4 Utanriks-, forsvars- og utviklingspolitisk samarbeid

4.1 Det utanrikspolitiske samarbeidet

Det har vore eit aktivt og hendingsrikt år for det nordiske utanrikspolitiske samarbeidet. På norsk initiativ vart dei nordiske utanriksministrane i juni 2008 samde om å setje i gang ein uavhengig studie som skal sjå på korleis det nordiske utanriks- og tryggingspolitiske samarbeidet kan utviklast og utdjupast dei neste 10–15 åra. Tidlegare utanriks- og forsvarsminister Thorvald Stoltenberg vart bedd om å utarbeide rapporten, som vart lagd fram i februar 2009 i samband med eit ekstraordinært nordisk utanriksministermøte i Oslo (Voksenåsen). Stoltenberg-rapporten har stimulert til ein breiare debatt og ei utdjuping av det nordiske samarbeidet, samtidig som prosessen har vore med på å løfte fram eksisterande samarbeid og utvikle nytt nordisk samarbeid (sjå kap. 2.4).

Dei nordiske utanriksministrane, statssekretærane og politiske direktørar i utanriksdepartementa møtest med jamne mellomrom, og det er tett nordisk kontakt på ei rekkje fagområde. Femlandssamarbeidet utgjer hovudramma for dette samarbeidet. På same tid er samarbeidet ope og fleksibelt også for mindre nordiske format der det er føremålstenleg. Til dømes er Noreg, Finland og Sverige opptekne av felles utfordringar i nordområda som er knytte til grenseregionalt samarbeid og naboskapen med Russland. Samarbeidet vert stadig tettare med Danmark og Island i spørsmål som gjeld det nordlege Atlanterhavet og Arktis. Det særlege tryggingspolitiske samarbeidet med Island har utvikla seg vidare, i pakt med den ambisjonen regjeringa har om å auke merksemda og kunnskapen i NATO og dei allierte landa om dei særlege utfordringane vi står overfor i nordområda. I januar 2009 arrangerte Island og NATO eit seminar om tryggleiksspørsmål i Arktis. Målet for regjeringa er å styrkje grunnlaget for ytterlegare utvikling av det nordiske samarbeidet.

Noreg står utanfor EU og deltek difor ikkje i det pågåande samarbeidet mellom dei nordiske og baltiske EU-medlemene (NB6-samarbeidet). Statsministrane, utanriksministrane og statssekretærane møtest likevel kvart år i nordisk-baltisk krets (NB8), i 2009 under islandsk samordning, samtidig som mange departement og institusjonar har utvikla eit samarbeid med dei baltiske landa. Regionale spørsmål har ein sentral plass i NB8-samarbeidet, inkludert tilhøvet til og samarbeidet med Russland. På det utanrikspolitiske området drøftar landa i tillegg spørsmål av europeisk og/eller global karakter, saman med utanriksadministrative spørsmål som er knytte til utanrikstenestene og dei felles konsulære interessene til dei åtte landa.

Dei nordiske landa samarbeider tett på det administrative og konsulære området, både mellom hovudstadene og mellom utanriksstasjonane. Med utgangspunkt i pågåande moderniserings- og effektiviseringsprosessar arbeider ein med å utdjupe og vidareutvikle eksisterande samarbeidsområde og utvide samarbeidet til nye fagfelt. Landa deler også erfaringar og «beste praksis». Det finn òg stad utveksling av tenestemenn mellom utanriksdepartementa. Samarbeidet mellom dei nordiske utanriksstasjonane varierer frå stad til stad og kan gå føre seg på fleire måtar – fysisk samlokalisering av ambassadar, felles administrative støttefunksjonar, felles visumseksjonar, avtalar om gjensidig visumrepresentasjon og hjelp i konsulære saker og ved akutte kriser ved behov. Dei nordiske ambassadane samarbeider lokalt om krise- og beredskapsplanlegging og om kriseøvingar. Utanriksministrane er positive til styrkt samarbeid mellom dei nordiske utanrikstenestene og har, som ei oppfølging av Stoltenberg-rapporten, teke initiativ til å vidareutvikle og utdjupe samarbeidet som allereie eksisterer på det administrative og konsulære området. Dette samarbeidet er nærare omtalt i kap. 2.4.

