4 Utanriks-, forsvars- og utviklingspolitisk samarbeid

4.1 Det utanrikspolitiske samarbeid

Det har vore eit aktivt år for det nordiske utanrikspolitiske samarbeidet òg i 2010. Stoltenberg-rapporten, som vart lagt fram i fjor, har medverka til å løfte Norden opp på den felles utanriks- og tryggingspolitiske dagsordenen og retta merksemda mot nærområda våre (sjå òg kap. 2.4). Dei nordiske utanriksministrane, statssekretærane og politiske direktørar i utanriksdepartementa møtest med jamne mellomrom, og det er tett nordisk kontakt på ei rekkje fagområde. Femlandssamarbeidet (N 5) utgjer hovudramma for dette samarbeidet. Samtidig er samarbeidet ope og fleksibelt òg for mindre nordiske format der det er føremålstenleg. For eksempel er Noreg, Finland og Sverige opptekne av felles utfordringar i nordområda som er knytte til grenseregionalt samarbeid og naboskapen med Russland. Samarbeidet blir stadig tettare med Danmark og Island i spørsmål som gjeld det nordlege Atlanterhavet og Arktis. Målet for regjeringa er å styrkje grunnlaget for ytterlegare utvikling av det nordiske samarbeidet.

Samarbeidet mellom dei nordisk-baltiske landa (NB8-kretsen) har utvikla seg sida byrjinga av 1990-åra og omfattar no nær alle departementa. På det utanrikspolitiske området er det årlege møte mellom utanriksministrane, statssekretærane og dei politiske direktørane. Regionale spørsmål har ein sentral plass i NB8-samarbeidet, inkludert tilhøvet til og samarbeidet med Russland. Dei baltiske landa ønskjer eit endå tettare samarbeid med dei nordiske landa, og på latvisk initiativ blei det våren 2010 nedsett ei vismannsgruppe på to personar som etter ei konsultasjonsrunde i landa skal fremje forslag om område som kan inkluderast i samarbeidet. Noreg står utanfor EU og deltek difor ikkje i det pågåande samarbeidet mellom dei nordiske og baltiske EU-medlemene (NB6-samarbeidet).

Med Lisboa-traktaten som tok til å gjelde 1. desember 2009, skal det etablerast ei eiga utanriksteneste i EU. Dei nordiske EU-landa oppfattar ikkje den nye utanrikstenesta som ei erstatning for den nasjonale representasjonen til EU-landa, men snarare som eit tillegg. Like fullt vurderer dei nordiske landa justeringar i sine eigne utanriksrepresentasjonar, noko som i sin tur kan påverke det etablerte samarbeidet mellom dei nordiske landa på landnivå. I tillegg er det eit ønske frå fleire land om at EUs utanriksteneste skal ta på seg konsulære spørsmål, noko som tradisjonelt har vore eit område for det nordiske ambassadesamarbeidet. Desse spørsmåla er til løpande diskusjon på alle møte mellom dei nordiske utanriksdepartementa. Samarbeidet mellom de nordiske utanrikstenestene er omtalt nærare nedanfor og i kapittel 2.4. Det nordiske samarbeidet om europeiske spørsmål, mellom anna EØS og Schengen-samarbeidet, er omtalt i kapittel 3.6.

Det nordiske FN-samarbeidet ser ut til å utvikle seg mot eit nordisk-baltisk samarbeid på fleire område. Den årlege nordiske utanriksministerfrukosten under opninga av høgnivåveka under generalforsamlinga i FN har sidan 2009, på svensk initiativ, vore eit nordisk-baltisk arrangement. Det nordiske valsamarbeidet fungerer framleis tilfredsstillande. Det er nordiske rotasjonsordningar for kandidatur til FNs tryggingsråd, Menneskerettsrådet og andre sentrale posisjonar i FN-systemet. Valsamarbeidet og ordninga med felles nordiske kandidatar er ein viktig grunn til å ta vare på ein nordisk profil der det er naturleg. Innanfor gruppa av vestlege land (WEOG) har det over tid vore forståing for at dei nordiske landa i ei rekkje valsamanhenger i realiteten utgjer ei eiga «undergruppe». Det finske kandidaturet til FNs tryggingsråd 2013–2014 er eit nordisk fellesprosjekt. I dei fleste større særorganisasjonane er det uformelle nordiske rotasjonsordningar som sikrar at minst eitt nordisk land er representert i styret i kvar periode. Også i styrande organ for FNs fond og program, m.a. UNDP, Unicef, UNFPA og WFP, er det nordisk koordinering og formaliserte rotasjonsordningar for styremedlemskap.

