1 Hovedlinjer i den økonomiske politikken og utsiktene for norsk økonomi

En politikk for arbeid, aktivitet og omstilling

Norge er et land med store muligheter. Vi har en høyt utdannet befolkning og store naturressurser, og en åpen økonomi som bidrar til effektiv produksjon og varebytte. Over tid er det særlig vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer velferdsutviklingen i Norge. Da er det en utfordring at mange står utenfor arbeidslivet og at veksten i produktiviteten er lavere enn før. Høy arbeidsinnsats og økende produktivitet er grunnlaget for høy verdiskaping.

Gjennom flere tiår har økt aktivitet i petroleumsnæringen vært en viktig drivkraft for den økonomiske veksten i Norge. Økt etterspørsel fra oljenæringen har trukket opp aktiviteten i fastlandsøkonomien og bidratt til høye inntekter og stadig flere godt betalte jobber. Petroleumsnæringen vil være viktig for norsk økonomi i tiår fremover, men den vil ikke fortsette å trekke opp aktiviteten i fastlandsøkonomien, snarere tvert i mot.

Vår økonomi og vår næringsstruktur må omstilles. Fallet i oljeprisen har gjort at omstillingen kan komme raskere enn ventet. Redusert aktivitet i oljerelaterte næringer har ført til at ledigheten har økt mer enn tidligere anslått, særlig på Sør- og Vestlandet. Den fremste utfordringen for Norge blir å skape nye, lønnsomme arbeidsplasser i privat, konkurranseutsatt sektor. For å ivareta vårt velferdsnivå er det behov for ny aktivitet som kan bidra til høy sysselsetting og høy samlet verdiskaping.

Regjeringen vil derfor arbeide for gode rammebetingelser for næringslivet, med et enklere og mer vekstfremmende skattesystem, bedre infrastruktur og en kompetent arbeidsstyrke. Det vil styrke næringslivets konkurransekraft. Konkurransedyktige bedrifter vil skape større verdier og trygge arbeidsplasser for fremtiden. Et høyt kunnskapsnivå er viktig for produktiviteten og gir samtidig større valgmuligheter for den enkelte. Regjeringen vil avregulere og legge til rette for økt konkurranse i både privat og offentlig sektor. Konkurranse fremmer produktivitetsvekst og god ressursutnyttelse.

Regjeringen er opptatt av å sikre høy sysselsetting og lav ledighet. Den økonomiske politikken møter utfordringene på kort og på lang sikt:

• Samtidig med budsjettet legger Regjeringen fram en stortingsmelding om skattereform for perioden 2016–2018. I 2016 er det foreslått at selskapsskattesatsen blir redusert fra 27 til 25 prosent, og det varsles en videre reduksjon til 22 prosent i 2018. Redusert selskapsskatt vil fremme investeringer i norsk næringsliv og legge grunnlag for økt sysselsetting. Regjeringen foreslår skattelettelser på 9,1 mrd. kroner i 2016 for selskaper og personer. Det foreslås også lettelser i formuesskatten som vil styrke norsk privat eierskap og vri investeringene fra eiendom til arbeidsplasser. Endringene i skattesystemet vil ha god effekt på norsk økonomi, være et godt bidrag til økt vekstevne og gi bedre beskyttelse av det norske skattegrunnlaget.

• Regjeringen forsterker den finanspolitiske innsatsen med tiltak for aktivitet, arbeid og omstilling i 2016. Samlet gir statsbudsjettet et bidrag til økt etterspørsel etter varer og tjenester tilsvarende 0,7 prosent av BNP for Fastlands-Norge, vesentlig mer enn gjennomsnittlig økning siden handlingsregelen ble etablert i 2001. For å møte økningen i ledigheten foreslår Regjeringen en egen tiltakspakke for økt sysselsetting på 4 mrd. kroner. Tiltakspakken er innrettet slik at det bidrar til langsiktig omstilling, samtidig som den gir rask sysselsetting i områder og sektorer som er særlig rammet av ledighet. Tiltakene er utformet slik at de skal være lette å reversere. Vedlikehold, arbeidsmarked og gründertiltak er særlig prioritert.

• Regjeringen foreslår en sterk satsing på investeringer i infrastruktur, forskning og innovasjon. I tråd med Regjeringens politiske plattform, og budsjettene for 2014 og 2015, inneholder budsjettet for neste år nye satsinger som vil redusere næringslivets transportkostnader, styrke nyskapingen og heve kompetansen i befolkningen. Dette er viktige tiltak for å styrke Norges vekstevne og for å oppnå en vellykket omstilling av norsk økonomi.

Budsjettet for 2016 gir en sterk satsing på arbeid, aktivitet og omstilling. Det er usikkerhet om den videre utviklingen i norsk økonomi. Utviklingen vil vise om det er behov for å trappe den ekstra innsatsen opp eller ned. Regjeringen vil være beredt til å handle på kort varsel om nødvendig.

Budsjettpolitikken må innrettes slik at vi får mer ut av pengene som brukes i offentlig sektor. Offentlig virksomhet skal bli mer effektiv. Regjeringen ønsker derfor større oppmerksomhet om resultater og hva vi får igjen for offentlig ressursbruk. Produktivitetsvekst i offentlig sektor betyr at tjenestetilbudet kan forbedres uten utgiftsøkninger, noe som også fremmer konkurransekraft og letter omstilling i privat sektor. I tråd med handlingsregelen vris mer av den økte bruken av oljepenger i retning av investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt vekstfremmende skattelettelser.

Regjeringen løser viktige oppgaver i dag og ruster Norge for fremtiden.

Svekket vekst og behov for omstilling i norsk økonomi

De økonomiske utsiktene er annerledes enn vi har vært vant til de siste 10–15 årene, en periode som var preget av kraftig inntektsvekst fra petroleumseksporten, lav prisvekst på importerte varer og sterk oppgang i etterspørselen etter varer, tjenester og arbeidskraft i fastlandsøkonomien.