Nordisk tryggingspolitisk dialog og samarbeid har vorte vesentleg styrkt dei siste åra, og tidlegare tryggingspolitiske skiljelinjer er erstatta av eit positivt samarbeidsrom. Sverige og Finland har utvikla eit tett partnarskapstilhøve til NATO, og Noreg er ein aktiv deltakar i krisehandtering under EU-leiing. Dei tradisjonelle institusjonelle rammene og innskrenkingane er vesentleg endra og tilpassa nye oppgåver og behov. Slik vert det mogeleg å utvikle eit supplement til dei etablerte institusjonelle samarbeidsstrukturane, anten det gjeld NATO eller EU.

Samarbeidet er med dette vorte meir sektoroverspennande. I tillegg til samarbeid innanfor tradisjonelle FN-rammer omfattar det militær krisehandtering og forsvarssamarbeid, konsultasjonar om felles tryggingspolitiske utfordringar, godt styresett, menneskerettar, freds- og forsoningsprosessar, reform av tryggingssektoren, internasjonal terrorisme og organisert kriminalitet. Dei nordiske landa deler eit sterkt humanitært og fredsskapande engasjement og eit ønske om å medverke til internasjonale fredsoperasjonar, anten det er i ein FN-, NATO- eller EU-kontekst. Nordisk samarbeid gjev auka gjennomslagskraft og gjer at ressursane rekk lenger.

Dei nordiske landa prøver difor å koordinere ei rekkje av bidraga sine innanfor ei nordisk ramme i NATO- og EU-operasjonane i Afghanistan og på Balkan. Med utgangspunkt i ein felles handlingsplan vert det òg lagt opp til større politisk og sivil koordinering av innsatsen i Afghanistan. Det vert dessutan vurdert fleire konkrete fellestiltak med sikte på sterkare internasjonal koordinering og støtte til FN/UNAMA, oppfølging av Afghanistan Compact, støtte til EUPOL og rettssektoren, militært samarbeid i t.d. OMLT og kamp mot narkotika.

Saman med dei andre nordiske landa deltek Noreg i det forsvars- og tryggingspolitiske samarbeidet i EU. I 2011 skal vi på nytt stille norsk personell til rådvelde for ein EU-innsatsstyrke (Nordic Battle Group) som vert leidd av Sverige, saman med Finland, Estland og Irland, slik vi gjorde våren 2008. Regjeringa er oppteken av vidare deltaking innanfor desse rammene, som gjev Noreg høve til å delta i den vidare utforminga av det tryggingspolitiske EU-samarbeidet.

Dei nordiske landa vidarefører arbeidet med å identifisere eit felles militært styrkebidrag til ein FN-operasjon, primært i Afrika. Det same gjeld den felles nordiske støtta til afrikansk kapasitetsbygging. Innsatsen er retta inn mot Aust-Afrika, med 1) støtte til konseptutvikling for maritim kapasitet for regionen (norsk leiing), 2) støtte på landsida til den regionale beredskapsstyrken (Eastern Africa Stand-by Force) (dansk leiing) og 3) støtte på treningssida (finsk leiing). For å følgje opp arbeidet lokalt vil det i 2009 bli oppretta «Nordic Advisory and Coordinating Staff» ved Eastern Africa Standby Brigade Coordination Mechanism (EASBRICOM) i Nairobi, der ein norsk marineoffiser vil gå inn i staben. I tillegg har Noreg og Sverige ambisjonar om eit tettare samarbeid om fred og forsoning på Afrikas Horn og har til saman ei leiande rolle i det lokale arbeidet i Nairobi i tilknyting til den internasjonale kontaktgruppa for Somalia.

Nordisk FN-samarbeid går i dag føre seg på fleire plan. Det vert samarbeidd om fellesnordiske kandidatur og sett opp felles rotasjonslister for verv. Nordiske land held dessutan felles innlegg i ulike forum, mellom anna i Generalforsamlinga, men først og fremst i opne temamøte i Tryggingsrådet, der det ikkje er vanleg med felles EU-innlegg. Det vert fremja felles demarchar, dvs. formelle presentasjonar av synspunkt, i ulike saker. Vidare møtest dei nordiske FN-ambassadørane kvar veke, andre utsende medarbeidarar i New York møtest jamleg, og FN-ansvarlege i dei fem hovudstadene møtest halvårleg.

