Del 2
Oppfølging av kommisjonens hovedfunn

9 Innledning til Del II – Oppfølging av kommisjonens hovedfunn

22. juli-kommisjonen konkluderer med at viktige deler av beredskapen og vår evne til krisehåndtering sviktet 22. juli 2011. Kommisjonen påpeker, på s. 15: «Tragedien 22/7 avdekker behov for mange slags endringer i planverk og regler, i disponering av kompetanse og ressurser, i organisasjonskultur, prioriteringer og fokus, ja, til og med i samfunnets holdninger.»

Selv om kommisjonen plasserer oppfølgingsansvaret på flere, retter hovedanbefalingen seg mot ledere i forvaltningen. Kommisjonen anbefaler at ledere på alle nivåer i forvaltningen systematisk arbeider med å styrke sine egne og organisasjoners grunnleggende holdninger og kultur knyttet til:

• Risikoerkjennelse,

• Gjennomføringsevne,

• Samhandling,

• IKT-utnyttelse og

• Resultatorientert lederskap.1

Hovedinnholdet i dette kapitlet er en gjennomgang av hvordan regjeringens følger opp denne hovedanbefalingen. Risikoerkjennelse, gjennomføringsevne, samhandling, IKT-utnyttelse og resultatorientert lederskap henger nært sammen med og griper delvis inn i hverandre. Dette preger så vel framstillingen i dette kapitlet som regjeringens konkrete oppfølgingstiltak. Hovedanbefalingen henger også tett sammen med andre av kommisjonens anbefalinger. Dette kapitlet omhandler regjeringens oppfølging av flere av de 31 anbefalingene.

10 Ledelse, holdninger og kultur

10.1 Målsettinger

Regjeringen anser det som en av sine hovedoppgaver å styrke måten ledere i forvaltningen arbeider med samfunnssikkerhet og beredskap på.

Forvaltningen er mangeartet. Departementer og virksomheter har ulike behov og utfordringer. Det preger også samfunnsikkerhets- og beredskapsarbeidet. Arbeidet med ledelse, holdninger og kultur må tilpasses det enkelte departement og den enkelte virksomhets behov. Hvert departement og hver virksomhet har derfor et selvstendig ansvar for å sette mål og definere tiltak. Prosessene som gjennomføres i virksomhetene, skal samtidig ha et felles formål: De skal være innrettet slik at arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap blir en del av den daglige driften.

Fellesnevnere er klar plassering av ansvar, god forankring i toppledelsen og systematisk arbeid over tid. Endringsarbeid krever prosesser med engasjement og deltakelse på alle nivåer. Samtidig må man erkjenne at det tar tid å endre holdninger og kultur. Derfor er det nødvendig med et langsiktig perspektiv på endringsarbeidet.

Et målrettet arbeid for å styrke ledelse, holdninger og kultur innen samfunnssikkerhet og beredskap, skal gjøre det norske samfunnet bedre rustet til å forebygge og håndtere terror. Samtidig er økte bevilgninger, endringer i planer og nye rettslige rammebetingelser nødvendig for å nå denne målsetningen. Regjeringen foreslår flere slike tiltak i denne meldingen.

10.2 Arbeidet med videre oppfølging av kommisjonens hovedfunn

Å styrke ledelse, holdninger og kultur innen samfunnssikkerhet og beredskapsarbeidet må ses i sammenheng med det generelle forvaltnings- og ledelsesutviklingsarbeidet i staten.

Justis- og beredskapsdepartementet har en samordningsrolle i sivil sektor for samfunnsikkerhet og beredskap. Departementet ba høsten 2012 om rapport fra alle departementene om status i oppfølgingen av kommisjonens hovedanbefaling. Et gjennomgående trekk i tilbakemeldingene er at samfunnssikkerhet og beredskap vies større ledelsesoppmerksomhet i departementene og i underliggende virksomheter enn tidligere. Temaet tas oftere opp på ledermøter, avdelingsmøter og i møter med underliggende etater. Departementene påpekte samtidig at arbeidet med å styrke ledelse, holdninger og kultur, krever kontinuerlig arbeidsinnsats og oppmerksomhet.

Regjeringen vil:

• Videreutvikle ledelse i staten, fra topplederkonferanser med samfunnssikkerhet og beredskap på dagsorden til utdanningsprogram i kriseledelse og samvirke på skadested for personell i førstelinjen

• Ha jevnlige møter på regjeringsnivå hvor spørsmål som gjelder samfunnssikkerhet og beredskap drøftes særskilt

• Ha faste periodiske møter i Kriserådet hvor overordnede beredskaps- og krisehåndteringsutfordringer drøftes

• Styrke Justis- og beredskapsdepartementets samordnings- og pådriverrolle, krisehåndteringsevne og etatsstyring

• Gjennomføre interne endringsprogrammer og -prosjekter i justissektoren

• Formidle kunnskap om trusler, risiko og sårbarheter

• Styrke mål- og resultatstyring innenfor samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet

• Gjennomgå det nasjonale beredskapsplanverket

• Gjennomføre målrettede og bedre øvelser med prioritert deltakelse på alle nivå

• Forsterke tilsyn med departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap i sivil sektor

• Fremme samvirke og samhandling

• Utvikle læringskultur og læring på tvers av sektorer

• Satse på bruk av IKT både i politiet og hos andre sentrale aktører innenfor samfunnssikkerhet og beredskap

• Etablere gradert samband for departementene og Fylkesmannen

Regjeringen foreslår å øke bevilgningen med 12 mill. kroner i 2013 til investeringer i gradert samband for departementene og Fylkesmannen. Regjeringen øker bevilgningen med 11,5 mill. kroner til PST til mer robuste og tilgjengelige løsninger for gradert samband mellom PST og andre virksomheter, tre nye årsverk med IKT-kompetanse og ekstern bistand til forprosjektering av nye IKT-løsninger. Det vises til omtale i kapittel 11 økonomiske og administrative konsekvenser.

10.3 Generelt om videreutvikling av ledelse i staten

Å arbeide med ledelse, holdninger og kultur medfører å sette krav til og bygge opp bredere og mer systematisk forvaltnings- og ledelseskompetanse på tvers av virksomheter og forvaltningsnivåer. Det enkelte departement må ha hovedansvaret for dette arbeidet i egen sektor, med Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Direktoratet for forvaltning og IKT ( Difi) og Direktoratet for økonomistyring (DFØ) som aktive støttespillere. Departementene må blant annet satse mer på felles utvikling av ledere og medarbeidere på utvalgte områder hvor de har mange av de samme utfordringene. Ledergrupper og ledere må i fellesskap arbeide med utvikling av lederskapet i egen virksomhet, med vekt på å identifisere tiltak som kan styrke gjennomføringsevnen.

Lederskap i staten skiller seg fra annet lederskap fordi staten har en egen forankring og et eget mandat i samfunnet. Et særpreg ved ledelse i staten er å tjene fellesskapet og forvalte verdier, jf. regjeringens Plattform for ledelse i staten fra 2008. En forutsetning for å kunne oppnå et felles mål om et trygt og robust samfunn er gode felles løsninger og resultater. Det krever evne og vilje til å kunne ivareta hensyn og ta initiativ også utover den enkelte virksomhets rene egeninteresse. Ledere har et spesielt ansvar for å praktisere en slik tilnærming i utøvelsen av sitt lederskap.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet må spesielt ta ansvar for å utvikle og tilby felles tiltak for det øverste ledersjiktet i departementer og etater. Departementet har også ansvar for å iverksette tiltak for øvrig som kan bidra til å utvikle en god lederkultur. Konferanser for toppledere vil bli videreført. I 2013 vil Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet arrangere topplederkonferanser med samfunnssikkerhet, beredskap og ledelse på dagsorden. Det vil bli satt i gang utviklingstiltak som blant annet skal ha som siktemål å gi lederne større innsikt i og praktiske kunnskaper om å ha lederansvar for oppgaver som krever samhandling og medvirkning på tvers av etater og instanser. Mange samfunnsoppdrag for statlig forvaltning krever slik samordnet innsats, også utenom samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet, som i miljøpolitikken og i IKT-utvikling. Topplederne skal gjøres bedre rustet til å løse de brede utfordringene.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet gjennomfører også andre sektorovergripende tiltak for å samordne bedre departementenes kompetanse- og utviklingsarbeid på områder hvor felles innsats gir gevinst. Tiltakene gir grunnlag for en sterkere og mer målrettet innsats for å utvikle lederskap, holdninger og kultur. De vil også bidra til en mer effektiv formidling og opplæring i felles elementer i forvaltningskunnskap og statlige regelverk mv.

