Del 2
Ansvarlig aktør i nord

5 Folkerettslig rammeverk

Kilde: Forsvarets militærgeografiske tjeneste.

5.1 Basis for stabilitet og forutsigbarhet

En grunnleggende forutsetning for forutsigbarhet og stabilitet er at folkeretten og de folkerettslige spillereglene respekteres av alle stater. Dette er tilfellet i nordområdene. Det er bred internasjonal enighet om at FNs havrettskonvensjon utgjør det folkerettslige grunnlaget for Polhavet. Dette er avgjørende for å forebygge og unngå tvister og mulige konflikter i området. Selv om ulike aktører har sine militærstrategiske interesser, energiinteresser og transportinteresser i nord, foregår det ikke i dag noe «kappløp» om Arktis eller om ressursene i regionen, som nesten uten unntak ligger i uomstridte områder. Nordområdene er i dag en fredelig region preget av vilje til samarbeid og løsning av stridsspørsmål i samsvar med folkerettslige prinsipper. Respekten for folkeretten er grunnleggende for de arktiske statenes felles mål om stabilitet og forutsigbarhet.

5.1.1 Havretten

Med fremveksten av den moderne havretten kom behovet for å fastsette grenser til havs. Etter andre verdenskrig utvidet kyststatene gradvis sin jurisdiksjon, noe som både innebar en utvidelse av territorialfarvannet og en utvikling mot opprettelse av soner for ulike formål. Gjennom sine tre havrettskonferanser (1958, 1960 og 1973–1982) søkte FN å kodifisere og videreutvikle havretten gjennom globale konvensjoner, blant annet kontinentalsokkelkonvensjonen av 1958, som dannet grunnlaget for dagens regler om avgrensning av kontinentalsokler. Den siste havrettskonferansen førte til vedtakelsen av FNs havrettskonvensjon i 1982.

Havrettskonvensjonen har en bred og helhetlig tilnærming til havrettslige problemstillinger og har oppnådd tilnærmet global oppslutning. Konvensjonen representerer et historisk kompromiss mellom kyststatenes ønske om jurisdiksjonsutvidelse og hensynet til navigasjonsfrihet. Selv om mange av konvensjonens bestemmelser er nyvinninger, anses store deler av konvensjonen som en kodifisering av internasjonal sedvanerett. Særlig gjelder dette de mest grunnleggende bestemmelsene om økonomisk sone og kontinentalsokkel.

Et viktig bidrag til avklaringen av de folkerettslige rammene i Arktis kom i mai 2008 da de fem kyststatene til Polhavet, Canada, Danmark, Russland, USA og Norge, i en ministererklæring (Ilulissaterklæringen) uttrykte enighet om at havretten angir rammeverket for aktivitet i Polhavet, blant annet med hensyn til miljøvern, forskning, fastsettelse av kontinentalsokkelens yttergrense og skipsfart. Denne erklæringen er et forpliktende uttrykk for kyststatenes anerkjennelse av sine særlige forpliktelser og ansvar etter havretten i Polhavet, inkludert plikten til å håndtere eventuelle overlappende krav på en ordnet måte. Avgrensningsavtalen mellom Norge og Russland er et godt eksempel på praktisk bruk av disse prinsippene.

5.1.2 Norske 200-milssoner

I 1976 opprettet Norge en økonomisk sone ut til 200 nautiske mil.1 I samsvar med havrettskonvensjonen har Norge suverene rettigheter i den økonomiske sonen når det gjelder utforskning, utnyttelse og forvaltning av de levende og ikke-levende naturressursene.

Med hjemmel i Lov om økonomisk sone av 1976 ble det i 1977 opprettet en fiskevernsone utenfor Svalbard2. Fiskevernsonen går ut til 200 nautiske mil. De vedtatte fiskerireguleringene i sonen er ikke-diskriminerende og basert blant annet på tidligere fiske i området.

Ved Jan Mayen ble det opprettet en fiskerisone i 1980, også denne med hjemmel i Lov om økonomisk sone3. Fiskerisonen går ut til 200 nautiske mil der den ikke støter mot Island eller Danmarks (Grønlands) soner.

5.1.3 Svalbard og Jan Mayen

Gjennom Svalbardtraktaten av 9. februar 1920 ble norsk suverenitet over Svalbard anerkjent. Svalbardtraktaten trådte i kraft 14. august 1925, og Svalbard ble fra samme dag en del av Kongeriket Norge gjennom Svalbardloven av 17. juli 1925. Norges suverenitet over Svalbard er ubestridt og allment anerkjent. Gjennom Svalbardtraktaten påtok Norge seg nærmere bestemte folkerettslige forpliktelser knyttet til øygruppen, blant annet til å sikre likebehandling av traktatpartenes borgere og selskaper for visse formål i traktatens geografiske virkeområde.

Svalbard defineres i Svalbardtraktaten som de øyene som befinner seg innenfor gitte koordinater. Enkelte av bestemmelsene gjelder også for territorialfarvannet, som nå går ut til 12 nautiske mil. Norge annekterte Jan Mayen i 1929, og ved lov av 27. februar 1930 fikk øya status som en del av Kongeriket Norge. Også den norske suvereniteten over Jan Mayen er ubestridt.

5.1.4 Uavklarte jurisdiksjonsspørsmål

Kontinentalsokkelen er den undersjøiske naturlige geologiske forlengelse av kyststatenes landmasse. Havrettskonvensjonen slår fast at alle kyststater uten videre har suverene rettigheter over kontinentalsokkelen ut til 200 nautiske mil fra grunnlinjene. Disse rettighetene gjelder også i de tilfellene der kontinentalsokkelen strekker seg ut over den økonomiske sonen på 200 nautiske mil. Havrettskonvensjonen gir detaljerte regler for fastsettelsen av kontinentalsokkelens yttergrense mot de store havdypene. Sokkelens utstrekning utover 200 nautiske mil skal fastsettes i samsvar med anbefaling fra en egen kommisjon – Kontinentalsokkelkommisjonen – som er etablert for dette formål. Som første stat i verden la Russland frem sin dokumentasjon for kommisjonen i 2001 og er bedt om å fremlegge supplerende dokumentasjon. Canada har frist til 2013 for innlevering av dokumentasjon, mens Danmarks frist er 2014. USA er ikke omfattet av dette, da landet ennå ikke er part i havrettskonvensjonen.

Mens Russland, USA, Canada og Danmark fortsatt arbeider med å innhente og systematisere informasjon om sine sokler i Polhavet, har Norge allerede mottatt sine anbefalinger fra Kontinentalsokkelkommisjonen. Norge presenterte sine data i 2006 og mottok den endelige anbefalingen i 2009. Med dette ble Norge den første arktiske staten som har mottatt sin anbefaling fra Kontinentalsokkelkommisjonen.

Det er svært få uavklarte jurisdiksjonsspørsmål i Polhavet, særlig med tanke på havområdets størrelse. Det knytter seg imidlertid enkelte spørsmål til hvorvidt for eksempel de undersjøiske «ryggene» (fjellkjedene) Lomonosov, Alpha og Mendeleev kan anses som en naturlig forlengelse av kyststatenes landmasser og derved får status som kontinentalsokkel. I så tilfelle oppstår spørsmålet om hvilke staters kontinentalsokkel disse ryggene tilhører og hvordan grensene mellom dem skal trekkes. Spørsmålet om ryggenes status i relasjon til havrettskonvensjonens regler for kontinentalsokkel må vurderes av Kontinentalsokkelkommisjonen på grunnlag av kyststatenes dokumentasjon, mens avgrensning av nasjonale sokler må avklares mellom de aktuelle kyststater.

USA og Canada har et uavklart avgrensningsspørsmål i Beauforthavet, mens både Canada og Danmark (Grønland) gjør krav på den lille øya Hans Ø. USA og Russland fremforhandlet i 1990 en avtale om maritim avgrensning i Beringhavet. Denne avtalen er ennå ikke blitt ratifisert da den russiske Dumaen ikke har godkjent den.

5.2 Grenser

5.2.1 Norges landegrenser i nord

Foto: Forsvarets mediesenter / Torbjørn Kjosvold

Grensene for det moderne Norge følger av avtaler med våre naboland og havrettens regler. Frem til 1700-tallet var grensene mellom Norge, Sverige og Russland flytende i de spredt befolkede samiske områdene i nord. Vår eldste gjeldende grenseavtale er med Sverige og ble inngått i 1751. I 1826 ble landegrensen med Russland avklart. I 1924 ble grensen mellom Norge og Finland fastlagt på grunnlag av avtalen med Russland.

Til grenseavtalen med Sverige av 1751 hørte det to kodisiller4, én om flytting av rein over grensen og en annen om grensemerker og vedlikehold. Reindriftens flyttinger mellom årstidsbeiter hadde da pågått i århundrer uten hinder av nasjonalstatsgrenser. Den grenseoverskridende reindriften har siden 1751 vært regulert gjennom ulike konvensjoner, som også inneholdt (og fortsatt inneholder) materielle beiterettigheter. Reinbeitekonvensjonen fra 1972 opphørte i 2005, og en ny konvensjon mellom Norge og Sverige ble undertegnet i 2009. Konvensjonen var på høring i oktober 2010, og det arbeides nå med sikte på å fremme forslag om Stortingets samtykke til ratifikasjon. Konvensjonen vil først tre i kraft etter parlamentarisk behandling i Norge og Sverige.