Det norske kandidaturet til Menneskerettsrådet (2009–2012) har vore viktig våren 2009 og har hatt aktiv støtte frå dei nordiske landa. Noreg arbeider for å styrkje det nære nordiske FN-samarbeidet, samtidig som vi respekterer at nordiske EU-medlemer må ta omsyn til dei krava dei er pålagde som medlemer. Dei nordiske landa fordjupar FN-samarbeidet på ei rekkje område som klimaspørsmål, likestillingsspørsmål, fredsbyggingsoppgåver – medrekna tiltak til tryggingssektorreform og styrking av rettsstaten – og FN-reformer, mellom anna administrativ reform og reform av Tryggingsrådet.

Samarbeid mellom dei nordiske utanrikstenestene

Det er lang tradisjon for eit tett administrativt og konsulært samarbeid mellom dei nordiske utanrikstenestene, både på hovudstadsnivå og mellom utanriksstasjonane. Med utgangspunkt i pågåande moderniserings- og effektiviseringsprosessar i dei fem utanrikstenestene vert det fokusert både på å utdjupe og vidareutvikle eksisterande samarbeidsområde og utvide samarbeidet til nye fagfelt, og å dele erfaringar og «beste praksis».

På hovudstadsnivå møtest representantar for embetsverket til faste koordinerings- og informasjonsmøte, og det er etablert nordiske arbeidsgrupper på ei rekkje administrative og konsulære fagområde. Det finn også stad utveksling av tenestemenn mellom utanriksdepartementa.

Også ved utanlandsrepresentasjonane møtest nordiske utsende diplomatiske og konsulære tenestemenn til lokale kontakt- og samordningsmøte. Samarbeidet mellom dei nordiske utanriksstasjonane varierer frå stad til stad og går føre seg på fleire måtar – fysisk samlokalisering av ambassadar, felles administrative støttefunksjonar, felles visumseksjonar, avtaler om gjensidig visumrepresentasjon og hjelp i konsulære saker og ved akutte kriser ved behov. Dei nordiske ambassadane samarbeider lokalt om krise- og beredskapsplanlegging og om kriseøvingar.

I Stoltenberg-rapporten «Nordisk samarbeid om utenriks- og sikkerhetspolitikk» (februar 2009) er samarbeid om utanrikstenesta lagt fram som eit eige forslag. Dei nordiske hovudstadene har sett i gang eit arbeid for å definere aktuelle samarbeidsområde og ulike former for nordisk «arbeidsdeling».

4.2 Det utanrikshandelspolitiske ­samarbeidet

Det er jamleg kontakt mellom dei nordiske hovudstadene, mellom delegasjonane/representasjonane i Brussel, mellom dei nordiske ambassadane og mellom EU-delegasjonane og sekretariatet i Nordisk ministerråd i utanrikshandelspolitiske spørsmål. I tillegg er Nordisk ministerråd ein arena for regelmessig nordisk samråd om aktuelle EU- og EØS-saker. Dei nordiske utanrikshandelsministrane og statssekretærane med ansvar for handelspolitiske spørsmål møtest årleg til uformelt samråd om aktuelle utanrikshandels­politiske saker. På dagsorden står grensehinderspørsmål, implementering av tenestedirektivet, Austersjøsamarbeidet, Lisboastrategien og tilhøvet til tredjeland, WTO-forhandlingane og tilhøvet mellom handel/utvikling og handel/klima.

Spørsmål om EØS og den indre marknaden har fått større plass i det nordiske utanrikshandelspolitiske samarbeidet. Likeins har samarbeidet med Nordens nærområde på det økonomiske og handelspolitiske området vorte viktigare. Noreg deltek i ei uformell nordisk-baltisk-polsk samrådsgruppe i arbeidet med EU-direktivet for å lette handelen med tenester. Føremålet er å utveksle informasjon, erfaringar og synspunkt i samband med det nasjonale arbeidet med tenestedirektivet for på den måten å kunne medverke til lik forståing og praksis.

Den ytre handelspolitikken i EU har Kommisjonen ansvaret for, og det er såleis ikkje aktuelt med eit formelt samarbeid mellom dei nordiske landa om felles posisjonar i WTO. Det er likevel god uformell kontakt i WTO-spørsmål gjennom kontakt mellom dei nordiske delegasjonane i Genève og med dei nordiske deltakarane i handelskomiteen i OECD. Gjennom denne kontakten får Noreg informasjon om drøftingane i EU, og dei andre nordiske landa kan dra nytte av at Noreg deltek i grupperingar der EU berre er representert ved Kommisjonen.

Regjeringa legg stor vekt på at det utanrikshandelspolitiske samarbeidet skal dyrkast og utviklast vidare.