Flere forhold kan tyde på at vi er på vei mot en ny normal for norsk økonomi. Veksten vil bli lavere fremover enn i perioden etter tusenårsskiftet. Veksten i produktiviteten falt tilbake i midten av forrige tiår. Aldringen av befolkningen gir trolig lavere vekst i arbeidsstyrken, og det er usikkert hvor stor arbeidsinnvandringen vil bli i årene som kommer. Lavere netto arbeidsinnvandring kan redusere virkningene av lavere etterspørsel etter arbeidskraft som følge av oljeprisfallet. Samtidig vil etterspørselen fra petroleumsnæringen avta målt mot størrelsen på fastlandsøkonomien, en utvikling som er blitt forsterket av fallet i oljeprisen. Det vil kreve omstillinger, særlig i næringer som leverer varer og tjenester til sokkelen. En kraftig bedring av bytteforholdet siden tusenårsskiftet er snudd til en markert forverring som følge av lavere priser på olje og andre eksportvarer.

Fallet i oljeprisen, fra rundt 110 dollar fatet i fjor sommer til under 50 dollar fatet nå, gjør Norge til en litt mindre rik nasjon. Staten bærer en stor del av tapet i form av lavere inntekter fra petroleumsvirksomheten. Det gjør at mindre settes av i Statens pensjonsfond utland. Selv om pensjonsfondet skjermer budsjettet fra løpende svingninger i oljeprisen, vil handlingsrommet i finanspolitikken reduseres over tid dersom oljeprisen blir liggende lav lenge.

Fallet i oljeprisen reduserer også inntektene i oljenæringen og forsterker selskapenes behov for å få ned sine kostnader. Det reduserer næringens etterspørsel etter varer og tjenester fra fastlandsøkonomien og fører til omstillinger i norsk økonomi. Hvis oljeprisen forblir lav, kan flere investeringsprosjekter bli endret, utsatt eller skrinlagt. Samtidig vil det fremdeles komme oppdrag fra utbygginger som er lønnsomme også med en lav oljepris, som Johan Sverdrup-feltet. Det anslås videre nedgang i petroleumsinvesteringene de to neste årene, men fallet blir trolig mindre enn i år.

På den annen side vil nedgangen i oljeprisen isolert sett trekke opp veksten i verdensøkonomien. Lave renter og andre pengepolitiske tiltak, særlig i de tradisjonelle industrilandene, støtter også opp under den økonomiske aktiviteten. Inflasjonen er jevnt over lav. Veksten hos Norges handelspartnere har tatt seg forsiktig opp sammenliknet med den lave veksten i 2012 og 2013. Utviklingen har likevel vært ustabil og ujevnt fordelt mellom landene. Internasjonal økonomi ventes å ta seg videre opp neste år, drevet av bedring i de tradisjonelle industrilandene. Oppgangen er moderat i Europa, mens utsiktene er forholdsvis gode i amerikansk økonomi. Selv om veksten i Kina og flere andre fremvoksende økonomier ser ut til å gå noe ned, vil disse landene fortsatt gi betydelige bidrag til den samlede veksten i verdensøkonomien.

Kronen har svekket seg markert de siste to-tre årene. Det er en klar fordel for både eksportbedrifter, leverandører til oljevirksomheten og andre bedrifter som møter konkurranse fra utlandet i det norske hjemmemarkedet. Kronesvekkelsen er en viktig støtdemper for økonomien og bidrar, sammen med sterkere internasjonal vekst, til økt eksport fra fastlandsøkonomien. Det ventes også at oppgang i fastlandsindustriens investeringer vil trekke aktiviteten i norsk økonomi opp fremover.

Lavere lønnsvekst bidrar til å bedre konkurranseevnen for norske bedrifter. Etter årets lønnsoppgjør anslås årslønnsveksten i år til 2,7 pst., vesentlig lavere enn de foregående årene. Den krevende situasjonen for virksomheter som leverer til oljevirksomheten, ventes å føre til moderat lønnsvekst også i 2016. Kostnadsnivået vil likevel være klart høyere enn hos våre handelspartnere.

Usikkerhet om det videre økonomiske forløpet kan gjøre husholdningene mer forsiktige. Samtidig gir et lavt rentenivå grunnlag for vekst både i husholdningenes etterspørsel etter varer og tjenester og i bedriftenes investeringer. Lave renter bidrar også til fortsatt høy vekst i boligpriser og husholdningenes gjeld. Norges Bank satte styringsrenten ned med 0,25 prosentenheter både i juni og september i år. Styringsrenten er nå 0,75 pst. Beslutningene ble begrunnet med at utviklingen i norsk økonomi har vært litt svakere enn ventet og utsiktene fremover er noe svekket. Mange banker har fulgt etter og satt ned utlånsrentene til publikum. Norges Banks siste anslag tilsier at styringsrenten avtar til i overkant av ½ pst. i 2016. Boligprisene har fortsatt å stige, og prisnivået er markert høyere enn for ett år siden. I store deler av landet er veksten i boligprisene fremdeles høy.

Samlet sett anslås veksten i BNP for Fastlands-Norge å avta fra 2¼ pst. i fjor til rundt 1¼ pst. i år, for deretter å ta seg opp mot 1¾ pst. neste år. I 2017 ventes veksten å ta seg videre opp til et nivå nær trendveksten i økonomien i overkant av 2 pst.

Anslagene er usikre. Fallet i oljeprisen siden i fjor sommer viser at utsiktene for norsk økonomi raskt kan endre seg. Særlig er den økonomiske utviklingen i Kina usikker. Et tilbakeslag i Kina og andre fremvoksende økonomier kan redusere oljeprisen enda mer og skape uro i finansmarkedene, slik vi så på sensommeren. Oppgangen i euroområdet er skjør. Her hjemme er det usikkert hvor sterkt etterspørselen fra petroleumsnæringen vil reagere på lavere oljepris og hvordan det vil slå ut i norsk økonomi og i arbeidsmarkedet. Utviklingen avhenger også av hvordan bedrifter og husholdninger reagerer på utsikter til en svakere økonomisk utvikling og hvordan konkurranseevnen utvikler seg fremover. Høye boligpriser og høy gjeld i husholdningene kan utløse og forsterke et tilbakeslag i norsk økonomi.

