningen i Statens pensjonsfond utland.

Kilde: Finansdepartementet, OECD og Statistisk sentralbyrå.

Målt som andel av fastlands-BNP framstår de offentlige utgiftene som forholdsvis høye i Norge sammenliknet med nivået i andre land. Målt i forhold til samlet BNP er de offentlige utgiftene noe lavere enn gjennomsnittet for euroområdet. Dette må ses i sammenheng med at petroleumsinntektene gir et ekstraordinært bidrag til BNP i Norge, og en tilsvarende lavere utgiftsandel. Dagens høye petroleumsinntekter er basert på uttapping av en ikke-fornybar ressurs, med en pris som for tiden er høy sett i et historisk perspektiv. Over tid vil statens inntekter fra petroleumsvirksomheten avta. Offentlige utgifter i forhold til samlet BNP undervurderer derfor finansieringsbyrden på lang sikt. På den annen side vil offentlige utgifter som andel av BNP for Fastlands-Norge overvurdere finansieringsbyrden. Dette skyldes dels at en da ikke tar med finansieringsbidraget fra pensjonsfondet og dels at en ser bort fra muligheten for inntekt fra en alternativ anvendelse av de ressursene som nå brukes i petroleumsvirksomheten.

Forskjeller i offentlige utgiftsandeler mellom land gjenspeiler også ulik arbeidsdeling mellom offentlig og privat sektor. Blant annet har offentlig forvaltning ikke det samme ansvar for alderspensjoner i alle land. I tillegg beskatter ulike land pensjoner og andre overføringer ulikt. De enkelte land baserer seg også i ulik grad på bruk av skattefradrag (skatteutgifter) som et alternativ til offentlige overføringer. Slike forskjeller påvirker bruttotallene for både offentlige utgifter og inntekter. I tillegg til problemene med å sammenlikne utgiftsandeler mellom land, får heller ikke en beskrivelse av dagens situasjon fram at aldringen av befolkningen vil trekke opp utgiftene til bl.a. helse og omsorg i flere tiår framover. Her er det betydelige forskjeller mellom land. Dette gjelder også i hvilken grad man har gjort reformer for å gjøre pensjonssystemene mer robuste etter hvert som forventet levealder øker.

3.2.3 Langsiktige utfordringer for finanspolitikken

Lik tilgang til grunnleggende velferdsordninger står sentralt i den norske velferdsmodellen. Offentlig forvaltning både finansierer og produserer tjenester innen bl.a. utdanning, helse og omsorg. I tillegg finansierer folketrygden overføringer som sikrer den enkelte inntekt i alderdommen og ved sykdom, uførhet eller arbeidsledighet. Ordningene betales i all hovedsak ved skatter og avgifter på inntekter skapt av befolkningen i yrkesaktiv alder, mens barn, ungdom og eldre er netto mottakere av offentlig finansierte ytelser, jf. figur 3.7A.

De siste 20 årene har antall yrkesaktive avtatt i forhold til antall eldre over 67 år. Sammen med økt bruk av oljeinntekter har det bidratt til at det siden midten av 1970-tallet har vært mulig å videreutvikle velferdsordningene uten å øke skattenivået. I årene framover vil stigende levealder gi flere eldre per yrkesaktiv, dersom en legger til grunn dagens mønster for yrkesdeltaking over livsløpet. Det vil svekke grunnlaget for finansiering av velferdsordningene. Middelalternativet i siste befolkningsframskriving fra Statistisk sentralbyrå innebærer at andelen eldre (67 år og over) i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder vil dobles fram mot 2060, jf. figur 3.7B.

De store fødselstallene i tiden etter krigen vil bidra til en betydelig vekst i antall personer over 67 år de nærmeste årene. Over tid er det likevel økt forventet levealder som er den viktigste drivkraften bak oppgangen i eldreandelen. Siden Folketrygdloven ble vedtatt i 1967 har forventet levealder ved fødsel økt med mer enn 7 år i Norge. I samme periode er både den formelle og den reelle pensjonsalderen redusert. I middelalternativet i befolkningsframskrivingene er det lagt til grunn at forventet levealder for nyfødte vil øke med om lag 6½ år fra i dag og fram til 2060.

Kilde: Eurostat, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Med en videreføring at dagens tilknytning til arbeidsmarkedet for ulike befolkningsgrupper etter alder, kjønn og landbakgrunn vil endret sammensetning av befolkningen redusere samlet arbeidsinnsats per innbygger i årene framover, jf. figur 3.7C. Samtidig vil arbeidsinnsatsen i offentlig forvaltning trolig øke betydelig for å dekke det økte behovet for helse- og omsorgstjenester som følger av endringene i befolkningen.

Aldringen av befolkningen vil både trekke opp veksten i offentlige utgifter og dempe veksten skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien. Med en videreføring av dagens innretning av velferdsordningene indikerer referanseforløpet i Perspektivmeldingen 2013 at offentlige utgifter vil kunne øke med 7¼ prosentenheter fra 2011 til 2060, målt som andel av fastlands-BNP. Økte alders- og uførepensjoner vil imidlertid gi økte skatter og avgifter, slik at offentlige budsjetter samlet svekkes med om lag 6 prosentenheter fram til 2060. Alderspensjoner er den viktigste faktoren bak det økende behovet for inndekning, selv om levealdersjusteringen av de årlige pensjonsutbetalingene bidrar til å dempe veksten. I tillegg vil utgiftene til helse og omsorg tilta kraftig 10 – 20 år fram tid.

Selv om avkastningen av Statens pensjonsfond utland gir et viktig bidrag, er det skatteinntektene fra fastlandsøkonomien som er den viktigste kilden til finansieringen av velferdsordningene. Analysene i perspektivmeldingen tilsier at dette også vil være tilfelle framover. Med en budsjettpolitikk som følger handlingsregelen, innebærer tallene i perspektivmeldingen at finansieringsbidraget fra fondet vil være om lag på samme nivå i 2060 som i dag, målt som andel av BNP Fastlands-Norge, jf. figur 3.8.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Langsiktige budsjettframskrivinger bygger på forutsetninger og usikre anslag for utviklingen i en rekke størrelser. Betydningen av valg av forutsetninger illustreres i Perspektivmeldingen ved alternative forløp for bl.a. tilgangen på arbeidskraft, olje- og gasspriser, avkastningen på plasseringene i pensjonsfondet og produktivitet.

Referanseforløpet i Perspektivmeldingen er basert på en oljepris på 525 kroner per fat fra og med 2014, målt i faste 2013-priser. For gass er det lagt til grunn en langsiktig realpris på 1,93 kroner per Sm³. I alternativene med høy og lav oljepris er det lagt til grunn en langsiktig oljepris på henholdsvis 650 og 400 kroner per fat. Gassprisene er justert tilsvarende. Alternativene innebærer endringer i inndekningsbehovet i 2060 på rundt 2 prosentenheter, målt som andel av BNP for Fastlands-Norge, jf. figur 3.9A.

Kilde: Finansdepartementet.

I alternativene med høy og lav realavkastning i internasjonale finansmarkeder er det lagt til grunn en gjennomsnittlig årlig realavkastning på henholdsvis 5 og 3 pst. Dette endrer inndekningsbehovet i 2060 med om lag 2 prosentenheter, målt som andel av fastlands-BNP.

Over tid er utviklingen i produktiviteten avgjørende for velstandsnivået i samfunnet. Økt produktivitet i næringslivet har imidlertid begrenset betydning for bærekraften i offentlige finanser. Selv om høyere produktivitet gir høyere skatteinntekter motvirkes dette av at også lønnsnivået i hele økonomien trekkes opp. Dette gir økte utgifter til lønn og pensjon på offentlige budsjetter. Samtidig reduseres betydningen av overføringene fra Statens pensjonsfond utland som finansieringskilde, fordi kapitalen i fondet ikke øker i takt med produktivitet og lønn.

Dersom produktiviteten innenfor offentlig tjenesteproduksjon øker, vil derimot reduksjonen i utgiftsveksten kunne bli betydelig så fremt ikke hele gevinsten tas ut i tilsvarende bedring av tjenestetilbudet. Dersom effektiviteten i ressursbruken i offentlig forvaltning øker med ½ pst. hvert år, og halvparten av effektivitetsgevinsten tas ut i form av reduserte utgifter, vil bruken av arbeidskraft og andre innsatsfaktorer kunne reduseres med 13 pst. fram mot 2060. Behovet for inndekning i offentlige finanser i 2060 vil i så fall reduseres med om lag 3¾ prosentenheter, målt som andel av BNP for Fastlands-Norge. Dette understreker betydningen av at ressursene i offentlig forvaltning brukes effektivt. Samtidig er utdanning, helse og pleie- og omsorg arbeidsintensiv virksomhet, fordi direkte kontakt mellom tjenesteyter og mottaker er vesentlig. Det kan begrense muligheten for å redusere bruken av arbeidskraft i disse sektorene ved hjelp av ny teknologi uten at det går utover kvaliteten på tjenestene. En slik begrensning vil gjelde uavhengig av om tjenestene utføres i privat eller offentlig regi.

Analysene i Perspektivmeldingen viser at arbeidsinnsatsen til befolkningen er av stor betydning for både verdiskapingen i økonomien og bærekraften i offentlige finanser. Et viktig formål med pensjonsreformen er å styrke insentivene til å delta i arbeidsmarkedet. Slike virkninger er ikke innarbeidet i referanseforløpet, hvor dagens tilknytning til arbeidsmarkedet for ulike befolkningsgrupper etter alder, kjønn og landbakgrunn føres videre. På den annen side tas det heller ikke hensyn til faktorer som over tid kan bidra til å dempe veksten i arbeidstilbudet.

Figur 3.9B illustrerer med utgangspunkt i beregningene til Perspektivmeldingen 2013 betydningen av alternative forutsetninger om utviklingen i arbeidstilbudet. I alternativet med økt sysselsetting er det lagt til grunn økt arbeidsinnsats i tråd med Statistisk sentralbyrås anslag for hvordan reformen av alderspensjonen kan påvirke tilgangen på arbeidskraft. Utførte timeverk i 2060 er i dette alternativet 8 pst. høyere enn i referanseforløpet. I alternativet med lavere arbeidstid er det lagt til grunn at den nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid vi har observert siden 1990 fortsetter. Ved en slik utvikling kan utførte timeverk i 2060 bli 10½ pst. lavere enn i referanseforløpet. I alternativet med økt arbeidstilbud reduseres behovet for inndekning fram mot 2060 til 2 pst. av fastlands-BNP. Motsatt vil en fortsatt reduksjon i gjennomsnittlig arbeidstid øke inndekningsbehovet med 5 prosentenheter til 11 pst. av fastlands-BNP. Dette illustrerer at bærekraften i velferdsordningene i vesentlig grad avhenger av hvor godt vi lykkes i å sikre høy yrkesdeltaking og arbeidsinnsats i årene framover.

3.3 Kommuneforvaltningens økonomi

3.3.1 Sentrale utviklingstrekk

Kommunesektoren har hatt en god inntektsutvikling de siste årene. For de åtte årene fra 2005 til 2013 sett under ett anslås den gjennomsnittlige årlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til om lag 2,5 pst., jf. figur 3.10. Til sammenlikning var den gjennomsnittlige årlige veksten i realinntektene i perioden 1990–2005 på 2,2 pst. Over halvparten av inntektsveksten etter 2005 har kommet i form av økte frie inntekter.

¹ Det ekstraordinære vedlikeholdstilskuddet i 2009 er medregnet. Tallene er korrigert for forvaltningsreformen i 2010.

² Tallene for 2002 og 2004 er korrigert for overføring av henholdsvis spesialisthelsetjenesten og barnevern, familievern og rusomsorg fra fylkeskommunene til staten.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Kommunesektorens inntekter tilsvarte i fjor 18 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, mot vel 16 pst. i 2005. Arbeidsinnsatsen i kommunesektoren utgjorde i 2012 om lag 15 pst. av samlet antall utførte timeverk. Målt i antall sysselsatte personer er kommunesektorens andel noe høyere, drøyt 19 pst. Dette skyldes en forholdsvis stor andel deltidsansatte i sektoren.

Tjenesteproduksjonen i kommunesektoren har økt markert de siste årene. Sektorens oppgaver er utvidet, og tjenestetilbudet er forbedret. I tillegg har befolkningen vokst. I gjennomsnitt har aktiviteten i kommunesektoren økt med 2,6 pst. per år fra 2005 til 2012, mot en vekst på 2,2 pst. i perioden 1990–2005. Veksten har vært mer moderat de siste tre årene, bl.a. som følge av en viss nedgang i realinvesteringene. Det er da tatt hensyn til virkningen av overføringen av ansvaret for øvrige riksveger fra staten til fylkeskommunene i 2010. Basert på foreløpige regnskapstall fra Statistisk sentralbyrå anslås realinvesteringene å ha avtatt med 1,5 pst. fra 2011 til 2012. De kommunale investeringene ligger imidlertid fortsatt på et forholdsvis høyt nivå målt som andel av inntektene.

Boks 3.3 Kommunesektorens inntekter i 2013

Virksomheten i kommunesektoren styres i hovedsak ved de inntektsrammene som Stortinget fastsetter i forbindelse med de årlige statsbudsjettene. Kommuner og fylkeskommuner har selv ansvar for å tilpasse sin ressursbruk og tjenesteproduksjon til de fastsatte inntektsrammene, gitt gjeldende lover og regelverk. Det innebærer at kommunene og fylkeskommunene må foreta nødvendige prioriteringer mellom ulike oppgaver og utnytte ressursene effektivt. Samtidig har staten et overordnet ansvar for at det er samsvar mellom de oppgaver kommunesektoren pålegges og de ressurser som gjøres tilgjengelige.

Kommunesektorens samlede inntekter i 2013 anslås nå til vel 400 mrd. kroner. Statlige bevilgninger til arbeid i kommunene med flyktninger, personer med opphold på humanitært grunnlag og asylsøkere er da holdt utenom. Om lag tre fjerdedeler av inntektene er frie inntekter. De frie inntektene består dels av skatteinntekter og dels av rammetilskudd fra staten, jf. figur 3.11. I tillegg mottar kommunene øremerkede tilskudd fra staten. Regjeringen mener finansiering gjennom øremerkede tilskudd som hovedregel skal være forbeholdt viktige nasjonale satsingsområder i en oppstartsfase eller finansiering av oppgaver som et lite utvalg av kommunene har ansvar for. Andelen øremerkede tilskudd utgjør om lag 4 pst. av kommunesektorens inntekter. Kommunesektoren har også inntekter fra bl.a. avgifter, gebyrer og tilskudd fra staten gjennom momskompensasjonsordningen.

Kilde: Finansdepartementet.