Den positive utviklinga dei siste åra av det nordiske samarbeidet om forsvars- og tryggingspolitiske spørsmål har halde fram òg det siste året. Stoltenberg-rapporten og oppfølginga av denne rapporten har bidrege til å forsterke dynamikken i samarbeidet (jf. kapittel 2.4). Det kjem i dag stadig klarare fram at den nordiske verdifellesskapen og den geografiske nærleiken til kvarandre gjer det naturleg å samarbeide endå tettare om dei felles utanriks- og tryggingspolitiske utfordringane våre. Dialogen om forsvars- og tryggingspolitiske spørsmål vert difor stadig tettare.

Regjeringa legg samtidig stor vekt på den breie politiske tilslutninga i dei nordiske landa vert følgd opp gjennom praktiske samarbeidstiltak. Trass i ei positiv utvikling dei siste åra meiner Regjeringa at det framleis er eit uutnytta potensial òg på dette området. Når ein no stadig ser nye samarbeidsområde, vitnar det om at satsinga frå dei nordiske regjeringane på auka nordisk samarbeid tilfører ein reell tilleggs- og nytteverdi.

Dei nordiske landa har ulik tilknyting til NATO og EU, men dette er ikkje til hinder for eit styrkt forsvars- og tryggingspolitisk samarbeid i Norden. Både NATO og EU har fleksible samarbeidsrammer med ikkje-medlemer, noko som gjer det naturleg å styrkje det nordiske samarbeidet òg innanfor desse organisasjonane. Sverige og Finland er tett knytte til NATO gjennom det stadig meir utvikla partnarskapssamarbeidet med alliansen, og på same måten har Noreg svært breie kontaktflater med EU, både på politisk og praktisk nivå. Mellom anna stilte Noreg i 2009 med ein fregatt i anti-sjørøvaroperasjonen til EU utanfor Somalia, og i 2011 vil Noreg på nytt stå i beredskap for EU gjennom bidraget til den nordiske EU-innsatsstyrken.

Samtidig har dei nordiske landa til tider ulike prioriteringar, mellom anna av kva operasjonar dei deltek i, og kva rammeverk det skjer innanfor. Det er klart på svensk, finsk og dansk side at når det gjeld sivile bidrag, vil EU-leidde operasjonar i mange tilfelle verte prioriterte. Regjeringa arbeider for ytterlegare å styrkje det nordiske samarbeidet til støtte for den fredsoperative innsatsen til FN. Dei nordiske landa har avgrensa personellressursar, men samtidig lang erfaring i å bidra med godt kvalifisert sivilt og militært personell. Nordisk samarbeid kan både betre og effektivisere bidraga i fredsoperativ innsats og bidra til utvikling av politikk, retningslinjer og doktrinar i FN. Dei nordiske landa har i store trekk felles syn på utviklinga av fredsoperasjonane til FN. Grunnlaget for styrkt samarbeid er difor godt. (Det nordiske forsvarspolitiske samarbeidet er nærare omtalt under kap.4.3.)

Noreg har vidareført det særskilte tryggingspolitiske samarbeidet med Island, innanfor dei rammene som er trekte opp i avtalen som vart inngått etter at USA trekte tilbake det militære nærværet sitt frå Island. Støtta frå Noreg er høgt verdsett av islandske styresmakter.

Det er lang tradisjon for eit tett administrativt og konsulært samarbeid mellom dei nordiske utanrikstenestene, både på hovudstadsnivå og mellom utanriksstasjonane. Med utgangspunkt i pågåande moderniserings- og effektiviseringsprosessar i dei fem utanrikstenestene vert det fokusert både på å utdjupe og vidareutvikle eksisterande samarbeidsområde og utvide samarbeidet til nye fagfelt, og å dele erfaringar og «beste praksis».

På hovudstadsnivå møtest representantar for embetsverket til faste koordinerings- og informasjonsmøte, og det er etablert ulike kontaktgrupper på ei rekkje administrative og konsulære fagområde. I 2010 er samarbeidet på hovudstadsnivå utvida til òg å omfatte geografiske og tematiske deskar i utanriksdepartementa for m.a. samordning av kontakt til styresmaktene i tenestelandet og av rapportverksemda til utanriksstasjonane på utanrikspolitiske fagområde.