Videreutvikling av «Plattform for ledelse i staten»

Embetsverk og tjenestemenn legger ofte grunnlaget for de politiske beslutninger som blir fattet. Iverksettingen av beslutningene må utøves innenfor rammen av en politisk kontekst. Dette er nedfelt i Plattform for ledelse i staten. Denne plattformen er også et grunnlag for ledelsesutvikling i virksomhetene og et verktøy for den enkeltes refleksjon omkring arbeid med egen ledelse. Ledelsesplattformen skal videreutvikles slik at den tar bedre høyde for utfordringene som påpekes av 22. juli-kommisjonen og kan brukes mer aktivt av virksomhetene for å realisere de endringer som er påkrevet.

Etiske retningslinjer i staten

Innen statsforvaltningen er det gitt retningslinjer og veiledninger om blant annet etikk, varsling, karantene og saksforbud. Disse gjelder alle statsansatte. Formålet er å motivere til etisk refleksjon og holdningsdannelse, styrke de ansattes integritet og gjøre det lettere å si fra om forhold de ansatte mener ikke er forsvarlige. Etiske retningslinjer for statstjenesten ble revidert april 2012. Med bakgrunn i disse er statlige virksomheter oppfordret til å utvikle egne etiske retningslinjer, noe mange har gjort. Retningslinjene understreker toppledernes ansvar og viser blant annet til deres funksjon som rollemodeller. Forhold som påvirker ytringsmuligheter og ytringsklima er også omtalt, blant annet ytringsfrihet og muligheter til varsling.

Arbeidsmiljøloven pålegger arbeidsgiver å utarbeide rutiner eller sette i verk andre tiltak som legger forholdene til rette for intern varsling. For å bistå i dette arbeidet utga Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet i 2007 Retningslinjer for utarbeidelse av lokale varslingsrutiner i staten. En interdepartemental arbeidsgruppe er i ferd med å revidere retningslinjene.

Lederlønnssystemet og bruk av lederkontrakter i staten

Utfordringene til ledere i staten varierer med virksomhetenes størrelse, oppgaver og struktur. En utfordring kan være manglende forventningsavklaring for statlige ledere. Mål og resultatkrav for den enkelte toppleder skal framgå av lederkontrakten. Systematisk oppfølgning av kravene til resultater er viktig. For å kunne følge opp mål og resultatkrav, må statens ledere ha et nødvendig handlingsrom og hver enkelt må bruke det handlingsrommet de har. Sentrale regelverk, rammer og incentivsystemer som statens personal- og lønnspolitikk, inkludert lederlønnssystemet, gir generelle rammer for ledelse. Mål og resultatkrav i den enkeltes lederkontrakt skal være tydelig formulert. Det skal gjennomføres en reell vurdering av resultater, og mangelfull resultatoppnåelse og gjennomføringsevne skal følges opp. Den revisjonen som Fornying-, administrasjons- og kirkedepartementet skal gjøre av lederlønnssystemet, vil legge til rette for dette.

10.4 Systematiske drøftelser av spørsmål som gjelder samfunnssikkerhet og beredskap i departementenes øverste politiske og administrative ledelse

Det sentrale apparatet for krisehåndtering er beskrevet i Meld. St. 29 (2011–2012) Samfunnssikkerhet, kapittel 6.

Kommisjonen viser til at lederskap må begynne på toppen. Den anbefaler at landets ledelse ved Regjeringens sikkerhetsutvalg og Kriserådet har jevnlige møter for å orientere seg om utviklingen i det samlede trussel- og risikobildet, og sikre god samhandling og respons i lys av utfordringene som avtegner seg.2

Regjeringen har ansvaret for ledelsen av forvaltningen. For å bidra til at hele regjeringen som kollegium har tilstrekkelig erkjennelse av aktuelle beredskapsmessige utfordringer og for å sikre at hver enkelt statsråd gir nødvendige tiltak prioritet og ledelsesfokus, ble det sommeren 2012 innført en ordning hvor regjeringen med jevne mellomrom holder møter for å drøfte spørsmål som gjelder samfunnssikkerhet og beredskap særskilt. På disse møtene kan også sentralt embetsverk og etatssjefer inviteres til å delta. Dette kommer i tillegg til de løpende drøftelser av enkeltsaker i regjeringen og Regjeringens sikkerhetsutvalg.

Det er videre innført en ordning med faste, periodiske administrative møter i Kriserådet med henblikk på drøfting og forankring av overordnede beredskaps- og krisehåndteringsutfordringer, og gjennomgang av relevante hendelser og øvelser.

10.4.1 Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle

Justis- og beredskapsdepartementet har både et samordnings- og pådriveransvar og et viktig sektoransvar, fordi departementet har ansvaret for sentrale beredskapsressurser.

Kommisjonen har vurdert å anbefale at samordning av sikkerhets- og beredskapsspørsmål tillegges Statsministerens kontor for å legge tilstrekkelig kraft bak oppgaven, slik ordningen er i Storbritannia. Kommisjonen viser imidlertid til at samfunnssikkerhet kun er én blant flere viktige oppgaver som regjeringen må løse i fellesskap, og at det er vanskelig å se at ett felt skal løftes fram på en slik måte. Kommisjonen viser videre til at det er tette koblinger mellom politioppgavene og samfunnets generelle sikkerhet og beredskap, noe som taler for at ansvaret for politi og samordning av sikkerhet bør være organisert sammen.

For å styrke Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap styrker departementet bemanningen og kompetansen på feltet. Dette er fulgt opp med økte bevilgninger i statsbudsjettet for 2013. Styrkingen rettes blant annet inn mot etatsstyring med vekt på politiet, mot kompetanse til å analysere tverrsektorielle sårbarhetsutfordringer og mot kompetanse på IKT-sikkerhet.

Justis- og beredskapsdepartementets samordnings-, tilsyns- og pådriveransvar for samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet i sivil sektor, er også styrket gjennom Meld. St. 29 (2011–2012) oggjennom Instruksfor departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle, tilsynsfunksjon og sentral krisehåndtering, fastsatt 15. juni 2012.

Departementet har dermed fått et større og tydeligere ansvar på dette området.

Utflytting av oppgaver fra Justis- og beredskapsdepartementet

Kommisjonen viser til at Justis- og beredskapsdepartementet allerede har et meget bredt ansvarsområde og stort oppgavetilfang. Videre påpekes at det kan by på kapasitetsproblemer når departementet skal styrke sin samordningsrolle og samtidig løfte sitt engasjement i styring av underlagte etater. Kommisjonen viser til at den ikke har forutsetning for å vurdere om denne kapasitetsutfordringen kan løses internt i departementet, eller om det er nødvendig at store oppgaver bør overføres til et annet departement, men påpeker at dette er en problemstilling som fortjener oppmerksomhet.

Som et ledd i å spisse departementets totale oppgaveportefølje og å styrke departementets samordningsrolle og etatsstyringsansvar, har regjeringen besluttet å flytte ut Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF). Dette arbeidet skal være sluttført innen 1. juli 2013. Andre strukturelle endringer vurderes løpende.

Ansvaret for IKT-sikkerhet flyttes fra Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet til Justis- og beredskapsdepartementet

I regjeringens Nasjonal strategi for informasjonssikkerhet, framgår det at Justis- og beredskapsdepartementetskal overta og videreutvikle ansvaret for IKT-sikkerhet i sivil sektor. Det vil bidra til at departementet kan se IKT-sikkerhet i sammenheng med annet arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap som departementet også har ansvaret for. Det vises til nærmere omtale i kapittel 7.8.1.

Meld. St. 29 (2011–2012) redegjør for ansvarsforholdene på IKT-området.

10.4.2 Videreutvikling av etatsstyring og lederskap i justissektoren

Kommisjonen har flere anbefalinger som omhandler PODs ledelse av politiet og intern utvikling av PST. Det er POD og PST som har ansvaret for å følge opp disse anbefalingene. Både direktoratet og sikkerhetstjenesten har etablert prosesser som følger opp disse anbefalingene. Det redgjøres for disse prosessene i dette delkapitlet.

Kommisjonen anbefaler også at Justis- og beredskapsdepartementet setter resultatorientert arbeid med sikkerhet og beredskap høyere på sin agenda, etablerer en systematisk arbeidsform rundt sitt samordningsansvar og styrke den strategiske styringen og oppfølgningen av politiet, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB).3

Justis- og beredskapsdepartementet har igangsatt et internt endringsprogram som skal følge opp denne anbefalingen og kommisjonens hovedanbefaling.