Selv om sysselsettingen fortsetter å vokse, blir arbeidsmarkedet gradvis mindre stramt. Så langt har arbeidsledigheten først og fremst steget i fylker på Sør- og Vestlandet med sterk tilknytning til oljenæringen. Ledigheten har falt eller vært uendret i flertallet av de øvrige fylkene. Den registrerte ledigheten hos NAV har holdt seg i underkant av 3 pst. justert for sesongsvingninger. Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU) indikerer at ledigheten har økt til 4,3 pst. Forskjellen mellom de to ledighetsmålene er større enn på lenge. Mye av forskjellen skyldes en markert stigning i ledigheten blant personer under 25 år i AKU, som i liten grad registrerer seg som ledige ved NAV-kontorene. Det synes å ha blitt vanskeligere for ungdom å komme inn i arbeidsmarkedet ved siden av skolegang og ved endt utdanning. Fremover ventes ledigheten å ta seg litt opp fra dagens nivå.

De økonomiske utsiktene er nærmere omtalt i kapittel 2.

En godt tilpasset økonomisk politikk

I statsbudsjettet for 2016 legger Regjeringen særlig vekt på tiltak som fremmer arbeid, aktivitet og omstilling. Sundvolden-erklæringen understreker at bruken av oljepenger skal tilpasses situasjonen i økonomien innenfor handlingsregelens rammer. Veksten i fastlandsøkonomien har avtatt, og ledigheten har gått noe opp. Neste år ventes den økonomiske veksten å ta seg opp igjen, men utsiktene er usikre. Et mer markert økonomisk tilbakeslag og fortsatt stigende arbeidsledighet kan ikke utelukkes.

Pengepolitikken er førstelinjeforsvaret ved konjunkturtilbakeslag. På kort og mellomlang sikt skal pengepolitikken veie hensynet til lav og stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Renten kan endres raskt dersom de økonomiske utsiktene tilsier det. Styringsrenten er rekordlav, og kronen har svekket seg markert. Kronen var i september 12 pst. svakere enn på samme tid i fjor og 20 pst. svakere enn ved inngangen til 2013. Den lave renten innebærer at det ikke er et stort rom for flere eller større rentereduksjoner. Over tid innebærer en svært lav rente også en risiko for oppbygging av finansielle ubalanser og økt risikotaking i finanssektoren.

Finans- og pengepolitikken må spille sammen når økonomien rammes av svakere konjunkturer. For 2015 la Regjeringen opp til en økning i oljepengebruken på ½ pst. av BNP for Fastlands-Norge. Budsjettet var dermed mer ekspansivt enn det som har vært normalt de siste ti-femten årene. Også for neste år vil Regjeringen legge opp finanspolitikken med sikte på å motvirke lavkonjunkturen. Den finanspolitiske innsatsen forsterkes med særskilte tiltak for økt sysselsetting på 4 mrd. kroner, med vekt på områder som rammes særlig hardt av tilbakeslaget. Regjeringens forslag gir en etterspørselsimpuls fra statsbudsjettet neste år tilsvarende 0,7 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Sett under ett virker den økonomiske politikken nå svært ekspansivt. De samlede impulsene består både av en markert svakere krone, en rekordlav rente og en målrettet finanspolitisk stimulans. Mens en svakere krone er viktig for å få ny vekst i konkurranseutsatt næringsliv, drar lavere rente og mer ekspansiv finanspolitikk opp veksten i innenlandsk etterspørsel. Finanspolitikken har ikke vært mer ekspansiv siden den internasjonale finanskrisen i 2008–2009. Finanspolitikken er utformet både for å støtte opp under aktiviteten på kort sikt og for å bidra til omstilling og nyskaping. Regjeringen styrker dermed vekstevnen i norsk økonomi, slik at aktiviteten kan vokse også i årene fremover.

Den økonomiske politikken innebærer samlet sett en kraftfull innsats i en krevende konjunktursituasjon.

Lavere etterspørsel etter varer og tjenester fra oljevirksomheten innebærer at norsk næringsliv må vende seg mot nye markeder. Over tid må vi styrke konkurranseutsatt sektor. Med en lavere oljepris kan omstillingene komme raskere enn tidligere lagt til grunn. Budsjettet legger opp til en ekspansiv finanspolitikk for å dempe virkningene på kort sikt. Samtidig vil Regjeringen minne om at en for ekspansiv finanspolitikk vil kunne bremse tilpasningen til et mer konkurransedyktig lønns- og kostnadsnivå, svekke mobiliteten i arbeidsmarkedet og flytte arbeidskraft fra olje- og gassnæringen til skjermet sektor, i stedet for til annen konkurranseutsatt virksomhet. En slik utvikling er ikke et godt svar på de strukturelle utfordringene norsk økonomi står overfor.

Med store, svingende og forbigående inntekter fra naturressurser er det viktig for Norge å ha et troverdig ankerfeste for budsjettpolitikken. Statens pensjonsfond utland og handlingsregelen legger til rette for stabilitet og høy verdiskaping i fastlandsøkonomien og for at også fremtidige generasjoner skal kunne bruke av olje- og fondsinntektene.

De siste årene har kapitalen i pensjonsfondet vokst svært raskt. For 2013 og 2014 sett under ett økte kroneverdien av fondet med et beløp som svarer til ett års verdiskaping i fastlandsøkonomien. Det har løftet den såkalte 4-prosentbanen, og den faktiske bruken av olje- og fondsinntektene ligger nå godt under 4 pst. av fondets verdi. Usikkerheten i anslagene er stor. Nærmere halvparten av oppgangen i fondsverdien de siste to årene skyldtes svekkelse av kronen og gir ikke økt kjøpekraft i utlandet. Vi må være forberedt på betydelige svingninger i fondets verdi fremover. Selv om avstanden mellom bruken av oljeinntekter og 4-prosentbanen nå er stor, vil fondsavkastningen om få år mest sannsynlig komme inn på en nedadgående bane målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Nedgangen vil komme raskere og bli brattere jo lavere fondsavkastningen og oljeprisen blir.