5.2.2 Avgrensning av sokkel og soner

I de tilfellene der den økonomiske sonen og/eller kontinentalsokkelen overlapper med en annen stats tilsvarende områder, er det nødvendig å inngå avgrensningsavtaler. I henhold til havrettskonvensjonens artikkel 74 og 83, som omhandler henholdsvis økonomisk sone og kontinentalsokkel, skal slike avtaler inngås på grunnlag av folkeretten med sikte på å oppnå en «rett og rimelig løsning». Basert på rettspraksis fra Den internasjonale domstolen er utgangspunktet at avgrensningslinjen skal følge midtlinjen mellom de to kystene. Domstolen har imidlertid også pekt på at visse objektive geografiske forhold, slik som kystenes lengde og retning, under bestemte forutsetninger kan tilsi en justering av midtlinjen. I nordområdene har Norge slike avtaler med Island, Danmark (Grønland) og Russland.

Etter omfattende forhandlinger ble det i 1980 inngått avtale med Island om opprettelse av en forlikskommisjon for avgrensningen av kontinentalsokkelen ved Jan Mayen. Kommisjonen presenterte sin anbefaling, som også ble resultatet, i 1981. Forhandlingene med Danmark om avgrensningen i området mellom Jan Mayen og Grønland pågikk fra 1980 til 1988, da Danmark klaget saken inn for Den internasjonale domstol i Haag. Dommen falt i 1993, og avtale om avgrensning av kontinentalsokkelen og grensen mellom fiskerisonene i området ble inngått i 1995. Domstolen var imidlertid avskåret fra å ta stilling til avgrensningen i et mindre havområde mellom Jan Mayen, Grønland og Island fordi Island ikke var part i rettssaken. Avgrensningen i dette området ble avklart i 1997 etter forhandlinger mellom partene. Med dette var hele utstrekningen av fiskerisonen ved Jan Mayen avklart.

I 2006 ble det inngått avtale mellom Norge og Danmark sammen med Grønlands landsstyre om avgrensningen av kontinentalsokkelen og fiskerisonene i området mellom Grønland og Svalbard. Samme år ble det undertegnet en forhandlingsprotokoll om avgrensning av kontinentalsokkelen utenfor 200 nautiske mil mellom Norge, Island og Færøyene i det sørlige Smutthav. Protokollen etablerer den fremtidige avgrensningslinjen mellom Norges, Islands og Færøyenes kontinentalsokkel utenfor 200 nautiske mil. Hvor denne linjen nøyaktig vil gå, vil avhenge av de anbefalinger Kontinentalsokkelkommisjonen avgir for hvor yttergrensene for de respektive staters kontinentalsokler bør gå. De endelige grensene vil måtte formaliseres i en egen avtale basert på protokollen.

Sjøgrensen mot Russland i Varangerfjordområdet ble fastsatt ved overenskomst mellom Norge og Sovjetunionen i 1957. Ved inngåelsen av avtalen var bredden på norsk sjøterritorium 4 nautiske mil, mens russisk territorialfarvann var 12 nautiske mil. Norges sjøterritorium ble med virkning fra 2004 utvidet fra 4 til 12 nautiske mil, og det ble etablert en tilstøtende sone ut til 24 nautiske mil. Dette aktualiserte behovet for å fastsette en grenselinje for sjøterritoriet, de økonomiske soner og kontinentalsokkelen mellom Norge og Russland i Varangerfjordområdet. En slik grenselinje på til sammen 73 kilometer ble fastsatt ved overenskomst i 2007.

5.3 Avtalen med Russland om maritim avgrensning i Barentshavet og Polhavet

Grensedragningen mellom norske og russiske jurisdiksjonsområder i Barentshavet og Polhavet har vært gjenstand for omfattende forhandlinger i 40 år. I 2010 ble det imidlertid oppnådd tentativ enighet om den maritime avgrensningen mellom Norge og Russland i hele det tidligere omstridte området. Overenskomst mellom Norge og Russland om maritim avgrensning og samarbeid i Barentshavet og Polhavet ble undertegnet av de to lands utenriksministre i Murmansk 15. september 2010. Løsningen innebærer at det tidligere omstridte havområdet på omkring 175 000 kvadratkilometer deles i to tilnærmet like deler, hver på omlag 87 000 kvadratkilometer.

Avtalen er historisk, og i tillegg til å fastsette selve avgrensningslinjen fastslår avtalen at det gode fiskerisamarbeidet skal fortsette som før, samt at partene skal samarbeide om utvinning av eventuelle grenseoverskridende petroleumsforekomster. Nærmere detaljer fremgår av avtalens to vedlegg. Da avgrensningsavtalen trådte i kraft 7. juli 2011, falt den såkalte gråsoneavtalen5 bort. Avgrensningsavtalen løser det viktigste utestående bilaterale spørsmålet med Russland og legger godt til rette for videre utvikling av det norsk-russiske samarbeidet.

5.4 Urfolksrettigheter

Samene er anerkjent som urfolk i Finland, Norge, Sverige og Russland. Samene har bodd og brukt områder i disse landene fra før nasjonalstatene ble etablert. Det er utviklet internasjonale rettsstandarder for urfolks deltakelse og for sikring og utvikling av kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. Disse folkerettslige forpliktelsene utgjør viktige deler av grunnlaget for regjeringens samepolitikk.

Typisk for urfolk er at de ikke er det dominerende folket for det større samfunnet de er en del av. Rent flertallsdemokrati ivaretar derfor ikke nødvendigvis deres rettigheter som folk. Urfolk har en selvbestemmelsesrett både i form av selvstyre i saker som særlig angår deres indre og lokale anliggender og i form av deltakelse i offentlige beslutningsprosesser. Sametinget må ses i et slikt perspektiv. Regjeringen har blant annet derfor overført forvaltningsoppgaver til Sametinget og fastsatt egne prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget. Urfolksretten omtaler også spørsmål om rettigheter til land og vann, kulturutøvelse, språk og utdanning.

Norge har sluttet seg til flere internasjonale konvensjoner, erklæringer og avtaler som har betydning for urfolk. FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, konvensjonen om biologisk mangfold (CBD) og FNs konvensjon om barns rettigheter er alle av vesentlig betydning for urfolk. Alle disse konvensjonene er også inkorporert som en del av norsk rett etter menneskerettsloven og har forrang fremfor andre lover ved motstrid. ILO-konvensjonen nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater er konvensjonen som spesifikt omhandler urfolk. Urfolkserklæringen vedtatt av FNs generalforsamling i 2007 legger også viktige føringer i det videre arbeidet for å forstå hvilke rettigheter urfolk har, men er likevel ikke et folkerettslig bindende dokument.

Også andre konvensjoner, f.eks. den europeiske menneskerettskonvensjon, den europeiske pakten om region og minoritetsspråk og FNs konvensjon om biologisk mangfold, har betydning for samepolitikken. Konvensjonen om biologisk mangfold omfatter vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold, og den har også som formål å sikre en rettferdig fordeling av de fordeler som bruken av biologisk mangfold gir. Konvensjonen anerkjenner den nære avhengigheten som er mellom urfolk og biologiske ressurser, og artikkel 8 (j) slår fast at statene er forpliktet til å respektere, bevare og videreføre urfolks tradisjonelle kunnskap som er relevant for bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold.

6 Sikkerhet og forsvar

Foto: Forsvarets mediesenter / Fredrick Hoffeker / KV

Situasjonen i nordområdene er preget av større internasjonal interesse, stor grad av felles forståelse regionalt, god dialog og økende samarbeid mellom aktørene, særlig de arktiske statene. Slik situasjonen er i dag, er konfliktpotensialet begrenset. Dette er et ganske annet bilde enn under den kalde krigen, da militærstrategiske forhold preget utviklingen i nordområdene. I dag er det andre krefter som driver endringene, og situasjonen er samtidig mer sammensatt og uoversiktlig som følge av økt sivil og kommersiell aktivitet.

Klimaendringene, økt tilgang til naturressurser og økende menneskelig aktivitet medfører større oppmerksomhet og et potensial både for samarbeid og interessemotsetninger. Også i nord er det derfor et utvidet sikkerhetsbegrep6 som må legges til grunn for sikkerhetspolitikken. Det handler om økt menneskelig aktivitet når havisen trekker seg tilbake, og dermed høyere risiko for ulykker til sjøs, forurensing, miljøforringelse som følge av mer skipsfart og ressursutnyttelse. Arbeidet for at FNs havrettskonvensjon gjennomføres av alle land, samarbeid i internasjonale og regionale fora og praktisk bilateralt samarbeid for å møte nye utfordringer er viktige elementer i norsk sikkerhetspolitikk. Dette kapitlet belyser behovet for økt nærvær som følge av endringene de seneste årene, og Forsvarets rolle og samspill med andre aktører.

Forsvarets satsing i nord

Regjeringens nordområdestrategi slår fast at Norge skal opprettholde en konsekvent suverenitetshevdelse. Myndighetsutøvelse i havområdene som er underlagt norsk jurisdiksjon, skal utøves på en troverdig, konsekvent og forutsigbar måte. Med økt aktivitet og større tilgjengelighet i Arktis blir det enda viktigere at alle de berørte statene opptrer forutsigbart og i tråd med havretten.

