5 Digitalisering av radiomediet – kost- og nytteeffektar

Radio er ved sida av dagspressa den einaste mediekanalen som i praksis ikkje er fulldigitalisert. FM-teknologien er analog, og på grunn av begrensa frekvensressursar er det ikkje rom for fleire kanalar. Digitalisering vil bl.a. sikre meir effektiv utnytting av frekvensspekteret, og ein overgang til digital radio kan gi eit betre og breiare tilbod med fleire kanalar og digitale tilleggstenester. Blant kringkastarar er det ei utbreidd oppfatning at også radiomediet før eller seinare vil bli digitalisert.

I dette kapitlet vil departementet vurdere kva kostnads- og nytteeffektar ei digitalisering av radiomediet vil kunne tenkjast å ha. Vurderinga tek utgangspunkt i to sentrale føresetnader. For det første er departementet einig med kringkastarane om at radiomediet før eller seinare vil bli digitalisert. I ein situasjon der bortimot alle andre media nyt godt av dei utviklingsføremonene som ligg i den digitale teknologien, er det lite truleg at radiomediet blir verande analogt. For det andre tek departementet utgangspunkt i at det digitale radiotilbodet i framtida vil bli prega av at ulike teknologiar lever side om side. Ein tek likevel for gitt at DAB-nettet vil utgjere stammen i digitalradiotilbodet. Dette følgjer av at styresmaktene meiner at aktørane sjølve bør avgjere kva slags teknologi som bør nyttast. Marknadsaktørane har valt å satse på DAB, og det er lagt store investeringar i eit nett som alt dekkjer 80 pst. av befolkninga. Departementet konstaterer i tillegg at DAB (eller andre standardar i Eureka 147-familien) er leiande standard for digitalradio i Europa.

I vurderinga av kostnads- og nytteeffektar av digitalisering vil departementet også, der det er relevant, sjå på korleis tidspunktet for avvikling av FM-sendingane vil kunne påverke desse effektane.

5.1 Nytteeffektar

5.1.1 Lågare distribusjonskostnader for NRK

Ein DAB-sendar er dyrare enn ein FM-sendar, men medan det berre er plass til éin kanal på ein FM-sendar, gir ein DAB-sendar plass til fleire radiokanalar. Dette opnar for at distribusjonskostnader kan delast på fleire. Så framt ei viss mengd kringkastarar ønskjer distribusjon, vil kostnad per kanal normalt bli lågare i eit DAB-nett.

I tillegg er det dyrt for kringkastarane å betale for parallell distribusjon av same innhald i både DAB og FM.

FM-nettet, og då særleg det nettet NRK disponerer, byrjar å bli gammalt. I seinare år har Norkring, som eig det fysiske nettet, vore varsam med å bruke ressursar på vedlikehald. Det har samanheng med at ein ikkje har vore sikker på kor lenge det vil vere aktuelt med FM-distribusjon i Noreg. Dersom FM-nettet skal vidareførast i mange år, vil det krevje store ressursar til vedlikehald og oppgraderingar. Dette vil gi kringkastarane, og då særleg NRK, auka leigekostnader.

Teleplan har etter oppdrag frå departementet vurdert korleis vidare FM-distribusjon vil påverke leigekostnadene for kringkastarane, særleg NRK. Eit samandrag av rapporten følgjer som vedlegg.

Teleplan samanlikna i rapporten kostnadsskilnader knytte til to ulike scenario. I det eine blei det lagt til grunn at FM-sendingane blir avvikla alt i 2014. Grunnen til at dette året blei valt, var at det blei foreslått av ei arbeidsgruppe som greidde ut digital radio i 2005. Arbeidsgruppa var nedsett av Kulturdepartementet og leidd av Medietilsynet1. Dette blei samanlikna med eit scenario der FM-nettet først blir avvikla i 2020, dvs. at kringkastarane sender parallelt i både FM og DAB i åra 2014–2020.

Teleplan konkluderte med at NRKs årlege leigekostnad vil bli 22–24 millionar kroner lågare dersom FM-nettet blir avvikla i 2014, det vil seie akkumulert til 132–144 millionar kroner for perioden 2014–2020. Ein føresetnad for reknestykket var at NRK disponerer heile Regionblokka åleine, og dessutan ein tredjedel av Riksblokka.

Det er likevel knytt stor uvisse til dette anslaget for innsparingar i NRK. Storleiken vil blant anna vere bunden av den tekniske tilstanden til FM-nettet. I dag har ingen full oversikt over den tekniske tilstanden til FM-nettet. Teleplan gjorde utrekningane sine på grunnlag av informasjon om gjennomsnittsalderen til sendestasjonane. Strengt teke føreset likevel eit presist overslag for det faktiske vedlikehaldsbehovet fysisk inspeksjon av kvar enkelt sendestasjon. I tillegg er det ein del uvisse om kor mange sendestasjonar som trengst i DAB-nettet for å få ei dekning som tilsvarar dagens FM-dekning. Det er vidare usikkert korleis prisane på erstatningsutstyr i FM-nettet vil utvikle seg. Det er også rimeleg å tru at prisane for DAB-sendarar vil falle etter kvart som fleire land byggjer ut DAB-nett. Det er like fullt vanskeleg å ha klare oppfatningar av kor sterkt slike forhold vil slå ut.

Mogleg innsparing i NRK blir også påverka av om NRKs del av DAB-nettet må byggjast ut til full husstandsdekning (dvs. dagens P1-dekning). Det er likevel særleg dei siste 2-3 pst. av folket som trekkjer opp kostnadene. Då fjernsynsnettet blei digitalisert, la Stortinget til grunn at bakkenettet måtte dekkje minst 95 pst. av befolkninga. Resten kunne dekkjast via satellitt, slik at ein sikra seg at heile folket hadde eit digitalt fjernsynstilbod. Dersom ein opnar for ei tilsvarande løysing for radionettet, vil NRKs innsparing truleg bli mykje høgare enn det Teleplan la til grunn. Dette blir drøfta nærmare i kap. 6.3.1 og 7.2.