Også ved utanriksrepresentasjonane møtest nordiske utsende diplomatiske og konsulære tenestemenn til lokale kontakt- og samordningsmøte. Samarbeidet mellom dei nordiske utanriksstasjonane varierer frå stad til stad og kan gå føre seg på ulike måtar – som fysisk samlokalisering av ambassadar, felles administrative støttefunksjonar, felles visumseksjonar, avtalar om gjensidig visumrepresentasjon og hjelp i konsulære saker og ved akutte kriser ved behov. Dei nordiske ambassadane samarbeider lokalt om krise- og beredskapsplanlegging og om kriseøvingar.

I Stoltenberg-rapporten «Nordisk samarbeid om utenriks- og sikkerhetspolitikk» (februar 2009) er samarbeid om utanrikstenesta lagt fram som eit eige forslag. Sidan då har det gått føre seg eit arbeid i dei nordiske hovudstadene for å vidareutvikle aktuelle samarbeidsområde og ulike former for nordisk «arbeidsdeling», sjå kapittel 2.4.

4.2 Utanrikshandel

Det er brei kontakt mellom dei nordiske hovudstadene, mellom delegasjonen/representasjonen i Brussel, mellom dei nordiske ambassadane og mellom EU-delegasjonane og sekretariatet i Nordisk Ministerråd i utanrikshandelspolitiske spørsmål. Nordisk Ministerråd er òg ein arena for regelmessig nordisk dialog om aktuelle EU- og EØS-saker. Dei nordiske utanrikshandelsministrane og statssekretærane med ansvar for handelspolitiske spørsmål møtest årleg til uformelt samråd om aktuelle utanrikshandelspolitiske saker. På dagsordenen står grensehinderspørsmål, implementering av tenestedirektivet, Austersjøsamarbeidet, den nye vekst- og sysselsetjingsstrategien i EU (Europa 2020-strategien) og tilhøvet mellom handel/utvikling og handel/klima. Regjeringa legg stor vekt på at det utanrikshandelspolitiske samarbeidet skal dyrkast og utviklast vidare.

Spørsmål om EØS og den indre marknaden har fått større plass i det nordiske utanrikspolitiske samarbeidet. Den tette kontakten med dei nordiske landa i spørsmål om EØS og den indre marknaden er viktig for å oppfylle ambisjonen regjeringa har om ein aktiv Europapolitikk og om å arbeide målretta for å vareta norske interesser opp mot EU. Samarbeidet med nærområda til Norden på det økonomiske og handelspolitiske området har òg vorte viktigare. Noreg har dei siste åra delteke i ei uformell nordisk-baltisk-polsk-tysk samrådsgruppe om tenestedirektivet. Føremålet er å utveksle informasjon, erfaringar og synspunkt knytte til gjennomføringa og oppfølginga av tenestedirektivet nasjonalt og å medverke til felles forståing og praksis.

Den ytre handelspolitikken i EU har Kommisjonen ansvaret for, og det er såleis ikkje aktuelt med eit formelt samarbeid mellom dei nordiske landa om felles posisjonar i WTO. Det er likevel god uformell kontakt i WTO-spørsmål gjennom kontakt mellom dei nordiske delegasjonane i Genève og med dei nordiske deltakarane i handelskomiteen i OECD. Gjennom denne kontakten får Noreg informasjon om drøftingane i EU, og dei andre nordiske landa kan dra nytte av at Noreg deltek i grupperingar der EU berre er representert ved Kommisjonen.

4.3 Forsvar

Det konkrete nordiske forsvarsamarbeidet har vorte ytterlegare styrkt det siste året. Noreg har i 2010 formannskapen for dette samarbeidet, som frå november 2009 finn stad innanfor ein nyetablert samarbeidsstruktur (Nordic Defence Cooperation – NORDEFCO). Eit overordna føremål med samarbeidet er å finne fram til løysingar som kan bidra til å redusere dei militære utgiftene i alle dei nordiske landa. Rasjonaliseringseffektar av eit styrkt nordisk samarbeid vil såleis leggje til rette for at også Noreg kan realisere eit høgare forsvarspolitisk ambisjonsnivå enn ein ville oppnådd utan eit slikt samarbeid.