4.3 Forsvar

Det nordiske forsvars- og tryggingspolitiske samarbeidet er omfattande og vert høgt prioritert både på politisk og fagmilitært nivå. Det er eit stort samanfall i tryggingspolitiske vurderingar og interesser mellom dei nordiske landa, og samarbeidet fungerer godt trass i ulik forankring i EU og NATO. Den nordiske samarbeidsramma gjev gjensidig nytteverdi, mellom anna ved at land som Noreg og Island får tilknytingspunkt til EU-samarbeidet, medan land som Sverige og Finland får innsyn og medverknad i NATO. I tillegg medverkar det nordiske forsvarssamarbeidet til forsvar med betre balanse mellom ambisjonar, strukturar og tilgjengelege ressursar, og dermed til at landa får ei sterkare operativ evne.

Dei nordiske landa deler ei rekkje føresetnader på forsvarssida som i mange tilfelle gjer eit samarbeid både aktuelt og gjensidig gunstig. Det nordiske samarbeidet er difor ein eigna arena for å samordne ei rekkje tryggings- og forsvarspolitiske saker av felles interesse. For Noreg er det nordiske samarbeidet ein viktig arena som medverkar til å realisere ei rekkje forsvarspolitiske ambisjonar.

Det nordiske samarbeidet er karakterisert av samarbeidsprosjekt på ei lang rekkje område. Dei nordiske landa har godt etablerte strukturar for samarbeid på forsvarssida, og det vert halde faste møte på statsråds-, departementsråds- og avdelingssjefsnivå. Også forsvarssjefane har faste møte i nordisk og nordisk-baltisk samanheng.

Dei nordiske landa deler eit sterkt humanitært og fredsskapande engasjement og har stort fokus på og eit sterkt ønske om å medverke til fredsbevarande operasjonar. Men dei avgrensa ressursane våre, særleg på personellsida, gjer det vanskeleg å medverke med substansielle bidrag til fredsbevarande operasjonar aleine. Gjennom det nordiske samarbeidet får vi ei større operativ evne enn vi ville oppnådd på eiga hand, og vi styrkjer det nordiske samhøyret. Eit Norden som samarbeider tettare i forsvars- og tryggingspolitikken, vil gjere oss i stand til å gje endå større bidrag til fredsskapande og stabiliserande operasjonar. Dei nordiske landa forsøkjer difor å koordinere ei rekkje av bidraga sine innanfor ei nordisk ramme. Mellom anna er det semje om å arbeide for å få til eit felles nordisk bidrag til ein fredsstøttande FN-operasjon i Afrika. Det er òg ei målsetjing å styrkje det nordiske samarbeidet i regi av NATO-operasjonen i Afghanistan. Vidare bidrog Noreg i den svenskleidde EU-stridsgruppa (EU Nordic Battle Group) i 2008 og vil bidra på nytt i 2011.

Reformer i tryggingssektoren er eit stadig viktigare verkemiddel for å leggje til rette for ei demokratisk utvikling og etablere varig fred i tidlegare konfliktområde. Dei nordiske landa har over lengre tid samarbeidd om reformtiltak i tryggingssektoren. Mellom anna har dei nordiske landa medverka til å omstille og byggje opp ein sjølvstendig forsvarssektor i dei baltiske landa. I dag har dei nordiske landa fem felles prosjekt på Vest-Balkan i Makedonia, Serbia, Albania, Bosnia og Montenegro. I tillegg har dei nordiske og baltiske landa hatt eit samarbeidsprosjekt i Ukraina sidan 2006. Tiltaka omfattar mellom anna omskolering av overflødig militært personell og hjelp til å utøve demokratisk kontroll over militære styrkar. Dei nordiske landa har ein ambisjon om å byggje vidare på desse initiativa. Reformer i tryggingssektoren framstår i dag som ein nisjekapasitet der dei nordiske landa kan gje vesentlege bidrag med personellmessig avgrensa ressursar.

Dei nordiske landa arbeider òg for felles innsats til støtte for kapasitetsbygging i Afrika. Den overordna målsetjinga er å fremje ein operativ konfliktførebyggjande kapasitet og styrkje den regionale tryggingsarkitekturen i Afrika. Dette vil medverke til å styrkje evna dei afrikanske partnarane våre har til å handtere eigne tryggingsutfordringar.