Thøgersen-utvalget la fram sine vurderinger i juni i år. Flertallet i utvalget pekte på at flere hensyn trekker i retning av å fase oljeinntektene mer gradvis inn fremover enn i perioden fra 2001 og fram til i dag. Usikkerheten om den videre utviklingen i finansieringsbidraget fra pensjonsfondet tilsier ifølge utvalget isolert sett tilbakeholdenhet i innfasingen av oljeinntekter i årene fremover. Da blir banen for bruk av oljeinntekter jevnere, behovet for raske omstillinger i fremtiden reduseres, og vi etterlater et større fond til kommende generasjoner. Samtidig understreket utvalget at den årlige innfasingen av oljeinntekter må tilpasses situasjonen i norsk økonomi.

Vår økonomi og konkurranseevne påvirkes av hvor mye oljepenger vi bruker, men også av hvordan vi bruker dem. Stortingsmelding nr. 29 (2000–2001) om handlingsregelen, fremmet av Stoltenberg I-regjeringen, fremhevet at handlingsrommet burde prioritere skatte- og avgiftslettelser, forskning og utvikling og infrastruktur som kan fremme langsiktig vekstevne og konkurransekraft. Stortinget sluttet seg til dette og understreket at økningen i bruken av oljeinntekter bør rettes inn mot tiltak som kan heve produktiviteten, og dermed vekstevnen, i resten av økonomien. En enstemmig finanskomité pekte på at skatte- og avgiftspolitikken og satsing på infrastruktur, utdanning og forskning er viktig for å få en mer velfungerende økonomi. Regjeringen viderefører prioriteringen av disse områdene i budsjettet for 2016.

Skal vi opprettholde om lag den samme veksten i levestandard som vi har vent oss til gjennom de siste 40 årene, må produktiviteten vokse raskere enn i de senere årene. For å finansiere velferdsordningene på lang sikt må dessuten fellesskapets inntekter brukes fornuftig. Det krever målrettede reformer i offentlig forvaltning og resten av økonomien. Dette arbeidet er godt i gang, blant annet gjennom at Produktivitetskommisjonens første rapport følges opp. Både våre egne og andre lands erfaringer tyder på at det kan ta tid før reformer slår ut i økt produktivitet.

Arbeidsinnsatsen er viktig både for verdiskapingen i økonomien og for bærekraften i offentlige finanser. Vi har høy sysselsetting, men den gjennomsnittlige arbeidstiden er lav. Dermed er arbeidsinnsatsen per innbygger ikke høyere enn gjennomsnittet for EU-landene. Samtidig er det mange som mottar trygd. Andelen som står utenfor arbeidslivet som følge av sykdom og nedsatt arbeidsevne, er høyere i Norge enn i mange andre land. Å redusere denne andelen er krevende, men viktig.

Fremover vil aldring av befolkningen gi markert høyere utgifter til pensjoner og helse- og omsorgstjenester. Bare en mindre del av de økte utgiftene kan finansieres av inntektene fra pensjonsfondet. Pensjonsreformen er utformet for å gi langsiktige innsparinger og økt arbeidstilbud, men den er ikke tilstrekkelig til å lukke gapet mellom statens utgifter og inntekter på lang sikt. Det vil derfor bli nødvendig med nye tiltak for å sikre finansiering av de velferdsordningene som allerede er etablert.

Hovedtall i budsjettet for 2016

Regjeringens forslag til budsjett for 2016 innebærer en bruk av oljeinntekter på 194 mrd. kroner, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Det svarer til 2,8 pst. av Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året. Bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet anslås til 7,1 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge i 2016. Det utgjør om lag 37 000 kroner per innbygger. Hver åttende krone som brukes over offentlige budsjetter, hentes nå fra pensjonsfondet. Realveksten i statsbudsjettets underliggende utgifter anslås til 2,6 pst. Den nominelle veksten anslås til 5,2 pst., noe høyere enn den nominelle veksten i fastlandsøkonomien.

Endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet brukes ofte som et enkelt mål for hvordan budsjettet virker på samlet etterspørsel etter varer og tjenester. Regjeringen har lagt opp til å øke bruken av olje- og fondsinntekter med 22,6 mrd. kroner fra 2015 til 2016, hvorav de særskilte tiltakene for økt sysselsetting utgjør i alt 4 mrd. kroner. Målt ved endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er etterspørselsimpulsen fra statsbudsjettet 0,7 pst. av BNP for Fastlands-Norge, mot om lag ½ pst. for inneværende år.

For perioden 2014–2016 sett under ett kan det samlede handlingsrommet i finanspolitikken fra underliggende vekst i skatter og avgifter og økt bruk av olje- og fondsinntekter anslås til i underkant av 115 mrd. kroner. Økte utgifter i folketrygden har lagt beslag på en firedel av dette handlingsrommet, mens nærmere 23 pst. er benyttet til satsing på kunnskap og samferdsel og 14 pst. er benyttet til skatte- og avgiftslettelser. Styrking av kommuneøkonomien utgjør 19 pst. av det samlede handlingsrommet, medregnet satsing på kunnskap og samferdsel i kommunal regi.

Budsjettpolitikken og utviklingen i offentlige finanser er nærmere omtalt i kapittel 3.

Skatte- og avgiftsopplegget

Hovedmålet med skatter og avgifter er å finansiere fellesgoder mest mulig effektivt. Et bedre skatte- og avgiftssystem kan også gjøre økonomien mer produktiv. Regjeringen arbeider for et mer vekstfremmende og enklere skattesystem. Et lavere skattenivå og et bedre skattesystem skal gjøre at det lønner seg mer å jobbe, spare, investere og opptre miljøvennlig.

En slik skattepolitikk vil også ha gode dynamiske virkninger i økonomien. Økt deltakelse i arbeidslivet og høyere økonomisk vekst vil bidra til et større skattegrunnlag, som over tid kan finansiere noe av skattelettelsen.

Samtidig med fremleggelsen av statsbudsjettet for 2016 legger Regjeringen også fram Meld. St. 4 (2015–2016) Bedre skatt – en skattereform for omstilling og vekst. I denne meldingen forslår Regjeringen blant annet at selskapsskatten reduseres til 22 pst. i 2018, og at det gjennomføres nødvendige omlegginger av personbeskatningen. Det er en oppfølging av Skatteutvalgets utredning, jf. NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi.