Sysselsettingen i kommuneforvaltningen økte med vel 10 000 personer i 2012, tilsvarende 2,0 pst. Siden 2005 har sysselsettingen i kommunesektoren økt med knapt 72 000 personer.

Kommunesektorens nettofinansinvesteringer framkommer som samlede inntekter minus samlede utgifter. I de samlede utgiftene er utgifter til realinvesteringer medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. Netto finansinvesteringer i kommunesektoren anslås ut fra foreløpige tall til om lag minus 16 mrd. kroner i 2012, tilsvarende minus 4 pst. av inntektene. I 2011 var netto finansinvesteringene om lag minus 19 mrd. kroner. De store negative netto finansinvesteringene må ses i sammenheng med det høye nivået på realinvesteringene i sektoren.

Store negative netto finansinvesteringer de siste årene har bidratt til at nettogjelden i kommunesektoren har økt til et høyt nivå. Ved utgangen av 2012 utgjorde denne gjelden om lag 44 pst. av sektorens inntekter. Imidlertid belaster ikke alle lån kommuneøkonomien. En del lån er knyttet til gebyrfinansierte investeringer, der renteutgiftene finansieres gjennom kommunale gebyrer. I tillegg dekker staten rentekostnader og noen avdrag på deler av investeringene i skole, kirke, sykehjem og transporttiltak i fylkene. Den renteeksponerte gjelden, dvs. den delen der kommunene selv må dekke renteutgiftene, utgjorde ved utgangen av 2012 om lag 30 pst. av inntektene.

Basert på tall fra Statistisk sentralbyrås KOSTRA-database (Kommune-Stat rapportering) kan netto driftsresultatet for kommunesektoren som helhet anslås til 3,1 pst. av inntektene i 2012. Dette er en økning fra 2,5 pst. i 2011. For kommunene utenom Oslo anslås netto driftsresultatet til 2,6 pst., en økning fra 1,8 pst. i 2011. Økningen skyldes både bedret brutto driftsresultat og lavere netto rente- og avdragsutgifter. Fra 2011 til 2012 er det en nedgang i antall kommuner med negativt netto driftsresultat. For fylkeskommunene anslås netto driftsresultatet til 5,2 pst. Det er om lag samme nivå som i 2011.

For perioden 2006–2012 sett under ett har netto driftsresultatet i kommunesektoren tilsvart 2,9 pst. av driftsinntektene. Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) betrakter netto driftsresultat som hovedindikator for økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat uttrykker hvor mye kommunene og fylkeskommunene sitter igjen med av driftsinntekter etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. Ifølge TBU bør netto driftsresultatet over tid være på om lag 3 pst. av kommunesektorens driftsinntekter for at sektoren skal sitte igjen med tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer.

Antall kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) har holdt seg på et nivå rundt 50 kommuner de siste fem årene, etter å ha falt fra i underkant av 120 registrerte kommuner i andre halvår 2004 til vel 40 i andre halvår 2007. Etter sommeren i fjor falt antall registrerte kommuner fra 52 til 47, og i slutten av april 2013 var det 47 kommuner i registeret. Det er for tiden ingen fylkeskommuner i registeret. Kommuner og fylkeskommuner som er registrert i ROBEK, må ha godkjenning fra Kommunal- og regionaldepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler.

Kilde: Finansdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Statistisk sentralbyrå.

3.3.2 Kommuneforvaltningens inntekter i 2013

I Nasjonalbudsjettet 2013 ble kommuneopplegget for 2013 anslått å innebære en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på 6,8 mrd. kroner, regnet fra beregnet inntektsnivå for 2012 i Revidert nasjonalbudsjett 2012. De frie inntektene ble anslått å øke reelt med 5 mrd. kroner, jf. tabell 3.7. Anslaget for kommunesektorens skatteinntekter i 2012 ble oppjustert med 2,6 mrd. kroner fra Revidert nasjonalbudsjett 2012 til Nasjonalbudsjettet 2013. Det innebar at veksten i samlede inntekter i 2013 ble anslått til 4,1 mrd. kroner målt ut fra oppdaterte anslag på regnskap for 2012 i Nasjonalbudsjettet 2013. Kommunesektorens frie inntekter ble anslått å øke med 2,3 mrd. kroner.

Boks 3.4 Gjeldsutviklingen i kommunene

Gjeldsgraden i kommunesektoren har økt markert de siste 10 årene. Det er imidlertid store variasjoner mellom kommunene. KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering), som publiseres av Statistisk sentralbyrå, gir detaljerte tall for enkeltkommuner. Figurene nedenfor viser netto lånegjeld som andel av samlede driftsinntekter i enkeltkommuner. Det vises tall for 2003 og 2011, som er henholdsvis første og siste år med tilgjengelig statistikk for nesten alle kommuner.

Som det framgår av figur 3.13A, var gjeldsgraden i kommunene i 2011 gjennomgående høyere enn i 2003. Et vektet gjennomsnitt for kommunene samlet viser at netto lånegjeld har økt fra 51 pst. av driftsinntektene i 2003 til om lag 67 pst. i 2011. Dersom en sorterer kommunene fra minst gjeld til størst gjeld har lånegjelden for kommunen i midten av fordelingen, mediankommunen, økt fra 58 pst. av driftsinntektene i 2003 til 66 pst. i 2011. Det er klart færre kommuner enn tidligere som har lav eller negativ netto lånegjeld. På den annen side var det i 2011 noen færre kommuner med lånegjeld over 110 pst. av driftsinntektene enn i 2003.

I 2011 var det 51 kommuner med en netto lånegjeld over 100 pst. av driftsinntektene. Av disse var 7 kommuner registrert i ROBEK. Det er både små, mellomstore og forholdsvis store kommuner i gruppen med høy lånegjeld.

Selv om den gjennomsnittlige gjeldsgraden har økt fra 2003 til 2011, er det store forskjeller mellom enkeltkommuner. Av de 426 kommunene hvor det foreligger tall for både 2003 eller 2004 og i 2011, er gjeldsgraden redusert i 129 kommuner, mens den er økt i 297 kommuner.

I en vurdering av den samlede økonomiske situasjonen for en kommune må en også ta hensyn til øvrige formuesposter, samt nivået på løpende inntekter og utgifter. Flere av kommunene med høy nettogjeld har for eksempel forholdsvis høye inntekter per innbygger. En lav nettogjeld kan også reflektere at kommunen har solgt ut annen eiendom eller baserer seg på innleie fra private, noe som ikke nødvendigvis styrker kommuneøkonomien i et langsiktig perspektiv. Figur 3.13B illustrerer at det er store forskjeller mellom kommunene i hvordan netto lånegjeld har utviklet seg fra 2003 til 2011.

¹ Netto lånegjeld er definert som langsiktig gjeld fratrukket pensjonsforpliktelser, utlån og ubrukte lånemidler. Bankinnskudd og andre finansielle fordringer er ikke inkludert.

² Det er 426 av i alt 430 kommuner som er inkludert i figurene. For 10 kommuner er det brukt tall for 2004 siden det ikke var rapportert inn tall for 2003. Utelatte kommuner skyldes endringer i kommunestruktur eller manglende innrapportering.

³ Kommune er sortert etter gjeldsgraden i 2011. De røde punktene viser hvilken gjeldsgrad hver enkelt av disse kommunene hadde i 2003.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Etter at Nasjonalbudsjettet 2013 ble lagt fram har det kommet ny informasjon om kommunesektorens inntekter i 2012 og 2013. Regnskapstall i 2012 viser at kommunesektorens inntekter fra skatt på inntekt og formue ble vel 0,7 mrd. kroner høyere i 2012 enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2013. Inntektene fra eiendomsskatt mv. ble i fjor 0,6 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2013. På den annen side ble øremerkede tilskudd 0,2 mrd. kroner lavere i 2012 enn lagt til grunn i fjor høst , først og fremst som følge av at utgiftene til investeringstilskuddet til omsorgsboliger og sykehjemsplasser ble lavere enn anslått. Anslaget for prisstigningen på kommunale tjenester (deflatoren) i 2012 er oppjustert med 0,2 prosentenheter fra Nasjonalbudsjettet 2013. Dette skyldes i hovedsak økte pensjonskostnader. Oppjusteringen av deflatoren bidrar til å trekke den reelle inntektsveksten i 2012 ned med 0,7 mrd. kroner. Samlet sett anslås den reelle veksten i kommunesektorens inntekter 0,6 mrd. kroner eller 0,2 prosentenheter høyere enn i Nasjonalbudsjettet 2013.

Den økte skatteinngangen i 2012 trekker isolert sett i retning av økte skatter til kommunesektoren også i 2013. Bevilgningen til fylkeskommunene til fiskeriformål i 2013 ble i fjor høst økt med 0,2 mrd. kroner. Endringer i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2013 bidrar isolert sett til å øke kommunesektorens samlede inntekter i 2013 med 0,1 mrd. kroner.

For 2013 er anslaget for den kommunale deflatoren nedjustert med 0,3 prosentenheter fra Nasjonalbudsjettet 2013, til 3,0 pst. Nedjusteringen skyldes at anslaget for lønnsveksten er satt ned fra 4 til 3½ pst. Nedjusteringen av kostnadsveksten bidrar isolert sett til å øke den reelle inntektsveksten i kommunesektoren med vel 1 mrd. kroner i 2013.

Samlet sett anslås både realveksten i kommunesektorens inntekter og inntektsnivået i 2013 høyere nå enn i Nasjonalbudsjettet 2013. Kommunesektorens samlede inntekter anslås å øke med om lag 4,9 mrd. 2013-kroner fra 2012 til 2013, eller 1,3 pst. Dette er 0,2 prosentenheter eller 0,8 mrd. kroner mer enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2013. Veksten i kommunesektorens frie inntekter anslås til 2,4 mrd. 2013-kroner, tilsvarende en realvekst på 0,8 pst.

I kommuneproposisjonen for 2014 varsler Regjeringen en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2013 på mellom 6 og 6½ mrd. kroner. Det legges opp til at mellom 5 og 5½ mrd. kroner av veksten kommer i form av frie inntekter. Med Regjeringens varslede satsing legges det til rette for en videre utbygging av det kommunale tjenestetilbudet.

3.4 Pengepolitikk

Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. På kort og mellomlang sikt skal pengepolitikken veie hensynet til lav og stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Retningslinjene for pengepolitikken er gjengitt i boks 3.5.

Siden mars i fjor har Norges Bank holdt styringsrenten uendret på 1,5 pst., etter at renten ble satt ned med til sammen 0,75 prosentenheter høsten 2011 og våren 2012. I pressemeldingen etter rentemøtet i mars i år skrev Norges Bank bl.a. at «Styringsrenten er lav fordi prisveksten er lav og fordi rentene ute er svært lave. Vekstutsiktene hos våre handelspartnere er svekket, men den globale veksten holder seg fortsatt godt oppe. Kapasitetsutnyttingen i norsk økonomi er noe over et normalt nivå, og arbeidsledigheten er lav. Samtidig er det nå utsikter til at det tar lengre tid før inflasjonen tar seg opp mot inflasjonsmålet». Ifølge Norges Banks rentebane fra mars vil styringsrenten bli holdt uendret på 1,5 pst. fram til våren 2014, for deretter å bli satt gradvis opp til vel 2½ pst. mot slutten av 2015. Norges Bank anslår at inflasjonen vil ta seg opp til 2 pst. i 2016, dvs. litt under inflasjonsmålet.

Kilde: Norges Bank.

Forskjellen mellom tremåneders pengemarkedsrente og markedets forventninger til styringsrentene i samme periode gir et bilde av hvilke risikopåslag bankene krever for å gi usikrede lån til hverandre. Risikopåslaget falt markert i fjor sommer og høst og er nå i underkant av ½ prosentenhet. Dette har bidratt til lavere innlånskostnader for bankene. Samtidig har bankenes utlånsrenter til husholdninger og foretak vært nokså stabile det siste halve året. Økte rentemarginer i bankene bidrar isolert sett til bedre inntjening og gir dermed grunnlag for å styrke kapitaldekningen.

Styringsrentene ute forventes å holde seg svært lave i lang tid framover. Den europeiske sentralbanken (ESB) reduserte sin styringsrente med 0,25 prosentenheter til 0,50 pst. i begynnelsen av mai, det laveste nivået noensinne. Sentralbanken i USA har varslet at renten ikke vil bli økt fra dagens nivå på 0 til ¼ pst. så lenge arbeidsledigheten i USA er høyere enn 6½ pst., inflasjonen på 1–2 års sikt ikke anslås å være høyere enn 2½ pst. og langsiktige inflasjonsforventninger er stabile. Også sentralbanken i Storbritannia ventes å holde styringsrenten nær null i lang tid framover.

Pengepolitikken påvirker norsk økonomi både gjennom renten og gjennom kronekursen. Den lave renten ute spiller inn på Norges Banks avveiinger i rentesettingen, ettersom en høyere rente i Norge enn i andre land kan slå ut i sterkere krone. Kronens verdi mot våre handelspartneres valutaer er nå 1¼ pst. svakere enn gjennomsnittet for fjoråret, men 4¼ pst. sterkere enn gjennomsnittet for de siste ti årene. En sterk krone bidrar isolert sett til å dempe aktiviteten i norsk økonomi ved å svekke konkurranseevnen. Ved å holde igjen i budsjettpolitikken lettes presset på kronekursen og konkurranseutsatt sektor. Finans- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi.

Det er i denne meldingen teknisk lagt til grunn at pengemarkedsrentene vil utvikle seg i tråd med markedsaktørenes forventninger, slik disse kom til uttrykk i terminrentene i begynnelsen av april. Dette innebærer en gjennomsnittlig tremåneders pengemarkedsrente på 1,7 pst. i år. Tilsvarende er det lagt til grunn at kronekursen vil utvikle seg i tråd med prisingen i terminvalutamarkedet i begynnelsen av april. Målt ved konkurransekursindeksen innebærer dette en svekkelse på 0,1 pst. i år. Kronekursen påvirkes av en rekke forhold, og det knytter seg erfaringsmessig betydelig usikkerhet til anslag for kursutviklingen framover i tid.

Renten på norske ti års statsobligasjoner var i begynnelsen av mai på rundt 2 pst., noe som er svært lavt sett i et historisk perspektiv. Den lave renten må ses i sammenheng med at norske statsobligasjoner anses som en sikker investering, i en situasjon der det fortsatt er stor uro knyttet til statsgjeldsproblemer i enkelte land i Europa.

3.5 Finansiell stabilitet og nye kapitalkrav

Finansielle markeder spiller en svært viktig rolle i moderne økonomier. En velfungerende og solid finansnæring er nødvendig for en vekstkraftig og stabil økonomi. Betalingssystemene må fungere, sparepengene må være trygge og lån må være tilgjengelig for de som trenger det og har økonomisk betjeningsevne.