Forsvarets økende tilstedeværelse og aktivitet er en sentral del av regjeringens satsing i nord. Regjeringen har gjennom Langtidsplanen for Forsvaret (2009-2012) samt Forsvarets strategiske konsept satt utviklingen i nord i sentrum for det norske forsvarets organisering, planlegging og ressursbruk. Etableringen av Forsvarets operative hovedkvarter i Bodø, styrkingen av Kystvakten og konsolideringen av Hærens tyngdepunkt i Troms er tydelige uttrykk for en slik prioritering. Økningen i driftsbudsjettene og innfasingen av nye fartøy i Kysteskadren og Kystvakten understreker den vekten regjeringen legger på økt norsk synlighet i havområdene i nord. Etterretningstjenesten har en sentral rolle i overvåkingen i nord og har fått tilført økte ressurser.

Hva betyr nærvær?

Regjeringen har de senere år prioritert å modernisere Sjøforsvaret og Luftforsvaret, med henblikk på relevant tilstedeværelse og økt situasjonsforståelse i våre havområder. Eksempler på styrking av viktige kapasiteter er byggingen av nye fregatter, nye kystfartøy, anskaffelse av nye maritime helikoptre til Kysteskadren og Kystvakten og konsentrasjon av den maritime helikopteraktiviteten til Bardufoss med et detasjement på Haakonsvern for å understøtte fregattvåpenet. Den fremtidige anskaffelsen av nye kampfly, som erstatter dagens F 16, vil øke evnen til overvåking og hurtig reaksjon også i nord. Forsvarets nærvær er ikke rettet mot noen annen stat, men er et uttrykk for at vi har viktige verdier og interesser å forsvare. Nærvær er derfor i seg selv et mål. Synlig militært nærvær og konsekvent og forutsigbar opptreden fremmer stabilitet. I dag er Forsvarets nærvær i nord en permanent del av situasjonsbildet. Dette er det normale. Norge må også ha evne til å forebygge og eventuelt håndtere situasjoner som måtte oppstå, på en god måte og med tilpassede virkemidler.

Forsvaret har gjennom Kystvakten et vel utviklet samarbeid med fiskerimyndighetene. Kystvakten utfører årlig 1500–2000 inspeksjoner av fiskefartøy. Det gjelder både norske og internasjonale fartøy. Levende marine ressurser er en strategisk ressurs for Norge. Det er derfor en viktig oppgave å påse at norske lover og bestemmelser etterleves på dette området.

Forsvarets fly har kapasitet til å oppdage oljesøl. Flere kystvaktfartøy er utstyrt med oljelenser, og i samarbeid med Kystverket overvåkes risikotransporter langs kysten nøye.

Forsvaret har i dag 14 fartøyer som er spesialbygget for kystvaktoppgaver. Sjøforsvaret vil i 2012 ha i alt seks nye fartøy i Skjoldklassen. Disse kjennetegnes ved høy hastighet og stor tilpasningsdyktighet i kystnære operasjoner. I tillegg kommer fem nye fregatter. Orionflyene oppgraderes og vil ved ferdigstillelse fremstå som svært moderne overvåkingsplattformer.

Forsvaret har viktige roller knyttet til overvåking og etterretning, suverenitetshevdelse, myndighetsutøvelse og episode- og krisehåndtering. Norges modell for sivil-militært samarbeid bedrer situasjonsforståelsen og handlingsberedskapen ved håndtering av sektoroverskridende problemstillinger og ivaretakelse av både sivil og militær sikkerhet. Militært og sivilt nærvær, relevante kapabiliteter og god situasjonsforståelse fremmer stabilitet og gir godt grunnlag for internasjonalt samarbeid i regionen, også innenfor rammen av NATO. Vårt militære nærvær er også nødvendig av hensyn til sivile formål knyttet til beredskap, søk og redning, miljø og informasjonstilgang.

Regjeringen legger til rette for økt alliert tilstedeværelse i form av øving i norske nærområder, og det gjennomføres årlige militærøvelser som også omfatter allierte land og partnerland.

Nordisk samarbeid

Det nordiske sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet har økt de senere årene. Det konkrete forsvarssamarbeidet omfatter blant annet jagerflytrening i nord og den norsk-svenske fellesanskaffelsen av artillerisystemet Archer. Også den finske anskaffelsen av det norskutviklede bakkebaserte luftvernsystemet NASAMS II legger grunnlag for et utvidet samarbeid. Sverige og Finland er i ferd med å knytte seg til NATOs system for luftovervåking (Air Situation Data Exchange), som vil gi de nordiske land et langt bedre felles luftbilde i vår region. Den nordiske solidaritetserklæringen som ble vedtatt av utenriksministrene 5. april 2011, uttrykker landenes vilje til å assistere hverandre ved natur- eller menneskeskapte katastrofer, digitale angrep og terrorangrep. Dette vil skje i tråd med hvert lands nasjonale politikk og som et supplement til deres deltakelse i europeisk og euro-atlantisk samarbeid.

Med Stoltenberg-rapporten viser de nordiske land ønske og vilje om å styrke sitt utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeid, innenfor rammene av sine respektive EU- og NATO-medlemskap. Dette føyer seg inn i en ny trend av fordypet regionalt samarbeid i hele Europa, der Norden har spesielle forutsetninger i lys av historiske erfaringer. I nord opplever vi særlig fordypningsmuligheter med våre naboer Finland og Sverige. Regjeringen vil arbeide for å fordype dette samarbeidet i tråd med gode nordiske tradisjoner som forener strategiske valg med konkret oppfølging.

NATOs rolle

NATO tar gjennom alliansens integrerte luftforsvarssamarbeid del i overvåking og suverenitetshevdelse i våre nordområder. Det er viktig for Norge at våre allierte har god kjennskap til og forståelse av utviklingen i nord. Derfor har Norge satt nordområdene på dagsorden i NATO, blant annet gjennom diskusjonene i NATOs råd, der en fra norsk side ved gjentatte anledninger har orientert øvrige allierte om sentrale utviklingstrekk i regionen. Det norske nærområdeinitiativet er gjenspeilt i NATOs nye strategiske konsept. Dette legger større vekt på sikkerhetsutfordringer i egne nærområder når det gjelder situasjonsforståelse, militær planlegging og nærvær gjennom blant annet øvings- og treningsaktivitet. Regjeringen er opptatt av at NATO utvikler økt regionalt fokus og fortsetter å være til stede i nordområdene gjennom øvingsaktivitet. Dette bør gjøres på en åpen og forutsigbar måte som ikke bidrar til militær spenning. Et sterkt NATO som øver i nord, står på ingen måte i kontrast til utviklingen av et tett og godt naboskap mellom Norge og Russland, og må ses som en av flere faktorer som bidrar til stabilitet og forutsigbarhet i regionen.

Samarbeid med Russland

Foto: Forsvarets mediesenter / Anton Ligaarden

Grensen mot Russland er ikke bare et skille mellom to nasjoner, det er også Schengens yttergrense. Forsvaret har ansvaret for suverenitetshevdelse langs grensen, og grensevakten bistår politiet som er ansvarlig for grensekontrollen.

Norges samarbeid med Russlands militære styrker, grensevakt og kystvakt er økende, og begge land uttrykker interesse for ytterligere styrking. Norge og Russland har siden 2001 utarbeidet en årlig bilateral militær tiltaksplan. Planen bidrar til å legge til rette for et militært samarbeid mellom norske og russiske væpnede styrker. Den innebærer blant annet møter på høyt nivå mellom sjefen for Nordflåten og sjefen for Forsvarets operative hovedkvarter i Bodø, fartøysbesøk i Norge og Russland, møter mellom unge offiserer og bilaterale maritime øvelser. Den russiske militære aktiviteten i nordområdene har økt betydelig de siste årene, sammenlignet med det lave nivået den hadde rett etter den kalde krigen. Den økte aktiviteten betraktes ikke som rettet mot Norge, men som et utslag av Russlands strategiske målsettinger. Likevel følges utviklingen nøye fra norsk side.

Det militære samarbeidet med Russland er viktig for tillitsbyggingen mellom våre to land. Det aller meste av samarbeidet er knyttet til nordområdene, der vi står overfor en rekke felles utfordringer. Det er et mål for Norge å videreutvikle dette samarbeidet fra dagens ofte besøksrelaterte tiltak til aktiviteter som fører til økt evne til militært samvirke, f.eks. mindre hær-, sjø- og luftøvelser. Samarbeid, åpenhet og forutsigbarhet vil øke landenes evne til å håndtere mulige fremtidige kriser sammen, også militært. Det arbeides med å få på plass samtrening med mindre russiske enheter allerede i 2012, utover det eksisterende samarbeid på maritim side.

Boks 6.2 Pomorøvelser

I juni 2010 gjennomførte Norge og Russland den felles maritime øvelsen Pomor i havområdet fra Bergen til den russiske havnebyen Severomorsk. En ny øvelse ble gjennomført 9.–17. mai 2011. Øvelsen startet i Severomorsk og ble avsluttet i Tromsø. Pomorøvelsene fokuserer på felles utfordringer og løsninger knyttet til samvirke i maritime sikkerhetsoperasjoner. Dette innebærer en rekke øvelsesmomenter som spenner fra seilas og kommunikasjon til skyting, bordingsoperasjoner og samvirke med fly. Flere forsvarsgrener er involvert. Navnet Pomor spiller på den tette handelskontakten mellom Nordvest-Russland og Nord-Norge fra 1740 frem til den russiske revolusjon, kalt Pomorhandel. Mottoet for øvelsen Pomor 2011 var «Vennskap – samarbeid – sikkerhet». Øvelsesserien utgjør et viktig skritt i videreutviklingen av samarbeidet.