For å lette omstillinger og styrke grunnlaget for vekst i norsk økonomi ønsker Regjeringen å starte oppfølgingen av Skatteutvalget allerede i 2016-budsjettet. Forslaget til budsjett for 2016 innebærer nye lettelser i skatter og avgifter på til sammen 9,1 mrd. kroner påløpt og 3,1 mrd. kroner bokført. Regjeringen foreslår å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt for personer og selskaper fra 27 til 25 pst. Regjeringen foreslår også at det innføres en trinnskatt på personinntekt som erstatter dagens toppskatt, men slik at den samlede marginalskatten reduseres i alle trinn. Skatten på aksjeutbytte justeres slik at samlet skatt på overskudd som deles ut, blir om lag som i dag. Regjeringen foreslår lettelser i formuesskatten. Satsen reduseres, og bunnfradraget og ligningsverdier økes. Det blir dermed mer lønnsomt å spare og å investere i næringsvirksomhet.

For å motvirke tilpasninger og forenkle regelverket foreslår Regjeringen at lån til personlige aksjonærer skattemessig skal behandles som utbytte på aksjonærens hånd. Regjeringen foreslår også å stramme inn regelen som begrenser rentefradraget mellom nærstående selskap (rentebegrensningsregelen). Grensen for fradrag for rentekostnader til nærstående selskap reduseres fra 30 til 25 pst. av resultat før skatt, renter og avskrivninger. Regjeringen foreslår å øke den lave merverdiavgiftssatsen fra 8 til 10 pst.

Som ledd i Regjeringens forenklingsarbeid foreslås forbedringer i fordelsbeskatningen av yrkesbiler, samt fjerning av fradraget for småutgifter og retten til skattefri utgiftsgodtgjørelse.

I forbindelse med gjennomgang av landbruksbeskatningen foreslår Regjeringen å ta ut gevinster ved salg av landbrukseiendom fra personinntektsgrunnlaget, mens det særskilte skattefritaket på gevinst ved salg av landbrukseiendom i familien fjernes.

I tillegg foreslås enkelte andre saker på skatte- og avgiftssiden. Avgiftssatsen på forbruk av elektrisk kraft for bedrifter med datalagring som hovedaktivitet reduseres til laveste sats som gjelder for industrien, og det innføres veibruksavgift på gass. Det innføres også en skatteordning for enøk-investeringer i husholdningene.

Skatte- og avgiftsopplegget omtales nærmere i kapittel 4 i denne meldingen og i Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016.

Regjeringens satsinger

Regjeringen har i budsjettet for 2016 prioritert tiltak som fremmer arbeid, aktivitet og omstilling. Det er både nødvendig å fremme sysselsettingsvekst for å møte konjunkturnedgangen på kort sikt og for å legge til rette for en langsiktig omstilling med nye arbeidsplasser i konkurranseutsatt sektor etter hvert som oljenæringen gradvis vil bli en mindre viktig vekstmotor for økonomien.

Satsingene i budsjettet er særlig innenfor de åtte områdene som er trukket fram i erklæringen fra Sundvolden, mens utgiftene reduseres på enkelte andre poster.

• Konkurransekraft for norske arbeidsplasser. Næringslivets kostnader er langt høyere enn hos våre handelspartnere. Samtidig har veksten i produktiviteten falt tilbake fra midten av forrige tiår. Det utfordrer næringslivets evne til å konkurrere med utenlandske bedrifter. Fallet i etterspørselen fra oljenæringen vil også sette vår evne til omstilling på prøve. Lavere aktivitet i oljenæringen er ikke et kortvarig konjunkturfenomen, men en mer langvarig strukturell endring. Bruken av oljepenger må både tilpasses situasjonen i norsk økonomi og rettes inn mot tiltak som bedrer den langsiktige vekstevnen. For å stimulere til arbeid, sparing og investeringer foreslår Regjeringen lavere skatter og økt satsing på infrastruktur, innovasjon, forskning og kunnskap. Regjeringen vil stimulere til økt gründerskap i næringslivet og foreslår blant annet økte bevilgninger til Innovasjon Norges etablerertilskuddsordning og pre-såkornfond. Som et ledd i arbeidet med å digitalisere og modernisere offentlig sektor, foreslår Regjeringen å starte arbeidet med nytt saksbehandlingssystem i Brønnøysundregistrene. Det nye systemet vil komme næringslivet til gode gjennom forenklinger og besparelser.

• Regjeringen vil bygge landet. Effektiv kommunikasjon reduserer kostnadene og reisetidene for næringslivet og innbyggerne. Regjeringens budsjettforslag øker bevilgningene til veiformål under Samferdselsdepartementet med 4,9 mrd. kroner. Regjeringen foreslår 1 mrd. kroner i oppstartbevilgning til utbyggingsselskapet for vei og legger opp til at det årlige innskuddet i selskapet økes til 5 mrd. kroner i 2018. I tillegg foreslås et innskudd av kapital i infrastrukturfondet på 30 mrd. kroner. Fondet vil med dette utgjøre 100 mrd. kroner. Nasjonal transportplan 2014–2023 har høye ambisjoner om å trappe opp investeringene i vei og kollektivtransport. Med Regjeringens budsjettforslag øker bevilgningene til NTP-formål med 3,8 mrd. kroner målt i 2016-priser sammenliknet med 2015. Selv uten videre opptrapping og uten videreføring av tiltakspakken i 2016 innebærer budsjettforslaget at de økonomiske planrammene i første del av NTP vil bli overoppfylt i 2017. Aktvitetsnivået på jernbaneinvesteringer har vært meget høyt hittil i NTP-perioden. I tråd med rasjonell fremdrift reduseres utgiftene til de store pågående prosjektene noe i 2016. Samtidig foreslås økt bevilgning til vedlikehold og fornying av jernbanen. Bevilgningsforslaget innebærer at vedlikeholdsetterslepet både på vei og jernbane reduseres betydelig i 2016. Regjeringen vil reformere transportsektoren med strukturendringer og økt konkurranseutsetting i jernbanesektoren, samt en mer effektiv bompengeordning. Fra 2016 etableres også utbyggingsselskapet for vei som skal vektlegge helhetlig utbygging, økt effektivitet og økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