Teleplan føresette vidare at NRK skulle disponere heile Regionblokka og ein tredjedel av Riksblokka. Dette er situasjonen i dagens nett. Ved ein eventuell overgang frå DAB til DAB+, vil NRKs behov for frekvenskapasitet bli mindre. I så fall vil selskapet truleg ikkje lenger har trong for å disponere kapasitet i Riksblokka. Bruk av DAB+ vil derfor kunne representere ei stor kostnadsinnsparing for NRK. Sjå kap. 6.4.4 for ei nærmare drøfting av DAB+.

5.1.2 Reduserte distribusjonskostnader for riksdekkjande, kommersielle kringkastarar

P4 Radio Hele Norge AS og Radio Norge AS har konsesjon fram til og med 31. desember 2013 for riksdekkjande kommersiell radioverksemd i FM-nettet. Begge desse aktørane har parallelle digitale og analoge sendingar, noko som er kostnadskrevjande. Ein overgang til rein digital distribusjon vil innebere store kostnadsinnsparingar per kanal for dei to kommersielle riksradioane. Dette har blant anna samanheng med at kommersielle aktørar ikkje må vere med og betale for eit DAB-nett som dekkjer heile befolkninga. Dagens dekning for dei kommersielle riksdekkjande kanalane er på omkring 80 og 93 pst. for høvesvis P4 og Radio Norge.2 Det er nærliggjande å vente at dekningsgraden for den kommersielle delen av DAB-nettet ikkje vil bli høgare enn dette.

Kostnadsinnsparinga for dei to riksdekkjande kommersielle kringkastarane vil bli ytterlegare forsterka dersom DAB+ blir vald som standard i nettet. P4 opplyser at selskapet ser for seg at distribusjonskostnaden fell frå 33 millionar kroner for dagens parallelle distribusjon av P4s hovudkanal i DAB og FM med 80 pst. dekning, til omkring 4 millionar kroner for rein DAB+ distribusjon med 90 pst. dekning. P4 presiserer likevel at selskapets målsetjing med digitaliseringa er å kunne levere eit større innhaldstilbod til fleire. Som eksempel vil P4 kunne distribuere seks kanalar for 24 millionar kroner med rein DAB+ distribusjon med 90 pst. dekning.

5.1.3 Distribusjonskostnader for lokalradioar

Lokalradioblokka er som nemnt delt inn i 37 regionar. Gjennomgåande er desse regionane større enn dagens 141 konsesjonsområde for lokalradio. Større nedslagsfelt er attraktivt for nokre, men slett ikkje for alle lokalradioar. Lokalradiobransjen er lite homogen. Den spenner frå heilkommersielle aktørar som er opptekne av å nå flest mogleg lyttarar til små lokale radioar utan ønske om å nå eit større omland.

Digital distribusjon i Lokalradioblokka inneber at kostnadene per sendar aukar og nedslagsfeltet blir større. Dette blir motverka av at det kan bli fleire kanalar å dele kostnadene på. Totaleffekten vil truleg vere at dei fleste lokalradioane som blir med i Lokalradioblokka vil få høgare totale distribusjonskostnader. Sidan dei samstundes når ut til fleire, kan truleg likevel kostnaden per potensiell lyttar bli lågare.

For kommersielle lokalradioar som ser seg tente med få eit større, regionalt nedslagsfelt, vil derfor totaleffekten kunne vere positiv. Tilsvarande kan bli tilfellet for mellomstore lokalradioar i storbyane, der mange kanalar vil vere med på å dekkje rekninga.

Det er samstundes sannsynleg at mindre lokalradioar som ikkje har interesse for utvida nedslagsfelt, med dagens kostnadsføresetnader vil få høgare distribusjonskostnader ved digitalisering. Kap. 6.5 inneheld ei nærmare drøfting av lokalradio.

5.1.4 Digitalisering gjer radiomediet meir konkurransedyktig i høve til andre digitale media

Digitalisering gir aktørane høve til å etablere eit fleirkanalunivers over heile landet. Dette kan medverke til å gjere radiomediet meir konkurransedyktig i forhold til anna nasjonalt og internasjonalt medieinnhald. Det blir enklare for kringkastarane å lansere nytt innhald og nye kanalar, og dessutan å etablere samspel med Internett eller mobiltenester. Dette skapar eit grunnlag for radiobransjen til å møte konkurranseutfordringa frå digitale media. Dette er også grunnen til at mange radioaktørar fryktar ein situasjon der radiomediet blir verande analogt blant mange digitale media.

Dei siste åra har det vore ein framvekst av «medierike» mottakarar som kombinerer radio med fargeskjerm, interaktive funksjonar, Internettilgang mv. Truleg vil slike mottakarar bli meir og meir vanlege i heimane. Smarttelefonar (iPhone mv.) og lesebrett er uttrykk for noko av den same utviklinga i retning av at lyd, bilete og/eller tekstbaserte media blir integrerte i ein og same mottakar.

I Storbritannia utviklar BBC i samarbeid med kommersielle radiogrupper noko som blir kalla UK Radioplayer. Føremålet med tenesta er å betre brukargrensesnittet for nettradio ved å tilby ei einsarta utforming av nettradiospelaren på tvers av dei ulike radiokanalane og radioselskapa. Kommandoknappane og ramma vil vere dei same uavhengig av kva nettradiokanal ein ønskjer å høyre på, og tenesta skal også gjere det enklare for lyttarane å navigere mellom ulike radiostasjonar. I tillegg til å kunne velje mellom mange kanalar vil spelaren gi høve til tilleggsinformasjon, kjøp av musikk, spelelister av radiokanalar mv. I tillegg skal den vere søkbar, slik at lyttarane kan søkje fram bestemte programgenrar, artistar mv.

For publikum inneber dette ei gradvis tilvenjing til eit meir individualisert mediekonsum, der den einskilde sjølv bestemmer kva innhald han vil ha tilgang til, på kva slags måte og til kva tid.

Mange kringkastarar framhevar nettopp det at radiomediet må vere konkurransedyktig som eit sentralt argument for digitalisering. Dersom radiomediet blir verande analogt, vil det bli vanskeleg for kringkastarane å utnytte potensialet for individuelt tilpassa mediekonsum som medierike terminalar opnar for.