Historien har vist at økonomiske tilbakeslag kan ha rot i problemer i finansielle markeder. Slike tilbakeslag kan bli dype og langvarige. Å forebygge og unngå finanskriser har derfor stor betydning for produksjon, sysselsetting og arbeidsledighet, samt for å motvirke tap for bedrifter og kunder. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved finanskriser er store og kan også være langvarige. Det er derfor samfunnsøkonomisk lønnsomt at banker og andre finansinstitusjoner er solide og har god egenkapital. Det er viktig å bygge opp kapital i gode tider når bankene har gode overskudd. Også vår egen bankkrise tidlig på 1990-tallet tydeliggjorde hvor viktig egenkapital og soliditet er.

Norske myndigheter stiller i dag minstekrav til soliditet og likviditet i finansinstitusjonene. I lys av erfaringene med den internasjonale finanskrisen i 2008/2009 er det bred enighet internasjonalt om at kapitalkrav og regler for institusjonenes virksomhet må skjerpes for banker. Norske myndigheter har lenge støttet det internasjonale arbeidet for å stille strengere krav til bankenes kapital generelt. Solide og gode banker vil være et konkurransefortrinn både for den enkelte banken og for samfunnsøkonomien generelt.

Nye kapitalkrav

Baselkomitéen for banktilsyn la i desember 2010 fram anbefalinger om et nytt og strengere regelverk for kapital og likviditet for banker (Basel III). EU-kommisjonen la 20. juli 2011 fram sitt forslag til direktiv og forordning for gjennomføring av Basel III i EU-området (kalt CRD IV-regelverket). Den 27. februar 2013 ble det oppnådd politisk enighet i EU om innholdet i disse to nye rettsaktene. Parlamentet vedtok nytt CRD IV-regelverk 16. april 2013. Det er ventet at Rådet snart vil treffe tilsvarende vedtak. Rettsaktene er EØS-relevante.

På bakgrunn av dette, og for å legge til rette for robusthet og soliditet på finansmarkedsområdet, la Regjeringen 22. mars 2013 fram forslag om nye kapitalkrav. Systemet for nye kapitalkrav er gitt i det internasjonale regelverket. Lovforslaget innebærer både nye minstekrav til ren kjernekapital og firenye bufferkapitalkrav for banker, kredittforetak og morselskap i bankkonsern. For verdipapirforetak foreslås bare nye minstekrav til ren kjernekapital, ikke bufferkrav. To av bufferkravene, bevaringsbuffer og systemrisikobuffer, er permanente. Det tredje bufferkravet er et særskilt krav til systemviktige institusjoner. Det fjerde bufferkravet, kravet til motsyklisk kapitalbuffer, skal variere over tid i takt med konjunkturutviklingen.

Finansdepartementet har foreslått å innføre nye kapitalkrav noe tidligere enn det som følger av gjennomføringsfristen i det internasjonale regelverket. Også enkelte andre land, deriblant Sverige, har valgt tidligere innføring. Etter det nye internasjonale regelverket er det strenge vilkår om tapsbærende evne for at kapitalinstrumenter skal kunne godkjennes som ren kjernekapital. Departementet legger til grunn at både aksjer og egenkapitalbevis vil kunne regnes som ren kjernekapital også etter det foreslåtte nye norske regelverket.

Etter forslaget i proposisjonen skal banker mv. ha minst 4,5 pst. ren kjernekapital. Kravet om minst 8 pst. ansvarlig kapitaldekning videreføres, slik at det i tillegg blir krav om minst 3,5 pst. annen ansvarlig kapital. I tillegg foreslås krav om en bevaringsbuffer på 2,5 pst. ren kjernekapital og en systemrisikobuffer som det første året skal være på 2 pst. ren kjernekapital. Systemrisikobufferen skal ivareta risiko knyttet til sammenhengen mellom finansinstitusjoner og markeder (tverrsnittsrisiko) eller makroøkonomisk risiko som blant annet ikke er dekket av andre kapital- eller bufferkrav.

Lovforslaget inneholder også krav til rapportering av uvektet kjernekapitalandel, samt utvidede lovhjemler for å kunne gjennomføre resten av forventede nye EØS-regler som svarer til EUs CRD IV-regelverk.

Reglene foreslås gjort gjeldende fra 1. juli 2013, med en gradvis innfasing av de nye bufferkravene.

Etter lovforslaget skal systemrisikobufferen for alle banker øke fra 2 pst. til 3 pst. ren kjernekapital fra 1. juli 2014, slik at det samlet blir krav på til sammen 10 pst. ren kjernekapital fra 1. juli 2014. Videre foreslås det at en egen buffer for systemviktige institusjoner, dvs. finansinstitusjoner som er spesielt viktige for økonomien, skal utgjøre 1 pst. fra 1. juli 2015 og 2 pst. fra1. juli 2016. Departementet vil utarbeide en forskrift med bl.a. kriterier for hvilke institusjoner som skal regnes som systemviktige.

I tillegg til de tre bufferkravene som foreslås lovfestet, foreslås det også hjemmel til å gi regler om en motsyklisk kapitalbuffer. Selv om finansinstitusjonene hver for seg kan framstå som solide, kan ubalanser bidra til økt systemrisiko i finansmarkedene, og øke faren for finansiell ustabilitet. Systemet med en motsyklisk kapitalbuffer innebærer at myndighetene skal sette et ekstra tilleggskrav på inntil 2,5 pst. ren kjernekapital avhengig av konjunktursituasjonen. Bufferen skal særlig adressere risiko knyttet til konjunkturelle svingninger i økonomien og kredittgivningen. Medsyklikalitet refererer seg til at banker kan opptre slik at de forsterker en konjunkturoppgang gjennom lempeligere kredittpraksis og økt risikovillighet i oppgangstider. Dette kan igjen føre til økt etterspørsel og stigende aktivapriser, slik at oppgang forsterkes og aktivaene verdsettes for høyt (bobler). Motsatt vil bankene kunne forsterke en nedgangskonjunktur ved å stramme inn sin kredittpraksis. Målet med det motsykliske bufferkravet er først og fremst å gjøre bankene mer solide og robuste overfor utlånstap i en framtidig lavkonjunktur. Det kan dempe faren for at bankene skal bidra til å forsterke en eventuell nedgangskonjunktur ved å redusere sin kredittgivning. I tillegg vil en motsyklisk kapitalbuffer i noen grad kunne dempe høy kredittvekst.

Kravet om motysklisk kapitalbuffer skal vurderes fire ganger i året. En økning av bufferkravet skal normalt fastsettes minst 12 måneder før økningen trer i kraft. En reduksjon av kravet skal imidlertid kunne tre i kraft umiddelbart. Ved en reduksjon av bufferkravet skal myndighetene også anslå en periode der kravet med stor sannsynlighet ikke vil bli økt. Nivået på bufferen skal som hovedregel fastsettes med utgangspunkt i størrelsene på avvik fra den langsiktige trenden i forholdet mellom kreditt og BNP, slik at bufferkravet blir høyt når kredittvolumet er høyt. Etter EUs CRD IV-regelverk skal et krav om motsyklisk buffer også gjelde for utlån i Norge fra banker med hovedkontor i andre EØS-stater. Innføring av en motsyklisk kapitalbuffer vil innebære at det samlede kapitalkravet justeres opp i gode tider og at det kan være lavere i nedgangskonjunkturer.

Departementet vil lage utkast til regler om motsyklisk kapitalbuffer som vil bli sendt på høring. Som opplyst i Nasjonalbudsjettet 2013, Finansmarknadsmeldinga 2011 og Finansmarknadsmeldinga 2012, legges det opp til et system der Norges Bank utarbeider et beslutningsgrunnlag og gir råd til Finansdepartementet om motsyklisk buffer, mens det er departementet som fastsetter bufferen. I Norges Banks arbeid med beslutningsgrunnlaget er det viktig at Finanstilsynet og Norges Bank utveksler relevant informasjon. Departementet legger opp til at forskrift om motsyklisk buffer trer i kraft høsten 2013.

Utvikling i kapitaldekningen

Etter en stresstest av store europeiske banker anbefalte Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) 8. desember 2011 midlertidig å kreve oppkapitalisering av de 71 største bankene i EØS-området til en ren kjernekapitaldekning på 9 pst. fra 1. juli 2012. Summen av det foreslåtte nye minstekravet til ren kjernekapital og bufferkravene tilsvarer nivået på 9 pst. ren kjernekapital som Finanstilsynet har lagt til grunn at alle norske banker minst er på fra 1. juli 2012 (også kalt «EBA-kravet»), jf. figur 3.15.

Kilde: Finansdepartementet.

Økningen i systemrisikobuffer og det særskilte bufferkravet for systemviktige institusjoner vil kunne kreve en gradvis økning av kjernekapitaldekningen utover det nivået de aktuelle bankene og holdingforetakene har i dag. Norske banker hadde per 31.12.2012 samlet sett litt over 11 pst ren kjernekapital etter en økning på over 1 prosent enhet i løpet av fjoråret. Med samme utvikling og nivå på inntjeningen videre vil bankene lett kunne oppfylle de høyere minstekravene i årene frem til 2016.

Beregningsgrunnlaget – nevneren i kapitalbrøken

Kapitalkravet er et krav til kapitaldekning og er uttrykt som en brøk. Telleren består av kjernekapital og tilleggskapital. Nevneren i brøken (beregningsgrunnlaget) består av eiendelene i balansen, samt forpliktelser utenom balansen, justert ut fra en risikovekting som skal gjenspeile beregnet risiko knyttet til den enkelte type eiendel eller forpliktelse. Effekten av kapitalkrav vil avhenge av hvilken nevner som brukes ved beregningen av kapitaldekningen. Lavere beregnet risiko på utlån innebærer lavere risikovekt, og dermed lavere beregningsgrunnlag (nevner). Jo mindre nevneren er, jo høyere blir kapitaldekningen i prosent med en gitt mengde kapital. Regelverket om kapitalkrav er nærmere omtalt i boks 3.6.

Boks 3.6 De tre pilarene i kapitalkravsregelverket

Kapitalkravene består av tre såkalte pilarer. Pilarene skal til sammen bidra til å fremme finansiell stabilitet. Kapitalkravene bidrar til å sikre soliditeten i institusjonene og dermed også soliditeten i det finansielle systemet samlet sett. Kapitalkravet skal gjenspeile risikoen banken tar.

Pilar I definerer de generelle minstekravene til ansvarlig kapital og kravene til bufferkapital (krav utover minstekravene). Minstekravene til ansvarlig kapitaldekning skal utgjøre en viss andel av samlet beregningsgrunnlag for kredittrisiko, operasjonell risiko, markedsrisiko, oppgjørsrisiko og motpartsrisiko for derivater. I tillegg til minstekravene til ansvarlig kapital skal institusjonene ha bufferkapital i form av ren kjernekapital, som kan bestå av bevaringsbuffer, systemrisikobuffer, buffer for systemviktige banker og en motsyklisk kapital buffer. Pilar I inneholder også krav til kvaliteten på og sammensetningen av bankenes kapital, telleren, og beregningsgrunnlaget, nevneren, i kapitalbrøken. Bankene kan beregne minstekrav for kredittrisiko etter to alternative metoder: standardmetoden eller internratingmetoden, den såkalte IRB-metoden. Nærmere regler om dette er gitt i lov og forskrift.

Pilar II omhandler tilsynsprosessen på enkeltinstitusjonsnivå, og er en sentral del av Finanstilsynets tilsyn med finansinstitusjonene. Formålet med pilar II er at institusjonene selv skal vurdere sitt kapitalbehov i forhold til samlet risikoeksponering, dvs. vurdere sin sårbarhet i forhold til enkeltrisikoer og systemrisiko. Bankenes vurderinger skal være fremtidsrettet og ta høyde for en betydelig nedgangskonjunktur med negative resultater og vanskelig tilgang til ny egenkapital. Tilsynsmyndighetene skal etterprøve bankenes egne vurderinger, og det er i pilar II åpnet for at tilsynsmyndigheten blant annet kan stille kapitalkrav på institusjonsnivå utover det som kreves etter pilar I. Tilsynsmyndighetene skal både vurdere institusjonsspesifikk risiko og systemrisiko, og den risikoen som institusjonene representerer for det finansielle systemet.

Pilar III inneholder regler om offentliggjøring av informasjon om blant annet kapital og likviditet mv. Dette skal bidra til å styrke markedsdisiplinen.

Det er ulike konsekvenser av ikke å oppfylle bufferkravene og minstekravene til ansvarlig kapitaldekning. En institusjon må først tære på hele bufferkapitalen før den er i brudd med minstekravene til ansvarlig kapitaldekning. Hvis en institusjon ikke oppfyller bufferkravene, skal institusjonen utarbeide en plan for økning av ren kjernekapitaldekning. Institusjonen kan da ikke uten samtykke fra Finanstilsynet utbetale utbytte til aksjonærer og bonus til ansatte, eller kjøpe tilbake egne aksjer. Jo større avstand det er opp til pålagt buffer, desto større andel av overskudd og bonus skal holdes tilbake. Dersom en institusjon skulle komme i brudd med minstekravene til ansvarlig kapitaldekning, vil den bli særskilt fulgt opp av Finanstilsynet.

Kilde: Finansdepartementet.

Bankene kan beregne minstekrav for kredittrisiko etter to alternative metoder; en standardmetode eller ved hjelp av interne modellbaserte risikoberegninger (IRB-metoden). For å unngå at bankene som bruker IRB-metoden skulle redusere beregningsgrunnlaget for mye og for raskt da Basel II ble innført i 2007, ble det i det internasjonale regelverket samtidig satt grenser for hvor lavt kapitalkravet beregnet etter Basel II-regelverket kunne være (det såkalte «Basel I-gulvet»). Det er ikke tilsvarende grenser for banker som benytter standardmetoden. Den norske regelen om Basel I-gulvet ble i desember 2011 gjort permanent (gjelder til den blir endret).

I Nasjonalbudsjettet 2013 opplyste Finansdepartementet at det ville se nærmere på IRB-bankenes modeller for å beregne kapitalkrav etter pilar I.

Finansdepartementet ga 14. desember 2012 Finanstilsynet i oppdrag å se på mulige tiltak for å skjerpe risikovektene for boliglån i IRB-metoden. Departementet mottok 4. mars et notat fra Finanstilsynet med nærmere vurderinger av beregningsgrunnlaget for kapitalkrav. 22. mars 2013 sendte Finansdepartementet på høring fire ulike utkast til regelsett som hver for seg er mulige alternativer til dagens grense for hvor lavt beregningsgrunnlaget i kapitalbrøken kan være. Det er også et alternativ å videreføre dagens regelverk (Basel I-gulvet). Et viktig hensyn vil være at et eventuelt nytt system for å beregne kapitalkravet ikke svekker beregningsgrunnlaget for bankene sett under ett sammenlignet med det som følger av dagens regler med Basel I-gulvet. Høringsfristen er 30. mai 2013. Departementet vil komme tilbake til spørsmålet om beregning av risikovekter tidlig høsten 2013.

