5 Tiltak for økt produktivitet og en mer effektiv økonomi

Full sysselsetting og god vekst i økonomien krever at de tilgjengelige ressursene tas i bruk og anvendes best mulig. Produktivitetsutviklingen i norsk økonomi og hva som driver den, er omtalt i avsnitt 5.1.

Produktivitetskommisjonen har i sin første rapport sett på årsakene til lavere produktivitetsvekst i norsk økonomi. Kommisjonen peker også på områder der myndighetene bør sette i verk tiltak eller justere politikken for å øke produktiviteten. Hovedpunktene i kommisjonens første rapport, den offentlige høringen og produktivitetskommisjonens videre arbeid er tema for avsnitt 5.2.

Regjeringens effektiviseringsarbeid og oppfølging av produktivitetskommisjonens anbefalinger er omtalt i avsnitt 5.3 og 5.4.

Offentlig støtte til næringsdrivende vil påvirke konkurransen mellom bedrifter og næringer og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. Vridningene i ressursbruken er avhengig både av støttenivå og støttens innretning. Utviklingen i næringsstøtte er tema for avsnitt 5.5.

5.1 Produktivitet og effektiv ressursbruk

5.1.1 Produktivitetsveksten i norsk økonomi

På lang sikt er det vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer velferdsutviklingen i Norge. Vekstevnen avhenger av tilgangen på arbeidskraft, kapital og naturressurser, og av hvordan disse blir utnyttet. Målt ved BNP per innbygger ligger verdiskapingen i Fastlands-Norge under nivået i USA, men godt over gjennomsnittet for EU-landene. Dette er illustrert i figur 5.1A, der landene er sammenliknet med gjennomsnittet av den rikeste halvdelen av OECD-landene.

Kilde: OECD.

Vårt inntektsnivå skyldes ikke at arbeidsinnsatsen i Norge er spesielt høy. Antall arbeidstimer per innbygger i Norge lå i 2013 litt lavere enn gjennomsnittet i EU og betydelig lavere enn USA, se figur 5.1B. Mange i Norge er i inntektsgivende arbeid, men arbeidstiden per sysselsatt er lav i internasjonal sammenheng.

Høy velferd krever at vi utnytter arbeidskraften godt. I tillegg til at vi har lav gjennomsnittlig arbeidstid, er det en større andel av befolkningen i arbeidsdyktig alder som mottar ulike helserelaterte ytelser i Norge enn i andre land. For å sikre en stor og effektiv arbeidsstyrke må sysselsettingspolitikken og velferdsordningene være utformet slik at de bidrar til høyt arbeidstilbud, se avsnitt 3.5.

Samtidig som arbeidsinnsatsen per innbygger er lavere hos oss enn i USA og EU, får vi mer igjen for hver arbeidet time. Det er illustrert i figur 5.1C. Dels er vår produktivitet relativt høy, og dels har vi så langt fått gode priser for det vi selger til andre land, samtidig som vi har kunnet kjøpe varer billig fra Kina og andre fremvoksende økonomier. Fallet i oljeprisene og andre råvarepriser siden sommeren 2014 illustrerer at en ikke kan basere seg på at høye eksportpriser og lave importpriser vil sikre høy velstand. Fallet understreker dermed også hvor viktig det er å prioritere tiltak som fremmer økt produktivitet i norsk økonomi.

Etter midten av forrige tiår har veksten i produktiviteten i fastlandsøkonomien falt tilbake og vært lavere enn det vi tidligere har vært vant til, se figur 5.2. En liknende utvikling har vi også sett i mange andre OECD-land. I årene etter finanskrisen kan noe av nedgangen trolig forklares av det økonomiske tilbakeslaget. Ettersom Norge ble langt mildere rammet av finanskrisen enn Europa ellers, forklarer dette trolig en mindre del av nedgangen i produktivitetsveksten i Norge enn i andre land.

Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå.