Statistikk for mediebruk viser at oppslutninga om radiomediet har vore relativt stabil dei siste ti åra, sjølv om talet på personar som høyrer radio dagleg har falle frå 57 til 53 pst. frå 2000 til 2009. Men går ein endå ti år tilbake i tid (til 1991), var det 71 pst. av folk i Noreg som dagleg lytta til radio. Tendensen har vore at særleg unge menneske høyrer mindre på radio. Nye musikktenester som Wimp og Spotify har dei siste åra vorte tilgjengelege også på mobil. Dette kan forsterke denne tendensen. Radio via FM er moden i den forstand at utsiktene til tenesteutvikling er svært avgrensa. Kringkastarane fryktar derfor for at tendensen til at radiomediet tapar terreng i høve til andre media vil forsterkast dersom digitaliseringa tek lang tid.

Radiomediet spelar ei viktig rolle som informasjons- og underhaldningskanal. Også andre media fyller i nokon grad slike behov. Radiomediet har likevel eigenskapar som gjer at det ikkje kan erstattast fullt ut: direkte rapportering frå hendingar, eigna for mobilt mediekonsum, gratis mottak, låge produksjonskostnader/enkel teknologi, universell dekning, beredskapsfunksjon mv. I tillegg medverkar radio til redaksjonelt mangfald i samfunnet.

Radio er ein viktig kanal for formidling og promotering av norsk språk og norsk musikk. Sjølv om musikkbransjen i periodar har vore misnøgd med formidlinga av norsk musikk i radiokanalane, vil ei svekking av radiomediet kunne få uheldige konsekvensar for norsk musikkliv. I forlenging av dette kan det leggjast til grunn at radiomediet fyller ein viktig funksjon i eit utvida kulturperspektiv som formidlar av redaksjonelt innhald som i hovudsak er forankra i norsk røyndom. Dette er eigenskapar som bidreg til at det frå eit kulturpolitisk perspektiv er viktig å ta vare på livskrafta i radiomediet.

5.1.5 Auka innhaldsmangfald/sterkare konkurranse i innhaldsmarknadene

Den analoge radiomarknaden er prega av ulike konkurransevilkår og tekniske etableringshindringar som følgje av at tilgangen på frekvensar er avgrensa. Digitalisering vil redusere etableringshindringane og gi fleire aktørar høve til riksdekning. Dette har ein parallell i utviklinga i fjernsynsmarknaden, der etableringa av det digitale bakkenettet har ført til fleire nyetableringar og skjerpa konkurranse. På få år har det utvikla seg eit mangfald av norskspråklege fjernsynskanalar, og kanalar som rettar seg mot definerte målgrupper har teke ein større del av sjåartida.

Kor mange radiokanalar som etter kvart vil bli tilbodne, vil blant anna avhenge av kor mange frekvensblokker som blir bygde ut for DAB. Som nemnt tidlegare er det planlagt fire frekvensblokker for DAB, jf. kap. 3.3. Det er likevel usikkert kor mange av desse det er økonomisk grunnlag for å byggje ut, og kor stor befolkningsdekning dei ulike frekvensblokkene vil få. Talet på kanalar innanfor kvar frekvensblokk er avhengig av kor mykje bandbreidde kringkastarane reserverer for den enkelte kanalen. I tillegg har det mykje å seie om DAB-nettet i framtida vil sende i DAB+ eller om dagens standard blir ført vidare. Derfor er det uvisst kor mange kanalar folk etter kvart vil få tilgang til, men det samla tilbodet vil sikkert bli vesentleg større. Dersom alle fire frekvensblokkene blir bygde ut og DAB+ nytta som standard, vil talet på samtidige radiokanalar kunne vere omkring 64, dvs. 16 kanalar per frekvensblokk.

I dag er det berre Radio Norge og P4 som ved sida av NRK har tilnærma riksdekning i FM-nettet. Andre kommersielle kringkastarar må nøye seg med sendenett som i større eller mindre grad er lokale. Også i tilhøvet mellom P4 og Radio Norge er det store skilnader, ettersom nettet til Radio Norge har større befolkningsdekning. Digitaliseringa vil derfor leggje til rette for at radioaktørane får meir likeverdige og rettferdige konkurransevilkår.

Fleire radiokanalar og auka konkurranse treng ikkje gi større innhaldsmangfald. Auka konkurranse på mediefeltet kan presse fram eit meir homogent tilbod ved at aktørane freistar å tilfredsstille smaken til majoriteten av lyttarane. Alternativt kan auka konkurranse gi større mangfald fordi konkurranse tvingar fram differensiering av medietilbodet.

Radiomarknaden er prega av ei blanding av aktørar som forfølgjer ordinære kommersielle mål og aktørar som ikkje er drivne av lønsemdsmotiv. Det siste er tilfellet med NRK, som er finansiert av kringkastingsavgifta. I tillegg baserer mange nisjekanalar seg på frivillig innsats og er motiverte av ideelle omsyn. Sjølv om heller ikkje denne typen aktørar opererer i eit vakuum, er det ikkje sikkert at det redaksjonelle produktet deira treng bli mykje påverka av eit endra konkurransebilete.

Digitalisering vil samstundes gi kommersielle kringkastarar høve til å møte konkurransen frå NRK med ein fleirkanalstrategi. Dette vil typisk vere kanalar med eit meir reindyrka målgruppefokus, tilsvarande korleis NRK i dag reindyrkar ulike redaksjonelle profilar for dei tre hovudkanalane sine. Ei slik utvikling vil representere ei utfordring for NRK-dominansen på radiomarknaden. Mellom 60 og 70 pst. av radiolyttinga skjer i dag på ein av NRK-kanalane.

Departementet ser det som rimeleg å gå ut frå at den samla effekten av digitaliseringa av radio vil vere auka innhaldsmangfald i både kvantitativ og kvalitativ forstand. Eit lite atterhald gjeld tilbodet av lokalt innhald, jf. omtala av dette i kap. 5.2.4.