Kostnader ved egenkapital i banker

Under idealiserte forhold vil kapitalkostnaden for en bedrift være uavhengig av om denfinansierer seg med gjeld eller egenkapital. Under slike forhold vil økte kapitalkrav til banker ikke gi økte utlånsrenter fordi mer solide banker får lavere innlånskostnader og lavere avkastningskrav på egenkapitalen. Mange empiriske studier viser at denne nøytraliteten ikke holder fullt ut for banknæringen. Viktige grunner til det kan være innskuddsgarantier, implisitte statsgarantier og regler om prioritet ved underskudd og avvikling. Siden bankene har høy løpende inntjening med dagens rentemarginer og allerede er godt på vei til å oppfylle kravene slik de foreslås for 2016, skal forslagene i Prop. 96 L (2012–2013) og utkastene til nye regler i departementets høringsnotat 22. mars 2013 ikke i seg selv gi grunnlag for renteøkninger. Mer solide banker gir en samfunnsmessig gevinst fordi risikoen for en krise, med de kostnadene dette medfører, reduseres.

Regjeringens vurderinger av utsiktene for den finansielle stabiliteten og regelverksutvikling på finansmarkedsområdet er nærmere omtalt i Finansmarknadsmeldinga 2012 som ble lagt fram 26. april i år.

Institusjonelle rammer i arbeidet med kapitalkrav i Norge

Arbeidet med å sikre finansiell stabilitet er delt mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Finanstilsynet. Finansdepartementet har et overordnet ansvar for å overvåke finansiell stabilitet og å sette rammevilkår for finansnæringen (generelle krav til alle finansinstitusjoner). Norges Bank og Finanstilsynet skal medvirke til at det finansielle systemet er robust og effektivt, og overvåker finansinstitusjonene, verdipapirmarkedene og betalingssystemene for å avdekke forhold som kan true den finansielle stabiliteten (makroovervåking). Finanstilsynet fører tilsyn med den enkelte institusjon og markedene, og har fullmakt til å gripe inn ved kriser, eller fare for kriser, gjennom krav og pålegg til den enkelte institusjon (soliditetstilsyn). Norges Bank har ansvar for å overvåke det finansielle systemet som helhet, og er långiver i siste instans. Det legges i tillegg opp til et system der Norges Bank skal utarbeide et beslutningsgrunnlag med analyser om mulige ubalanser og systemrisiko i Norge og gi råd til Finansdepartementet om motsyklisk kapitalbuffer. Ved utarbeidelse av beslutningsgrunnlaget er det viktig at Finanstilsynet og Norges Bank utveksler relevant informasjon. Det er Finansdepartementet som skal fastsette den motsykliske kapitalbufferen frem til det er vunnet noe erfaring med virkemiddelet.

3.6 Sysselsettingspolitikken

Sysselsettingspolitikken skal legge til rette for å få best mulig nytte av arbeidskraften i befolkningen. Politikken må være fleksibel og tilpasses situasjonen i arbeidsmarkedet. Satsing på arbeidslinja innebærer også at forholdene i arbeidslivet må legge til rette for å hindre utstøting og for at det skal lønne seg å arbeide. Som omtalt i avsnitt 2.4, er utsiktene for arbeidsmarkedet gode. Sysselsettingen har fortsatt å øke og ligger nå godt over nivået før finanskrisen høsten 2008. Det ligger an til at sysselsettingen vil øke ytterligere i inneværende år. Arbeidsledigheten er lav, og de fleste er ledige i kort tid. Det ventes at ledigheten holder seg lav også framover. Norge skiller seg fra store deler av Europa med klart høyere etterspørsel etter arbeidskraft og betydelig lavere ledighet. Dette gjør også at Norge tiltrekker seg arbeidskraft fra andre land. Den høye arbeidsinnvandringen de siste årene har bidratt til å redusere flaskehalser i norsk økonomi. Samtidig er det viktig å motarbeide useriøsitet og sosial dumping i arbeidslivet. Dette er et viktig mål for Regjeringens tredje handlingsplan mot sosial dumping som omtales i avsnitt 3.7.

En fornuftig innretning av skatte- og trygdesystemet er viktig for å legge til rette for høy sysselsetting. I tillegg vektlegger Regjeringen en aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Grupper som står i fare for å falle ut av arbeidsmarkedet, eller som sliter med å få innpass, prioriteres. Det gjelder i særlig grad ungdom, langtidsledige, innvandrere og personer med nedsatt arbeidsevne. En viktig målsetting for Regjeringen er et arbeidsliv der alle kan delta. De siste årene er det satt i verk en rekke tiltak for å styrke arbeidslinja, jf. Nasjonalbudsjettet 2013. Fra og med i år er oppfølgingen av ungdom uten arbeid og som ikke er i utdanning styrket. Blant annet er ungdomsgarantiene gjort mer målrettede. Jobbsjansen, som erstatter ordningen Ny sjanse fra andre halvår i år, vil bidra til at innvandrerkvinner uten jobberfaring lettere kan få innpass i arbeidslivet.

Perspektivmeldingen 2013 understreker fordelene ved høyere arbeidsinnsats framover. Pensjonsreformen er et viktig skritt i denne retning. Sammen med innføringen av fleksibelt pensjonsuttak legger også NAV-reformen, ny uføretrygd fra 2015 og satsingen på et inkluderende arbeidsliv gjennom IA-avtalen til rette for å kombinere trygd eller pensjon med arbeid. OECD har pekt på at bruken av graderte uføreytelser ligger svært lavt i Norge og har gitt klare anbefalinger om å legge til rette for økt bruk av gradering. Samtidig som bare hver femte ufør har gradert uføreytelse, viser beregninger at en av fire som mottar full uførepensjon har arbeidsinntekt i tillegg. Dette tyder på at det er et potensial for at flere i større grad kan utnytte sin gjenværende arbeidsevne. Trygdeordningene må derfor innrettes slik at de gir økonomisk motivasjon til å arbeide, samtidig som de sikrer et rimelig utkomme dersom arbeidsinntekten faller bort. Økt vekt på gradering både i sykepengefasen og i det videre stønadsforløpet kan bidra til at kontakten med arbeidslivet opprettholdes. Ved endringene i sykepengeregelverket i 2004, 2007 og 2011 ble det lagt vekt på økt gradering. En rapport fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at endringer i regelverket har medvirket til at andelen som får graderte sykepenger har økt over tid. Undersøkelsen tyder på at økt gradering har redusert sykefraværet, både ved at det er færre personer som sykmeldes og ved at varigheten blir noe kortere. I tillegg kommer den direkte effekten på arbeidsdeltakelse ved at man er mer på arbeid ved gradert sykmelding.

De siste par årene har sykefraværet gått ned. Målt som andel av avtalte dagsverk ble sykefraværet redusert med i underkant av 4 pst. fra 2011 til 2012, etter en nedgang på vel 1 pst. året før. Utviklingen gjennom 2012 kan imidlertid tyde på at nedgangen har stoppet opp. Sesongjustert økte sykefraværet med 4 pst. fra 3. til 4. kvartal i fjor, jf. figur 3.17A. I denne meldingen legges det til grunn at det trygdefinansierte sykefraværet vil øke med 2 pst. fra 2012 til 2013, se nærmere omtale i Prop. 149 S (2012–2013).

Kilde: NAV, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Samarbeidsavtalen om et inkluderende arbeidsliv ble opprinnelig inngått i 2001 og er nå inne i det siste året av den tredje fireårsperioden. IA-avtalen skal bidra til at tiltak for å hindre frafall og tidlig intervenering forankres både i arbeidslivet generelt og på den enkelte arbeidsplass. Et av de sentrale målene i IA-avtalen er en reduksjon i sykefraværet på 20 pst. fra nivået i 2. kvartal 2001. I 4. kvartal 2012 var nivået om lag 8 pst. lavere enn dette utgangsnivået. IA-samarbeidet er ett av flere virkemidler for redusert sykefravær og økt inkludering i arbeidslivet. Knapt 30 pst. av alle norske virksomheter er IA-bedrifter, og disse virksomhetene sysselsetter om lag 58 pst. av arbeidstakerne. IA-samarbeidet har medført iverksetting av tiltak som også favner videre enn IA-virksomheter. Det er usikkert i hvilken grad tiltak i IA-avtalen har bidratt til å redusere sykefraværet eller oppfylle de øvrige delmålene knyttet til økt yrkesaktivitet for personer over 50 år og økt sysselsetting blant personer med nedsatt funksjonsevne. Usikkerheten må bl.a. ses i lys av at det er krevende å vurdere hva situasjonen ville vært uten avtalen. Enkelte studier av elementer i avtalen vil foreligge i løpet av sommeren 2013.

Reduksjonen i sykefraværet bidro til nedgang i antall personer med arbeidsavklaringspenger i fjor, men også denne nedgangen ser nå ut til å ha flatet ut. Ved utgangen av 1. kvartal i år var det registrert i underkant av 168 000 personer med rett til arbeidsavklaringspenger, om lag like mange som ved utgangen av 2012. Antall uføre har holdt seg forholdsvis stabilt gjennom det siste året. 309 000 personer mottok uføretrygd ved utgangen av 1. kvartal.

Andelen uføre i befolkningen mellom 18 og 67 år har ligget på rundt 10 pst. siden slutten av 1990-tallet. Andelen uføre over 60 år har avtatt, noe som har sitt motstykke i den økende sysselsettingen i denne gruppen, jf. nærmere omtale i avsnitt 2.4. Samtidig har uføreandelen økt for gruppen mellom 25 og 54 år. Personer med arbeidsavklaringspenger utgjør vel 5 pst. av befolkningen i alderen fra 18 til 67 år, mens i underkant av 4 pst. mottar sykepenger.

Regjeringen legger vekt på å føre en aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Arbeidsmarkedstiltak kan hindre passivitet og utstøting blant arbeidsledige personer. Arbeidsmarkedstiltakene omfatter tiltak rettet mot arbeidssøkere, men hoveddelen rettes inn mot personer registrert med nedsatt arbeidsevne. I gjennomsnitt deltok vel 75 000 personer på arbeidsmarkedstiltak i 2012. NAV forvalter et stort mangfold av tiltak. Figur 3.17B viser gjennomsnittlig antall personer i målgruppene fordelt på hovedtiltak i 2012. Varigheten på tiltakene varierer fra noen uker til flere år. Det er langt flere personer som deltar på tiltak i løpet av et år enn antall plasser skulle tilsi. Bare hver femte tiltaksdeltaker med nedsatt arbeidsevne deltar på varige tiltak.

Arbeidsmarkedstiltakene skal bidra til høyere sysselsetting ved å styrke den enkelte deltakers muligheter i arbeidsmarkedet. Situasjonen i arbeidsmarkedet må tillegges stor vekt når endringer i tiltaksnivået skal vurderes, jf. figur 3.17C. I dagens situasjon med god etterspørsel etter arbeidskraft må det legges til rette for jobbsøking og formidling til nytt arbeid.

I statsbudsjettet for inneværende år er det lagt opp til 70 700 tiltaksplasser i alt, hvorav 54 700 plasser rettes mot personer med nedsatt arbeidsevne og 16 000 plasser mot arbeidssøkere. Utsiktene for arbeidsmarkedet i 2013 er lite endret fra i fjor høst. Regjeringen foreslår derfor å holde fast på det vedtatte tiltaksnivået for arbeidssøkere i 2013 på 16 000 plasser.

Antall personer med nedsatt arbeidsevne er redusert de siste par årene. Det må bl.a. ses i sammenheng med nedgangen i antall personer med arbeidsavklaringspenger, jf. ovenfor. De utgjør om lag 80 pst. av denne gruppen. Ved utgangen av 1. kvartal var det registrert 211 500 personer med nedsatt arbeidsevne, 1 400 færre enn ett år tidligere. Personer med nedsatt arbeidsevne er en sammensatt gruppe. En stor andel har ikke behov for arbeidsmarkedstiltak, men for eksempel medisinsk behandling. Andre venter på å få behandlet sin søknad om uførepensjon. Nedgangen i målgruppen kan isolert sett tilsi at tiltaksnivået reduseres noe. Regjeringen er imidlertid opptatt av å styrke innsatsen for denne gruppen. Det foreslås derfor å øke antall tiltaksplasser for personer med nedsatt arbeidsevne med 600 plasser i gjennomsnitt for andre halvår. Tiltaksplasser som fremmer integrering i ordinært arbeidsliv skal prioriteres. Dette vil gi et tiltaksnivå på 55 000 plasser på årsbasis i 2013. Regjeringen vil fremme en melding om arbeidslinja for Stortinget hvor bl.a. spørsmål knyttet til arbeidsmarkedstiltak for personer med nedsatt arbeidsevne vil bli behandlet nærmere.

Samlet foreslår Regjeringen et tiltaksnivå på 71 000 plasser i 2013.

3.7 Handlingsplan 3 for et anstendig og seriøst arbeidsliv og mot sosial dumping

Regjeringens mål er et anstendig og seriøst arbeidsliv og gode lønns- og arbeidsforhold for alle arbeidstakere i Norge. Som et virkemiddel for å nå målet legger Regjeringen fram Handlingsplan 3 for et anstendig og seriøst arbeidsliv og mot sosial dumping. Planen bygger videre på de to tidligere handlingsplanene mot sosial dumping fra 2006 og 2008, og følger opp Meld. St. 29 (2010–2011) Felles ansvar for eit godt og anstendig arbeidsliv.

Arbeidslivet i Norge er blitt mer internasjonalisert og åpent enn forventet før EU-/EØS-utvidelsen i 2004. Det gir mange positive effekter for Norge og norske virksomheter. Samtidig er det utfordrende med stor tilstrømming av arbeidskraft og betydelige, vedvarende forskjeller i lønns- og levekostnader mellom Norge og mange andre land innenfor et felles europeisk arbeidsmarked. Regjeringen ønsker å beholde høye standarder for helse, miljø og sikkerhet og vil ikke senke kravene om at boforhold og lønns- og arbeidsvilkår skal være anstendige og gode for alle som deltar i det norske arbeidslivet. Derfor trengs det aktiv politikk for å forhindre at useriøsitet og sosial dumping skal bre om seg i det norske arbeidslivet og svekke den norske arbeidslivsmodellen.

Erfaringene med arbeidet mot sosial dumping har vist at dårlige arbeidsforhold ikke bare gjelder arbeidsinnvandrere, men også at enkelte bransjer preges av mange useriøse virksomheter. Innsatsen for anstendige arbeidsforhold må derfor være bred. Det er et mål at det skal bli vanskeligere å opptre som useriøse aktører i det norske arbeidsmarkedet. Tiltakene i denne handlingsplanen rettes særlig inn mot områder i arbeidsmarkedet der organisasjonsgraden er lav.