Internt endringsprogram i Justis- og beredskapsdepartementet

Programmet skal bidra til å:

• Skape en kultur som preges av gjennomføringsevne der ledere og medarbeidere er kontinuerlig opptatt av forbedring og videreutvikling

• Videreutvikle et strategisk og resultatorientert lederskap og et styrket medarbeiderskap

• Etablere felles verdigrunnlag, visjon og mål

• Forbedre styringen og samhandlingen internt og mot underliggende og tilknyttede virksomheter

• Utvikle en tydeligere sikkerhets- og beredskapskultur og styrke utførelsen av ansvaret for samfunnssikkerhet og beredskap

• Sørge for mer effektiv bruk av de totale ressurser i sektor gjennom styrket samvirke og bedre utnyttelse av IKT

Programmet vil blant annet utarbeide en virksomhetsstrategi som skal sette klare mål for departementet fram mot 2017 samt en plan for hvordan målene skal realiseres. Virksomhetsstrategien skal være et grunnleggende redskap for ledelsen i styringen og utviklingen av departementet. Videre skal endringsprogrammet blant annet legge til rette for at det settes klare mål for virksomhetene og at konkrete resultater oppnås.

I arbeidet med å forbedre og videreutvikle styringen av virksomhetene i justissektoren vil Justis- og beredskapsdepartementet legge vekt på en mer enhetlig og tydelig styring. Styringen skal baseres på prinsippene om mål- og resultatstyring. Systematiske risikovurderinger, vesentlighet og virksomhetenes egenart skal vektlegges. Det skal settes klare mål for virksomheten og til at konkrete resultater oppnås. Departementets oppfølging av resultater og måloppnåelse skal systematiseres. Både lederforankring og opplæring vil være viktig for å tydeliggjøre det resultatorienterte lederskapet i Justis- og beredskapsdepartementet.

Endringsprogram i regi av Politidirektoratet

Kommisjonen anbefaler at Politidirektoratet (POD) må etablere et tydelig målstyringssystem som dekker helheten i etatens oppgaver. Videre at POD må sørge for sammenheng mellom mål, prioriteringer, ressurs- og bemanningsplanlegging, ressursbruk og rapportering. I denne anbefalingen inngår også å forsterke den operative virksomheten samt å etablere tydelige krav til responstid, responskvalitet og samsvar mellom oppgaver og bemanning.4 Kommisjonen anbefaler også at POD må ta et sterkere ansvar for samordning, effektivisering og mer enhetlige løsninger i Politi-Norge.5

POD har etablert et endringsprogram i politi- og lensmannsetaten. Det skal sikre økt kapasitet og evne til å håndtere beredskapssituasjoner, gjennom systematisk arbeid med kompetanseutvikling, erfaringslæring, arbeidsprosesser og organisering. Programmet legger vekt på holdninger og kultur knyttet til risikoerkjennelse, gjennomføringsevne, samhandling, IKT-utnyttelse og resultatorientert lederskap.

Programmet har fem hovedområder:

• Styring, ledelse og kultur

• Kommunikasjon og samhandling

• Teknologi

• Kapasitet, bemanning og ressurser

• Kompetanse, øving, trening og læring

De første prosjektene i programmets regi har startet. Ett av prosjektene tar for seg krav til responstid og responskvalitet. Et annet prosjekt omhandler kompetanseheving for IP-personell og personell ved operasjonssentralene. Det vises i den forbindelse til omtale i kapittel 8.

Endringsprosjekt i Politiets sikkerhetstjeneste

Kommisjonen anbefaler at PST må utvikle ledelse, organisasjonskultur, arbeidsprosesser og mål som er bedre tilpasset tjenestens oppgaver.6

PST har etablert et endringsprosjekt som tar opp i seg kommisjonens anbefalinger, Traavikutvalgets forslag og forbedringsområder som ble avdekket ved tjenestens interne evalueringer etter 22. juli 2011. I endringsarbeidet fokuserer PST på å forbedre tjenestens interne stabsfunksjon, etablere et lederforum, utvikle en egen ledelsesplattform, styrke tjenestens innhentings- og bearbeidingskapasitet, vurdere rekrutteringsbehovet, utarbeide ny saksbehandlingsinstruks og følge opp tjenestens nye IKT-strategi.

Justis- og beredskapsdepartementets styring av POD

Justis- og beredskapsdepartementet har innført en mer overordnet og strategisk styring av politiet, med tydeligere mål og resultatkrav og færre konkrete oppgaver. Dette går fram av tildelingsbrevet til POD for 2013, hvor departementet legger rammene for at politiet selv skal finne fram til de mest effektive måtene å skape mer trygghet og mindre kriminalitet på.

Tildelingsbrevet er endret fra å være en opplisting av tiltak, til at POD skal rapportere på effektene av arbeidet som gjøres av norsk politi. POD skal informere om hvordan kriminalitetsbildet ser ut og hva som gjøres for å oppnå ønsket endring.

Politiets ledelse får større handlingsrom og ansvar for å fylle dette handlingsrommet. Justis- og beredskapsdepartementet setter mål, direktoratet velger virkemidler.

I tildelingsbrevet har departementet bedt direktoratet vektlegge tre særskilte innsatsområder:

• Beredskap

• Forebyggende arbeid

• Effektiv kriminalitetsbekjempelse

For å kunne realisere målene på disse innsatsområdene, skal direktoratet prioritere bemanning, ledelse, kultur og kompetanse, IKT og analysearbeid.

I tillegg til å utvikle tildelingsbrevet til å bli et mer strategisk og overordnet styringsdokument, har Justis- og beredskapsdepartementet revidert og fornyet hovedinstruksen til POD. Målet har vært å tydeliggjøre ansvars- og oppgavefordelingen mellom departement og direktorat, og få på plass ryddige og klare retningslinjer for styringsdialogen og øvrig kommunikasjon og informasjonsdeling.

Justis- og beredskapsdepartementet har også hatt fokus på å videreutvikle et godt samarbeidsklima og gjensidig tillit mellom departementet og direktoratet gjennom dialog og tett kontakt på flere nivåer.

I tiden som kommer vil departementet legge vekt på å følge opp at den endringsprosessen som nå er startet, også får effekt ute i sektor. Dette er mulig gjennom gode rapporteringsrutiner og god dialog og informasjonsutveksling mellom direktoratet og departementet.

Justis- og beredskapsdepartementets styring og faglige oppfølging av PST

PST rapporterer til Justis- og beredskapsdepartementet. Departementet vil styrke den strategiske og faglige styringen av PST, og viser i denne forbindelse til Meld. St. 29 (2011–2012) der det ble varslet at:

«Videre vil JD styrke sin tilsynsvirksomhet med PST. I tillegg til legalkontroll, vil departementet rette økende oppmerksomhet på tjenestens prioriteringer og ressursutnyttelse, kompetanse og faglig kvalitet på tjenestens produkter.»

Departementet har i tildelingsbrevet for 2013 varslet større grad av strategisk styring og økt oppmerksomhet på at tjenesten når sine mål, med tettere oppfølgning av den faglige kvalitet på tjenestens forebyggende saker. Videre vil det bli lagt vekt på at tjenestens analyser er relevante og gode beslutningsunderlag for mottagerne. Departementet vil i etatsstyringsdialogen legge vekt på at tjenesten innretter sin virksomhet på en slik måte at man i tilstrekkelig grad prioriterer og følger opp nye utviklingstrekk i trusselbildet.

Justis- og beredskapsdepartementets styring av DSB

Justis- og beredskapsdepartementet har også innført en mer overordnet og strategisk styring av DSB. I tildelingsbrevet for 2013 har departementet redusert antall styringsparametere. I tillegg er direktoratet bedt om å vektlegge områdene; øvelser, tilsyn, mål- og resultatstyring, farlige stoffer og brannsikkerhet.

Styring av NSM

NSM ble etablert 1. januar 2003 med en delt forvaltningsmodell mellom Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet. De to departementene har igangsatt et arbeid for å gjennomgå dagens forvaltningsmodell. I den forbindelse vil virksomhetens rolle som en nasjonal sikkerhetsmyndighet, samt eventuelle endringer i styringsmodellen, bli vurdert.

For hvert år i perioden 2013-2016 er det utarbeidet mål og resultatkrav. Målbildet for 2013 er utarbeidet etter samme metode som for virksomheter under Forsvaret.