• Kunnskap gir muligheter til alle. Regjeringen har høye ambisjoner for Norge som kunnskapsnasjon. Det krever kvalitet i alle ledd fra barnehage, via skole, til høyere utdanning og forskning. Regjeringen foreslår å øke bevilgningene til kompetanse og kvalitet i barnehagene og når i 2016 målet om likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager. I Lærerløftet legger Regjeringen vekt på solid faglig og pedagogisk lærerkompetanse som en forutsetning for et kvalitetsløft i norsk skole. Antall rekrutteringsstillinger økes. Det foreslås bevilgninger til en mer hensiktsmessig struktur for høyere utdannings- og forskningsinstitusjoner. For tredje året på rad bedres de økonomiske vilkårene til studentene gjennom å øke basisstøtten utover prisveksten. Det foreslås også betydelige midler til å følge opp langtidsplanen for forskning og høyere utdanning.

• En enklere hverdag for folk flest. Regjeringen vil legge større vekt på frihet for den enkelte. Det viser tillit til innbyggerne og vil skape større rom for private, frivillige og lokale initiativ. Lavere skatter vil gi den enkelte større frihet til å disponere egen inntekt. Mindre byråkrati vil forenkle hverdagen for innbyggerne. Regjeringen viderefører avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen i 2016 slik at alle statlige etater må øke produktiviteten med minst 0,5 pst. fra året før. Budsjettet for 2016 legger til rette for økt digitalisering av offentlige tjenester. Blant annet skal utviklingen av elektronisk søknad i Husbanken ferdigstilles. Folkeregisteret skal moderniseres, og systemene for elektronisk samhandling mellom innbyggerne og helse- og omsorgssektoren skal videreutvikles. Slike tiltak vil resultere i nye tjenester som er enklere å bruke for innbyggere og næringsliv. Økt digitalisering vil også bidra til å effektivisere offentlig sektor.

• Trygghet i hverdagen og styrket beredskap. Nærpolitireformen gjennomføres fra 1. januar 2016. Reformen gir færre politidistrikter og dermed behov for ombygging av politiets operasjonssentraler. Budsjettforslaget gir rom for oppfølging av reformen, modernisering av politiets IKT-systemer og ansettelse av alle som uteksamineres fra Politihøgskolen. Det er gjennomført konseptvalgutredning og KS1 for nytt beredskapssenter for politiet, og det foreslås bevilgning til forprosjektering i 2016. Innenfor Kriminalomsorgen øker utgiftene til leie av fengselskapasitet i Nederland. Budsjettforslaget innebærer også at det etableres 181 nye fengselsplasser ved Ullersmo og Eidsberg som skal være erstatningskapasitet for Oslo fengsel, avd. A, når denne stenges ned. Som del av Regjeringens tiltakspakke for økt sysselsetting økes også vedlikeholdet ved flere fengsler. Regjeringen prioriterer også Politiets sikkerhetstjeneste, som blant annet har behov for tilleggslokaler. Budsjettforslaget innebærer også økt saksbehandlingskapasitet i Utlendingsdirektoratet og økt kapasitet i fylkesmannsembetene til arbeid med samfunnssikkerhet. Regjeringen vil dessuten bedre Tolletatens grensekontroll gjennom kamerakontroll ved alle landeveis grenseoverganger og flere tjenestemenn.

• Et velferdsløft for syke og eldre. Regjeringens mål er at alle skal ha tilgang til likeverdige helsetjenester av god kvalitet. Budsjettforslaget gir rom for en vekst i pasientbehandlingen på sykehusene på 2,5 pst., som er høyt sammenliknet med tidligere år. Det foreslås etablering av PET-senter ved Universitetssykehuset Nord-Norge i Tromsø og vedlikeholdsinvesteringer ved Oslo universitetssykehus. Regjeringen vil i 2016 videreføre reformen med fritt behandlingsvalg for å redusere ventetiden, øke valgfriheten for pasientene og stimulere de offentlige sykehusene til å bli mer effektive. Omsorgstjenesten skal tilpasses slik at flere eldre kan bo lenger hjemme og bidra til at hver enkelt får mulighet til å leve et aktivt og godt liv. Budsjettet legger til rette for at kommunene kan bygge flere heldøgns omsorgsplasser og bedre kapasiteten i dagtilbudet for demente. Forsøk med statlig finansiering av omsorgstjenestene starter opp i 2016.

• Et sterkere sosialt sikkerhetsnett. I omstillingen Norge står overfor, må vi hindre at mennesker faller utenfor arbeidsmarkedet og viktige sosiale arenaer. Én av utfordringene er å gi flere voksne mulighet til å skaffe seg grunnleggende ferdigheter og kompetanse som arbeidslivet etterspør. Regjeringen foreslår tilpasset modulbasert opplæring. Regjeringen vil også utvikle og ta i bruk verktøy for kartlegging av grunnleggende ferdigheter for voksne, og prøve ut opplæring i grunnleggende norsk gjennom programmene for basiskompetanse i arbeidslivet og frivilligheten. Det foreslås videre et nytt toårig opplæringstiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten for personer med svake grunnleggende ferdigheter. Regjeringen er opptatt av å sikre barn som vokser opp i fattige familier mer likeverdige muligheter, og følger opp Barn som lever i fattigdom – regjeringens strategi med tiltak og satsinger i budsjettet for 2016. Det statlige barnevernet foreslås styrket. Regjeringen foreslår også tilskudd til flere utleieboliger og forbedringer i bostøtteordningen. Regjeringen vil fremme en opptrappingsplan for rusfeltet høsten 2015. I budsjettet for 2016 følges planen opp med blant annet økt tilskudd til arbeidstrening, aktivisering mv. i regi av frivillige organisasjoner, samt etablering og utvidelse av Narkotikaprogram med domstolskontroll. Budsjettet gir også grunnlag for at sykehusene og kommunene kan bedre tilbudet for personer med rusproblemer og psykiske lidelser.