NORDCAPS (Nordic Coordinated Arrangement for Peace Support) fungerer som eit viktig instrument for å koordinere og samordne nordiske bidrag til fredsbevarande operasjonar, og i tillegg som ei ramme for nordiske bidrag til tryggingssektorreform. Det nordiske forsvarssamarbeidet står òg sterkt innanfor materiellsektoren gjennom NORDAC (Nordic Armaments Cooperation). Helikopter, stormpanservogner, artillerilokaliseringsradarar, rørartilleri og pansra hjulgåande personellkøyretøy er døme på system som har vore gjenstand for kostnadseffektivt nordisk innkjøpssam­arbeid av stor tyding industrielt, operativt og kompetansemessig. Som ei tredje søyle i det nordiske forsvarssamarbeidet vart det etablert eit forum for nordisk samarbeid om kapabilitetsutvikling – NORDSUP (Nordic Supportive Defence Structures) – av forsvarsministrane i november 2008. NORDSUP er eit samarbeid innanfor styrkeproduksjon, logistikk og støttefunksjonar for å møte utfordringane som er knytte til stadig aukande forsvarsrelaterte kostnadar. Meir enn 40 konkrete samarbeidstiltak er allereie under iverksetjing eller til nærare vurdering gjennom eigne kost-nytteanalysar.

Regjeringa legg til grunn at det nordiske samarbeidet ikkje vil gå ut over, men bidra til å styrkje evna Noreg har til å ivareta pliktene sine innanfor NATO-alliansen.

4.4 Utviklingssamarbeid

Noreg held fram med og styrkjer det nære samarbeidet med dei andre nordiske landa for å betre bistandseffektiviteten. Dette skjer primært gjennom Nordic Plus -samarbeidet, der også Irland, Nederland og Storbritannia deltek. Erklæringa frå det tredje høgnivåmøtet i september 2008 i Accra i Ghana (Accra Agenda for Action – AAA) om internasjonal bistandseffektivitet, der meir enn 150 land var representerte, stadfester at det er brei internasjonal semje om at bistanden kan gjerast meir effektiv. Målsetjinga er å intensivere den globale kampen mot fattigdom. Dette er òg ei hovudsak i dei årlege Nordic Plus -møta. I tillegg diskuterer gruppa andre dagsaktuelle politiske tema der ei samordna tilnærming kan gje meirverdi. Gruppa gjev Noreg eit unikt innsyn i korleis EU arbeider i spørsmål knytte til mellom anna effektivitetsagendaen. Samtidig fungerer Nordic Plus som ein politisk spydspiss inn i politikkutforminga i EU på dette og andre aktuelle politikkområde som Nordic Plus engasjerer seg på. I fleire av samarbeidslanda er det etablert eit godt samarbeid mellom Nordic Plus -landa. I nokre tilfelle vil eitt av landa gjennom delegert samarbeid representere dei andre landa i gruppa.

Samarbeidet med Verdsbanken og dei regionale utviklingsbankane er formalisert gjennom ein omfattande nordisk koordineringsprosess og ei rotasjonsordning for representasjon i dei styrande organa. I Verdsbanken og dei regionale utviklingsbankane har Noreg i dei fleste sakene samanfallande interesser med dei andre nordiske landa, og i styra i institusjonane er det eit tett nordisk samarbeid. Felles posisjonar vert utforma heile tida, og det vert halde felles innlegg under årsmøte og møte i utviklingskomiteen i Verdsbanken, Det internasjonale valutafondet (IMF) og under årsmøta i dei regionale utviklingsbankane. Dei nordiske landa legg i det daglege arbeidet sitt vekt på å sikre at den overordna målsetjinga om fattigdomsreduksjon vert styrande for utforminga og gjennomføringa av verksemda i utviklingsbankane.

Det nordiske utviklingsfondet (Nordic Development Fund, NDF) er ein samnordisk bistandsorganisasjon som vert finansiert over bistandsbudsjetta til dei nordiske landa. NDF samfinansierer med andre multilaterale institusjonar, hovudsakleg Verdsbanken og dei regionale utviklingsbankane. Den største delen av kredittane til NDF har vore nytta til å finansiere leveransar av varer og tenester frå dei nordiske landa. I 2005, etter mislukka påfyllingsforhandlingar, konkluderte dei nordiske utviklingsministrane med at det var semje om å avvikle aktivitetane til NDF. Då det vart klart at tilbakebetalingar på lån i nominelle termar ville utgjere omlag ein milliard euro over ein periode på 35 år, vedtok likevel Nordisk ministerråd nyleg at denne kapitalen skulle brukast til å finansiere klima og utvikling på gåvevilkår for land som kvalifiserer til støtte frå IDA.