5.1.6 Betre riksradiotilbod i distrikta

Det samla lisensfinansierte radiotilbodet til NRK når ikkje ut til heile folket via det jordbundne kringkastingsnettet. Delar av NRK-tilbodet er tilgjengeleg berre via DAB, primært fordi det ikkje er nok frekvensressursar på FM. Det inneber at dei 80 pst. av folket som er dekt av DAB-nettet, kan lytte til heile NRKs innhald. I tillegg er alle NRK-kanalane (utanom NRK Båtvær) tilgjengelege via nettradio. På FM-nettet er dei tre største NRK-kanalane tilgjengelege i nesten heile landet. Nisjekanalar som «NRK Alltid Nyheter» kan høyrast i dei største byane, men har elles svært avgrensa distribusjon. P4 er tilgjengleg for rundt 80 pst. av befolkninga. Tilsvarande tal for Radio Norge er omkring 93 pst.

Såleis vil meirverdien ved DAB i form av eit breiare kanaltilbod vere større for folk i distrikta enn i byane. Eksempelvis er det 119 kommunar som no har tilgang til maksimalt 3-5 radiokanalar på FM. Dersom Regionblokka blir bygd ut i desse kommunane, vil tilbodet auke til minst 16 kanalar, inklusive alle NRK-kanalane. Dersom dei også får dekning av Riksblokka, vil radiotilbodet kunne auke med ytterlegare 16 kanalar (føresett bruk av DAB+). Departementet trur at det er tvilsamt om desse kommunane, som gjennomgåande er relativt tynt befolka, vil bli dekte med meir enn to frekvensblokker.

5.1.7 Meir robust signal ved mobilt mottak

DAB vil gi eit vesentleg meir robust signal ved mobilt mottak. Radio er eit viktig bilmedium. P4 opplyser at dei reknar med at så mykje som 40 pst. av lyttinga på hovudkanalen skjer under transport. Ifølgje TNS Gallups årsrapport for radio i 2009 føregår 40 pst. av den samla radiolyttinga utanfor heimen.

Mottaksforholda for FM-radio i bil er varierande gjennom landet. Mange stader er mottaket prega av skurring og forstyrringar, blant anna fordi topografiske hindringar som fjell og dalar svekkjer FM-signala. I DAB kan slike hindringar tvert i mot gi betre radiomottak, fordi refleksjon frå fysiske hindringar kan styrkje DAB-signalet. Digitalradio i bil gir folk stabile og tilnærma like mottaksforhold for alle rikskanalar i heile landet.3

I tunnelar vil alle kanalar vere tilgjengelege når det først er lagt til rette for digitalt mottak. Dette vil stå i kontrast til dagens FM-dekning i tunnel, der berre P1 og ev. P4 er tilgjengelege, sjå elles omtale av beredskapsaspektet i kap. 5.1.15.

Merk: Dei raude felta markerer dei 119 kommunane som i dag har berre 3–5 riksdekkjande radiokanalar.

Kjelde: Digitalradio Norge AS/Statens kartverk.

For lyttarane vil det vere enklare å finne «sin» kanal, fordi dei sender på same frekvens i heile landet4. I FM-nettet skiftar frekvensplassering frå område til område.

5.1.8 Meir effektiv reklame

Digitaliseringa kan gjere radiomediet meir attraktivt for annonsørar. For det første vil folk få tilgang til fleire kanalar. Dette kan auke den totale radiolyttinga. I den grad dette skjer, vil annonsørane kunne nå fleire lyttarar. For det andre vil digitalisering tilføre radioreklamen ein ny dimensjon ved at det blir mogleg å supplere tradisjonell radiolyd med tekst, bilete mv. Målretta/differensiert reklame blir også mogleg, fordi digitaliseringa kan ventast å føre til fleire nisjeradiotilbod med ein meir einsarta lyttarskare.

Digital radio vil også kunne føre til at andre media møter hardare konkurranse frå radiobransjen. For eksempel vil regionavisene, som i dag er attraktive for regionale annonsørar, måtte rekne med å møte konkurranse frå radiokanalar med regionalt nedslagsfelt.

5.1.9 Lydkvalitet

Det er ingen automatikk i at digital radio gir høgare opplevd lydkvalitet enn FM-radio. Høg opplevd lydkvalitet i digitale radionett krev at det blir sett av nok kapasitet til signalet.

Distribusjon av digital radio vil i praksis seie overføring av data, dvs. kombinasjonar av nullar og eittal. Før radiosignalet blir sendt ut, blir delar av data fjerna, nærmare bestemt data som ikkje er avgjerande for lydattgjevinga. På denne måten kan ein overføre ei større mengd data enn ved analog distribusjon. Ei DAB-blokk gir plass til seks stereokanalar, kvar med kapasitet på 192 kbit/s. Ein kan i praksis velje kor mykje ein skal redusere dataomfanget. Norske kringkastarar nyttar i dag bitratar mellom 64 og 192 kbit/s per kanal i DAB-nettet. Til kanalar med musikk med eit dynamisk lydbilete vil ein normalt velje 160 kbit/s, medan det for ein kanal som i hovudsak inneheld tale, vil vere nok med 64 eller 96 kbit/s.

Fleksibiliteten i digitale nett gjer at det ikkje er mogleg å slå fast om digital radio gir betre eller dårlegare lydkvalitet enn FM. Det er likevel rimeleg å tru at kringkastarane vil leggje seg på eit nivå for bitrate som tilfredsstiller forventingane hos lyttarane til lydkvalitet i ulike programgenrar. Dette vil for eksempel innebere at program med mykje klassisk musikk får stor bandbreidde, medan debattprogram med berre tale får mindre. Totalverknaden vil i så fall vere at lydbiletet blir betre tilpassa programkarakter og lyttarbehov til kvar tid.

5.1.10 Avlasting av mobil- og breibandsnettet

Datatrafikken i mobilnettet veks raskt. Mykje av veksten kan tilskrivast mediekonsum via smarttelefonar, bl.a. direkte avspeling av radio over nettet. Også datatrafikk i trådbaserte breibandsnett viser rask vekst, men her er kapasiteten i utgangspunktet mykje større. Det er ingen tvil om at det vil vere ein fordel for kapasiteten i nettverka at mest mogleg av radiolyttinga skjer på plattformer som er bygde for formidling av same innhald til mange samtidige brukarar, slik kringkastingsnettet er.