Betydningen av å holde produktivitetsveksten oppe blir enda tydeligere når tidsperspektivet forlenges. Figur 5.3 viser at om vekstraten holder seg på linje med resultatet for det siste tiåret, vil velstandsnivået i 2060 være knapt en halv gang høyere enn i dag, gitt de forutsetningene som er lagt til grunn om befolkningsutvikling og arbeidsinnsats. Med produktivitetsvekst på linje med utviklingen de femten årene før (1990–2005) vil i stedet velstandsnivået mer enn tredobles.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

5.1.2 Hva driver produktivitetsveksten?

Teknologiske fremskritt i vid forstand er den viktigste drivkraften bak produktivitetsvekst. Et land som kan forstå og ta i bruk teknologi som andre har utviklet, kan i en periode oppnå svært høy økonomisk vekst. Mulighet for slik læring er avhengig av hvor godt landets markeder og andre institusjoner fungerer, og av dets utdanningsnivå. For land som nærmer seg eller allerede ligger på teknologifronten, er det også viktig å investere i forskning og utvikling. Et lite land som Norge kan ikke regne med å drive teknologifronten fremover på mer enn et lite antall områder. Det innebærer at vi må legge forholdene til rette slik at vi fortsatt kan dra mest mulig nytte av det som skjer i andre land. Økonomisk vekst innebærer at nye næringer vokser fram til fortrengsel for gamle, og at mer produktive enheter erstatter de med lavere effektivitet. Slik omstilling er avgjørende for at vi skal kunne dra nytte av nye produksjonsmuligheter og markeder. Den økonomiske politikken bør dempe negative effekter for enkeltpersoner, men understøtte, og ikke hindre at omstillingene får gå sin gang.

Konkurranse i produktmarkeder kan bidra til økt produktivitetsvekst på to måter. Mer produktive bedrifter vil konkurrere ut de svakeste bedriftene. Kapital og arbeidskraft flyttes dermed til de bedriftene som har best teknologi og produserer billigst, og dermed oppnås det produktivitetsgevinster. I tillegg kan økt konkurranse stimulere til innovasjon, omstilling og investeringer innad i de enkelte bedriftene, herunder at teknologi raskere tas i bruk på tvers av sektorer og bruksområder. Virksom konkurranse gir også insentiver til å kommersialisere innovasjoner raskt. En velfungerende konkurransepolitikk vil derfor bidra til en mer effektiv ressursbruk.

Åpenhet overfor utlandet legger til rette for internasjonal arbeidsdeling og fremmer konkurranse. I tillegg er det en forutsetning for å kunne dra nytte av den teknologiske utviklingen som skjer utenfor landets grenser. Gjennom internasjonal handel overføres teknologi og kunnskap mellom land. Internasjonal handel gir dessuten bedriftene tilgang på større markeder, slik at de kan dra nytte av stordriftsfordeler. Direkteinvesteringer og utenlandsk eierskap er en særlig viktig kilde for teknologioverføring mellom land. Internasjonale bedrifter er blant de mest produktive bedriftene, de er gjerne involverte i kunnskapsintensive sektorer, og de investerer ofte tungt i forskning og utvikling. For å være en internasjonalt vellykket bedrift må en være bedre enn de andre bedriftene i de landene en opererer i. Norge har i all hovedsak et åpent handelsregime. EØS-avtalen er særlig viktig.

Også nasjonale institusjonelle forhold er av betydning for produktivitetsveksten. Et viktig kjennetegn på land med høy verdiskaping er godt fungerende offentlige institusjoner og et godt rettssystem, herunder evnen til å fatte beslutninger om politiske endringer når det er nødvendig. Et velfungerende samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet kan gjøre det enklere å gjennomføre politisk krevende reformer. Et effektivt skattesystem bringer inn inntekter til det offentlige uten å skape store effektivitetstap i økonomien. God infrastruktur i vid forstand (veier, jernbane, kraftnett, telenett, bredbånd, vannforsyning mv.) er også viktig. I internasjonale sammenlikninger kommer Norge forholdsvis bra ut når det gjelder institusjonelle forhold, men også vi har områder som kan forbedres. I internasjonale undersøkelser av vilkår for næringsvirksomhet trekkes ofte samferdsel fram som en av de faktorene som i størst grad begrenser etablering og vekst i Norge.

5.1.3 Regjeringens arbeid for en mer produktiv økonomi

Etter finanskrisen i 2008 har en rekke land opplevd lavere økonomisk vekst, økt arbeidsledighet og begrenset handlingsrom i finanspolitikken, og behovet for strukturelle reformer har blitt mer synlig. Regjeringen mener den svake produktivitetsutviklingen i Norge er bekymringsfull. Regjeringen bygger sin politikk på målet om en mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser og legger derfor stor vekt på arbeidet med å heve produktiviteten i norsk økonomi. En god ressursanvendelse i privat og offentlig sektor bidrar til høy verdiskaping, og er derfor viktig for levestandard og velferdsordningene i samfunnet. Samtidig vil god omstillingsevne bidra til at norsk økonomi står bedre rustet til å møte endrede rammevilkår. Regjeringen ønsker å styrke konkurransekraften, blant annet evnen til omstilling og nyskaping. «Konkurransekraft for norske arbeidsplasser» er en samling av tiltak for økt verdiskaping i næringslivet.