10.5 Formidling av kunnskap om trusler, risiko og sårbarheter

Kommisjonen mener myndighetenes håndtering 22. juli 2011 viser at forvaltningen mangler evne til å ta konsekvenser av lærdom og kunnskap. Forvaltningen hadde kunnskap om risiko og trusselbilder, men evnet ikke å ta konsekvenser av den kunnskapen som forelå. Den manglet risikoerkjennelse. Kommisjonen viser blant annet til at PST hadde kunnskap om farene ved soloterrorisme, men det ble undervurdert at soloterrorisme kunne forvolde så mye skade. Det forelå internasjonal erfaring som tilsa fare for ytterligere angrep etter et førsteangrep. Likevel tok det for lang tid før ble satt i gang omfattende sikringstiltak etter eksplosjonen i regjeringskvartalet. Andre eksempler det vises til, er at våpenregistreringen er mangelfull til tross for at Norge er et land med stor utbredelse av våpen.

En forutsetning for god risikoerkjennelse er at det foreligger gode analyser av risiko og sårbarheter. Dette er imidlertid ikke tilstrekkelig. God risikoerkjennelse forutsetter at kunnskapen blir anvendt og at sårbarhetsreduserende tiltak iverksettes om nødvendig.

Hvert enkelt departement og hver virksomhet har i utgangspunktet et selvstendig ansvar for å ha en oversikt over risiko- og sårbarhet innen eget ansvarsområde og sektor, og på denne bakgrunn iverksette sårbarhetsreduserende tiltak. Myndighetsorganer og institusjoner som har ansvar for å framskaffe oversikt, framstiller kunnskap i form av åpne og graderte trussel- og risikovurderinger og ulike forskningsrapporter.

Regjeringen vil gjennom ulike tiltak legge til rette for at kunnskap om trusler, risiko og sårbarheter på en bedre måte formidles til befolkningen og til offentlige og private virksomheter. Regjeringen vektlegger at budskap som formidles fra offentlige myndigheter i større grad skal være samordnet. Et mer systematisk arbeid med gjennomføring og evaluering av øvelser og styrket tilsyn, vil være viktige tiltak for å bidra til at den kunnskapen som formidles erkjennes og følges opp i planverk og gjennom sårbarhetsreduserende tiltak.

Samordnet risiko- og trusselvurdering fra Etterretningstjenesten, Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Politiets sikkerhetstjeneste

Samordnet risiko- og trusselvurdering fra Etterretningstjenesten, NSM og PST Trusler og sårbarheter 2013, ble lagt fram for første gang 18. februar 2013. Den omhandler trusselen fra viljestyrte, uønskede handlinger i form av terrorisme/politisk motivert vold, etterretning og trusler i det digitale rom, trusler mot myndighetspersoner og spredning av masseødeleggelsesvåpen. Vurderingen skal videreutvikles i 2014. Det vises til nærmere omtale av dette i kapittel 3 og 6.7.3.

Nasjonalt risikobilde

DSB legger årlig fram et nasjonalt risikobilde, NRB. Dette er en del av grunnlaget for kontinuitets- og beredskapsplanlegging og hensiktsmessige øvelser i departementer, etater og virksomheter.

I NRB presenteres store uønskede hendelser som krever ekstraordinær myndighetsinnsats, og hendelsene som vurderes er verstefallsscenarioer. Dette er hendelser som alle er relativt usannsynlige, men som likevel kan inntreffe og som norske myndigheter derfor bør være forberedt på. NRB utgjør et felles planleggingsgrunnlag på tvers av sektorer og sektormyndigheter. I NRB skilles det mellom naturhendelser, store ulykker og tilsiktede hendelser.

Det skal vurderes nærmere hvordan samordnet risiko- og trusselvurdering fra Etterretningstjenesten, NSM og PST på en egnet måte kan reflekteres i DSBs nasjonale risikobilde.

Oversikt over funksjoner som i et tverrsektorielt perspektiv er å anse som samfunnskritiske

Justis- og beredskapsdepartementet skal utarbeide og vedlikeholde oversikt over hvilke funksjoner som i et tverrsektorielt perspektiv er å anse som samfunnskritiske.7 DSB har utarbeidet en slik oversikt på oppdrag fra departementet. Oversikten er nærmere omtalt i kapittel 7.7.

Forskning

Terrorangrepene 22. juli 2011 aktualiserer et behov for forskning som kan gi et kunnskapsgrunnlag for å forebygge og håndtere liknende hendelser i framtiden.

I regi av Norges forskningsråd starter forskningsprogrammet «Samfunnssikkerhet» i 2013. Programmet vil vare i fem år og ha en årlig ramme på 20 mill. kroner, som dekkes over budsjettene til Justis- og beredskapsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Forsvarsdepartementet og Kunnskapsdepartementet. Et eget programplanutvalg har tidligere i år lagt fram et programgrunnlag med tematisk og faglig innretning for programmet. Flere berørte departementer deltar i arbeidet med dette grunnlaget.

Det nye programmet skal bidra til kunnskap og forståelse om farer og trusler mot samfunnets evne til å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner og ivareta borgernes liv, helse og grunnleggende behov under ulike former for store påkjenninger. Forskningen vil bygge opp og forsterke flere forskningsmiljøer som vil kunne understøtte beredskapsarbeidet med kunnskap og innsikt.

Innenfor forsvarssektoren drives det i tillegg målrettet forskning som mer direkte understøtter utviklingen av sektoren, i nært samarbeid med fagmilitære miljøer.

EUs rammeprogram for forskning har de siste åtte årene finansiert forskning for om lag 1,4 mrd. Euro innenfor et eget Security Programme. Programmet har som hovedformål å utvikle teknologier og kunnskap for å kunne sikre innbyggerne mot trusler, slik som terrorisme, naturkatastrofer og kriminalitet, og samtidig respektere menneskerettigheter og personvern. Dessuten skal programmet utvikle ny teknologi og øke Europas konkurranseevne på området. Norske forskere er godt representert i dette programmet. Justis- og beredskapsdepartementet ivaretar de norske interessene i forskningssamarbeidet ved å delta i programkomitéen for Security Programme og samarbeider med Forskningsrådet om kontakt med forskerne og innspill til temaer for forskning. Gjennom dette får Justis- og beredskapsdepartementet og andre norske myndigheter tilgang til forskning av stor verdi for arbeidet med samfunnssikkerhet. Norske brukere av programforskningen har i økende grad sett nytten av å delta i EUs forskningssamarbeid. Forskningen som har blitt gjennomført i programmet Samfunnssikkerhet og risiko (SAMRISK) har bidratt til at norske forskningsmiljøer har kunnet delta og gjøre seg gjeldende i dette programmet. Gjennom den EU-finansierte security-forskningen får norske miljøer tilgang på omfattende forskningsresultater. Det er et mål at resultatene skal understøtte nasjonalt arbeid med samfunnssikkerhet.

Vedlegg 3 inneholder en oversikt over forskningsprosjekter i regi av EUs Security Pogramme.

10.6 Systematisk arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap

Kommisjonen påpeker at en av hovedårsakene til svikten i håndteringen forut for og i den operative virksomheten den 22. juli 2011 blant annet var hvordan organisasjoner utøvet den myndigheten de var gitt.8

Kommisjonen mener myndighetenes håndtering 22. juli 2011 viser at evnen til å iverksette beslutninger og til å bruke planverk, har vært for svak. At myndighetene ikke hadde iverksatt sikring av regjeringskvartalet og stengning av Grubbegata sju år etter vedtak, trekkes fram som et eksempel. Andre eksempler som nevnes er at det tok 13 år å utvikle en forskrift som skulle gi presiseringer til sikkerhetsloven, og seks år å etablere et effektivt system for varsling mellom politidistriktene ved større hendelser.

Når det gjelder evnen til krisehåndtering under selve hendelsene 22. juli 2011, trekker kommisjonen fram at politiet hadde planer, men at eget planverk ved terror og sabotasje, ikke ble brukt.

Innenfor samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet har ikke målsettinger og krav til resultater vært tydelige nok formulert sammenlignet med andre samfunnsområder. Utvikling av tydelige mål- og resultatkrav, sammen med et mer hensiktsmessig planverk, mer og bedre øvelser og styrket tilsyn, vil derfor være en viktig del av oppfølgingen.

10.6.1 Mål- og resultatstyringen av samfunnssikkerhetsarbeidet

I Meld. St. 29 (2011–2012) varsler regjeringen at Justis- og beredskapsdepartementet i kraft av sitt samordningsansvar vil styrke mål- og resultatstyringen av det brede samfunnssikkerhetsarbeidet. Arbeidet tar utgangspunkt i det eksisterende mål- og resultatstyringssystemet i staten. Nasjonalt risikonbilde (NRB) og modellen for kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner legges til grunn for arbeidet med utvikling av mål. Formålet er, innenfor dagens etablerte mål- og resultatstyringssystem, å skape mer omforente målformuleringer som gir det enkelte departement et bedre styringsverktøy i samfunnssikkerhetsarbeidet. Samtidig er formålet at dette kan bli et strategisk styringsverktøy for Justis- og beredskapsdepartementet som samordningsdepartement ved at målene sammenfattes til et felles nasjonalt målbilde.