Digitaliseringa av radiomediet kan vere med og avlaste desse netta, og då særleg mobilnetta. I den grad dette skjer, vil det dels redusere investeringsbehovet, dels kunne medverke til å avhjelpe tidvis kapasitetsmangel i netta.

Det er venta at utbreiinga av smarttelefonar på få år vil mangedoble trafikken i mobilnetta. Det er særleg bruken av bandbreiddekrevjande tenester som video og karttenester som legg press på kapasiteten i desse netta. Samstundes vil utbygging av LTE-nett auke kapasiteten i mobilnetta. Det er i dag vanskeleg å vite om denne kapasitetsauken vil halde tritt med den venta trafikkauken. Dersom det ikkje skjer, vil det kunne ha mykje å seie om formidling av radio i hovudsak skjer over kringkastingsnettet.

5.1.11 Energibruk i kringkastingsnettet

Energibruken i DAB-nettet er mykje lågare enn i FM. Britiske styresmakter har lagt til grunn at ein riksdekkjande DAB-kanal krev berre sju pst. av den energien ein tilsvarande FM-kanal vil krevje, så sant heile frekvensblokka er i bruk.

FM-mottak blir forstyrra i store delar av Noreg pga. topografien. Det krevst derfor mange små FM-sendarar (omformarar) i desse områda. Det er ikkje tilfellet for DAB. DAB-systemet gir derfor ei innsparing i talet på sendarar.

NRK har rekna ut at effektbruk per FM-sendar er 14 kW. Effektbruk per DAB-sendar er 8 kW. Legg ein til grunn at det er rom for 6-10 samtidige radiokanalar per DAB-frekvensblokk (mot 1 kanal på FM), og i tillegg tek omsyn til at talet på sendarar i eit DAB-nett er langt lågare enn for FM, vil energiforbruket per kanal i eit DAB-sendarnett vere nærmare 5 pst. samanlikna med FM. Med DAB+ vil innsparinga bli endå større.

Sidan det digitale nettet gir plass til mange fleire kanalar enn FM, vil den samla energiinnsparinga for samfunnet bli mindre. Elles er verdien av denne energisparinga reflektert i utrekninga av distribusjonskostnadene for kringkastarane, jf. omtale i kap. 5.1.1.

5.1.12 Tilleggstenester/meir brukarvenleg grensesnitt

Digital teknologi gir kringkastarane høve til å tilby diverse tilleggstenester, blant anna i form av tilleggsinformasjon i tekst og bilete. Døme på tilleggstenester kan vere programguidar, skriftleg eller visuell informasjon om radiokanalen, informasjon om kva program som blir sendt og kva som kjem etterpå, kva for artist/kva som blir spela, trafikkinformasjon mv. Avanserte radiomottakarar vil dessutan gi pause og spoling, farge- og touch-skjerm osv. For eksempel er det kome mottakarar på marknaden som kan ta inn både FM, DAB og nettradio (såkalla triple play-modellar) med stor skjerm med rom for kanalnavigering og programinformasjon mv., i tillegg til at skjermen fungerer som nettlesar. Ved å utvikle eit samspel med f.eks. mobilnett (som returkanal) kan radiomediet bli tovegs, og opne for bl.a. interaktiv reklame og bestillingstenester.

Marknadspotensialet for slike tilleggstenester er usikkert, blant anna fordi aktørar på andre medieplattformer allereie tilbyr mange av desse tenestene. Departementet legg til grunn at potensialet for verdiaukande tilleggstenester førebels må reknast som lite, blant anna fordi få av dei tenestene som er komne hittil verkar unike eller spesielt attraktive samanlikna med for eksempel det som blir tilbode på Internett og av mobiloperatørar.

5.1.13 DAB kan leggje til rette for mobil-TV

DAB-frekvensblokkene kan brukast både til DAB, DAB+ og DMB. DMB-teknologi blir no nytta til prøvesendingar med mini-TV. Utbygging av eit landsdekkjande DAB-tilbod med fleire frekvensblokker kan derfor også leggje til rette for eit mobil-TV-tilbod over store delar av landet. I dag har selskapet Norges mobil-TV ein tidsavgrensa konsesjon (2009–2011) for prøvesendingar i Stor-Oslo. Tenesta gir inntil vidare gratis tilgang til fjernsyns- og radiosendingane i NRK, og dessutan til sendingar frå nokre kommersielle kringkastarar.

DAB kan medverke til å fremme mobil-TV-mediet. Det står likevel att å sjå kva framtid mobil-TV som medium har. Pilotprosjekt med ulike teknologiske løysingar er blitt lanserte i mange land, men hittil har det vist seg vanskeleg å finne ein forretningsmodell som fungerer. Truleg er det avgjerande for mobil-TV at tenesta blir bygd inn som integrert del av smarttelefonar, slik at folk ikkje treng skaffe eigen mottakar for mobil-TV. Førebels skal ikkje dette ha skjedd for terminalutstyr for den europeiske marknaden. Den trafikkveksten som smarttelefonane er venta å generere, kan valde kapasitetsproblem i mobilnetta, jf. kap. 5.1.10. Utviklinga her kan difor vere interessant for mobilbransjen.

5.1.14 Frigjering av FM-frekvensar

Avvikling av FM-sendingane fører til at frekvensspekteret som i dag blir nytta til FM, kan frigjerast for annan bruk. På grunn av interferens5 kan FM-bandet i dag ikkje nyttast til andre høgeffektstenester enn kringkasting utan at det er harmonisert med nabolanda. Det føregår sonderingar på europeisk plan om framtidig bruk av FM-bandet, men det er langt fram til at eit resultat føreligg. Eventuell bruk til andre høgeffektstenester enn kringkasting krev i praksis semje på europeisk plan. Det kan vere mogleg å bruke FM-bandet til ulike former for lågeffektstenester, då dette ikkje vil forstyrre FM-kringkastinga i nabolanda.6

Med dagens føresetnader vil det, etter det Post- og teletilsynet opplyser, kunne vere noko interesse for å bruke FM-bandet til kringkasting innanfor ein svært avgrensa radius. Konkrete døme er tolketenester, informasjonstenester for eksempel på ferjekaier og ved turistattraksjonar, trafikkinformasjonssystem for bilar, trådlause mikrofonar mv. Enno er truleg etterspurnaden etter og betalingsviljen for frekvensar til slikt nokså liten. På lengre sikt, dersom FM-bandet blir frigjort i mange andre land, vil produsentar få sterkare incentiv til å utvikle tenester og utstyr til bruk i dette bandet. Dette vil igjen kunne stimulere til innovasjon i tenestetilbodet på FM-bandet og auke etterspurnaden etter desse frekvensane.