• Levende lokaldemokrati. Regjeringen vil gi enkeltmennesker, lokalsamfunn og kommuner større frihet og mer innflytelse over egen hverdag. For å ruste kommunene til å håndtere fremtidens utfordringer, har Regjeringen tatt initiativ til en kommunereform. Målene med kommunereformen er gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, en helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og et styrket lokaldemokrati. Statlig detaljstyring skal begrenses, makt og ansvar skal flyttes nærmere innbyggerne. Rammene for kommunereformen ble lagt ved Stortingets behandling av Kommuneproposisjonen 2015, mens overføring av oppgaver til kommunene ble drøftet i Meld. St. 14 (2014–2015). Meldingen omtalte også hvordan det regionale folkevalgte nivået kan utvikles. Realveksten i kommunenes samlede inntekter i 2016 er 7,3 mrd. kroner, regnet fra anslått inntektsnivå i 2015 etter Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2015. Det er høyere enn det som ble varslet i Kommuneproposisjonen 2016. Av den samlede veksten i inntektene er 4,7 mrd. kroner frie inntekter. Mer effektiv ressursbruk i kommuner og fylkeskommuner vil kunne gi rom for å styrke tjenestetilbudet ut over det som følger av realveksten i inntektene.

Det er en særlig utfordring at mange nå mister jobben i de næringer og fylker som berøres sterkest av den lave oljeprisen. Som en del av budsjettet legger Regjeringen også fram en tiltakspakke for økt sysselsetting på i alt 4 mrd. kroner. De særskilte tiltakene i denne pakken vil være midlertidige og er innrettet slik at de lett skal kunne reverseres. Blant tiltakene er forsering av vedlikeholdsinvesteringer ved sykehus, økt vedlikehold og fornying av vei- og jernbanestrekninger, tilskudd til forskning og innovasjon, engangstilskudd til vedlikehold og rehabilitering av skoler og omsorgsbygg i kommunene, vedlikehold og oppgradering av forskningsfartøy, økt flom- og skredsikring, rehabilitering av Universitetsmuseet i Bergen og oppgradering av andre universitetsbygg. Pakken inneholder også flere tiltaksplasser for ledige, nye studieplasser i praktisk-pedagogisk utdanning og rekrutteringsstillinger ved universiteter og høyskoler.

Finansiell stabilitet

Finansiell stabilitet er en viktig forutsetning for makroøkonomisk stabilitet, og omvendt. For å bidra til finansiell stabilitet legger norske myndigheter vekt på å fremme soliditet, likviditet og god atferd i finansinstitusjonene gjennom offentlig regulering og myndighetstilsyn. Husholdningenes gjeld vokser fortsatt raskere enn deres inntekter. Høy husholdningsgjeld og høye boligpriser har økt risikoen for at finansielle ubalanser kan utløse eller forsterke et tilbakeslag i norsk økonomi. For å bidra til en sunnere utvikling i boligpriser og gjeld la Regjeringen i juni 2015 fram en strategi for boligmarkedet med tiltak for å bremse gjeldsveksten og gjøre det billigere å bygge nye boliger. Regjeringen har midlertidig skjerpet kravene til nye boliglån.

Regelverket for finansnæringen i Norge bygger i stor grad på EU- og EØS-regler. En viktig del av EØS-arbeidet er den såkalte tilsynsbyråsaken. EU etablerte med virkning fra 1. januar 2011 en ny tilsynsstruktur i EU, med et «makrotilsyn» og tre «mikrotilsyn» på finansmarkedsområdet. I oktober 2014 ble det oppnådd politisk enighet mellom EU-landene og de tre EØS-landene om prinsippene for EØS-tilpasninger til rettsaktene som etablerer og gir kompetanse til tilsynsbyråene. EU-siden og de tre EØS-EFTA landene arbeider nå sammen om å utforme EØS-tilpasninger slik at rettsaktene om tilsynsbyråer kan tas inn i EØS-avtalen.

Norske myndigheter har lagt særlig vekt på å stille styrkede kapitalkrav for bank og forsikring. De norske reglene bygger på tilsvarende regler i EU. Departementet jobber for tiden også med annet regelverk for å styrke finanssektoren. Banklovkommisjonen utreder blant annet norsk gjennomføring av EØS-regler som svarer til EUs krisehåndteringsdirektiv. Det er nedsatt ulike lovutvalg for å utrede gjennomføring av EØS-regler for verdipapirmarkedet, regnskap og hvitvasking.

God utvikling i norsk økonomi har bidratt til gode resultater og god inntjening i norske finansinstitusjoner. Særlig i bankene har inntektene, kapitaldekningen og lønnsomheten økt. Markedsandelen til norske banker i det norske bankmarkedet har holdt seg ganske stabil siden 2008. Opptrapping av kapitalkrav pågår fortsatt. De gode resultatene tyder på at bankene vil ha gode muligheter til å styrke soliditeten videre. Et lavt rentenivå og økende levealder krever større avsetninger for livselskaper og pensjonskasser. Nye kapitalkrav for forsikringsselskaper gjenspeiler bedre den risikoen de står overfor. Solide finansinstitusjoner og et effektivt kapitalmarked bidrar til en omstillingsdyktig økonomi.

Finansiell stabilitet og regulering av finansmarkedene er nærmere omtalt i avsnitt 3.4.

Sysselsettings- og inntektspolitikken

Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet står sentralt i Regjeringens økonomiske politikk. Sysselsettingspolitikken skal legge til rette for et fleksibelt arbeidsmarked, slik at flest mulig er i arbeid og får brukt sine evner, og slik at bedriftene får tak i den kompetansen de trenger.

Permitteringsregelverket ble utvidet fra 1. juli i år. Det gjør at bedriftene lettere kan holde på kvalifisert arbeidskraft. Mer sjenerøse permitteringsregler må veies opp mot faren for at det kan svekke mobiliteten i arbeidsmarkedet. Også dagpengeregelverket spiller en sentral rolle. Det er særlig viktig å håndheve mobilitetskravene i ordningen når ledigheten varierer mye mellom ulike deler av landet. I tillegg må utsatte grupper med svak eller lite etterspurt kompetanse tilbys bistand for å unngå at de varig faller utenfor arbeidsmarkedet. I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett ble tiltaksnivået i annet halvår i år økt med 1 500 plasser. Regjeringen foreslår en videre økning til 16 000 plasser i gjennomsnitt for 2016. I tillegg kommer tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne, som foreslås videreført på samme nivå som i 2015.