10.6.2 Et hensiktsmessig planverk

Kriser er ofte kaotiske og uoversiktlige. Det haster med å handle og mye skjer samtidig. Ledere må i slike situasjoner ha handlingsrom til å ta beslutninger. Ledere vil normalt ha svært kort tid til å gjennomføre omfattende situasjonsanalyse og finne fram relevante mottiltak.

Gode forberedelser er en nøkkel til god håndteringsevne. Planverk med forhåndsplanlagte og innøvde tiltakspakker vil derfor være et avgjørende hjelpemiddel og utgangspunkt for hurtig å kunne iverksette tiltak som er tilpasset den gjeldende krisen. En forutsetning for at planverket skal fungere som forutsatt under kriser, er at det er kjent og øvet. Planene må også være fleksible og generiske. Berørt personell må ha tillit til planene. Dette oppnås gjennom øving og kontinuerlig oppdatering av planene.

Hvert enkelt departement skal ha planverk for å kunne håndtere hendelser og krisesituasjoner som kan oppstå innenfor eget sektoransvar. I tillegg skal departementene se til at underliggende virksomheter har egnet planverk og er i stand til å håndtere mulige hendelser innenfor eget ansvarsområde. Departementene skal vedlikeholde egne kriseplaner og foreta jevnlig revisjon, herunder sørge for at kriseplanene har oppdaterte varslingsrutiner. Justis- og beredskapsdepartementet skal, som del av sin samordningsrolle ta initiativ til å sikre at beredskapsplanene er harmonisert på tvers av departementene samt ha oversikt over departementenes planverk. Justis- og beredskapsdepartementet vil også utarbeide en plan som beskriver aktører på strategisk nivå, deres rolle og ansvar, samt varslingsrutiner og samhandling mellom dem til daglig og ved kriser. Det vil i tillegg fastsettes en felles overordnet mal for departementenes beredskapsplaner. Det skal videre tilrettelegges for samvirke på direktoratsnivå, og utover i sektorene, for eksempel ved harmonisering av oppdrag i tildelingsbrev og etatsstyring knyttet til blant annet kriseplaner, varslings- og samhandlingsrutiner, kompetansetiltak og øvelser.

Det nasjonale beredskapssystemet i Norge består av Sivilt beredskapssystem (SBS) og Beredskapssystem for forsvarssektoren (BFF). Planverket er bygget opp etter samme struktur som NATOs krisehåndteringssystem «NATO Crisis Response System». Det nasjonale beredskapssystemet skal fungere både som planleggingsgrunnlag for underliggende beredskapsplaner og som et iverksettingssystem og krisehåndteringssystem ved alvorlige kriser i fred, sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt.

Kommisjonen har trukket fram at det nasjonale sivile beredskapssystemet (SBS) ikke ble benyttet under angrepene 22. juli 2011. 22. juli-kommisjonen anbefaler at det etableres etmoderne planverk som identifiserer og knytter sammen samfunnets tiltak ved terrortrusler og eventuelle framtidige terrorhandlinger. Kommisjonen mener dette kan gjøres ved å revidere SBS eller ved å erstatte det.9

Også erfaringer fra øvelser har vist at dette planverket ikke er hensiktsmessig for akutte sivile kriser. Erfaring fra øvelser viser også behov for å flytte fullmakter og myndighet fra regjeringen til departementer i sivil sektor. Regjeringen har derfor besluttet at fullmaktstrukturen i gjeldende SBS for iverksetting av beredskapstiltak skal gjennomgås.

Regjeringen har også besluttet at det skal utarbeides en overordnet nasjonal instruks. Dette arbeidet vil bli gjennomført i nært samarbeid mellom Justis- og beredskapsdepartementet, Forsvarsdepartementet og berørte departementer. Instruksen må tydeliggjøre roller og ansvar og gi oversikt over helheten i nasjonale beredskapssystemer og andre relevante planverk. Den skal også gi føringer om at underliggende planverk skal ha en lav brukerterskel, sikre hurtig og koordinert iverksettelse fra sentralt nivå, og være godt harmonisert med det gjeldende risiko- og trusselbilde. Det forutsettes som tidligere at de enkelte sektordepartementene og virksomhetene utarbeider egne planer i tråd med denne instruksen. En vil i denne forbindelse også vurdere hvordan SBS på sikt mest hensiktsmessig kan innrettes sett i sammenheng med BFF og behovet for et koordinert nasjonalt planverk ved omfattende alvorlige kriser i fred, sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt.

Øvelser

Et virkemiddel som er egnet til å avdekke og anskueliggjøre den risiko og de sårbarheter en virksomhet står overfor, er øvelser. Øvelser gir aktørene praktiske erfaringer, innsikt i utfordringer og endringsbehov.

Kilde: Foto: Politiet/Torgny Alstad

Kommisjonen påpeker at det mange steder har vært øvet for lite, eller ikke vært tatt tilstrekkelig lærdom av erfaringer fra øvelser. Kommisjonen påpeker blant annet at planverket må benyttes på alle nivåer ved eventuelle framtidige angrep og alvorlige trusler. Den anbefaler at bruk av planverk må øves jevnlig, både nasjonalt og lokalt. Videre at realistiske redningsaksjoner og håndtering av evakuerte og pårørende bør inngå i øvelsene.10

Regjeringen er opptatt av det skal øves målrettet, riktig og tilstrekkelig mye. Øvelsene skal evalueres og læringspunkter følges opp slik at erfaringer som er gjort, og de manglene som er avdekket, faktisk blir omsatt til nødvendige endringer. En god kultur for erfaringsbasert læring må utvikles. I tillegg må det også arbeides mer systematisk med hvordan øvelser planlegges, gjennomføres og følges opp.

For å sikre realistiske øvelser med god læringseffekt skal øvelsene i størst mulig grad omfatte samvirke mellom departementer og deres underlagte ledd og samvirke mellom sektorer på alle forvaltningsnivåer. Regjeringen vektlegger også øvelse av regjeringen og Kriserådet. Som følge av et stadig mer sammensatt trusselbilde blir det viktigere med sivil-militære øvelser på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Øving av Forsvarets primæroppgaver og samvirke med sivil sektor, prioriteres i Forsvarets øvingsopplegg. Det legges blant annet vekt på målrettede samvirkeøvelser mellom Forsvaret og politiet på regionalt og lokalt nivå. Heimevernet gjennomfører blant annet en rekke øvelser på regionalt og lokalt nivå som involverer politiet og andre sivile myndigheter.

Videre skal det øves på samarbeid med andre land og internasjonale organisasjoner i internasjonal krisehåndtering.

Regjeringen har i tråd med Meld. St. 29 (2011–2012) styrket Justis- og beredskapsdepartementets overordnede ansvar for øvelser i sivil sektor. Departementet skal ha ansvaret for en helhetlig tilnærming til øvelser på nasjonalt nivå. Departementet skal legge til rette for de deltakende departementers planlegging, gjennomføring, evaluering og oppfølging av funn etter øvelser, og føre oversikt. Arbeidet med samvirkeøvelser mellom sivil og militær sektor vil skje i tett samarbeid med Forsvarsdepartementet.

Departementene skal arrangere egne øvelser og delta i tverrsektorielle øvelser. Departementene forventes å delta i eller arrangere minimum to øvelser årlig. I løpet av en to års periode skal departementene ha deltatt på en nasjonal øvelse hvor de har øvd enten stab, kriseledelse, prosedyrer eller hele apparatet for krisehåndtering (fullskala).

10.6.3 Tilsyn med departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap

Justis- og beredskapsdepartementet har ansvaret for å føre tilsyn med departementenes samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid i sivil sektor. Hensikten med tilsyn er å sikre god kvalitet på beredskapsplanleggingen, og legge til rette for en målrettet og effektiv bruk av ressursene til samfunnssikkerhet og beredskapsformål i det enkelte departement. I tillegg skal tilsyn bidra til et helhetlig grunnlag for å vurdere tverrsektorielle behov. DSB fører tilsyn på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet.

Et mål med tilsynene er å sikre at mangler knyttet til forebygging, beredskap og krisehåndtering blir fulgt opp og at forbedringer blir gjennomført. Mangler kan også bli avdekket gjennom konkrete hendelser og øvelser.