5.1.15 Beredskapsomsyn

NRK spelar ei sentral rolle som beredskapskanal. I samsvar med forskrift om verksemda i Norsk rikskringkasting under beredskap og i krig7 skal selskapet blant anna treffe naudsynte tiltak for at informasjon frå regjeringa når ut til folket. NRK P1 har fram til no spela ei nøkkelrolle for beredskapsfunksjonen ved at kanalen i prinsippet skal vere tilgjengeleg for tilnærma heile folket til kvar tid. Dersom det dreg ut med digitaliseringa, kan det vere ein fare for at NRK P1 får redusert oppetid fordi FM-nettet blir stadig eldre. Konsekvensen vil kunne bli noko svekt beredskap. Etter kvart har det vakse fram fleire alternative moglege beredskapskanalar, blant anna kan mobilnetta nyttast8.

Departementet legg likevel til grunn at NRK ved ei vidareføring av FM må syte for naudsynte investeringar i FM-nettet, slik at ein unngår redusert oppetid. Departementet legg derfor til grunn at beredskapsrolla til NRK P1 blir ivareteken fullt ut både med FM- og DAB-distribusjon.

I dag fungerer radiomediet som varslingssystem i tunnelar ved at vegstyresmaktene kan gripe inn i sendingane dersom det skjer ulykker eller liknande. Alle tunnelar som er meir enn 500 meter lange må ha radiodistribusjon.9 På FM er det berre NRK P1 og nokre stader P4 som er tilgjengelege i tunnelar. Med DAB vil vegstyresmaktene nå fram med naudmeldingar til alle som lyttar på radio, uavhengig av kva kanal mottakaren er innstilt på.

5.2 Kostnadseffektar

5.2.1 Utskifting av analoge radioar i heimane

Avvikling av FM vil føre til at mange analoge radioapparat må skiftast ut.

Kvart år blir det selt totalt 700 000 til 800 00010 radioar i Noreg. Av dette utgjer DAB-mottakarar i underkant av 10 pst. Salet av radiomottakarar har vore relativt stabilt, men har vist ein viss fallande tendens i seinare år. Salstala inneber at omtrent kvar tredje husstand kjøper ein ny radio årleg. I den grad FM-sendingane tek slutt, blir dei reine analoge radiomottakarane ubrukelege om dei ikkje blir utstyrte med ein adaptar.

Det er ikkje enkelt å lage sikre estimat for kor mange radiomottakarar som vil bli råka av FM-sløkkinga. Talet på apparat som må skiftast ut er avhengig av ei rekkje faktorar:

Kor mange apparat som er i bruk

TNS Gallup/NRK Analyse gjennomførte i januar 2010 ei spørjeundersøking som viste at det er om lag 7,3 millionar FM-radioar i norske heimar. Dette talet inkluderer ikkje bilradioar. Talet på FM-radioar i dagleg bruk er 3,9 millionar, dvs. i gjennomsnitt 1,7 radioar per husstand. Det faktiske talet på radioar som vil bli råka av overgangen, vil truleg bli høgare enn 3,9 millionar, fordi apparat som ikkje er i dagleg bruk, likevel blir råka av FM-sløkking. Dette kan dreie seg om lommeradioar, hytteradioar mv. Departementet vil i omtala av dei økonomiske og administrative konsekvensane av forslaga i meldinga leggje til grunn at talet på radioapparat som vil bli ramma av sløkking av FM-nettet, ligg midt mellom ytterpunkta, det vil seie 5,6 millionar.

I kva grad annonsering av ein sløkkedato vil føre til at folk sluttar å kjøpe analoge apparat, og antal år mellom annonsering av gjennomføring av FM-sløkking

Dersom styresmaktene signaliserer ein sløkkedato, kan det ventast endring i kjøpsmønsteret hos forbrukarane. Dersom dei får nok informasjon om sløkkedatoen, og gode og rimelege digitale radioar er tilgjengelege, må det kunne ventast at salet av digitale radioar aukar.

Jo lengre perioden mellom publisering av sløkkedato og faktisk sløkking er, jo fleire av mottakarane vil bli skifta ut gjennom det ein kan karakterisere som naturleg avgang.

Vil folk skifte ut mottakarar, eller vil dei berre skaffe seg adaptarar?

I staden for å skaffe ny DAB-mottakar kan lyttarane velje å utstyre den gamle FM-mottakaren med ein adaptar. Adaptarar kostar mykje mindre enn dei fleste DAB-radioane. Det vil truleg vere spesielt aktuelt å nytte adaptar i radioar i musikkanlegg, stereoanlegg, radioar knytte til separate forsterkarar mv. Ein kan likevel ikkje sjå bort ifrå at adaptarar også kan nyttast i meir utradisjonelle apparat som f.eks. iPod eller iPhone, slik at desse fungerer som DAB-mottakarar. Ein viser elles til omtala av radiomottakarar i kap. 3.4 og 3.5, der departementet blant anna omtalar det nyleg lanserte hovudsettet for DAB frå Nokia. Hovudsettet gjer nokre av Nokias smarttelefonar til DAB-mottakarar.

Det synest vidare rimeleg å tru at når fleire av dei store landa i Europa er komne lenger i digitaliseringsprosessane, vil det fremme innovasjon i tekniske løysingar på dette feltet.

Vil talet på radioar i bruk påverkast?

Det er ikkje gitt at norske husstandar vil sjå behov for å erstatte alle radioapparat dei råder over når FM blir avvikla. Mange har radioapparat både på kjøkken, bad, soverom og i stova. Når FM-signalet forsvinn, er det ikkje sikkert at husstandane vil erstatte alle mottakarar, i det minste ikkje straks.