I budsjettet for 2016 foreslår Regjeringen en egen ungdomspakke for å styrke mulighetene for de unge i arbeidslivet. Tiltakene er rettet både mot arbeidsmarkedet og mot opplæring og kompetanse.

Gjennomføringen av lønnsoppgjørene er partenes ansvar. Koordinerte oppgjør, der sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor forhandler først, skal bidra til å holde lønnsveksten innenfor rammer konkurranseutsatt virksomhet kan leve med over tid. Myndighetene har ansvar for at lover og regler legger til rette for et velfungerende og fleksibelt arbeidsmarked. Det inntektspolitiske samarbeidet bidrar til at myndighetene og partene i arbeidslivet har en felles forståelse av den økonomiske situasjonen og av hvilke utfordringer norsk økonomi står overfor. Lønnsoppgjør som er tilpasset den økonomiske situasjonen, vil bidra til å dempe utslagene i produksjon, sysselsetting og arbeidsledighet av lavere etterspørsel fra oljenæringen.

Sysselsettings- og inntektspolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.5.

Tiltak for en mer produktiv og effektiv økonomi

Regjeringen mener den svake produktivitetsutviklingen i Norge er bekymringsfull. Regjeringen bygger sin politikk på målet om en mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser, og legger stor vekt på arbeidet med å heve produktiviteten i norsk økonomi. En god ressursutnyttelse i privat og offentlig sektor bidrar til høy verdiskaping, og er derfor viktig for levestandard og velferdsordningene. Samtidig vil en god omstillingsevne bidra til at norsk økonomi står bedre rustet til å møte endrede internasjonale rammevilkår. Regjeringen legger vekt på at effektiviseringsarbeidet skal pågå kontinuerlig.

Våren 2014 satt Regjeringen ned Produktivitetskommisjonen. Kommisjonen la fram sin første rapport, NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd, i februar 2015. I rapporten pekes det på en rekke områder, både i privat og offentlig sektor, med et betydelig potensial for produktivitetsgevinster. Regjeringen har allerede fulgt opp flere av kommisjonens forslag. Kommisjonen vil legge fram sin avsluttende rapport tidlig neste år.

Arbeidet med effektiviseringstiltak og oppfølging av Produktivitetskommisjonens anbefalinger er nærmere omtalt i kapittel 5.

Klima- og fattigdomsutfordringene

Klimautfordringene er globale og løses best globalt. Regjeringen arbeider for at forhandlingene under FNs klimakonvensjon skal føre til en klimaavtale i tråd med togradersmålet. Norge sendte i slutten av mars inn en indikativ forpliktelse til FNs klimakonvensjon med to elementer:

• Norge vil påta seg en betinget forpliktelse om minst 40 pst. utslippsreduksjon i 2030 sammenliknet med 1990.

• Norge er i dialog med EU om å inngå en avtale om felles oppfyllelse av klimaforpliktelsen sammen med EU, med et klimamål på minst 40 pst. i 2030 sammenliknet med 1990-nivået.

Regjeringen mener at en avtale om felles oppfyllelse med EU vil være den beste løsningen. Uten en avtale med EU vil ambisjonsnivået om minst 40 pst. reduksjon være betinget av tilgang på fleksible mekanismer i den nye klimaavtalen og godskriving av vår deltakelse i EUs kvotesystem.

Regjeringen fører en offensiv klimapolitikk og forsterker klimaforliket. De viktigste virkemidlene i klimapolitikken er avgifter og deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet. Klimapolitikken styrkes i årets budsjett. Regjeringen foreslår blant annet et kapitalinnskudd på 14,3 mrd. kroner i Fondet for klima, fornybar energi og energiomlegging i 2016. Fondet vil etter dette være på 67,8 mrd. kroner, som er 17,8 mrd. kroner mer enn ambisjonen i klimaforliket. Klimapolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.6, mens bærekraftig utvikling og grønn vekst er omtalt i avsnitt 3.7.

Innsatsen mot internasjonal fattigdom og humanitære kriser er også et felles globalt ansvar. Regjeringen foreslår å øke bistanden til humanitære formål med 1 mrd. kroner fra Saldert budsjett 2015, til 4,3 mrd. kroner. Det humanitære budsjettet er på et historisk høyt nivå, og en betydelig del av dette vil gå til å hjelpe befolkningen i Syria og flyktninger i nabolandene. Andre prioriterte satsinger på bistandsområdet er utdanning, global helse og næringsutvikling. Innen utdanning vil særlig jenter og marginaliserte grupper prioriteres.

Statens pensjonsfond

Statens pensjonsfond skal støtte opp under langsiktige hensyn ved bruk av statens petroleumsinntekter og understøtte sparing for å finansiere pensjonsutgiftene i folketrygden. Fondet skal forvaltes med sikte på høyest mulig avkastning over tid innenfor moderat risiko. En langsiktig og god forvaltning av fondet bidrar til rettferdighet mellom generasjoner ved at også de som kommer etter oss, kan få bruke av petroleumsinntektene.

Statens pensjonsfond Norge investerer hovedsakelig i aksjer og obligasjoner i det norske markedet. Statens pensjonsfond utland investerer i aksjer, obligasjoner og eiendom og i et bredt utvalg av land, sektorer og selskaper. Bred spredning av investeringene reduserer den samlede risikoen. Statens pensjonsfond skal forvaltes på en ansvarlig måte. God finansiell avkastning over tid antas å avhenge av en bærekraftig utvikling og velfungerende markeder.

Forvaltningen av Statens pensjonsfond er nærmere omtalt i kapittel 6, herunder oppfølgingen av finanskomiteens merknader i Innst. 290 S (2014–2015) om Statens pensjonsfond utland sine investeringer i kullselskaper.