Justis- og beredskapsdepartementet skal etter gjennomført tilsyn utarbeide rapport med anbefalinger som oversendes departementet det er ført tilsyn med. Rapporten skal omhandle status, utviklingsområder og forbedringspunkter. Departementet det er ført tilsyn med skal utarbeide en oppfølgingsplan som sendes Justis- og beredskapsdepartementet. Justis- og beredskapsdepartementet skal gjennomgå oppfølgingsplanen og ved behov be om særskilte rapporter på egne tiltak. Justis- og beredskapsdepartementet skal videre rapportere til regjeringen om funn og manglende oppfølging i ansvarlige departementer.

Justis- og beredskapsdepartementets tilsynsfunksjon er styrket.11 Det kan føres tilsyn med utvalgte beredskapsområder samt underliggende etater, og på tvers av sektorgrenser. Utgangspunktet for slike tilsyn vil være DSBs arbeid med å identifisere og beskytte kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner og scenarioer i DSBs nasjonale risikobilde. Vurdering av risiko og vesentlighet vil ligge til grunn for valget av hvilke underliggende virksomheter som skal inngå i tilsynet.

10.7 Samvirke og samhandling

I diskusjoner om hvorvidt nasjonal beredskap er tilstrekkelig i forhold til de utfordringene samfunnet står overfor, trekkes ofte mangel på ressurser fram som en stor utfordring.

Kommisjonen peker imidlertid på at oversikt over ressurser og ulike organisasjoners evne til å nyttiggjøre seg tilgjengelige ressurser framsto som et hovedproblem under håndteringen av angrepene 22. juli 2011. Kommisjonen understreker at ressursene fantes, men at de ikke fant hverandre. Mannskapsressursene ble for eksempel disponert ut fra et snevrere ressursbilde enn det som forelå.

Også i det forebyggende beredskapsarbeidet peker kommisjonen på manglende koordinering og samhandling som et problem. Etter kommisjonens syn bør også flere offentlige etater engasjere seg i å utnytte sin kompetanse i arbeidet med å avdekke terrorisme.

Det nasjonale samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet er basert på de fire prinsippene ansvar, likhet, nærhet og samvirke og er beskrevet i Meld. St. 29 (2011–2012). Prinsippene ansvar, likhet og har vært førende prinsipper siden begynnelsen av 2000 tallet, jf St.meld. nr. 17 (2001–2002) Samfunnssikkerhet – veien til et mindre sårbart samfunn. Samvirkeprinsippet ble introdusert i Meld. St. 29 (2011–2012). Etter kommisjonens oppfatning var det et godt initiativ at samvirkeprinsippet ble lagt til de etablerte prinsippene.

Selv om samvirke først ble innført som et grunnleggende prinsipp i Meld. St. 29 (2011–2012), har ulike konsepter for samvirke vært en sentral del av samfunnssikkerhetsarbeidet i lang tid. Et eksempel på dette er redningssamvirket. Et annet eksempel er det moderniserte totalforsvarskonseptet, jf. boks 8.3.

En rekke hendelser og øvelser de senere årene har vist betydningen av at alle aktører må samvirke enda bedre for at kriser skal håndteres best mulig. Senest viste øvelse Tyr høsten 2012 at samvirke mellom etater ikke fungerer godt nok. Det ble avdekket forbedringspunkter både vedrørende samband, planverk og bistandsanmodninger.

Et sentralt punkt i det videre arbeidet med oppfølging av rapporten fra 22. juli-kommisjonen vil derfor være å implementere målsettingen om bedre samvirke i det løpende arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap.

En god samhandling mellom ulike beredskapsaktører krever et systematisk arbeid og utvikling av kultur og holdninger over tid. Sentralt kan det legges til rette for en del tiltak som kan stimulere økt samhandling, som for eksempel satsing på tverrsektorielle øvelser, et bedre samordnet nasjonalt planverk, etablering av kurs og utdanningstilbud og tilrettelegging av sentrale samarbeidsfora. Her har Justis- og beredskapsdepartementet en viktig samordnings- og pådriverrolle. I denne meldingen omtales flere konkrete tiltak som skal legge til rette for et bedre samvirke.

Hovedansvaret for gjennomføring av ambisjonen om bedre samvirke på de ulike nivåer vil likevel ligge hos hver enkelt virksomhet.

Virksomhetens ledelse har ansvaret for å utvikle holdninger og iverksette konkrete tiltak for å sikre samvirke mellom beredskapsaktørene. Dette innebærer blant annet å ha et aktivt og bevisst forhold til gjensidige avhengigheter og hvilke aktører det er nødvendig å samhandle med. Dette gjelder både i forebyggende beredskapsarbeid og i krisesituasjoner.

Ledelsen må videre identifisere forhold som vanskeliggjør samhandling, og sørge for at det arbeides systematisk sammen med samarbeidspartnerne for å møte disse. Dette kan dreie seg om fysiske tiltak, som for eksempel tekniske systemer, kommunikasjonssystemer og fysiske lokaliteter, men det kan også være forhold som å forstå kulturforskjeller mellom ulike organisasjoner, profesjoner og fagmiljøer. Forhold som manglende kjennskap og forståelse for hverandres roller, arbeidsmetodikk og terminologi, vil i praksis kunne gjøre det vanskelig å få til et velfungerende samvirke, selv om det på et overordnet nivå er vedtatt klare mål og ambisjoner. Et annet eksempel på forhold som kan vanskeliggjøre praktisk samhandling, kan være ulike rettslige reguleringer, som for eksempel adgangen til å dele informasjon.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet legger til rette for kommunikasjon og nettverksbygging mellom ledere i ulike virksomheter som kan skape gjensidig forståelse, kultur og holdninger og bidra til et slikt samvirke.

Felles kompetanseutvikling i regi av Sivilforsvaret

Sivilforsvaret gjennomfører samvirkekurs og seminarer med politi, brann, helse, Sivilforsvaret, Forsvaret og frivillige organisasjoner som målgruppe.

Sivilforsvarets beredskaps- og kompetanseseter tilbyr ukeskurs i «Samvirke på skadested» og «Samvirke på forurenset skadested».

Kursene skal styrke samvirkeaktørens evne til å lede og samvirke på skadested. Kursplanen er utviklet i samarbeid med samvirkeaktørene. Sivilforsvaret har også i samarbeid med samvirkepartene utarbeidet en veileder i organisert samvirketrening. Veilederen bygger på en helhetstenkning rundt samvirke, hvor hovedelementene er samvirkeseminar, samvirkeøvelser, etatsvis opplæring og tverretatlig fagdag.

Felles kompetanseutvikling i regi av Politihøgskolen

Politihøgskolen (PHS) har i dag etablert et øvingssenter for justissektoren i Stavern innen beredskap- og krisehåndtering. De andre nødetatene er knyttet til senteret som del av sin nødnettutdanning. Det er naturlig å bygge videre på de gode erfaringene fra denne virksomheten.

PHS vil i samarbeid med de andre beredskapsaktørene utvikle et utdanningsprogram for kriseledelse. Programmet vil omfatte alle nivå, fra personell i førstelinjen til departementene. En felles utdanning vil sikre felles situasjonsforståelse og oppgaveløsning ved at alle ledd i kriseledelsen snakker samme språk.

PHS stabskurs har et fokus på samvirke. Redningsledelsen fra det enkelte politidistrikt er med på siste halvdel av kurset. Likedan har PHS åpnet for deltagelse fra de andre nødetatene, herunder tilbudet Funksjonsrettet ledelse – innsatsledelse. PHS og Forsvarets høgskoles nye felles satsing: Nasjonal beredskap og krisehåndtering er et annet eksempel på felles plattformer med etater og aktører som har en rolle under krisehåndtering.

PHS planlegger to nye utdanninger hvor det aktuelt med felles kompetanseutvikling. Dette er arbeid med «pårørende etter kriser og katastrofer» og «samvirke på skadestedet» Det første i hovedsak sammen med helsevesen og kommuner og det andre i samarbeid med de andre nødetatene og de frivillige organisasjonene.

Utnyttelse av ressurser i samvirke mellom brann- og redningsetaten og andre beredskapsaktører

Regjeringen har som varslet i Meld. St. 29 (2011–2012), gitt DSB i oppdrag å lede en arbeidsgruppe som skal se på hvordan de samlede ressursene som legges inn i kommunenes brann- og redningsvesen kan utnyttes best mulig og i samvirke med andre beredskapsaktører. Arbeidsgruppens rapport med direktoratets tilråding skal sendes Justis- og beredskapsdepartementet innen 1. desember 2013.