Regjeringen ønsker å bygge på det gode partssamarbeidet i arbeidslivet. Ansvarlige virksomheter og aktive tillitsvalgte er de viktigste aktørene for å sikre et anstendig arbeidsliv. Derfor er det en sentral del av Regjeringens arbeidslivspolitikk å legge til rette for et styrket organisert arbeidsliv, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden.

Både erfaring og forskning viser at tiltakene i de tidligere handlingsplanene har hatt god effekt. De har bidratt til at det har blitt mindre sosial dumping enn om tiltakene ikke hadde blitt iverksatt. Samtidig er utfordringene større enn tidligere lagt til grunn. Fortsatt blir arbeidstakere underbetalt og utnyttet. Utenlandske arbeidstakere er i større grad utsatt for arbeidsulykker enn norske arbeidstakere. Vi har også sett tegn på omgåelse av regelverket mot sosial dumping. Denne handlingsplanen bygger på de tidligere handlingsplanene, men inneholder også nye tiltak, særlig rettet mot å styrke kontrollen og sikre bedre etterlevelse av regelverket i hele arbeidslivet.

Regjeringens tredje handlingsplan for et anstendig og seriøst arbeidsliv og mot sosial dumping inneholder følgende tiltak:

Et styrket organisert arbeidsliv

Et seriøst arbeidsliv fritt for sosial dumping kan bare oppnås gjennom et godt organisert arbeidsliv med aktive og skolerte tillitsvalgte og bevisste bedriftsledere. Regjeringen vil legge til rette for økt organisasjonsgrad og mer medbestemmelse i arbeidslivet. I tråd med regjeringserklæringen vil Regjeringen også øke fagforeningsfradraget.

En mer velfungerende allmenngjøringsordning

Erfaring har vist at allmenngjøring av tariffavtaler er et effektivt verktøy mot sosial dumping der det blir benyttet. Ordningen har dermed bidratt til å gjøre konkurransen på det norske arbeidsmarkedet mer rettferdig. Allmenngjøringsordningen er styrket etter 2005 ved at det bl.a. er innført innsynsrett for tillitsvalgte i lønns- og arbeidsvilkår hos underleverandører, solidaransvar for oppdragsgivere for manglende lønnsutbetaling hos leverandører og at Arbeidstilsynet skal føre tilsyn med at allmenngjorte vilkår blir overholdt. I og med at sosial dumping kan se ut til å ha blitt en mer permanent utfordring enn tidligere antatt, er det mer påkrevd at regelverket legger godt til rette for å ta i bruk allmenngjøring der det er behov for det. Regjeringen vil vurdere flere endringer for å gjøre allmenngjøringsordningen mer robust. Regjeringen vil se på mulige endringer knyttet til kravet om dokumentasjon med sikte på å gjøre det enklere å behandle et krav om allmenngjøring og for å effektivisere Tariffnemndas saksbehandling, herunder vurdere om dokumentasjonsplikten skal legges til Tariffnemnda. Regjeringen vil også vurdere om det bør gjøres endringer i reglene om allmenngjøringsvedtakets innhold og gyldighetstid ved at det for eksempel tydeliggjøres sterkere i loven hva som kan allmenngjøres, samtidig som et allmenngjøringsvedtak kan gjelde for en lengre periode enn i dag. Dette arbeidet vil skje i samarbeid med partene.

Regjeringen vil se på om det i enkelte bransjer kan være aktuelt å forsterke oppdragsgiveransvaret ved å utvide solidaransvar for lønn og feriepenger til også å gjelde bestillere.

Regjeringen vil sette i gang et arbeid med sikte på å klargjøre enkelte andre forhold knyttet til allmenngjøringsordningen. Vi vil blant annet se på om adgangen til innsyn i Tariffnemndas dokumenter bør reguleres, og om forholdet mellom oppdragsgivers solidaransvar og lønnsgarantiordningen i tilfeller der arbeidsgiver går konkurs, bør tydeliggjøres.

Mulige tiltak mot sosial dumping i skipsfarten

Deler av norsk skipsfart er ikke omfattet av allmenngjøringsordningen. Bakgrunnen for dette er bl.a. at skipsfarten er sterkt regulert gjennom internasjonalt regelverk og avtaler som Norge er bundet av. Det er i denne forbindelse nødvendig å foreta en grundig gjennomgang av hvilket handlingsrom Norge har, og å se på ordninger i andre land. I en slik vurdering vil en også se på aktivitetsnivået langs kysten, konkurransesituasjonen med mulige endringer i seilingsmønster og hvor utsatt skipstrafikken er for sosial dumping. Regjeringen ønsker å få vurdert tiltak mot sosial dumping, herunder allmenngjøring, for den delen av norsk skipsfart som ikke er omfattet av allmenngjøringsloven.

Offentlig sektor skal gå foran

Regjeringen vil at offentlig sektor skal gå foran som et godt eksempel i kampen mot sosial dumping. Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter pålegger offentlige organer å stille krav til lønns- og arbeidsvilkår hos leverandøren når de setter ut oppdrag på anbud. Fra 1. juli 2013 skal Arbeidstilsynet føre tilsyn med at offentlige organer etterlever dette regelverket.

Regjeringen vil iverksette informasjons- og veiledningstiltak for å styrke gjennomføringen av dette regelverket, herunder kartlegge «beste praksis» knyttet til kontroll med underleverandører i store prosjekter og etterlevelse av forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Erfaring har vist at sosial dumping oftest forekommer der det er mange kontraktsledd, og da nederst i kjeden der kontrollen er mest krevende. Regjeringen vil se på erfaringene statlige etater har med å begrense antallet kontraktsledd under oppdragsgiver med sikte på at dette kan benyttes også innenfor andre offentlige etater.

Bransjeprogram i renholdsbransjen

Renholdsbransjen var første bransje som ble omfattet av bransjeprogram mellom myndighetene og partene i arbeidslivet. Blant annet på denne bakgrunn ble det innført allmenngjøring av tariffavtalen, regionale verneombud, godkjenningsordning for renholdsbedrifter og id-kort for ansatte. Etablering av bransjeprogrammer er en langsiktig og langvarig satsing. Regjeringen vil sammen med partene i arbeidslivet følge opp arbeidet for å fremme mer seriøsitet og bedre arbeidsforhold.

Nytt bransjeprogram for uteliv

Deler av utelivsbransjen er utsatt for useriøsitet og sosial dumping. Regjeringen vil sammen med partene i arbeidslivet kartlegge arbeidsforholdene innen uteliv og servering. Målet er å samarbeide om et nytt bransjeprogram for å bidra til mer seriøsitet i bransjen.

Nytt bransjeprogram for vegtransport

Det er påvist at det i deler av vegsektoren er et betydelig omfang av useriøsitet og ulovligheter, samtidig som innslaget av utenlandske aktører i deler av sektoren har økt. Regjeringen vil sammen med partene i arbeidslivet kartlegge arbeidsforholdene innen vegsektoren. Målet er å samarbeide om et bransjeprogram for de delene av vegsektoren/transportnæringen hvor det kan være behov for tiltak for å fremme seriøsitet og gode arbeidsforhold.

Skjerpet innsats for å trygge arbeidsvilkårene i luftfarten

Luftfarten er preget av sterk konkurranse. Dette fører til press på lønns- og arbeidsvilkår. Regjeringen er i gang med en omfattende utredning av utfordringene i luftfarten, herunder blant annet om det er mulig og nødvendig å stille krav til norske lønns- og arbeidsvilkår ved framtidige kjøp av flyruter. Regjeringen vil styrke HMS-kompetansen innenfor Luftfartstilsynet og bidra til at det opprettes et trepartsutvalg for Luftfartstilsynets tilsyn med arbeidsmiljø etter modell fra Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet.

Etterlevelse av tiltak mot ulovlig innleie og utleie av arbeidskraft

Regelverket om innleie og utleie av arbeidskraft må etterleves. Regjeringen har derfor fremmet forslag om at fagforeninger som har medlemmer i en virksomhet som har leid inn arbeidstaker fra bemanningsforetak, kan reise søksmål i eget navn om lovligheten av slik innleie. Samtidig har Regjeringen fremmet forslag om at Arbeidstilsynet kan be om dokumentasjon på at avtale med tillitsvalgte er inngått der det er påkrevd. Regjeringen vil følge nøye med på om bemanningsforetaksregisteret fungerer etter hensikten.

Styrket håndheving av arbeidsmiljøregelverket

Tilsynsmyndighetene må ha gode og tilstrekkelige virkemidler slik at de på en effektiv måte kan føre tilsyn med at regelverket blir etterlevd. Gjennom erfaringer, bl.a. i bygge- og anleggsbransjen og gjennom arbeidet mot sosial dumping generelt, er det blitt tydelig at det er behov for virkemidler for tilsynene ut over det lovgivningen gir grunnlag for i dag. Regjeringen vil styrke etterlevelsen av arbeidsmiljøregelverket og har derfor fremmet forslag om å gi tilsynsmyndighetene hjemmel til å ilegge virksomheter overtredelsesgebyr ved brudd på regelverket.

Økte strafferammer og presisering av straffeansvar

Regjeringen er opptatt av at straffebestemmelsene i arbeidsmiljøregelverket signaliserer straffverdigheten og alvorligheten av overtredelsene. Dette gjelder både med hensyn til strafferammer og straffeansvar. Regjeringen vil vurdere forslag om å heve strafferammene for brudd på arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven.

Hindre omgåelser av likebehandlingsreglene mv.

Etter innføringen av likebehandling av innleide arbeidstakere med direkte ansatte i innleiebedrift er det blitt påpekt at omfanget av fiktive underentrepriser kan ha økt. Regjeringen vil derfor gjennom samarbeid med partene i arbeidslivet følge nøye med på om bestemmelsene om likebehandling av innleide arbeidstakere, og også allmenngjøringsreglene, etterleves. I den sammenheng skal forholdet mellom innleie og entrepriser, omfanget av fiktive entrepriser og andre eventuelle omgåelser av regelverket vurderes.

Styrket samarbeid mellom offentlige etater

Samarbeidet mellom offentlige etater om innsatsen mot ulovligheter og sosial dumping i arbeidslivet har blitt styrket. Regjeringen ønsker å utvikle dette tverretatlige og tverrfaglige samarbeidet ytterligere, særlig det lokale samarbeidet mellom Arbeidstilsynet og andre offentlige etater. Formålet er å samordne innsatsen, herunder tilsyn, og rette innsatsen mot der hvor det er størst behov. Samtidig vil vi se på hvordan offentlig regelverk kan påvirke omfanget av sosial dumping. Vi vil sikre at departementene samarbeider godt på dette området.

Styrke tilsynene

Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet er styrket, både ressursmessig og gjennom innføring av flere virkemidler. Tilsynsaktiviteten har blitt mer omfattende. Arbeidstilsynet skal bl.a. ha flere uanmeldte tilsyn. Kontrollen med innkvartering av arbeidstakere er et prioritert område. Regjeringen vil styrke Arbeidstilsynet med nye virkemidler, særlig adgang til å ilegge overtredelsesgebyr og tilsynsansvar for forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Regjeringen har også fremmet forslag om utvidet kompetanse for Arbeidstilsynet på innleieområdet. Virksomhetene skal på forespørsel fra Arbeidstilsynet fremlegge dokumentasjon på at de er bundet av tariffavtale, og at det er inngått avtale med tillitsvalgte.

Rett start i arbeidslivet

Regjeringen vil øke innsatsen for å bedre sikkerhets- og HMS-kompetansen blant alle som er nye i norsk arbeidsliv. Arbeidstilsynet skal derfor gjennomføre en særskilt tilsynssatsing overfor unge under opplæring, unge arbeidstakere og nye virksomheter, og ikke minst utenlandske arbeidstakere. Disse er mer utsatt for ulykker og skader, får dårligere arbeidsbetingelser, mangler opplæring og har lite kunnskap om HMS og om rettigheter og plikter i arbeidslivet. Arbeidstilsynet skal også kontrollere og håndheve krav om språkferdigheter/informasjon på fremmedspråk slik at sikkerheten ivaretas. Det gjennomføres også tiltak for å styrke informasjon og veiledning rettet mot utenlandske arbeidstakere i Norge, bl.a. gjennom en egen nettveiviser rettet mot arbeidsinnvandring og tjenesteimport. Regjeringen vil oppfordre arbeidsgivere til å legge til rette for norskopplæring på arbeidsplassen for dem som trenger det. Regjeringen vil vurdere om arbeidsmarkedsopplæring overfor arbeidsinnvandrere som sikter mot å etablere seg i det norske arbeidsmarkedet, i større grad kan omfatte opplæring i norsk knyttet til arbeidslivet.

Utvidet HMS-ansvar i konsern og franchisevirksomhet

Viktige endringer i eier-, organisasjons- og styringsstrukturer har ført til at andre enn arbeidsgiver kan ha påvirkning på virksomheten. Med det følger også et ansvar for å påse at virksomheten etterlever HMS-krav. Regjeringen vil vurdere forslag om et utvidet HMS-ansvar i konsern og franchisevirksomhet.

3.8 Inntektspolitikken

Det inntektspolitiske samarbeidet står sentralt i den økonomiske politikken i Norge. Høy organisasjonsgrad har lagt til rette for en koordinert lønnsdannelse som bidrar til at lønnsutviklingen over tid kan avstemmes mot hensynet til lav ledighet. Høy grad av koordinering kan også bidra til å opprettholde konkurranseevnen overfor utlandet, ved at forhandlingene i de konkurranseutsatte delene av norsk næringsliv legges til grunn i øvrige sektorer.

Det inntektspolitiske samarbeidet bygger på utstrakt dialog mellom partene i arbeidslivet og Regjeringen. Ansvaret for lønnsoppgjørene ligger imidlertid hos partene. Samarbeidet i Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) og i Regjeringens kontaktutvalg legger et grunnlag for felles forståelse av tallgrunnlaget for oppgjørene og av utfordringene for norsk økonomi.