Vil nye former for mottakarar erstatte reine radioapparat?

Mange digitale apparat som i statistikken ikkje blir rekna som radioar, vil etter kvart kunne spele ei rolle som radiomottakarar. Dette gjeld særleg såkalla smarttelefonar. I dag har f.eks. mange smarttelefonbrukarar skaffa seg docking-stasjon, i utgangspunktet gjerne for å kunne bruke smarttelefonen som musikkspelar. Dersom ein slik telefon også er kopla til eit trådlaust nett, vil den i realiteten også vere ein Internettradio med tilgang til tusenvis av radiokanalar. Auken i utbreiing av smarttelefonar har vore eksplosiv dei siste åra. Det synest rimeleg å tru at for nokre vil smarttelefonen kunne erstatte FM-radioen. Det er samstundes ein del uvisse knytt til dette, jf. tidlegare omtale av den venta trafikkauken i breibandsnett og då særleg mobile breibandsnett.

5.2.2 Radiomottak i bil

Behovet for å gjere noko med radiomottakarar i bilar representerer kanskje ei større utfordring enn stasjonære mottakarar i heimane. Nokre radiostasjonar, for eksempel P4, trur at så mykje som 40 pst. av lyttinga til kanalane deira skjer under transport. I dag er ein svært liten del av radiomottakarane i bilar digitale, jf. omtale i kap. 3.5.

Årleg blir det selt totalt rundt 170 000 nye og bruktimporterte bilar. Dersom styresmaktene annonserer ein sløkkedato for FM, er det rimeleg å tru at mange, kanskje dei fleste, nye bilar som blir selde, vil utstyrast med fabrikkmontert digitalradio. Når det ved utgangen av 2009 var 2,6 millionar bilar i Noreg, er det klart at sløkking av FM-nettet om få år vil gjere at mange må skaffe seg ei form for adaptarløysing for bil, dersom dei framleis ønskjer å høyre radio i bil.

5.2.3 Handtering av radioapparat som elektronisk avfall

Noreg har allereie eit etablert retursystem for elektronisk avfall. Elektronikk som ikkje blir brukt, kan leverast gratis til elektronikkhandlarane og kommunale gjenbruksstasjonar.

Bransjen har 2 500 henteplassar over heile landet. Alle butikkar som sel elektronikk, pliktar å ta i mot utrangerte elektronikkprodukt. Dette er ei ordning som har eksistert i ti år.

Totalt blei det i 2009 samla inn 151 620 tonn EE-avfall. 5 502 tonn av dette var lyd- og biletutstyr. Radio fell inn under denne kategorien, men kor stor del som var radioapparat, er ikkje definert.

Det er rekna med at det framtidige avfallsproblemet vil bli mindre jo færre analoge apparat som må skrotast når FM-nettet blir avvikla. Dette talar isolert sett for ei relativt lang overgangstid, slik at flest mogleg av radioapparata blir skifta ut gjennom «naturleg avgang».

5.2.4 Mindre lokalt innhald

Lokalradioane er tiltenkte plass i Lokalradioblokka. Dette inneber at alle lokalradioar får eit større nedslagsfelt. Store kommersielle musikkradioar vil truleg oppleve dette som positivt. Mindre, meir lokalt forankra lokalradioar kan på si side oppleve det som lite attraktivt, fordi dei må betale for ein distribusjon som er breiare enn det dei strengt tatt treng.

Med dagens kostnadsføresetnader i DAB vil det vere krevjande for dei minste lokalradioane å betale for distribusjon i nettet. Utvikling av programvarebasert radio og mating av sendarar baserte på Internettprotokoll har utsikter til å kunne redusere kostnadene monaleg. Ein del av dei minste lokalradioane vil kanskje ikkje kunne halde fram via det jordbundne nettet når FM-nettet blir sløkt. Ein vil i så fall måtte basere seg på alternative distribusjonsformer, for eksempel nettradio. Lokalradiomediet blir drøfta særskilt i kap. 6.5.

5.2.5 Energibruk i mottakarar

Ein DAB-mottakar brukar meir straum enn FM-mottakarar. Utviklinga av nye digitale mottakarar har gjort at skilnaden mellom analoge og digitale mottakarar med omsyn til energibruk skal ha blitt vesentleg redusert. Ein studie gjennomført på oppdrag av britiske styresmakter syner ein viss, men avgrensa, skilnad i favør av analoge apparat.11 Rapporten viser blant anna til skilnader i energibruk i ein rein FM-mottakar og ein rein DAB-mottakar. Ein påslått DAB-mottakar brukar i snitt 6,96 W. Ein påslått FM-mottakar brukar til samanlikning 6,34 W. Skilnaden i effektbruk er såleis berre 0,62 W.

5.2.6 Informasjon om teknologiskiftet

Kringkastarane må saman med forhandlarar informere lyttarane om teknologiskiftet. Dette vil vere ei relativt krevjande informasjonsutfordring. Også styresmaktene må bruke ressursar på informasjon om teknologiskiftet. Erfaringane med digitaliseringa av fjernsynsmediet var positive. Aktørane lykkast blant anna med ein informasjonskampanje som gjorde at størstedelen av befolkninga blei klar over teknologiskiftet, og at folk fekk vite korleis ein skulle skaffe seg digitale mottakarar.

5.2.7 Kostnader som er relaterte til tidspunktet for FM-sløkking

Teknologien på mediefeltet er prega av rask utvikling. Dersom digitaliseringa blir skuvd ut i tid, vil ein kunne dra nytte av nye eller meir modne teknologiar. Det kan f.eks. ikkje utelukkast at radiolytting via mobilnett/4G om nokre år vil vere vanleg og billeg, og smarttelefonar allemannseige. I så fall vil det bli mindre behov for å skaffe eigne DAB-mottakarar og byggje ut landsdekkjande nett. Som omtala tidlegare, kan det likevel oppstå kapasitetsproblem som gjer at radiolytting i stor skala i mobilnett ikkje vil vere aktuelt.