Brann- og redningsvesenet er den største beredskapsetaten i de fleste kommunene. Etaten utfører et omfattende forebyggende arbeid og er den viktigste tekniske redningsressursen i kommunene, ikke bare i forbindelse med brann, men ved alle hendelser som krever teknisk håndteringsevne. Brannvesenet gjennomfører også en omfattende øvingsvirksomhet for å forberede seg til hendelser.

De siste årene har brann- og redningsvesenets oppgaver og krav til innsatsevne økt. Brannmannskaper må i større grad innstille seg på krevende innsats i samvirke med de øvrige nødetatene og beredskapsaktører. Dette omfatter naturkatastrofer som flommer, ras og skogbranner, redningsoppdrag i sammenraste bygninger, store hendelser der gass og annen brannfarlig vare er involvert, teknisk kompliserte skipsulykker og ulykker med forurensningsfare. Brann- og redningsvesenet er også en viktig ressurs ved terrorhendelser, som det ble vist gjennom redningsinnsatsen 22. juli 2011. Slike oppgaver krever ofte bruk av ressurser på tvers av kommunegrensene.

De totale ressursene som brukes på samfunnssikkerhet skal ses i sammenheng. Myndigheter og virksomheter skal samarbeide på tvers av sektorer om forebygging, beredskap og krisehåndtering. Kommunene må i sin ivaretakelse av den kommunale beredskapsplikten, aktivt involvere brann- og redningsetatene i arbeidet med å skaffe oversikt over risiko og sårbarhet. I tillegg må brann- og redningsetatene inkluderes i kommunenes samlede beredskaps- og kriseorganisasjon.

En god lokal beredskap underbygger en god regional og nasjonal beredskap. I den forbindelse er det viktig med god samordning og hensiktsmessig utnyttelse av kompetanse og tilgjengelige ressurser.

10.8 Læring i og mellom virksomheter og sektorer

Kommisjonen har trukket fram eksempler på god risikoforberedelse, realistiske øvelser, aktiv bruk av planverk og forberedt krisehåndtering. Det vises for eksempel til at Helse- og omsorgsdepartementet, Helsedirektoratet og helseforetakene har øvet inn tiltak som tar inn over seg lærdommen etter terrorangrepene i Madrid og London.

I det videre arbeidet med oppfølging av kommisjonens rapport er det sentralt å identifisere og lære av de faktorer som kjennetegner virksomheter med en god sikkerhets- og beredskapskultur.

I det følgende trekkes det fram eksempler fra henholdsvis petroleumssektoren, helsesektoren og forsvarssektoren. Fellesnevnere er blant annet en godt utviklet læringskultur, god ledelsesforankring og integrering av sikkerhets- og beredskapsarbeid i den daglige organisering og styring.

Sikkerhetskultur i petroleumssektoren

Petroleumsvirksomheten er kjennetegnet ved mange og sammensatte risikofaktorer og har et potensial for storulykker. Derfor er erkjennelse av, forståelse for og evne til å håndtere risiko grunnleggende forutsetninger for å delta i petroleumsvirksomheten. Identifisering av risiko, med tilhørende forståelse av mulige ulykkesscenario og konsekvenser, er utgangspunktet for alt sikkerhetsarbeid.

I petroleumsvirksomheten er det forskriftsfestet at en god helse-, miljø- og sikkerhetskultur som omfatter alle faser og aktivitetsområder skal fremmes gjennom kontinuerlig arbeid for å redusere risiko og forbedre helse, miljø og sikkerhet. Det er ikke mulig å vedta en sikkerhetskultur, men det sender et signal om hvilke forventninger myndighetene har til næringens prioriteringer og innsats. At kravet er nedfelt i regelverket bidrar også til å fremheve ledelsens klare ansvar for å fremme god sikkerhetskultur.

Krisehåndtering i helsesektoren

Kjennetegn ved helsesektoren som har medvirket til god krisehåndtering er blant annet tjenestens egenart, lovgrunnlag, styringssystem, ansvars- og samarbeidslinjer, struktur, kompetanse og utstyr for å forebygge og håndtere kriser og katastrofer.

Helsetjenesten er en 24/7 blålys akuttberedskapssektor. Den allmenne kunnskapen og erfaringen akuttetatene og helsepersonell har i håndtering av ulykkessituasjoner vil være det avgjørende grunnlaget for en egnet håndtering av større katastrofer.

Helsesektorens kommunikasjonssystem, AMK- og legevaktsentraler, Helseradionettet og Nødnett utgjør vesentlige elementer i helsetjenestenes styring av ressurser.

Helse- og omsorgssektoren har et lovverk og nasjonalt planverk som klargjør roller og ansvar og samarbeidsprosedyrer, for blant annet varsling og kommunikasjon ved kriser.

Beredskap har god ledelsesforankring og er integrert i departementet og sektorens organisasjon og styringssystem. Beredskap er integrert i departementets budsjett- og virksomhetsstyring av etater og regionale helseforetak og departementets ledergruppe deltar i øvelser og reviderer departementets kriseplan to ganger årlig. Beredskap er også integrert i nasjonale og internasjonale avtaler. Helsedirektoratet har siden 2011 hatt en avtale med Forsvaret om gjensidig bistand. De nordiske landene har en Nordisk helseberedskapsavtale fra 2002.

Departementet har fastsatt nasjonale rutiner og prosedyrer for etablering og utsendelse av helseteam ved kriser i utlandet. Rutinene kan også benyttes nasjonalt.

Krav til kompetanse og øvelser inngår i regelverk og styringssystemer. De fleste kommunene og alle helseforetak har planer etter helseberedskapsloven.

Beredskapsplanene utvikles løpende på basis av analyser, øvelser og reelle hendelser. Helsedirektoratet, Statens strålevern og fylkesmennene gir veiledning til kommuner og helseforetak, og bistår med øvelser og kompetansetiltak.

Helsetilsynet og Mattilsynet fører tilsyn med etterlevelse av lovverket på sine områder.

Beredskaps- og erfaringslæringskultur i forsvarssektoren

Forsvarssektoren er i sin natur en beredskaps- og krisehåndteringssektor, noe som er godt innarbeidet og forankret i etatenes og departementets organisasjon og ledelse. Det legges vekt på integrering av sikkerhets- og beredskapsarbeid i den ordinære organisering, styring og virksomhet og oppnåelse av en sterk læringskultur koblet til relle hendelser og Forsvarets omfattende øvingsvirksomhet.

10.9 Satsing på bruk av IKT

Utviklingen i informasjons- og kommunikasjonsteknologi de siste 15 årene har hatt dramatisk innflytelse på hvordan organisasjoner, arbeidsliv og samfunn fungerer og tilnærmer seg sine oppgaver. Gode IKT-løsninger har blitt en forutsetning både for å sikre god samhandling og som grunnlag for styring og ledelse.

Kommisjonen påpeker at det 22. juli 2011 var store svakheter og mangler ved politiets IKT-løsninger som var avgjørende for at det sviktet, og at problemene ble forsterket av mangel på kommunikasjon mellom ulike sambandsløsninger. Problemene med samband skyldtes kommunikasjon mellom Nødnettet som var tatt i bruk i enkelte områder samtidig som gamle analoge sambandsløsninger fortsatt var i bruk andre steder. Kommisjonen mener videre at politiet generelt i liten grad har utnyttet IKT til å effektivisere sine arbeidsprosesser og til å lede og følge opp etatenes arbeid.

Kommisjonen legger vekt på at de store svakhetene i politiets IKT-systemer var påpekt i egenevalueringer, konsulentrapporter og av Riksrevisjonen. Situasjonen hadde vært kjent både for Justis- og beredskapsdepartementet og i politietaten over lang tid. Kommisjonen mener situasjonen har oppstått på grunn av manglende prioritering og ledelsesoppmerksomhet, på alle nivåer.

Samtidig påpeker kommisjonen at politiet ikke utnytter allerede eksisterende systemer godt nok. Den viser til at det for kommisjonen har vært mulig å skaffe verdifull ledelsesinformasjon, men at politiet i liten grad etterspør liknende informasjon.

Når det gjelder bruk av IKT i etterretningsøyemed, viser kommisjonen til at PST i liten grad har utnyttet IKT-mulighetene til å øke kapasitet og kvalitet i tjenestenes arbeidsprosesser.

10.9.1 Nyttiggjøring av ny informasjons- og kommunikasjonsteknologi i forvaltningen

Undersøkelser fra andre deler av forvaltningen viser også at det er store variasjoner mellom virksomheter i hvor stor grad de utnytter IKT i oppgaveløsingen. I en undersøkelse gjennomført av Rambøll Management i 2012 svarer 71 pst av virksomhetene at det er «meget stort» eller «stort» uutnyttet potensial ved økt digitalisering av prosesser internt i virksomheten. Undersøkelsen synliggjør også at det i offentlig sektor er et stort gap mellom virksomhetene med best praksis og gjennomsnittvirksomheten når det gjelder ledelsens holdning til IKT.