Foto: Forsvarets mediesenter / Fredrick Hoffeker / KV

7 Samarbeid i nord

Foto: Barentsphoto

Samarbeidet i nord skjer både bilateralt og gjennom regionale og lokale myndigheter og organisasjoner. Det tosidige samarbeidet med Russland står i en særstilling.

Fylkeskommunene i Nord-Norge har lenge vært aktive på den internasjonale arena. Dette gjelder både i forhold til russiske, nordiske og europeiske partnere. De nordlige fylkeskommunene etablerte sine første forbindelser med partnere på russisk side mot slutten av den kalde krigen. Nordland fylkeskommune innledet allerede i 1987 et samarbeid med daværende Leningrad oblast (fylke). Fylkeskommunen i Finnmark undertegnet den første samarbeidsavtalen med Murmansk oblast i 1988. Slik tjente fylkeskommunenes internasjonale engasjement som et eksempel for det som senere skulle bli Barentssamarbeidet.

Det regionale grenseoverskridende samarbeidet mellom norske, svenske, finske og russiske regioner i nord er unikt. Barentssamarbeidet har siden det ble opprettet i 1993, utviklet seg til å bli en av de mest dynamiske grenseoverskridende samarbeidsregioner i Europa. Nordland, Troms og Finnmark fylkeskommuner, samt en rekke kommuner, byer og tettsteder, har etablert samarbeidsavtaler og vennskapsavtaler med partnere i nabolandene. Også på fylkesmannsnivå er det inngått samarbeidsavtaler. Samarbeidet har de siste 20 årene knyttet land, regioner og folk sammen på en enestående måte. Barentsregionen er regnet som et av de fem mest lovende områder i verden for næringsvirksomhet7, og mye tyder på at investeringer i regionens næringsliv og infrastruktur vil øke markert de kommende årene.

Mange samarbeidsprosjekter har skapt gode folk-til-folk-relasjoner, som igjen har lagt grunnlaget for mellomstatlig samkvem i enda større skala. Det regionale samarbeidet er forankret i nord og drives fremover av regionale og lokale aktører. Regjeringen legger stor vekt på å arbeide nært sammen med fylker, kommuner og andre relevante aktører i Nord-Norge for å realisere målene i nordområdepolitikken. Sametinget og Samisk Parlamentarisk Råd er sentrale aktører for å fremme grenseoverskridende samarbeid og kulturutveksling mellom urfolkene i nordområdene.

For Norge er Barentssamarbeidet og Arktisk råd de viktigste arenaer for å fremme norsk politikk i nord. Den nordlige dimensjon og nordisk samarbeid under Nordisk Råd og Nordisk Ministerråd er også sentrale fora. Regionale aktører og arenaer spiller en nøkkelrolle i realiseringen av norsk nordområdepolitikk.

7.1 Russland

Av de fem kyststatene til Polhavet har Russland den lengste kystlinjen. Russland har en stor befolkning i sine nordlige områder (jfr tabell 3.1), omfattende økonomisk aktivitet og store naturressurser, både fornybare og ikke-fornybare. Russland er en konstruktiv aktør i nordområdene og synes å se sine interesser best tjent med lavspenning og samarbeid.

Styrking av forholdet til Russland er en av hovedpilarene i regjeringens nordområdepolitikk. Oppbyggingen av kontakt og samarbeid over grensen har en klar sikkerhetspolitisk dimensjon. Forsvarssamarbeidet spiller en viktig rolle både når det gjelder tillitsbygging og etablering av felles beredskap overfor nye trusler og mulige kriser. Videre vil samarbeidet med Russland om temaer som ressursforvaltning, nye transportruter, miljø, helse og livskvalitet, være viktig for at vi skal kunne utnytte mulighetene som finnes i regionen og skape bærekraftig vekst og utvikling.

Det bilaterale forholdet mellom Norge og Russland er godt og har vært i jevn bedring de senere årene. Samarbeidet er i kontinuerlig utvikling, og kontaktflatene er blitt bredere. Forholdet preges i hovedsak av gjensidig imøtekommenhet. Interessemotsetninger og utfordringer, som tidvis oppstår på forskjellige samarbeidsområder, søkes løst på en pragmatisk måte av begge land. Viktige felt koordineres av bilaterale regjeringskommisjoner. Dette gjelder fiskeri, økonomi og handel, miljø og atomsikkerhet. Kommisjonene utgjør viktig møteplasser for å drøfte og løse utfordringer og drive arbeidet fremover.

Et solid juridisk rammeverk ligger til grunn for det bilaterale samarbeidet, og avtaleverket blir stadig utvidet. I 2010 ble fem avtaler undertegnet på regjeringsnivå. I tillegg til avtalen om maritim avgrensning i Barentshavet og Polhavet (se kap. 5.3.) ble to avtaler om justissamarbeid undertegnet, om henholdsvis utdanningssamarbeid og grenseboerbevis.

Norge og Russland har en tusenårig historie med fredelig sameksistens. Forbindelsene har vært preget av forståelse og respekt, gjensidig bistand og pragmatiske løsninger. Men naboforholdet til Russland vil aldri være ukomplisert. Russland er en stormakt, og vårt naboskap er slik sett asymmetrisk. Verdikløften fortsetter å være en utfordring. Det er mye som gjenstår før Russland er et fullt ut demokratisk samfunn med respekt for menneskerettighetene. For norsk næringsliv er manglende sikkerhet for investeringer det største hinderet for utvidelse av samarbeidet. En byråkratisk kultur, korrupsjon og uforutsigbar håndhevelse av lovverket skaper problemer på områder som registrering av virksomhet, kjøp av eiendom, toll og visum.

Fra norsk side er det en målsetting at vår politikk skal være fast, gjenkjennelig og forutsigbar. Det er på denne måten vi best hevder våre interesser. På lang sikt er målet at forholdet til Russland blir som til andre naboland i nord, med uhindret kontakt på alle nivåer og samfunnsområder. Alle de praktiske skritt som Norge og Russland har tatt sammen, og som vi vil ta i årene fremover, er av betydning for å nå dette målet. Dette gjelder også samarbeidet med Russland internasjonalt.

Regjeringen ønsker å bedre rammebetingelsene for samarbeid med Russland i nord. På norsk initiativ er det fremforhandlet en felleserklæring om styrking av det grensenære samarbeidet mellom Norge og Russland, som ble undertegnet på utenriksministernivå i Oslo 2. november 20108. Erklæringen er fulgt opp av en arbeidsplan med konkrete tiltak. Gode rammevilkår på områder som visum og grensepassering, arbeidstillatelser og toll er avgjørende for at det grenseoverskridende samarbeidet skal kunne utvikle seg videre. Disse områdene står derfor sentralt i oppfølgingen. Det samme gjør styrket samarbeid om utdanning og forskning, urfolk, reiseliv og landbruk. Det er utarbeidet en egen handlingsplan for kultursamarbeidet i nordområdene.

Det økonomiske samarbeidet med Russland viser en positiv utvikling, men har fortsatt stort potensial. Etter en nedgang i samhandelen mellom Norge og Russland i 2009 – hovedsaklig som følge av den internasjonale finanskrisen – økte samhandelen i 2010. Regjeringen arbeider nå med en målrettet strategi for næringssamarbeidet med Russland. Arbeidet ledes av Nærings- og handelsdepartementet i nært samarbeid med andre departementer med næringsinteresser mot Russland.

Et norsk-russisk partnerskap om modernisering av de økonomiske forbindelsene ble inngått 28. februar 2011. Forutsigbarhet for næringslivet og sikkerhet for investeringer er en hovedmålsetting i myndighetssamarbeidet med Russland om økonomi. Et syttitalls norske bedrifter innen et bredt spekter av bransjer opererer i dag på det russiske markedet. Omkring 40 av disse holder til i Murmansk. Næringsutvikling i nord står sentralt i regjeringens nordområdearbeid. Styrket samarbeid med Russland, som er det viktigste utenlandske markedet for mange nordnorske bedrifter, blir således avgjørende.

Fiskerisamarbeidet med Russland utgjør et grunnlag for rikt fiskeri og levedyktige kystsamfunn i nord og illustrerer hvor avgjørende det er å etablere stabile, bilaterale forvaltningsregimer og et tillitsfullt samarbeid med vår nabo. Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjon er et av de mest institusjonaliserte samarbeidsfora vi har med Russland. I et internasjonalt perspektiv er det norsk-russiske fiskerisamarbeidet unikt og meget vellykket. Se også faktaboks om det norsk-russiske fiskerisamarbeidet i kapittel 11.1.

Visumkravet er kanskje det aller største praktiske hinderet for samarbeid mellom Norge og Russland. En egen ordning med flerreisevisum uten krav om invitasjon, det såkalte Pomorvisumet, ble innført i 2008 for russiske borgere i Murmansk og Arkhangelsk fylker. Dette har gjort det mye enklere for befolkningen i disse områdene å reise til Norge. Pomorvisum utgjør nå omlag to tredjedeler av visumene som utstedes ved Generalkonsulatet i Murmansk.