Kostnadsnivået i Norge er høyt sammenlignet med nivået hos våre handelspartnere. Ifølge TBU var lønnsnivået i industrien nesten 70 pst. høyere i Norge enn hos våre handelspartnere i EU i 2012, jf. figur 3.18. Dette må ses i sammenheng med at forholdet mellom eksportpriser og importpriser, har bedret seg betydelig de seneste 10–15 årene. Med svak vekst ute og lav etterspørsel fra våre handelspartnere er situasjonen likevel krevende for deler av den eksportrettede virksomheten i Norge.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

Lønnsoverhenget for ansatte i offentlig forvaltning og medlemmer av arbeidsgiverorganisasjoner er av TBU anslått til 1,8 pst., 0,8 prosentenheter høyere enn året før. Årets lønnsoppgjør er et mellomoppgjør der det vanligvis forhandles kun om lønn. Etter mekling i de sentrale forhandlingene i årets mellomoppgjør kom LO 8. april til enighet med NHO om tillegg som antas å gi en årslønnsvekst på 3,4 pst. NHO og YS ble enige om det samme. Forhandlinger i Virke-bedrifter i varehandelen ga en ramme for årslønnsveksten i samme størrelsesorden mens forhandlingsresultatet i Finansnæringen av partene anslås til 3,93 pst., drøyt ½ prosentenhet over rammen i frontfaget. I staten og i kommunene har forhandlingene resultert i en ramme for årslønnsveksten på om lag 3½ pst. Resultatene fra de gjennomførte lønnsoppgjørene antyder at den svekkede kostnadsmessige konkurranseevnen bekymrer partene.

På bakgrunn av de foreløpige resultatene fra årets lønnsoppgjør og utsiktene for den økonomiske utviklingen framover anslås den gjennomsnittlige årslønnsveksten til 3½ pst. i 2013, ½ prosentenhet lavere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2013. En prisstigning som anslått i denne meldingen vil likevel innebære en reallønnsvekst opp mot 2 pst. Dette er om lag ½ prosentenhet under gjennomsnittet for de siste 20 årene og om lag på nivå med gjennomsnittlig produktivitetsvekst i samme periode. Anslaget for årslønnsveksten innebærer likevel at lønningene trolig vil øke med drøyt 2 prosentenheter mer enn hos våre handelspartnere.

3.9 Klimapolitikken

3.9.1 Innledning

Konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren har økt sterkt gjennom flere tiår og ligger nå nærmere 60 pst. over førindustrielt nivå. Det er særlig industrilandene som har bidratt til denne oppgangen. Som følge av sterk økonomisk vekst står imidlertid utviklingsland og framvoksende økonomier i dag for rundt to tredeler av de globale utslippene, og mesteparten av utslippsveksten framover forventes å komme i disse landene.

Målet for den globale innsatsen gjennom FNs klimakonvensjon er å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser på et nivå som er lavt nok til å hindre farlig, menneskeskapt påvirkning av jordens klima. I tråd med dette er det enighet mellom partene til klimakonvensjonen om å begrense økningen i den globale middeltemperaturen til under 2 °C sammenliknet med førindustrielt nivå. For å nå dette målet må verdens samlede utslipp av klimagasser ifølge FNs klimapanel reduseres med 50–85 pst. fram mot 2050 sammenliknet med nivået i 2000. Det vil bare være mulig hvis utslippene reduseres både i industrilandene, framvoksende økonomier og utviklingsland. Regjeringen arbeider for en bred og ambisiøs klimaavtale i tråd med togradersmålet med konkrete forpliktelser om utslippsreduksjoner for både industriland og utviklingsland.

Under klimatoppmøtet i Durban i desember 2011 ble det enighet om å starte arbeidet med en avtale av juridisk bindende karakter som omfatter alle land. Arbeidet skal avsluttes i 2015, og den nye avtalen skal gjelde fra 2020. Enigheten fra 2011 er også et skritt på veien mot å oppheve det rigide skillet mellom industriland og utviklingsland som lenge har preget klimaforhandlingene. Under Durban-plattformen forhandler partene til klimakonvensjonen også om å øke ambisjoner og innsats før 2020.

På klimakonferansen i Doha i desember 2012 ble det klart at EU, Sveits, Australia, Norge og enkelte andre land vil påta seg utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen for perioden 2013–2020. Den nye avtalen dekker i overkant av 10 pst. av de globale utslippene.

3.9.2 Norges Kyotoforpliktelse

Første Kyotoperiode (2008–2012)

Norge oppfyller sin Kyotoforpliktelse for perioden 2008–2012 uten behov for statlig kvotekjøp. På frivillig basis overoppfyller vi vår forpliktelse i den første Kyotoperioden med 10 pst.

I Nasjonalbudsjettet 2013 ble kjøpsbehovet for perioden 2008–2012 anslått til 19 mill. kvoter. Kjøpsbehovet kan nå anslås til 21½ mill. kvoter. Oppjusteringen av kjøpsbehovet på 2½ mill. kvoter skyldes i hovedsak endringer i beregningsmetoder som har ført til høyere beregnede utslipp av klimagassen HFK og til høyere beregnede fordøyelsesutslipp fra storfe.

For å overoppfylle målet for den første Kyotoperioden med 10 pst. kjøper staten FN-godkjente kvoter fra de fleksible mekanismene, det vil si fra Den grønne utviklingsmekanismen (CDM) og fra Felles gjennomføring (JI). Forventede leveranser av kvoter knyttet til første Kyotoperiode (2008–2012) anslås å være på linje med det justerte kjøpsbehovet.

Ny Kyotoperiode (2013–2020)

Partene til Kyotoprotokollen vedtok i desember 2012 utslippsforpliktelser under protokollen for perioden 2013–2020 for Norge, EU og noen få andre land. Norges forpliktelse innebærer at de gjennomsnittlige årlige utslippene av klimagasser skal begrenses til 84 pst. av utslippene i 1990. Dette er i tråd med målet om å redusere utslippene med 30 pst. i 2020. Vår Kyotoforpliktelse kan oppfylles ved tildelte kvoter (AAU) og FN-godkjente kvoter fra CDM-prosjekter og fra felles gjennomføring (JI). Regjeringen planlegger å legge fram en proposisjon i vårsesjonen om samtykke til godkjenning av endringene i Kyotoprotokollen.

Norske utslipp i 1990 ble nylig oppjustert med 0,7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter til 50,4 mill. tonn, i hovedsak som følge av høyere beregnede utslipp av klimagassen HFK og høyere beregnede fordøyelsesutslipp fra storfe. I tillegg vil nye retningslinjer for rapportering og måling av utslipp vedtatt på partsmøtet til Kyotoprotokollen i 2011 trekke opp de beregnede utslippene i 1990 til 51,6 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Utslippsforpliktelsen på 84 pst. innebærer dermed at Norge får tildelt 43,3 millioner kvoter årlig, eller 346 mill. kvoter for perioden 2013–2020 sett under ett. Utslippene i samme periode kan med utgangspunkt i Perspektivmeldingen 2013 anslås til rundt 440–450 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Framskrivingene i perspektivmeldingen er basert på dagens politikk og fanger ikke opp endret bruk av virkemidler framover. I klimaforliket ble det varslet en rekke nye tiltak for å redusere de nasjonale utslippene av klimagasser. Effekten av disse tiltakene er ikke innarbeidet i anslagene, men kommer i tillegg. Basert på de tekniske framskrivingene i Perspektivmeldingen 2013 innebærer forpliktelsen at Norge må ta ansvar for å redusere utslippene med rundt 100 mill. tonn CO₂-ekvivalenter for perioden sett under ett, tilsvarende 12–13 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i gjennomsnitt per år.

Kyotoprotokollen åpner for at partene innenfor noen nærmere bestemte rammer kan bokføre opptak i skog utover 1990-nivået, som følge av skogforvaltning mv. (artikkel 3.4). Norge vil i andre forpliktelsesperiode kunne godskrive årlige utslippsreduksjoner tilsvarende 3,5 pst. av de samlede utslippene av klimagasser i 1990. Den reelle økningen er forventet å være langt høyere. Utslipp og opptak av klimagasser som skyldes arealbruksendringer etter 1990 (artikkel 3.3) godskrives i sin helhet. Det er usikkert om dette bidraget vil være et netto opptak eller netto utslipp. Når kreditering av opptak i skog tas med anslås det at Norge må ta ansvar for å redusere utslippene med 10–11 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i gjennomsnitt per år. Anslaget er beheftet med betydelig usikkerhet.

I første Kyotoperiode har det vært en kobling mellom EUs system for handel med utslippskvoter (EU-ETS) og Kyotoprotokollen. Om det blir en slik kobling i andre forpliktelsesperiode, og hvordan den i så fall utformes, er fremdeles uavklart. En kobling vil kunne ha betydning for hvordan Norge oppfyller sin utslippsforpliktelse, det vil si hvor mange Kyotokvoter som skaffes til veie gjennom EU-ETS og hvor mange staten må kjøpe.

En ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen innebærer i stor grad videreføring av et etablert system, som er godt integrert i norsk klimapolitikk. Det vil bli gjort nærmere rede for endringene i protokollen i proposisjonen om ratifikasjon.

3.9.3 Statens kjøp av klimakvoter

Kjøpsstrategi i første forpliktelsesperiode (2008–2012)

Retningslinjene for statens kvotekjøp er beskrevet i Revidert nasjonalbudsjett 2007. Staten skal gjennom sitt kvotekjøp fremme strenge miljøkrav og har derfor bare kjøpt kvoter som er FN-godkjente. I tillegg blir det stilt krav til at kjøp av kvoter fra vannkraftverk større enn 20 MW skal tilfredsstille internasjonale retningslinjer til forsvarlig utbygging av store vannkraftprosjekter. Det blir lagt vekt på at kvotene som kjøpes skal gi størst mulig utslippsreduksjon for pengene. For å diversifisere kvoteporteføljen og samtidig bidra til å støtte opp om utviklingen av kvotemarkedet, ble det i budsjettet for 2010 pekt på flere forhold som skulle vektlegges ved framtidige kvotekjøp. Det ble påpekt at det kunne bli nødvendig å betale en noe høyere kvotepris for å ta slike hensyn.

Det vises til nærmere omtale i Finansdepartementets budsjettproposisjon for 2010 (Prop. 1 S (2009–2010), side 103). Som hovedregel har staten først betalt for kvoter når utslippsreduksjonene er dokumentert og FN har akseptert dokumentasjonen ved å utstede kvotene. Det er likevel åpnet for å bidra til å dekke enkelte begrensede kostnader knyttet til prosjektutvikling ved kontraktsinngåelsen. Det er også åpnet for å delta i Verdensbankens Carbon Partnership Facility hvor en forhåndsbetaler 9 pst. av forpliktelsesbeløpet, jfr. omtale i Prop. 1 S (2009–2010).

Stortinget har gitt en fullmakt på 1 mrd. kroner til å inngå avtaler om kjøp av kvoter som først blir generert og levert i perioden etter 2012. Ved utgangen av april 2013 er om lag 380 mill. kroner av fullmakten utnyttet. De fleste kvotene kommer gjennom fond i Verdensbanken. Prinsippet om FN-godkjenning skal også gjelde for slike kvoter, men det understrekes at staten kan bli forpliktet til å betale for enkelte kvoter som ikke oppnår FN-godkjenning, jf. omtale i Prop. 1 S (2009–2010), kap. 1638. Verdensbankens Carbon Partnership Facility skal gi kvoter etter 2013 og som brukes til å videreutvikle markedet. I denne sammenhengen er det nødvendig å påta seg en risiko for at ikke alle prosjektene fondet utvikler og forplikter seg til, blir gjennomført og oppnår FN-godkjenning.

Kjøpsstrategi i andre forpliktelsesperiode (2013–2020)

Regjeringen legger vekt på at statens kvotekjøp bygger opp under utviklingen og legitimiteten til det internasjonale markedet for klimakvoter. Regjeringen vil bygge på FN-systemet og ta utgangspunkt i den innkjøpspolitikken som er blitt ført i første Kyotoperiode. Regelverket for FN-godkjenning er skjerpet og praktiseringen styrket. Markedet for klimakvoter er imidlertid nå preget av overskuddstilbud og lave priser. Resultatet er at flere klimaprosjekter som allerede er godkjente avvikler driften, og det registreres få nye prosjekter. Det er fortsatt usikkert om partene til klimakonvensjonen vil bli enige om en mer omfattende avtale som kan sikre en større etterspørsel etter klimakvoter i framtiden. Hvilke tiltak som best bidrar til å bygge opp under og videreutvikle markedet, vil derfor kunne endre seg over tid.

Regjeringen vil i perioden 2013–2020 videreføre dagens retningslinjer for kjøp av klimakvoter. På grunn av den endrede situasjonen i markedet innebærer dette at vi bare bør kjøpe kvoter fra prosjekter som står i fare for å avvikle driften, og fra nyutviklede prosjekter. En slik innretning av kvotekjøpene er en tilpasning til en endret, men usikker situasjon i kvotemarkedene, og i tråd med hensyn som ble trukket fram i Prop. 1 S (2009–2010). I samsvar med EUs begrensninger på sine kvotekjøp vil Norge ikke kjøpe kvoter fra såkalte HFK-prosjekter. Norge vil heller ikke kjøpe kvoter fra kullbasert energiproduksjon uten karbonfangst og -lagring. Norge vil fortsatt kunne kjøpe kvoter fra FNs tilpasningsfond som finansierer tiltak i utviklingsland til å forebygge skader som følge av klimaendringer.

Organisering av den operative forvaltningen

Regjeringen vil flytte den operative forvaltningen av statens kvotekjøp ut til en eller flere eksterne forvaltere. Finansdepartementet vil gi retningslinjer for kjøpene. En regner med at kostnadene ved en samlet utsetting av den operasjonelle virksomheten ikke vil avvike vesentlig fra de kostnadene en i dag har ved kvotekjøp. Utflytting av den operasjonelle virksomheten er tenkt gjennomført i løpet av inneværende år.

Regjeringen legger vekt på å ha god kontakt med organisasjonene på området. Det vil derfor bli arrangert årlige dialogmøter på politisk nivå med miljøorganisasjonene og de største aktørene i markedet.

3.10 Skatte- og avgiftspolitikken

3.10.1 Innledning

Regjeringen la søndag 5. mai fram forslag til en vekstpakke for næringslivet. Regjeringen vil gjennomføre tiltak fra 2014 som bedrer konkurransekraften, øker lønnsomheten og styrker investeringene i fastlandsbedriftene.

Fastlandsøkonomien trekkes opp av sterk vekst i etterspørselen fra oljevirksomheten. Høy lønnsvekst og en gradvis styrking av kronen har imidlertid løftet kostnadsnivået i Norge. Det gjør mange eksportbedrifter sårbare i en situasjon med svak etterspørsel ute. Denne utviklingen har bidratt til en todeling av norsk økonomi, der næringer som leverer til oljevirksomheten, har vokst sterkere enn tradisjonelle eksportrettede næringer, jf. omtale i avsnitt 2.2.

For å dempe denne todelingen foreslår Regjeringen skattetiltak for næringslivet i Fastlands-Norge og en forbedring av petroleumsskattereglene. Skattelettelsene for fastlandsbedriftene foreslås iverksatt fra 2014. Endringene i petroleumsskatten foreslås iverksatt fra og med 5. mai 2013.