Bildet av staten som svak på utnyttelse av IKT er likevel langt fra entydig. Store deler av staten ligger langt framme. Eksempler på det er Skatteetaten, Mattilsynet, Lånekassen, Utlendingsdirektoratet (UDI), Forsvaret og NAVs nye pensjonsløsning.

En felles erfaring fra disse etatene er at de har arbeidet systematisk over tid med å tilpasse arbeidsprosesser, kvalitetssikre datagrunnlaget og sikre dataflyt på tvers av fagsystemer og organisatoriske enheter som inngår i behandlingen av sakene. Flere av de store statsetatene har også hatt stor nytte av å få overført nøkkeldata gjennom samarbeid med andre etater, for eksempel mellom Lånekassen, UDI og Skatteetaten.

Regjeringen har gjennom Digitaliseringsprogrammet satt ambisiøse mål for hvordan forvaltningen skal utnytte IKT til å effektivisere kontakten med innbyggerne. Statsbudsjettet for 2013 inneholder også en lang rekke IKT-satsinger. Selv om strategien i stor grad retter seg mot å forenkle innbyggernes og næringslivets møte med det offentlige, vil programmet også bidra til å understøtte forhold 22. juli-kommisjonen er opptatt av, slik som bedre samhandling og bedre ressursbruk.

10.9.2 Særlig om IKT i justissektoren

Kommisjonen legger vekt på å effektivisere og styrke kvaliteten i hele justissektorens arbeid. Kommisjonen uttaler blant annet: «Mer avansert bruk av IKT har et betydelig potensial til både å effektivisere og styrke kvaliteten i hele justissektorens arbeid, og derigjennom til å frigjøre årsverk til operative oppgaver. Dette er en nøkkel til bedre beredskap i framtiden.»12

IKT er stadig viktigere for at justissektoren kan nå sine overordnede mål, blant annet om økt trygghet og sikkerhet. Regjeringen har som mål at IKT i årene framover skal bidra til effektiv samhandling, god informasjonssikkerhet og god styrings- og beslutningsinformasjon i justissektoren, også på beredskaps- og sikkerhetsområdet. Det er et strategisk mål at elektronisk informasjon skal gjenbrukes på tvers av saks- og virksomhetsområder til erstatning for manuelle og papirbaserte løsninger. Som også påpekt av kommisjonen, må kompetansen knyttet til IKT og analyse styrkes, i ledelse, på saksbehandlernivå og når det gjelder teknisk støttepersonell, både i departement og direktorat.

Som en del av Justis- og beredskapsdepartementets endringsprogram utvikler departementet en IKT-styringsmodell som vil tydeliggjøre ansvar og oppgaver mellom departementet og virksomhetene i justissektoren. Styringsmodellen skal bidra til at justissektoren og virksomhetene effektivt setter mål, prioriterer oppgaver og ressurser samt oppfølging av fastsatte mål og resultatkrav innenfor IKT-området.

Politets sikkerhetstjenestes IKT-strategi

Både 22. juli-kommisjonen og Traavik-utvalget har påpekt behov for utvikling av en ny IKT-strategi for PST.13 Tjenesten har nå utarbeidet en ny IKT-strategi, som angir på hvilken måte PST skal anvende teknologi som støtte til organisasjonskritiske prosesser, for å sikre informasjonsbearbeidelse og informasjonsdeling internt og for å understøtte tjenesteutførelse og måloppnåelse.

PSTs IKT-strategi viser behov for omstilling og investeringer. En eventuell gjennomføring av investeringene vil på sikt kunne gi effektiviseringsgevinster og frigjøre ressurser til PSTs kjernevirksomhet, men vil i gjennomføringsfasen stille store krav både til tjenesten og til departementets oppfølgning. Justis- og beredskapsdepartementet vil følge opp gjennomføringen av strategien. Departementet vil særlig påse at gjennomføringen av strategien støtter opp om PSTs tjenesteutførelse og måloppnåelse.

Det vises til omtale i kapittel 11 Økonomiske og administrative konsekvenser.

IKT-utvikling i politiet

POD arbeider med en helhetlig IKT-strategi for politiet, slik kommisjonen anbefaler.14 IKT-utvikling i politiet er avgjørende for politiet som aktør i samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet. Politi- og lensmannsetaten er navet for den informasjonen som utveksles under politiets oppgaver innen etterforskning og straffeforfølging. Politiet må derfor kunne utveksle informasjon med blant andre påtalemyndighet, domstoler, kriminalomsorgen og advokater. Dette er førende for IKT-satsingen i politiet.

Regjeringen har valgt en konseptstrategi for straffesakssystemene i politiet, et såkalt «Nybygg-alternativ». Dette innebærer en omfattende fornying med muligheter for endringer i arbeidsformer, organisasjonsstrukturer, oppgaver og regelverk. IKT-fornyelsen skal gjennomføres som et program, «MERVERDI-programmet», med flere prosjekter og leveranser som defineres og kvalitetssikres hver for seg.

Forprosjektet er planlagt gjennomført i 2013. Dette skal danne grunnlag for ny kvalitetssikring i regi av Finansdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet. Utviklingen av nye IKT-løsninger kan i følge PODs planer starte opp i 2015. Første leveranse, blant annet løsninger som kan implementere ny straffelov, kan tidligst leveres i 2016. Det er videre forutsatt at programmets samlede leveranse skal gjennomføres som tre til fire enkeltstående prosjekter, med mulighet for å vurdere gjennomføringsevne og risiko etter hvert prosjekt. Dersom programmet startes opp i 2015 legges det til grunn at investeringsprogrammet kan fullføres i 2021.

10.9.3 Tverrsektorielle IKT-satsinger innenfor samfunnssikkerhet- og beredskap

I Meld. St. 29 (2011–2012) er det redegjort for arbeidet med kommunikasjon i beredskap og krisehåndtering.

Status og framdriftsplan for innføring av høygradert nett

22. juli-kommisjonen peker på at det må etableres gradert samband og rutiner for rask informasjonsflyt til, fra og mellom departementene og deres underliggende etater, også under kriser.15 Under kriser og i beredskapsplanlegging vil det være behov for å dele gradert informasjon med hverandre, og det har gjentatte ganger i forbindelse med tverrsektorielle øvelser vært påpekt manglende og/eller uhensiktsmessige løsninger for å kommunisere effektivt og sikkerhetsmessig forsvarlig på gradert nivå med aktører innenfor totalforsvaret. 22. juli 2011 fikk dessuten flere departementer sine lokaler og eksisterende graderte kommunikasjonsløsninger ødelagt.

Regjeringen har derfor besluttet å etablere en høygradert kommunikasjonsløsning i departementene og hos eksisterende brukere, herunder hos fylkesmenn, da de i dag er på den eksisterende løsningen for gradert samband. Dette vil sikre at fylkesmannen ivaretar sitt ansvar for krisehåndtering ved hendelser i fred, krise og krig.

Forsvarssektoren er allerede i prosess med å oppgradere sin plattform for gradert informasjonssystem, og vil støtte etablering av tilsvarende kommunikasjonsløsning mellom departementene og hos eksisterende brukere. Implementering av Forsvarets system i sivil sektor er også det naturlige valget sett ut fra sikkerhetshensyn, robusthet ved bortfall av kritisk infrastruktur i sivil sektor og økonomi.

Systemet innebærer at alle aktører vil kunne motta og formidle viktig, sensitiv og gradert informasjon som ivaretar leveransegaranti, sporbarhet og reell prioritering av informasjonstrafikk. Gammel infrastruktur blir erstattet med nytt system hos eksisterende brukere.

Det vises til nærmere omtale i kapittel 10.2.

Status fra arbeidet med innføring av lavgradert nett

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet utreder en ny, felles IKT-løsning for departementene som skal kunne ivareta elektronisk håndtering av informasjon opp til og med BEGRENSET i henhold til sikkerhetsloven. Løsningen skal kunne benyttes av alle departementene og Statsministerens kontor. I statsbudsjettet for 2013 er det bevilget 20 mill. kroner til planlegging og prosjektering av slik IKT-løsning.

I påvente av en ny, felles lavgradert IKT-løsning for departementene er det besluttet midlertidig å benytte Forsvarsdepartementets løsning for datakommunikasjon på nivå BEGRENSET for departementer med særskilt behov for utveksling av lavgradert kommunikasjon.