Regjeringens langsiktige mål er visumfrihet med Russland. På vei mot visumfrihet ønsker regjeringen en skrittvis liberalisering av visumpraksis overfor russiske borgere.

Som Schengen-land er Norge omfattet av Schengen-samarbeidets felles visumpolitikk, og EU har nå etablert et veikart der målet på sikt er å oppnå visumfrihet mellom EU og Russland. Som et skritt i den retningen arbeider EU for tiden med reforhandling av den eksisterende visumfasiliteringsavtalen mellom EU og Russland. Regjeringen støtter denne utviklingen.

I påvente av full visumfrihet med Russland vil regjeringen i inneværende stortingsperiode gjennomgå visumpraksis og retningslinjer med sikte på å innføre ytterligere lettelser i norsk visumpraksis overfor russiske borgere innenfor rammen av Schengen-samarbeidet.

Avtalen om grenseboerbevis, som ble undertegnet 2. november 2010, er et viktig skritt i prosessen med å forenkle lokal grensetrafikk. Norge er det første Schengen-landet som har undertegnet en slik avtale med Russland. Avtalen vil gi visumfrihet for befolkningen innenfor en grensesone på 30 km fra grensen på begge sider, og den ventes å tre i kraft i løpet av våren 2012. Grenseboerbeviset forventes å føre til økt lokaltrafikk begge veier over grensen.

Arbeidstillatelser er også en utfordring for et næringsliv som ønsker å kunne bruke arbeidskraft fra andre siden av grensen når behovet oppstår. Norge innførte i 2009 muligheten for å gi to års arbeidstillatelse til ufaglært arbeidskraft fra russisk del av Barentsregionen for arbeid i Nord-Norge. I tillegg ble det innført en generell lettelse for all utenlandsk faglært arbeidskraft. På russisk side har kompliserte og tidkrevende prosedyrer for arbeidstillatelser lenge skapt problemer for norskeide selskaper. I juli 2010 innførte Russland lettelser for utenlandsk faglært arbeidskraft, noe som har bedret situasjonen også for norske bedrifter. Regjeringen vil arbeide for å forbedre rammebetingelsene ytterligere for personmobilitet over den norsk-russiske grensen.

Antallet grensepasseringer over den norsk-russiske landegrensen på Storskog har økt jevnt de siste årene. Dette er en positiv utvikling og en illustrasjon på de stadig bredere og mangesidige forbindelsene mellom Norge og Russland i nord. Mens det på 1980-tallet bare var et par tusen passeringer i året, var det i 2010 140 855 personer og 43 642 kjøretøyer som passerte grensen. Pr. oktober 2011 hadde trafikken økt med 39 % i forhold til samme periode året før. Hovedtyngden av trafikken er russiske borgere som besøker Norge for turisme, handel, arbeid eller familiebesøk. Det forventes at antallet grensepasseringer vil stige markant i årene som kommer. Gunstige visumordninger for russiske borgere i Nordvest-Russland (Pomorvisumet) er en viktig del av forklaringen.

Med en slik trafikkøkning er infrastrukturen både på norsk og russisk side under økende press. Sterk økning i antall grensepasseringer de senere årene har ført til at kapasiteten på Storskog grensestasjon er for liten. Den planlagte innføringen av grenseboerbevis i 2012 forventes å forsterke denne utviklingen. Regjeringen besluttet derfor høsten 2011 å iverksette strakstiltak for å bedre trafikkflyten på kort sikt. Tiltakene omfatter blant annet utvidelse av kontrollkapasiteten ved inn- og utpassering. Regjeringen har foreslått en styrking av stillingsoppsettet ved grensestasjonen i 2012.

Regjeringen går inn for å bygge ny grensestasjon på Storskog. Et forprosjekt er under utarbeidelse i regi av Statsbygg. Regjeringen vil komme tilbake til tidspunkt for gjennomføring.

Foto: Aftenposten / Ole Magnus Rapp

En avtale om samarbeid på grenseovergangsstedet Storskog-Borisoglebsk ble undertegnet i Oslo 28. februar 2011. Denne avtalen åpner for å gi den russiske grensestasjonen internasjonal status, noe som er nødvendig for å kunne innklarere alle typer varer og forlenge åpningstiden på grensen. Regjeringen legger vekt på å legge til rette også for eksport av sjømat over den norsk-russiske landegrensen.

Miljøvern har lenge vært en av bærebjelkene i det bilaterale norsk-russiske samarbeidet. I tillegg pågår det et aktivt miljøvernsamarbeid regionalt innen Arktisk råd og Barentsrådet. Samarbeid om løsning av felles utfordringer har skapt et bredt nettverk og gode arbeidsrelasjoner mellom et stort antall institusjoner og myndighetsorganer i Norge og Russland. Miljøvernsamarbeidet har på den måten fungert som en bro for samarbeid på andre områder.

Arbeidet er godt forankret på russisk side og er spesielt aktivt når det gjelder samarbeidet om vern av havmiljøet. Dette er det området der Norge og Russland har de klareste felles interesser og står overfor de største felles utfordringer på miljøsiden. Det pågår også et meget aktivt grensenært samarbeid med utgangspunkt i verdifulle naturområder og felles problemer med forurensingen fra nikkelproduksjonen på russisk side av grensen. Etter president Medvedjevs besøk i Norge i 2010 er det enighet om at utslippene fra Petsjenganikel skal reduseres til et nivå som ikke skader helse og miljø i grenseområdet. Det er vedtatt å opprette en arbeidsgruppe som skal følge fremdriften i dette arbeidet, slik at myndighetene i begge land får innsyn i moderniseringsarbeidet, og slik at man holder oppe et påtrykk for å nå frem til en tilfredsstillende løsning.

Flere norske universiteter og høgskoler har utviklet et nært samarbeid med russiske institusjoner. Regjeringen ønsker i tiden fremover å gjøre en spesiell innsats for å fremme forskning og utdanning med relevans for utviklingen av samarbeidet mellom kunnskapsinstitusjoner i nord og russiske institusjoner. I 2010 ble det inngått en MoU mellom Kunnskapsdepartementet og det russiske Utdannings- og vitenskapsministeriet om samarbeid innen høyere utdanning, og en avtale mellom Meteorologisk institutt og Den Russiske Føderasjons Ministerium for naturressurser og økologi om samarbeid innen hydrometeorologi. I tillegg forhandler Norge og Russland om inngåelse av en bilateral forsknings- og teknologiavtale.

Foto: Andrey Shalyov / BarentsObserver.com

Urfolks tradisjonelle næringer taper ofte når næringsutviklingen i et område skyter fart. Derfor har Norge og Russland blitt enige om å støtte urfolkene ved å se på mulighetene for å utvikle retningslinjer og mulige standardavtaler for kontakten mellom industri og urfolksnæring i nord. Samarbeid mellom urfolkene i Barentsregionen vil gjøre det lettere å ta vare på gamle urfolkstradisjoner, også i møte med mulige vekstindustrier som mineralnæringen.

Norges samarbeid med Russland på helse- og sosialfeltet vil fortsatt være knyttet til Barentsrådets helse- og sosialprogram (jf. faktaboks om Barentssamarbeidet under kapittel 7.3) og Partnerskapet for helse og livskvalitet under Den nordlige dimensjon (jf. faktaboks om Den nordlige dimensjon under kapittel 7.4). Regjeringen vil samtidig videreutvikle det bilaterale samarbeidet med Russland med vekt på gjensidighet i samarbeidet.

Universitetet i Tromsø, Universitetssykehuset i Nord-Norge (UNN) og Helse-Nord har sammen med Northern State Medical University i Arkhangelsk, helseadministrasjonen i Arkhangelsk, Mechnikov Medical Academy i St. Petersburg og den regionale helseadministrasjonen i Murmansk utviklet et mastergradsprogram i folkehelse. Det vurderes som et neste trinn å kunne tilby slik utdanning også på PhD-nivå.

7.2 Arktisk råd

Arktisk råd er det eneste sirkumpolare politiske samarbeidsorgan på regjeringsnivå. Rådets internasjonale innflytelse og betydning har økt sterkt de senere årene. Her møtes de arktiske statene og representanter for urfolk med status som permanente deltakere for drøfting av saker av felles interesse. Dette gjør Arktisk råd unikt. Det finnes i dag flere internasjonale arenaer som diskuterer spørsmål knyttet til den arktiske regionen. Det er imidlertid kun Arktisk råd som samler alle arktiske stater og representanter for urfolk. I tillegg er det faglige arbeidet i Arktisk råd blitt betydelig styrket gjennom årene. Arktisk råd har presentert rapporter, blant annet om klimaendringer og kvikksølv i Arktis, som har gitt viktige bidrag til det internasjonale klimaarbeidet og arbeidet med kvikksølvkonvensjonen.9 Utformingen av norsk arktisk politikk skjer primært innenfor rammen av dette samarbeidet.

To hovedutfordringer er særlig viktige i Arktis: For det første de globale klimaendringene. Arbeidet med å redusere utslippene av skadelige klimagasser angår hele kloden og blir håndtert i etablerte multilaterale forhandlingsprosesser.