3.10.2 Skattelettelser for fastlandsbedrifter

Endringer i selskapsskattesatsen

Regjeringen vil foreslå å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt for upersonlige skattytere (aksjeselskaper mv.) fra gjeldende sats på 28 til 27 pst. Regjeringen tar med dette et første skritt i en større omlegging av bedriftsbeskatningen, med reduserte satser og bredere grunnlag. Skatteutvalget (Scheel-utvalget) som ble oppnevnt i mars, vil vurdere selskapsskatten i lys av den internasjonale utviklingen og skattesystemet for øvrig.

Redusert skattesats vil føre til at flere investeringer blir lønnsomme og dermed stimulere til økte investeringer. Tiltaket vil også redusere gevinsten av skattemessige tilpasninger over landegrensene.

Regjeringen foreslår videre at lavere skattesats på alminnelig inntekt motvirkes av en økning på 1 prosentenhet i særskatten på petroleumsutvinning og i grunnrenteskatten for vannkraftanlegg. Disse skattesatsene økes dermed til henholdsvis 51 og 31 pst., og den samlede marginalskatten for grunnrente­næringene videreføres uendret i 2014.

Departementet anslår den isolerte skattelettelsen av redusert skattesats på alminnelig inntekt for upersonlige skattytere utenom petroleumssektoren og vannkraftanlegg til om lag 2,4 mrd. kroner påløpt i 2014.

Skattelettelsen for fastlandsbedrifter bør ikke avhenge av hvordan virksomheten organiseres. Det kunne medføre skattemotiverte tilpasninger og en organisering av virksomheter som avviker fra det forretningsmessig gunstige. Regjeringen vil derfor redusere skatten på næringsinntekt for personlig næringsdrivende (enkeltpersonforetak og deltakere i deltakerlignede selskaper) tilsvarende som for selskaper.

Departementet vil i budsjettet for 2014 presentere hvordan skattelettelsen for de personlig næringsdrivende skal gjennomføres. Personlig næringsdrivende og personlige deltakere kan ha inntekter som knytter seg til flere kilder, herunder arbeidsinntekter mv. Disse skal ikke omfattes av den foreslåtte skattesatsreduksjonen. Videre er skattereglene for enkeltpersonforetak og deltakerlignede selskaper forskjellige fra skattereglene for aksjeselskaper. Det har betydning for skattevirkningen av satsreduksjoner. En generell reduksjon av skattesatsen for alminnelig inntekt har en annen virkning for personlige næringsdrivende og personlige deltakere enn for aktive eiere i aksjeselskaper mv. Regjeringen tar sikte på å finne en praktisk gjennomføring av lettelsen som gir mest mulig likebehandling.

Foreløpig antar departementet at en om lag tilsvarende skattelette i næringsinntekt kan gi et provenytap på i størrelsesorden 0,5 mrd. kroner påløpt og bokført.

Startavskrivning for driftsmidler i saldogruppe d

For å stimulere til nyinvesteringer i fastlandsindustrien foreslår Regjeringen å innføre 10 pst. startavskrivning for maskiner og andre driftsmidler i saldogruppe d. Dette innebærer at den skattemessige avskrivningen blir 30 pst. av kostprisen i året driftsmidlet aktiveres. I de resterende årene benyttes den ordinære avskrivningssatsen på 20 pst.

Generelt bør en være varsom med å bruke avskrivningsregler som virkemiddel for å stimulere til visse typer investeringer. Det skyldes at det kan oppstå skjevheter i kapitaloppbyggingen over tid som reduserer den samlede kapitalavkastningen for samfunnet. Etter en samlet vurdering vil Regjeringen likevel foreslå å innføre startavskrivninger for å stimulere aktivitetsnivået i disse næringene. Samtidig vil departementet vise til Scheel-utvalget som skal utrede skattesystemet for selskaper mv. Gjennomgangen vil også omfatte en vurdering av avskrivningssystemet som en del av en helhetlig omlegging for å forbedre selskapsbeskatningen. Et premiss i mandatet er at skattesystemet skal bidra til mest mulig effektiv ressursbruk og best mulig investeringsvalg i bedriftene. Det er framholdt som et mål at skattegrunnlagene fanger opp faktiske inntekter.

Departementet anslår at 10 pst. startavskrivning i saldogruppe d gir en skattelettelse på om lag 1 mrd. kroner påløpt og 0,3 mrd. kroner bokført i 2014. Lettelsen skyldes økte fradrag for skattemessige avskrivninger i 2014. Startavskrivningene vil samtidig redusere framtidige avskrivninger. Den samlede fordelen av forsert avskrivning anslås til om lag 0,4 mrd. kroner per år.

Utvidelse av Skattefunn

For å stimulere til økt forskning og utvikling (FoU) i næringslivet foreslår Regjeringen å styrke Skattefunn med om lag 100 mill. kroner i 2014. Etter gjeldende regler kan alle foretak få fradrag for en prosentvis andel av godkjente FoU-kostnader gjennom Skattefunn, innenfor beløpsgrenser på 5,5 mill. kroner for egenutført FoU og 11 mill. kroner for summen av egenutført og innkjøpt FoU. Av hensyn til stabilitet og tillit til Skattefunn er det nødvendig at økonomistyringen er god, slik at misbruk unngås. I 2007 ble det derfor innført en grense for maksimale timelønnskostnader.

Riktig utformet offentlig stimulans til bedriftsrettet FoU kan bidra til at flere samfunnsøkonomisk lønnsomme FoU-prosjekter blir gjennomført. Utvidelser i foretakenes fradragsmuligheter gjennom Skattefunn må derfor ta sikte på å utløse mer innovasjon som foretakene drar nytte av. Regjeringen vil komme tilbake med konkrete forslag til utvidelser i Skattefunn-ordningen i budsjettet for 2014.

Inndekning

Finansdepartementet sendte 11. april på høring et forslag om å begrense fradrag for rentekostnader i konsernforhold. Forslaget vil motvirke at flernasjonale konsern flytter overskudd ut av landet og på den måten reduserer skatten som betales til Norge. Forslaget vil også styrke rammebetingelsene for bedrifter som konkurrerer med flernasjonale selskaper som driver utstrakt skattetilpasning. Departementet vil vurdere den endelige utformingen av regelverket i lys av innspill fra høringsinstansene. De økte skatteinntektene fra innstrammingen i rentefradraget vil inngå i inndekningen av de foreslåtte skattelettelsene for fastlandsbedriftene. På usikkert grunnlag anslår departementet at høringsforslaget kan øke skatteinntektene med i størrelsesorden 3 mrd. kroner påløpt. Forslaget vil gjelde fra 2014.

Regjeringen foreslår også å øke verdsettelsen av sekundærboliger og næringseiendom i formuesskatten fra 50 til 60 pst. av beregnet markedsverdi fra 2014. Dette vil redusere skattefavorisering i formuesskatten av investeringer i fast eiendom utenom egen bolig. Det kan bidra til å dempe overinvestering i eiendom og dermed bidra til å kanalisere mer kapital til næringsvirksomhet. Forslaget kan dessuten bidra til å dempe prisutviklingen i boligmarkedet noe. Departementet anslår at forslaget vil øke skatteinntektene med om lag 0,4 mrd. kroner påløpt og 0,3 mrd. kroner bokført.

Skattepakken vil være fullt finansiert, slik at skattenivået holdes uendret.

På lang sikt antas det at tiltakene samlet vil styrke offentlige finanser. Det skyldes at tiltakene er fullt finansiert, og at redusert selskapsskattesats vil stimulere til økte investeringer i Norge. Det kan øke skattegrunnlaget og dermed bidra til økte skatteinntekter over tid.

3.10.3 Endringer i skattereglene for petroleumsselskaper

Petroleumssektoren utnytter en knapp ressurs. Det gir grunnlag for høyere avkastning i petroleumssektoren enn i andre sektorer. Petroleumsskattesystemet skal sikre at denne ekstraavkastningen, grunnrenten, tilfaller samfunnet som ressurseier. Statens petroleumsinntekter er en viktig kilde til finansiering av velferd for mange generasjoner framover. For samfunnet er det derfor viktig at petroleumsskatten er godt utformet.

Grunnrente er et godt skattegrunnlag. En riktig utformet petroleumsskatt kan bidra med høye inntekter samtidig som lønnsomme investeringer før skatt også er lønnsomme etter skatt. Petroleumsskatteutvalget (NOU 2000: 18) pekte imidlertid på at petroleumsskattesystemet behandler investeringer for sjenerøst. Utvalget viste til at de høye fradragene for avskriving, friinntekt og rentekostnader kunne føre til at ulønnsomme investeringer i sokkelvirksomheten ble lønnsomme for selskapene etter skatt. Ifølge utvalget skyldes det for raske avskrivinger i ordinær skatt og at mer enn alternativavkastningen på investeringen skjermes fra særskatt gjennom for høy friinntekt og fradrag for gjeldsrenter. Sjenerøse fradrag for investeringer gjør skattegrunnlaget smalere enn den faktiske grunnrenten fra petroleumsvirksomheten. Departementet gjennomgikk også prinsippene for nøytral petroleumsskatt i Revidert nasjonalbudsjett 2004, og viste til at dagens investeringsfradrag er for høye.

I et helt nøytralt skattesystem behandles inntekter og kostnader likt. I petroleumsskatten føres inntekter og driftskostnader mot 78 pst. skattesats, mens staten dekker en større del av investeringskostnadene på sokkelen gjennom skattesystemet. Regjeringen foreslår at friinntektssatsen i petroleumsskatten settes ned fra 7,5 til 5,5 pst. Friinntekt er et ekstrafradrag i særskattegrunnlaget som med dagens regler beregnes som 7,5 pst. av investeringens kostpris i fire år fra og med det året investeringen er foretatt. Den samlede friinntekten reduseres dermed fra 30 pst. til 22 pst. regnet nominelt over friinntektsperioden.

Redusert friinntektssats til 5,5 pst. vil øke selskapenes finansieringsandel av investeringskostnadene. Når oljeselskapene må bære en større del av kostnadene selv og mer av risikoen for overskridelser overføres til selskapene, stimulerer det til større kostnadsbevissthet. Endringen er en strukturell forbedring av petroleumsskattesystemet, og skattesystemet vil da gi selskapene riktigere signaler. Det kan dempe presstendensene og kostnadsøkningen som et høyt aktivitetsnivå bidrar til. Samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter vil fortsatt være lønnsomme etter skatt med forslaget om redusert friinntekt. Skatteregimet på sokkelen vil fortsatt være investeringsvennlig.

Reduksjonen i friinntekt vil etter forslaget tre i kraft for investeringer pådratt fra og med 5. mai 2013. Departementet foreslår en overgangsordning, og investeringer i prosjekter omfattet av overgangsordningen vil fortsatt være omfattet av den høye friinntektssatsen på 7,5 pst. Overgangsordningen vil bare gjelde for kostnader pådratt senest i året for produksjonsstart eller driftsstart. Overgangsordningen er nærmere beskrevet i Prop. 150 LS (2012–13).

Regjeringen vil legge til rette for ilandføring av olje og gass i nord. Regjeringen vil derfor benytte statsstøtteregelverket, slik det ble gjort i Snøhvit-saken, til å etablere en ordning som kan utløse ilandføringsprosjekter av olje og gass i tiltakssonen i Finnmark og Nord-Troms. Retningslinjene for regionalstøtte tillater investeringsstøtte under gitte betingelser. Retningslinjene er for tiden under revisjon, og nye retningslinjer skal etter planen få virkning fra 1. januar 2014. Det kan komme endringer som begrenser mulighetene for investeringsstøtte sett i forhold til dagens retningslinjer. Støttetiltak vil kreve notifikasjon til og godkjenning av ESA før de kan iverksettes.

Reduksjonen i friinntektssatsen vil øke skatteinntektene med om lag 70 mrd. kroner målt som nåverdi over perioden 2013–2050. På årlig basis tilsvarer det knapt 3 mrd. kroner per år, lite de første årene. Etter hvert som en større andel av investeringene kommer under ny friinntekt vil provenyet øke for deretter å reduseres med redusert omfang av investeringene utover i perioden. Skatteøkningen anslås i 2013 til om lag 120 mill. kroner påløpt og 60 mill. kroner bokført.

Det vises til nærmere omtale av forslaget i Prop. 150 LS (2012–2013) kapittel 5.

3.10.4 Andre endringer i skatte-, avgifts- og tollovgivningen

Utenom endringene omtalt ovenfor foreslås kun et begrenset antall, mindre endringer i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2013. Følgende endringer i skatte-, avgifts- og tollovgivningen har provenyvirkning for 2013:

• Fribeløpet i arbeidsgiveravgiften i sone Ia justeres ned til 450 000 kroner og til 225 000 kroner for veitransport fra 1. juli 2013. Forslaget gir et merproveny på om lag 110 mill. kroner påløpt og 90 mill. kroner bokført i 2013.

• Vrakpanten økes med 500 kroner til 3 000 kroner fra 1. juli 2013. Dette anslås å øke utbetalingene av vrakpant med 32,5 mill. kroner i 2013. Det finansieres ved å øke vrakpantavgiften med 400 kroner fra samme dato. Forslaget er dermed provenynøytralt.

• Vektfradraget i engangsavgiften for ladbare hybridbiler økes til 15 pst. fra 1. juli 2013. Forslaget gir et provenytap på om lag 10 mill. kroner påløpt og 8 mill. kroner bokført i 2013.

• Med hjemmel i artikkel 59 i EFTA-konvensjonen har Sveits/Liechtenstein, Island og Norge revidert EFTA-konvensjonen på landbruksområdet for bl.a. handel med råvarer og bearbeidede jordbruksprodukt, jf. rådsvedtak i EFTA av 21. juni 2012. Tollkonsesjonene som følger av den reviderte avtalen, anslås å medføre et provenytap på om lag 2 mill. kroner i 2013.

De foreslåtte endringene i skatte- og avgiftsopplegget innebærer en samlet provenyøkning på om lag 100 mill. kroner påløpt og 80 mill. kroner bokført i 2013 sammenliknet med saldert budsjett for 2013.

Regjeringen foreslår også enkelte andre endringer på skatte- og avgiftsområdet:

• Det gjennomføres endringer i ligningsloven og merverdiavgiftsloven som gjør unntak fra advokaters taushetsplikt på skatte- og avgiftsområdet.

• Ordlyden i folketrygdloven § 23-3 annet ledd nr. 2 presiseres slik at det framgår at det skal svares trygdeavgift med mellomsats av arbeidsgodtgjørelse til deltaker i deltakerlignet selskap i fiskerinæringen.

• Produktavgiften i fiskerinæringen økes fra 2,6 til 3,0 pst. fra 1. juli 2013.

• Reglene om innrapportering av tredjepartsopplysninger i ligningsloven § 5-5 nr. 3 endres slik at alle som utbetaler erstatning for personskade og tap av forsørger, omfattes av innrapporteringsplikten.