Det er vidare knytt noko uvisse til kva teknologiar som vil bli rådande. I Vest-Europa ser det likevel ut til at dei fleste landa satsar på ulike standardar innanfor Eureka-familien, dvs. DAB, DAB+ eller DMB. Styresmaktene har heile tida hatt som haldning at det må vere kringkastarane sjølve som vel teknologi. I Noreg er det alt bygt ut eit DAB-nett til 80 pst. landsdekning. Det er lite sannsynleg at det blir aktuelt å satse på ein ny standard utanfor Eureka 147-familien her i landet. Som nemnt innleiingsvis i dette kapitlet, har departementet, på bakgrunn av desse fakta, som utgangspunkt at DAB-nettet (eventuelt oppgradert med DAB+), vil spele ei nøkkelrolle i det framtidige tilbodet av digital radio i Noreg.

Samstundes synest det realistisk å tru at Eureka 147-standardane vil eksistere side om side med andre teknologiar for digital radio, for eksempel direkte avspeling av radio over mobile eller stasjonære breibandssamband. Som det går fram av vedlegg 1, finst det ei rekkje alternative distribusjonsteknologiar. Det kan ikkje utelukkast at andre teknologiar som f.eks. DRM+ kan bli aktuelle som supplement til nettradio og DAB. Uvisse om framtidige tekniske løysingar kan isolert sett tale for å vente med digitalisering av radiomediet.

Ingen land har hittil avvikla FM-sendingane. Storbritannia har avvikling av FM i 2015 som mål, men det synest tvilsamt om det vil skje så raskt. Andre land har i varierande grad utvikla klare strategiar for avvikling av dei analoge sendingane. Dersom Noreg vel å digitalisere tidleg, vil vi misse nytten av å lære av andre sine erfaringar. Det kan samstundes argumenterast med at det kan vere naturleg at Noreg er tidleg ute, fordi vi er eit lite og velorganisert land der kostnadene med dobbeltdistribusjon er særleg tyngjande på grunn av spreidd busetnad og «krevjande» topografi.

Prisane på mottakarutstyr kan nok falle dersom fleire land går over til digital radio. I nokon grad vil ein truleg få denne effekten likevel, sjølv om Noreg skulle vere tidleg ute med fulldigitalisering. Då fjernsynsmediet blei digitalisert, var Noreg (saman med Frankrike) først ute med å bruke MPEG4-standarden. Prisane på MPEG4-dekodarar viste seg å bli overraskande låge, blant anna fordi ein i noko mon fekk storskalaproduksjon og elektrokjedene konkurrerte sterkt på pris.

5.3 Departementets samanfattande vurderingar

Radio er ved sida av dagspressa den einaste mediekanalen som i praksis ikkje er fulldigitalisert. Blant kringkastarar er det ei vanleg oppfatning at også radiomediet før eller sidan vil bli digitalisert. Departementet ser også at mange forhold peikar i den retninga.

Folk nyttar i aukande grad «medierike» terminalar (smarttelefonar, lesebrett, PC mv.) med tekst-, lyd- og/eller biletbasert digitalt innhald. Det moderne mediekonsumet er kjenneteikna av at brukarane kan velje i eit stort utval av innhald, og at dei sjølve kan avgjere når og på kva måte dette innhaldet skal konsumerast. Analog radio tilfredsstiller i liten grad forventningane til den moderne mediebrukaren. Knapp tilgang på frekvensar gjer at tilbodet av radiokanalar må bli avgrensa. Dette er særleg merkande på riksbasis. I riksuniverset er det plass til berre to tilnærma riksdekkjande kommersielle radioar i tillegg til dei tre hovudkanalane til NRK. Digital radiodistribusjon vil endre dette biletet radikalt ved at tilbodet av riksdekkjande radioar blir mangdobla.

Analog radio er eit «modent» medium i den forstand at potensialet for tenesteinnovasjon er lite. Det analoge radiomediet gir i liten grad høve til kombinasjon av ulike medieuttrykk, interaktivitet mv. Dette inneber at analog radio kan seiast å vere i utakt med forventningane folk har til moderne media. Departementet ser det som sannsynleg at det vil vere negativt for radiomediet si samfunnsrolle i framtida dersom FM-nettet framleis blir den vanlegaste måten å formidle radio på.

Det er vidare eit faktum at dagens situasjon med dobbeltdistribusjon av same innhald i DAB og FM er kostnadskrevjande. På lengre sikt er det neppe tenleg at eitt og same innhald blir distribuert i to parallelle jordbundne nett over så godt som heile landet. Gjeldande politikk frå St.meld. nr. 30 (2006–2007) føreset at sløkkedato for FM kan fastsetjast først etter at minst halvparten av husstandane har skaffa digitale radiomottakarar. Det målet vil truleg først bli nådd rundt 2020, gitt dagens sal av digitale radiomottakarar.12 I så fall framstår 2026 som eit sannsynleg tidspunkt for FM-sløkking. Departementet meiner det vil vere ein fordel om digitaliseringsprosessen går raskare enn dette. Perioden med kostnadskrevjande dobbeltdistribusjon vil elles bli svært lang. I eit samfunnperspektiv vil det vere lite ønskjeleg å bruke store ressursar på å halde oppe FM-nettet, som om nokre år uansett vil bli avvikla.

Digitalradioutviklinga kan i dag på mange måtar seiast å vere i ein «vond sirkel». Kringkastarane må ha mange digitale lyttarar for å kunne rettferdiggjere investeringar i digitalt innhald og auka dekning i det digitale nettet. Samstundes er lyttarane avhengige av eit nett med god dekning og attraktivt innhald for å bli motiverte til å skaffe digitale mottakarar.

Departementet legg til grunn at radiomediet før eller sidan blir digitalisert. Prinsippet om aktørstyrt overgang til digital radio bør liggje fast. Gjennomgangen av nytte- og kostnadseffektar av digitalisering viser likevel at styresmaktene bør stimulere digitaliseringsprosessen ved å utvikle ein klar strategi for når og under kva føresetnader FM-sendingane kan avviklast. I kap. 6 blir spørsmålet om overgang til digital radio drøfta nærmare.