Den andre er knyttet til håndteringen av de konsekvenser som klimaendringene fører til. Som følge av et varmere Arktis blir havisens utbredelse mindre deler av året. Dette åpner muligheter for ny økonomisk aktivitet som skipsfart og utvinning av olje og gass. Aktiviteten vil foregå i et sårbart miljø. Utviklingen bringer derfor med seg et behov for å finne rett balanse mellom utnytting av de nye mulighetene, hensynet til miljøet og muligheten for opprettholdelsen av urfolks naturgrunnlag. Dette dreier seg også om hvordan vi skal tilpasse oss de klimaendringene som allerede skjer, på en bærekraftig måte, samtidig som utslippene av klimagasser må reduseres. Disse problemstillingene har høyeste prioritet i Arktisk råd.

Det arktiske samarbeidet ble opprettet da den kalde krigen tok slutt. Utviklingen kan deles i tre epoker. Hovedoppgaven første tiår var samarbeid om bekjempelse av forurensing i nord. Til tross for at Arktis ligger langt fra større industriområder, ble det funnet uakseptabelt høye nivåer av flere miljøgifter og tungmetaller brakt med luft- og havstrømmer fra områder lenger sør. Dette er fortsatt en stor utfordring.

Klimaendring ble hovedsaken det andre tiåret i det arktiske samarbeidet. Omfattende studier i regi av Arktisk råd slo fast at det som observeres i Arktis, er de første signaler om det som også vil ramme verden for øvrig. Det er derfor svært viktig å redusere utslippene av klimagasser slik at målet om maksimalt 2 grader global oppvarming kan nås. Det er anslått at opptil 40 % av oppvarmingen i nord kan komme fra såkalte kortlivede klimadrivere. Mens utslipp av CO₂ virker i atmosfæren i flere hundre år, har forbrenningsproduktet sot samt gasser som metan og bakkenær ozon, virkning fra ti år og ned til noen dager. Tiltak mot slike kortlivede klimadrivere vil derfor raskt kunne merkes. Små utslipp langt nord har større virkning på klimaet i Arktis enn store utslipp lenger sør. Norge vil derfor søke samarbeid om blant annet tiltak for å redusere utslipp fra vedfyring og fra avbrenning av gass ved oljeutvinning. Tiltak mot kortlivede klimadrivere er også en prioritert oppgave for Arktisk råd.

Det tredje tiåret med arktisk samarbeid vil ventelig bli preget av samarbeid om tilpasning til klimaendringene, ikke minst håndteringen av den økte aktiviteten som blir mulig når utbredelsen av havisen reduseres, blant annet innen skipsfart langs de nordlige sjøruter og økt tilgang til petroleumsressurser. Tøft klima og sårbart miljø krever strenge tiltak for helse, miljø og sikkerhet. Dette er tema som står høyt på dagsorden i Arktisk råd.

Foto: Marte Kopstad, Utenriksdepartementet.

Norge er en pådriver i arbeidet med å styrke Arktisk råd. Dette arbeidet foregår særlig langs tre hovedakser:

Nye permanente observatører

Arktisk råd fristet i mange år en relativt anonym tilværelse, skjermet mot oppmerksomhet utenfra. Dette har endret seg dramatisk de siste to-tre årene. Flere ikke-arktiske aktører har formulert egne arktiske ambisjoner og ønsker å påvirke utviklingen i regionen. Kina, Italia, Sør-Korea, Europakommisjonen og Japan har alle søkt om status som fast observatør i rådet. Dette har lenge vært en utfordring i Arktisk råd. Norge støtter opptak av nye faste observatører som har legitime interesser i forhold til Arktisk råd, og som fyller de fastsatte kriterier. Rådets diskusjoner vil bli bedre og mer informert med bredere deltakelse. På ministermøtet i Nuuk i mai 2011 ble det fastsatt nye kriterier for opptak av observatører. Disse omfatter blant annet krav om

• anerkjennelse av arktiske staters suverene rettigheter

• anerkjennelse av at havretten og havrettskonvensjonen utgjør det rettslige fundament og det rettslige rammeverk som Arktis må forstås innenfor: respekt for urfolk, lokale kulturer og tradisjoner

• evne til å bidra til arbeidet i Arktisk råd

Permanent sekretariat

Norge tok det første skritt mot et permanent sekretariat ved opprettelse av et midlertidig sekretariat i Tromsø for den norsk-dansk-svenske formannskapsperioden 2006–2013. På ministermøtet i Nuuk ble det besluttet å etablere et permanent sekretariat i Tromsø. Fra norsk side arbeides det for å få på plass det permanente sekretariatet i løpet av den svenske formannskapsperioden og innen 2013. Sekretariatet skal betjene formannskapet, forberede og gjennomføre Arktisk råds møter, sørge for oversettelse engelsk-russisk og drive informasjonsvirksomhet. Det blir i utgangspunktet 10 ansatte. Med dette får Arktisk råd et fast sekretariat på linje med andre internasjonale organer av tilsvarende størrelse og betydning. Sekretariatet vil styrke arbeidet i Arktisk råd, og befeste Tromsø som sentrum for arktiske spørsmål, både i Norge og internasjonalt.

Aktiv håndtering av konkrete utfordringer

Arktisk råd er basert på konsensus. Det er særlig godt plassert for å identifisere konkrete utfordringer som følge av klimaendringene og derav følgende muligheter for økt menneskelig aktivitet i Arktis. Regjeringen vil arbeide for at Arktisk råd aktivt møter slike utfordringer med sikte på å utnytte mulighetene på en bærekraftig måte. I noen tilfeller vil dette innebære at rådets medlemmer engasjerer seg i prosesser i andre fora, som i IMO når det gjelder utvikling av bindende regler for skipsfart i isfylte farvann (Polarkoden). I andre tilfeller vil det være mer hensiktsmessig at medlemmene i Arktisk råd fremforhandler bindende avtaler seg imellom.

Avtalen om søk og redning i Arktis («Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic»), som ble signert under ministermøtet i Nuuk, er den første juridisk bindende avtalen som er fremforhandlet etter initiativ fra Arktisk råd.

Avtalen etablerer et mer forpliktende redningssamarbeid, herunder bedre regional organisering av søk og redning i Arktis. Et styrket redningssamarbeid er viktig for optimal utnyttelse av ressursene for å komme nødstedte til unnsetning så raskt som mulig. Avtalen innebærer også en mer hensiktsmessig avgrensning av partenes søk- og redningsregioner i Arktis, samt etablering av nasjonale kontaktpunkt og samarbeidsmekanismer.

Søk- og redningsavtalen gir et godt og dekkende bilde på utviklingen i Arktisk råd siden det norske formannskapet startet i 2007. I denne perioden har Arktisk råd utviklet seg fra å være et rent drøftende organ til å bli et forum som også tar initiativ til fremforhandling av juridisk bindende avtaler mellom Arktisk råds medlemsland. Utviklingen har bidratt til å styrke og befeste Arktisk råd som den viktigste internasjonale møteplass for formulering av ny politikk for håndtering av nye utfordringer i Arktis.

Etter modell av fremgangsmåten som ble brukt ved inngåelsen av avtalen om søk og redning, besluttet ministermøtet i Arktisk råd i mai 2011 å nedsette en arbeidsgruppe for å fremforhandle et instrument for beredskap og respons for håndtering av oljeforurensing i arktiske farvann («.. develop an international instrument on Arctic marine oil pollution preparedness and response»). Arbeidsgruppen ledes av USA, Russland og Norge. I tillegg skal Arktisk råd se på hva en kan gjøre for å forhindre oljesøl til havs. Begge arbeider planlegges fremlagt på ministermøtet i 2013.

7.3 Barentssamarbeidet

Kirkenes var et naturlig valg da utenriksministere og regionale ledere kom sammen for å opprette Barentsregionen i 1993 og lansere en ny multilateral, regional samarbeidsordning. Samarbeidet har utviklet seg dynamisk og dekker i dag et bredt spekter, fra allmenne sikkerhetsspørsmål til miljø, helse og sosiale spørsmål, redningssamarbeid, næringsutvikling, urfolk og fremfor alt det som gjelder kultur, utdanning, mellommenneskelig samkvem, folk-til-folk-kontakter.

Det særegne ved Barentssamarbeidet er samspillet mellom nasjonalt og regionalt nivå. På nasjonalt nivå går formannskapet på omgang mellom de fire medlemslandene for to år av gangen. Hovedformålet er å støtte mellomstatlig samarbeid og utvikling i Barentsregionen for å sikre godt naboskap, økonomisk og sosial utvikling og stabilitet. På regionalt nivå er det nå 13 regionale enheter som skifter på å ha formannskapet. Troms hadde formannskapet i 2009–2011 og er nå etterfulgt av Norrbotten. Regionrådet har samme målsetning for arbeidet som Barentsrådet, men med hovedvekt på lokale strukturer, lokal kunnskap og lokale prioriteringer. Både Barentsrådet og Regionrådet er basert på konsensus.

Foto: Heikki Sarviaho / LEHTIKUVA / SCANPIX

Mye av arbeidet foregår i 16 tematiske arbeidsgrupper på alle de viktigste samarbeidsområdene. Enkelte av disse er på nasjonalt nivå, andre på regionalt nivå, og noen har delt formannskap mellom nasjonalt og regionalt nivå. Energieffektivisering, alternativ energi og turisme er nye satsingsområder. Klimaspørsmål er en integrert del av det generelle arbeidet.