• Merverdiavgiftsrepresentantens ansvar for betaling av merverdiavgift oppheves.

• Tollovens § 9-5 endres slik at tollmyndighetene gis hjemmel til å sette ned toll på landbruksvarer i enkelttilfeller.

• Det innføres nye lovbestemmelser for tollkontroll.

• Skattekontoret gis hjemmel til å endre sitt vedtak til fordel for skattyteren under den forberedende klagesaksbehandlingen dersom det finner klagen begrunnet.

• Finansdepartementets kompetanse til å treffe vedtak etter skatteloven § 5-50 annet ledd bokstav e om skattefrie gevinster oppheves.

For nærmere omtale av skatte- og avgiftssaker vises det til Prop. 150 LS (2012–2013) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga.

3.11 Oppbevaringstid for regnskapsdokumentasjon

3.11.1 Sakens bakgrunn

I Prop. 107 L (2011–2012) om forslag til endringer i bl.a. bokføringsloven ga Finansdepartementet følgende vurdering av kravet til 10 års oppbevaringstid for primærdokumentasjon:

«Formålet med lovregler om bokføring er å sikre en rekke interessentgrupper, herunder ledere og ansatte hos den bokføringspliktige selv samt kontrollmyndigheter og andre regnskapsbrukere, dokumentasjon for økonomiske transaksjoner og de forpliktelser og tilgodehavender som transaksjonene gir opphav til. Hvor lenge de regnskapspliktige skal pålegges å oppbevare regnskapsmateriale beror på en avveining av forskjellige hensyn. Krav til oppbevaringstid skal sikre at dokumentasjonen er tilgjengelig så lenge det vil kunne være saklig behov for å kontrollere den. Samtidig innebærer krav til oppbevaring kostnader for de bokføringspliktige, og pliktig oppbevaringstid bør derfor ikke være lenger enn nødvendig. Departementet foreslår i pkt. 2.9 å presisere at de bokføringspliktige skal ha adgang til fritt å velge oppbevaringsmedium, herunder elektronisk lagring. Dette, kombinert med teknisk utvikling, vil kunne bidra til lavere utgifter til oppbevaring av regnskapsmateriale. Departementet har, på bakgrunn av det materialet som nå foreligger, kommet til at det er behov for ytterligere kartlegging av kostnadene knyttet til kravene til oppbevaringstid, før det eventuelt kan fremmes forslag til Stortinget om å redusere pliktig oppbevaringstid for regnskapsmateriale. Departementet foreslår ikke nå endringer i gjeldende krav til oppbevaringstid. Etter slik ytterligere kartlegging vil departementet legge fram en vurdering og eventuelle forslag for Stortinget.»

Ved behandlingen av Prop. 107 L (2011–2012) uttalte flertallet i Stortingets finanskomité i Innst. 378 L (2011–2012) bl.a. følgende:

«Spørsmålet om hvor lenge de regnskapspliktige skal pålegges å oppbevare regnskapsmateriale beror på en avveining av forskjellige hensyn. Flertallet viser til at krav om oppbevaring av regnskapsmateriale blant annet skal bidra til å sikre at dokumentasjon er tilgjengelig så lenge det kan være saklig behov for å kontrollere den. Flertallet er samtidig opptatt av regjeringens målsetting om forenklinger for næringslivet, og viser til at for eksempel kravene til pliktig revisjon av årsregnskapet for de minste selskapene allerede er opphevet. Flertallet mener at det sentrale spørsmålet vedrørende oppbevaringstid er om nytten av kravet om 10 års oppbevaringstid står i et rimelig forhold til kostnadene som kravet innebærer for de bokføringspliktige. […].

Flertallet mener at de sterke innvendinger mot endringer i dagens regler, hensynet til at bokføringslovens krav til oppbevaringstid bør samsvare med de straffe- og skatterettslige foreldelsesfrister, samt at adgangen til elektronisk lagring og den teknologiske utviklingen mer generelt må kunne antas å lette byrdene for de bokføringspliktige knyttet til dagens oppbevaringskrav, samlet taler for å opprettholde dagens regler. Flertallet registrerer likevel den varslede kartleggingen av kostnadene knyttet til kravene om oppbevaringstid, som kan føre til at det fremmes forslag fra regjeringen om å redusere pliktig oppbevaringstid for regnskapsmateriale.»

Som ledd i den varslede kartleggingen, ga departementet 3. oktober 2012 oppdrag til Rambøll management om å foreta en ytterligere kartlegging av næringslivets administrative kostnader som følge av kravet om 10 års oppbevaringstid for primærdokumentasjon. Rambøll management overleverte sin endelige rapport til departementet 12. februar 2013. Videre ba departementet Skattedirektoratet om å utarbeide statistikk som viser etatens nytte av regnskapsdokumentasjon eldre enn 5 år, samt om mulig en vurdering av eventuelle provenymessige konsekvenser for staten dersom oppbevaringstiden reduseres til 5 år. Skattedirektoratet oversendte statistikk som forespurt til departementet 25. oktober 2012. I samråd med Justisdepartementet ba Finansdepartementet også Økokrim om å utarbeide en oversikt over et representativt utvalg av saker som viser politiets nytte av regnskapsdokumentasjon eldre enn 5 år, samt en kvalitativ redegjørelse for hvorfor regnskapsmateriale eldre enn 5 år var av betydning i den konkrete sak. Økokrim oversendte sin redegjørelse til Finansdepartementet 30. januar 2013.

3.11.2 Næringslivets kostnader knyttet til kravet om 10 års oppbevaring av primærdokumentasjon

Som vist til i Prop. 107 L (2011–2012) beregnet Rambøll management i sin kartlegging av næringslivets administrative kostnader for NHD i 2006 – 2009 at årlige kostnader ved oppbevaring av regnskapsmateriale er på ca. 631 mill. kroner. Rambøll har i den siste kartleggingen beregnet at ca. 490 mill. kroner av dette relaterer seg til oppbevaring av primærdokumentasjon som vil bli berørt av en eventuell endring i den generelle oppbevaringstiden. I den siste kartleggingen fremgår det videre at en stor andel av oppbevaringskostnadene er knyttet til forberedelse og klargjøring for oppbevaring, mens det i liten grad er kostnader ved selve oppbevaringen etter at materialet er lagret der det skal, enten oppbevaringen skjer elektronisk eller på papir. Basert på konsultasjoner med regnskapseksperter i Skattedirektoratet og i regnskapsførerbransjen, har Rambøll funnet at de fleste mindre bedrifter oppbevarer regnskapspermer på kontorer i økonomiavdelingen, hos en leder eller i lignende typer lokaler, som ikke ville kunne frigjøres til bruk for andre formål dersom man ikke måtte oppbevare regnskapspermer der. Etter Rambølls vurdering har mindre bedrifter altså ikke kostnader til for eksempel leie av lokaler som kan frigjøres ved en eventuell nedkorting av oppbevaringstiden. Det er derfor bare større bedrifter som vil kunne få redusert sine rene oppbevaringskostnader dersom oppbevaringstiden reduseres. Videre fremkommer det av kartleggingen at det påløper noen kostnader i forbindelse med flytting av materiale fra nærarkiv til fjernarkiv, typisk rundt tredje oppbevaringsår, samt til fjerning og destruering av materialet etter oppbevaringstidens utløp. Ut fra dette har Rambøll beregnet at oppbevaringskostnadene fordeler seg med ca. 75 pst. i første oppbevaringsår, ca. 10 pst. i tredje oppbevaringsår, ca. 10 pst. i siste oppbevaringsår, og ca. 5 pst. for de øvrige 7 oppbevaringsårene samlet.

Etter at departementet 6. mars 2013 offentliggjorde Rambølls oppfølgningskartlegging, mottok finansministeren 13. mars 2013 brev fra NARF, NHO og Revisorforeningen, hvor det påpekes det de mener er svakheter ved Rambølls utredning. Organisasjonene viser i den forbindelse til undersøkelsen som Perduco gjennomførte for NARF og NHO i 2008, og som NARF viste til i sin høringsuttalelse til departementet 26. mars 2009, jf. omtale i Prop. 107 L (2011–2012). Organisasjonene mener at det ikke er rimelig å anta at næringslivet ikke vil få besparelser ved frigjøring av areal som i dag brukes til å oppbevare regnskapsdokumentasjon. Organisasjonene mener videre at Rambøll har tatt utgangspunkt i et for lavt antall oppbevaringspliktige bedrifter. Organisasjonene hevder på denne bakgrunn at besparingspotensialet ved halvering av pliktig oppbevaringstid er ca. 260 mill. kroner.

3.11.3 Nytteverdien av primærdokumentasjon eldre enn 5 år

På oppdrag for departementet har Skattedirektoratet gått gjennom sin kontrollstatistikk for å beregne statens provenytap dersom oppbevaringstiden for primærdokumentasjon i perioden fra 2009 til 2011 hadde vært 5 år istedenfor 10 år. Skattedirektoratet viser til at det i statistikken for merverdiavgift, arbeidsgiveravgift og formuesskatt ikke lagres opplysninger om hvilket ligningsår som er kontrollert, og at det derfor ikke er mulig å kontrollere maskinelt hvor mange saker på disse områdene som går mer enn 5 år bakover i tid. Dette gjør at det ikke er praktisk mulig å beregne hva staten vil tape i proveny på disse områdene dersom oppbevaringstiden for primærdokumentasjon halveres. Når det gjelder inntektsskatt, viser Skattedirektoratets statistikk at det i perioden 2009 til 2011 ble avsluttet 998 saker hvor det er benyttet regnskapsdokumentasjon eldre enn 5 år. Dette utgjør ca. 6,8 pst. av alle kontroller skatteetaten har gjort på skatteområdet i samme periode. Statistikken viser videre at skattyteres ligninger er økt med til sammen 7,38 mrd. kroner som følge av kontrollene, hvorav én stor enkeltsak utgjør om lag 2/3 av økningen. Ut fra dette beregner Skattedirektoratet at provenytapet for staten for 3-årsperioden ville vært ca. 2 mrd. kroner, eller knapt 700 mill. kroner per år, dersom det ikke var blitt foretatt endringer i saker som er eldre enn 5 år gamle. Statistikken omfatter ikke kontroll av MVA, arbeidsgiveravgift og formuesskatt. Tap innenfor områdene MVA, arbeidsgiveravgift og formuesskatt vil komme i tillegg.

I sin oversikt til departementet viser Økokrim til at det er mange eksempler på saker om grov økonomisk kriminalitet hvor regnskapsdokumentasjon eldre enn 5 år har vært avgjørende for å avdekke og bevise de straffbare forholdene. Økokrim viser bl.a. til den såkalte «Vannverksaken», hvor tiltalte ble dømt til fengsel i 7 år og 6 måneder, korrupsjonssaken i Statoil hvor innleide konsulenter ble dømt til fengselsstraffer på til sammen 11 år, «Nordic Intertrade-saken», hvor tiltalte ble dømt til fengsel i 6 år for å ha tappet selskapene for ca. 300 mill. kroner, sammen med krav om inndragning av vinning på ca. 73 mill. kroner, samt andre saker vedrørende skatteunndragelser, bedrageri mot statlige tilskuddsordninger og miljøkriminalitet. I samtlige av disse eksemplene har Økokrim gått gjennom hvilken konkret dokumentasjon eldre enn 5 år som har hatt avgjørende betydning for sakenes utfall.

3.11.4 Departementets vurdering

I Prop. 107 L (2011–2012) viste departementet til at det da ikke fantes grunnlag for å tallfeste en besparelse som en gitt nedkorting av oppbevaringstiden ville gi, men at en gitt nedkorting av oppbevaringstiden av flere grunner ikke ville medføre en forholdsmessig reduksjon i næringslivets oppbevaringskostnader. For det første viste departementet til at en ev. reduksjon av oppbevaringstiden for primærdokumentasjon ikke vil berøre kostnadene ved oppbevaring av sekundærdokumentasjon. For det andre viste departementet til at oppbevaringstiden for flere typer primærdokumentasjon er foreslått behandlet uavhengig av det generelle kravet til 10 års oppbevaringstid. For det tredje viste departementet til at det uansett vil påløpe faste kostnader til oppbevaring av dokumentasjon, uavhengig av oppbevaringstidens lengde.

I brevet fra NARF, NHO og Revisorforeningen er det vist til at det ikke er rimelig å anta at det ikke vil gi næringslivet besparelser dersom areal som i dag benyttes til oppbevaring av regnskapsdokumentasjon frigjøres. Det er videre vist til at antallet oppbevaringspliktige er satt for lavt.

I Prop. 107 L (2011–2012) viste departementet videre til at det er nær sammenheng mellom oppbevaringstidens lengde og skatte- og strafferettslige foreldelsesfrister. Skatte- og strafferettslige foreldelsesfrister vil miste mye av sin betydning dersom det før foreldelsesfristenes utløp ikke er mulig å dokumentere forhold som gjør at ligninger bør tas opp til endring eller straffbare forhold bør påtales.

Statistikken som Skattedirektoratet har oversendt til departementet, viser at staten har fått et betydelig proveny i perioden 2009 til 2011 fra etterligning i saker som går lengre enn 5 år tilbake i tid. Forekomsten av store enkeltsaker gjør det imidlertid vanskelig å tallfeste et anslag for forventet fremtidig provenytap ved en nedkorting av pliktig oppbevaringstid. Det er videre krevende å anslå hvordan skattytere og kontrollmyndigheter ville tilpasset seg en eventuell endring i oppbevaringstiden.

Økokrim har ved et utvalg saker belyst hvilke konsekvenser en halvering av oppbevaringstiden for regnskapsmateriale kan få for mulighetene til å straffeforfølge grov økonomisk kriminalitet. Sakene viser etter departementets vurdering at en redusert oppbevaringstid vil kunne være av avgjørende betydning for mulighetene til å straffeforfølge enkeltsaker, og at regnskapsdokumentasjon eldre enn 5 år har vist seg å ha stor bevismessig betydning i saker om alvorlige økonomisk kriminalitet.

På bakgrunn av opplysningene om undersøkelsen til Perduco, som ble omtalt i høringsuttalelsene til NARF 26. mars 2009, og som det er vist til i brevet fra NARF, NHO og Revisorforeningen 13. mars 2013, mener departementet at det er behov for å foreta en nærmere vurdering av forskjellene i beregningsmetode i undersøkelsene til Perduco og Rambøll, for å kunne ta endelig stilling til næringslivets kostnader knyttet til kravet om 10 års oppbevaring. Det kan også være relevant å se på eventuelle erfaringer som er gjort i Danmark og Sverige med henholdsvis 5 og 7 år pliktig oppbevaringstid. Departementet vil deretter legge frem en ny vurdering av kravet om 10 års oppbevaringstid for primærdokumentasjon for Stortinget.