Samarbeid om operasjonar står sentralt i forsvarssamarbeidet. I tillegg til det nemnde samarbeidet om stridsgruppene i EU vert det arbeidd med å styrkje det allereie eksisterande samarbeidet om ISAF-operasjonen i Afghanistan. Det finst videre eit nordisk samarbeid for å støtte afrikansk kapasitetsbygging i Aust-Afrika, der Noreg m.a. bidreg med personell for å støtte Den afrikanske unionens kapasitet til sjølv å handtere kriser på det afrikanske kontinentet.

Det vert no arbeidd konkret med å etablere nye mekanismar for å leggje til rette for ei ytterlegare styrking av det nordiske samarbeidet, som ein utvida nordisk tryggingsavtale og ein avtale som regulerer opphavsrettar.

Når det gjeld materiellsamarbeid, vert det no gjennomført eit felles prosjekt mellom Noreg og Sverige for utvikling av eit nytt rørartillerisystem (ARCHER). Utover sjølve materiellinnkjøpet vert det lagt opp til samarbeid om trening og utdanning. Dei same to landa ser òg på om det lèt seg gjere å kjøpe inn nye lastevogner og lette patruljekøyretøy i fellesskap. Vidare er førebuingane med å utveksle luftovervakingsdata mellom Noreg, Sverige og Finland godt i gang. Gjennom å knytte Finland og Sverige til luftovervakingssystemet i NATO vil ein leggje grunnlaget for eit utvida luftoperativt samarbeid.

4.4 Utviklingssamarbeid

Noreg er ein pådrivar for å styrkje det nære samarbeidet med dei andre nordiske landa. Hovudformålet er å leggje til rette for meir effektiv bistand, i tillegg til å bruke bistanden meir strategisk for å utløyse andre og mykje større pengestraumar. Dette skjer primært gjennom Nordic Plus-samarbeidet, der òg Irland, Nederland og Storbritannia deltek. Siste møte for utviklingsleiarane i dei respektive landa (Irland, mai 2010), stadfestar at det er brei semje om at bistanden kan gjerast meir effektiv, både gjennom bilaterale og multilaterale kanalar. Målsetjinga er å intensivere den globale kampen mot fattigdom i ei tid med fleire store globale kriser. I tillegg diskuterer gruppa andre dagsaktuelle politiske tema, der ei samordna tilnærming kan gje meirverdi. Gruppa har ein positiv verknad på politikkutforminga i EU når det gjeld bistand, men òg innanfor andre politiske tema. Ein studie gjort av Norad om arbeidsdeling (2010) viser at det i fleire av samarbeidslanda er etablert eit godt samarbeid mellom Nordic Plus-landa, inkludert eit delegert samarbeid for å redusere overføringskostnader og for å rasjonalisere samarbeidet på landnivå.

Samarbeidet med Verdsbanken og dei regionale utviklingsbankane er formalisert gjennom ein omfattande nordisk koordineringsprosess og ei rotasjonsordning for representasjon i dei styrande organa. I Verdsbanken og dei regionale utviklingsbankane har Noreg i dei fleste sakene samanfallande interesser med dei andre nordiske landa, og i styra i institusjonane er det eit tett nordisk samarbeid. Felles posisjonar vert utforma heile tida, og det vert halde felles innlegg under årsmøte og møte i utviklingskomiteen i Verdsbanken, Det internasjonale valutafondet (IMF) og under årsmøta i dei regionale utviklingsbankane. Dei nordiske landa legg i det daglege arbeidet sitt vekt på å sikre at den overordna målsetjinga om fattigdomsreduksjon vert styrande for utforminga og gjennomføringa av verksemda i utviklingsbankane.

Det nordiske utviklingsfondet (Nordic Development Fund, NDF) er ein samnordisk bistandsorganisasjon som vert finansiert over bistandsbudsjetta til dei nordiske landa. NDF samfinansierer med andre multilaterale institusjonar, hovudsakleg Verdsbanken og dei regionale utviklingsbankane. Den største delen av kredittane til NDF har vore nytta til å finansiere leveransar av varer og tenester frå dei nordiske landa. I 2005, etter mislukka påfyllingsforhandlingar, konkluderte dei nordiske utviklingsministrane med at det var semje om å avvikle aktivitetane til NDF. Då det vart klart at tilbakebetalingar på lån i nominelle termar ville utgjere omlag ein milliard euro over ein periode på 35 år, vedtok likevel Nordisk Ministerråd at denne kapitalen skulle brukast til å finansiere klima og utvikling på gåvevilkår for land som kvalifiserer til støtte frå IDA.