Barentsregionen er preget av lange avstander og relativt få redningsressurser. For å styrke beredskaps- og håndteringsevnen i regionen undertegnet Norge, Sverige, Finland og Russland i 2008 en felles beredskaps- og redningsavtale. Komiteen for redningssamarbeid er nedsatt med hjemmel i avtalen. Formålet med avtalen er blant annet å yte hverandre gjensidig bistand over landegrensene i en krise- eller ulykkessituasjon. I en region preget av kaldt klima er det avgjørende at hjelpen kommer raskt på plass når ulykker eller kriser oppstår. Det vil således kunne være situasjoner der redningsressursene i et naboland er nærmere, og der assistanse raskere kan ytes av en av de andre avtalepartene. For å være i stand til å yte hverandre assistanse og videreutvikle beredskaps- og redningssamarbeidet i regionen, er øvelser et viktig virkemiddel. For å følge opp dette arrangeres øvelsen Barents Rescue annethvert år innenfor rammen av Barentsrådet. Komiteen bruker erfaringsmaterialet fra Barents Rescue til å videreutvikle redningssamarbeidet i regionen.

Urfolksdimensjonen er fremtredende i Barentssamarbeidet. De tre urfolkene i regionen – samer, nenetser og vepsere – deltar aktivt i samarbeidet. Fokus for dette arbeidet er å styrke bevisstheten om situasjonen for urfolk, stimulere til økonomisk aktivitet basert på tradisjonell kunnskap og å fremme språk og kultur.

Kirkenes har befestet sin posisjon som en sentral Barentshovedstad og står også helt sentralt i arbeidet med å utvikle det grensenære og grenseoverskridende samarbeidet mellom Russland og Norge. I byen finner vi i dag både det norske Barentssekretariatet, det internasjonale Barentssekretariatet (IBS), Barentsinstituttet og den årlige kulturmønstringen Barents Spektakel. Dette har vært med på å bygge nettverk av kontakter og tillit mellom folk.

Det norske Barentssekretariatet (BS) har i 2011 et budsjett på 51 mill. kroner. Utenriksdepartementet er den største bidragsyteren til prosjekter i regi av Barenssekretariatet med rundt 36 millioner kroner. Den øvrige finansieringen kommer hovedsakelig fra Kommunal- og regionaldepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og de tre nordnorske fylkeskommunene. Omlag 40 mill. kroner bevilges årlig til en lang rekke norsk-russiske samarbeidsprosjekter. Et stort antall norske, russiske og utenlandske aktører er involvert. Hovedsatsingsområdene er folk-til-folk-samarbeid, idrett, urfolk, kultur, næringsutvikling, herunder offshore og infrastruktur, miljøvern, helse, kompetanse og utdanning. Sekretariatets hovedoppgave er å støtte norsk-russiske prosjekter, norske myndigheter og regionale aktører og strukturer. Sekretariatet har et bredt nettverk av kontakter og er en viktig kunnskapsinstitusjon i regionen.

Således er en rekke prosjekter gjennomført, og det er etablert gode samarbeidsmekanismer som stadig utvikles. Når samarbeidet har båret frukter, er det fordi det i tillegg til å engasjere sentrale myndigheter hele tiden har hatt et jordnært og praktisk siktemål. Lokale og regionale aktører har vært aktive. I Norge har de tre nordnorske fylkeskommunene og Barentssekretariatet gjort en uvurderlig innsats i så måte.

Regjeringen mener at prosjekter der det primære formålet er å skape kontakt og tillit på tvers av landegrensene, kan vektes noe ned til fordel for prosjekter som mer direkte er viktige for utviklingen av livsvilkårene for folk. Prioritet vil gis til tiltak som kan styrke den økonomiske samhandlingen og veksten, slik at grunnlaget for sysselsetting og bosetning styrkes.

For å styrke kontinuiteten og effektiviteten i samarbeidet ble det Internasjonale Barentssekretariatet (IBS) opprettet i 2008. Sekretariatet har opparbeidet solid kompetanse og gjør et viktig arbeid med organisering av møter og konferanser, kunnskapsinnsamling, rådgivning og informasjon. IBS deltar aktivt i internasjonale fora og i samarbeid med andre regionale og internasjonale organisasjoner og har således bidratt til bedre forankring av arbeidet i Barentsrådet i medlemslandene.

Samtidig som dette brede samarbeidet med fokus på folkelige kontakter innenfor en lang rekke sektorer må føres videre, er det viktig å tenke strategisk rundt Barentsregionens betydning og mulighetene til å videreutvikle regionen også gjennom regionalt samarbeid. Regionen blir vurdert som stadig mer attraktiv for utenlandske investorer på bakgrunn av de rike mineralressursene og den økende globale etterspørselen etter mineraler. Regionen kan være råvareleverandør, men har også stor industriell og teknisk kompetanse. Utvikling av denne sektoren og nødvendig utvikling av infrastruktur og logistikk vil være viktige satsingsområder fremover. Det vil kunne få store ringvirkninger for befolkningen i regionen. Det samme gjelder økt sjøtransport. Regjeringen er opptatt av at Barentssamarbeidet reflekterer denne utviklingen, og at utviklingen foregår på en miljømessig forsvarlig måte. Det må arbeides videre for å synliggjøre regionen og samarbeidet internasjonalt. Det sterke regionale innslaget må videreutvikles og styrkes.

Sverige hadde i sin formannsperiode (2009–2011) som hovedprioritet «En øko-effektiv økonomi i Barentsregionen». Det har vært satset på klimaarbeid, energieffektivisering og fornybar energi. Norge og Russland har blant annet arbeidet med energieffektivisering og utbedring av lokal energiutnyttelse både i Murmansk, Arkhangelsk og Karelen. Videre fremover ser man for seg prosjekter for utnytting av biomasse.

Arbeidet med å fjerne de miljømessige «hot spots» er en sentral oppgave. Dette er miljøutfordringer som er store, kompliserte og tidkrevende å få løst. AMAP (Arctic Monitoring and Assessment Programme), russiske eksperter og NEFCO (Nordic Environment Finance Corporation) har sammen satt opp en liste over 42 slike hot spots, og det har vært et mål å ha startet opp investeringsprosjekter i samtlige av disse innen 2013. Her gjenstår imidlertid mye, herunder både atomavfall, utslipp fra tungindustrien på Kola og sikring av kommunal vannforsyning i ulike deler av den russiske Barentsregionen. Det er nå fastsatt kriterier for hva som skal til for å fjerne disse miljøproblemene, og arbeidet med dette vil bli intensivert. NEFCO og Arktisk råd vil være viktige samarbeidspartnere i det videre internasjonale arbeidet på dette området.

Foto: Marius Hauge

Norsk formannskap i Barentsrådet 2011–2013

Norge tok over som formann etter Sverige i oktober 2011. Barentssamarbeidet vil feire 20-årsjubileum under norsk formannskap i 2013. Regjeringen tar sikte på en stor markering av jubileet både for å flagge et unikt samarbeid gjennom to tiår, og for å tilpasse det til en ny tid. Under det norske formannskapet tar man sikte på å utarbeide en ny Kirkenes-erklæring som avspeiler endringene siden 1993 og trekker opp hovedlinjene for samarbeidet i årene fremover.

Hovedmålsetningen for det norske formannskapet er å fremme Barentsregionen som en innovativ og miljøansvarlig ressursregion. For å realisere dette målet vil formannskapsarbeidet konsentreres om følgende hovedprioriteringer:

1. Bærekraftig næringsutvikling i en ressursrik region.

2. En miljø- og klimavennlig utvikling basert på kunnskap.

3. Den menneskelige dimensjon.

En hovedmålsetning er videre å konsolidere og videreutvikle det brede folk-til-folk-samarbeidet og å fortsette arbeidet med å bygge ned hindre for samkvem og utvikling. Å integrere Barentsregionen enda tettere i europeisk og internasjonalt samarbeid, og i globale prosesser som er under utvikling, vil bli viktig for å legge til rette for bærekraftig vekst og industriell utvikling. Det må en koordinert og felles innsats til for å utvikle transport og logistikk i regionen. Fremtidig utvikling er helt avhengig av dette. Innovasjon, modernisering og nytenkning må stå høyt på dagsorden. Det grensenære samarbeidet styrkes kontinuerlig med målsetning å utvikle stadig mer fleksible og sømløse ordninger både for opphold og arbeid i andre land i regionen.

Satsing på tiltak rettet mot barn og ungdom er på lang sikt et viktig og nødvendig bidrag til en positiv utvikling i nordområdene. Samarbeid om barne- og ungdomspolitiske utvekslinger, aktiviteter og prosjekter spiller en vesentlig rolle for å styrke mellomfolkelig forståelse i regionen. Dette er spesielt viktig i samarbeidet med Russland. Norge vil videreføre den økonomiske støtten til multilateralt barne- og ungdomspolitisk samarbeid i Barentsregionen. Tiltak overfor utsatte barn og unge er viktig for å skape sosial utjevning, utvikling og trygghet i regionen. De eksisterende samarbeidsavtalene med regionene i Nordvest-Russland innenfor rammen av Barentsrådets program Children and Youth at Risk in the Barents Region (CYAR) er vesentlige bidrag i denne sammenhengen. Det er viktig at likestillingsperspektivet får en sentral plass i det mellomfolkelige samarbeidet i nordområdene. Fra et norsk synspunkt er det nødvendig å skape klare og positive holdninger til likestilling i samfunnet.

7.4 Den nordlige dimensjon

Regjeringens hovedmålsetning med deltakelsen i Den nordlige dimensjon er å ta del i og fremme det konstruktive og praktiske samarbeidet med EU og Russland i våre nærområder. Et prioritert felt fremover vil være det nye partnerskapet for transport og logistikk.

EUs nordlige dimensjon ble etablert i 1997 som et instrument for EUs regionale samarbeid i Nord-Europa, med særlig vekt på samarbeidet med Russland. I 2006 ble EUs nordlige dimensjon omformet til Den nordlige dimensjon (ND), som er et samarbeid mellom fire likeverdige partnere – EU, Island, Norge og Russland. I tillegg deltar de regionale råd og internasjonale finansinstitusjoner. Videre deltar de mest berørte og interesserte EU-landene aktivt i samarbeidet, både på politisk nivå og ekspertnivå.

Det brede «paraply»-konseptet i Den nordlige dimensjon gir oss anledning til å arbeide for relevante prosjekter som Norge og regionen har nytte av. Det gir oss også større mulighet til å delta aktivt i de fire samarbeidsrom mellom EU og Russland og i samarbeidet om modernisering, der vi har parallelle bilaterale prosesser.

Regjeringen ønsker å bidra til større personmobilitet over grensene. Økt oppmerksomhet vil bli viet til hvordan kontaktene også med de nordlige delene av Sverige og Finland kan bedres. Målet er å få en større utveksling av arbeidskraft og at flere bedrifter velger å jobbe i regionale markeder i flere land. Regjeringen ønsker å støtte opp under gode initiativ fra kunnskapsinstitusjonene og regionale myndigheter for økt samarbeid og forsknings- og utdanningsmessig integrasjon på tvers av landegrensene.

Den nordlige dimensjon har utviklet seg raskt og dynamisk og rommer stadig nye samarbeidsområder. Samarbeidet er organisert gjennom såkalte partnerskap. Partnerskapene er satt opp som selvstendige enheter som utvikler det konkrete samarbeidet på sine ansvarsområder, og som samtidig rapporterer til embetsgruppen, ND Steering Group, ministermøtene og viseministermøtene (annethvert år).

Partnerskapet for miljø, som har vært i funksjon siden 2001, er fortsatt flaggskipet i Den nordlige dimensjon. Under dette partnerskapet er en rekke store prosjekter gjennomført. Fremst blant disse var prosjektet for vannrensing i St. Petersburg som ble gjennomført i perioden 2002 til 2007, og som har sikret rent drikkevann til byens befolkning. Miljøpartnerskapet har hatt et fond på 280 mill. euro til nukleære og ikke-nukleære prosjekter. Ved samfinansiering og støtte samt lån fra internasjonale finansinstitusjoner har dette generert prosjekter til en verdi av over 3 milliarder euro. Norge har bidratt med 10 mill. euro til samarbeidet om atomsikkerhet og 17 mill. kroner til det generelle miljøsamarbeidet. Miljøpartnerskapet retter nå gradvis større oppmerksomhet mot løsning av miljøproblemer i Nordvest-Russland, og prosjekter innen energieffektivisering og fornybar energi er et nytt satsingsområde. Norge vil i denne forbindelse vurdere økte finansielle bidrag til partnerskapet. Et eventuelt bidrag vil dekkes innenfor rammen av Utenriksdepartementets tilskuddsmidler (kap. 118, post 70).

Partnerskapet for helse og livskvalitet er en viktig arena for Norge når det gjelder samarbeid om helsespørsmål i regionen. Samarbeidet foregår på departementsnivå, gjennom deltakelse i ekspertgrupper og ved felles prosjekter. Fokus har vært på primærhelsetjeneste, smittsomme sykdommer, tuberkulose, HIV/AIDS og livsstilsrelaterte sykdommer. Dette er områder Norge prioriterer. Norge leder for tiden ekspertgruppen for alkohol-, narkotika- og tobakksrelaterte helseskader.

Under ministermøtet i ND i Oslo 2. november 2010 ble to nye partnerskap for henholdsvis transport og logistikk samt kultur formelt godkjent av ministrene.

Sekretariatet for transport- og logistikkpartnerskapet er etablert ved Den nordiske investeringsbanken i Helsinki. Et hovedmål med partnerskapet er å fjerne flaskehalser for grensekryssende transport og logistikk. Fra norsk side vil det være viktig at partnerskapet også bidrar til å få belyst og utredet de muligheter som kan ligge i mer visjonære prosjekter, herunder øst-vest-korridoren (Narvik-korridoren). Under sitt formannskap i 2011 arbeider Norge for å fremme maritime aspekter, som Den nordlige sjørute og øst-vest-samband. Det legges opp til å opprette et fond for samarbeidsprosjekter som de fire partnerne vil kunne bidra til. Fondet er basert på frivillige bidrag fra alle land som er med i Den nordlege dimensjon. Det administreres av EBRD. Prosjekttildelingene godkjennes av styringsgrupper som er sammensatt. Norges første bidrag til fondet dekkes over Utenriksdepartementets Barents 2020-midler. Internasjonale finansinstitusjoner kan få en viktig rolle i utviklingen av partnerskapet, slik de har hatt i Miljøpartnerskapet.

7.5 Nordisk samarbeid

De nordiske land har ulike geografiske, næringsmessige og rettslige interesser i nordområdene. Norge og Danmark/Grønland er kyststater til Polhavet, noe som gir landene spesielle rettigheter og forpliktelser i henhold til havretten. Island har ikke kyst til Polhavet, men har økonomiske og politiske interesser knyttet til utviklingen i Arktis, spesielt når det gjelder fiske og maritim virksomhet. Sverige og Finland har store næringsinteresser i sine nordområder, spesielt innen mineralvirksomhet og transport. Nordområdespørsmål drøftes regelmessig mellom de nordiske landene, både enkeltvis og i fellesnordisk krets.

Tre av de nordiske landene samt Russland har en samisk befolkning. Sametingene i Norge, Finland og Sverige har etablert et Samisk parlamentarisk råd der også representanter for samiske organisasjoner i Russland deltar som observatører. I 2005 fremla et ekspertutvalg forslag til en nordisk samekonvensjon, og i 2011 har formelle forhandlinger om en slik konvensjon startet opp. Målsetningen er å fremforhandle en slik konvensjon i løpet av fem år.

Ministrene med ansvar for samiske saker i Finland, Norge og Sverige og sametingspresidentene i de respektive land har årlige møter for regelmessig orientering, drøfting og behandling av samiske spørsmål av felles interesse. Målsettingen med samarbeidet er å styrke og utvikle det samiske folkets språk, kultur, næringer og samfunnsliv. Samarbeidet ble etablert i 2000 og har uformell, men nær tilknytning til Nordisk Ministerråd.

En stor del av de nordiske land- og havområdene ligger i den arktiske regionen, og siden 2000-tallet har Nordisk Ministerråd (NMR) hatt et eget arktisk samarbeidsprogram. Regionale nordiske samarbeidsarenaer har noe lengre fartstid. Nordkalottrådet ble initiert av Nordisk ministerråd allerede i 1967 og består av 12 regionale representanter fra Lappland, Norrbotten og våre tre nordligste fylkeskommuner. Arbeidet i Nordkalottrådet pågår særlig innenfor næringspolitikk, miljø og kultur. Grunnfinansiering av samarbeidet kommer fra Nordisk Ministerråd, men det er også høy grad av samfinansiering med EUs grenseregionale prosjekter (INTERREG). En annen nordisk arena er Tornedalsrådet, en samarbeidsorganisasjon for svenske, norske og finske kommuner som grenser til Tornedalen. Fra norsk side deltar Kåfjord, Kautokeino, Storfjord og Nordreisa. Enda en arena er Nordatlantsamarbeidet (NORA) – Island, Færøyene, Grønland og Kyst-Norge (Vestlandsrådet, Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Trøndelag).

Nordisk Ministerråds arktiske samarbeidsprogram skjer i samspill med Arktisk råd. Programmet favner områder som miljø, helse, energiforsyning, forskning, kultur og utdanning, IT og næringsliv. I tillegg til samarbeid med Arktisk råd, bruker NMR også det arktiske samarbeidsprogrammet til finansiering av prosjekter i samarbeid med EU, Den nordlige dimensjon og Barentsrådet.

Norge har formannskapet i Nordisk Ministerråd i 2012. Hovedtema er velferdsstaten i et nordisk perspektiv. Formannskapet vil fokusere på felles utfordringer som de ulike nordiske land står overfor, og samtidig identifisere områder for økt samarbeid. I tillegg vil tverrsektorielle saker bli videreført, for eksempel grensehinderarbeidet og arbeidet opp mot ungdom og språk. Sverige har formannskapet i 2013, og det legges opp til fellesprosjekter i nord under begge formannskapene, for eksempel når det gjelder mineralutvinning på Nordkalotten.

Under Norges ledelse av det nordiske utenrikspolitiske samarbeidet i 2012 vil nordområdespørsmål bli vektlagt og sett i sammenheng med oppfølging av Stoltenbergrapporten om styrket nordisk utenriks- og sikkerhetspolitisk samarbeid.