Regjeringen legger vekt på at effektiviseringsarbeidet skal pågå kontinuerlig. Effektiviseringstiltak og oppfølging av produktivitetskommisjonens anbefalinger er omtalt i dette kapitlet og departementenes egne fagproposisjoner.

Våren 2014 satte Regjeringen ned produktivitetskommisjonen. Kommisjonen la fram sin første rapport, NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd, 10. februar 2015. I rapporten pekes det på en rekke områder i privat og offentlig sektor som har et betydelig potensial for å heve produktiviteten. På en del områder har kommisjonen anbefalinger om tiltak som kan forbedre vekstevnen i norsk økonomi, se avsnitt 5.2.1. Produktivitetskommisjonen vil legge fram sin andre rapport våren 2016.

5.2 Produktivitetskommisjonen

Produktivitetskommisjonen har som mandat å se nærmere på årsakene til lavere produktivitetsvekst i norsk økonomi. Utviklingen skal vurderes i et internasjonalt perspektiv, og kommisjonen skal identifisere områder der Norge har særlige utfordringer. Kommisjonen er også bedt om å peke på områder der myndighetene bør sette i verk tiltak eller justere politikken for å øke produktiviteten. Hovedpunktene i kommisjonens første rapport ble gjengitt i Revidert nasjonalbudsjett 2015 og er også kort omtalt i avsnitt 5.2.1 under. Regjeringen ønsker en bred debatt om kommisjonens vurderinger og forslag, og sendte den første rapporten på høring. Høringen er omtalt i avsnitt 5.2.2. Kommisjonen vil arbeide videre med tre utvalgte temaer; teknologi, bedre bruk av arbeidskraften og produktivitet i offentlig forvaltning, se avsnitt 5.2.3.

5.2.1 Produktivitetskommisjonens første rapport

I sin første rapport peker produktivitetskommisjonen på en rekke områder der det er et potensial for å få mer ut av ressursene i Norge, både i offentlig og privat sektor. Det vises til at Norge kommer ut med middels plassering blant OECD-landene på flere områder som har betydning for økonomisk vekst. Det gjelder blant annet innovasjonsevne, nyetablering og næringslivets egen forskning. Når petroleumsnæringen ikke lenger gir sterke vekstimpulser til økonomien, må vi løfte prestasjonene for å holde topp inntektsnivå, skriver kommisjonen.

Generelt peker kommisjonen på at det er behov for å bedre utnyttelsen av ny teknologi i tjenesteytende næringer, styrke konkurransen og sørge for at reguleringer i mindre grad svekker produktiviteten. En liten økonomi må utnytte internasjonal teknologiutvikling, og det må legges større vekt på forutsetninger for ta i bruk ny teknologi. Det krever rammebetingelser som sikrer god kobling mellom høyere utdanning, forskning og næringsliv og som stimulerer til kompetanseutvikling og omstillingsevne i arbeidsmarkedet.

Kommisjonen peker på at både internasjonale sammenlikninger og påviste forskjeller i ressursbruk og resultater mellom enheter i offentlig sektor i Norge tyder på et stort potensial for effektivisering, se boks 5.1 for effektivitetsanalyser. Offentlig sektor har ikke samme økonomiske insentiver til effektiv ressursbruk som næringslivet og er derfor avhengig av et velfungerende styringssystem. Selv på områder der ressursbruken er økt kraftig, som i grunnskolen, ser det ikke ut til å ha skjedd noen vesentlig heving av kvaliteten. Det er nødvendig med tydeligere mål og ansvarliggjøring av kostnader og resultater. Bedre utnyttelse av ny teknologi, inkludert velferdsteknologi, må til for å møte behovene for offentlige tjenester i fremtiden. I rapporten fremheves betydningen av sterke regionbyer for å løfte den økonomiske utviklingen på bred geografisk basis landet. Dette krever endringer både i beslutningsstrukturen for store investeringer i infrastruktur og i organiseringen av forvaltningen.

Boks 5.1 Effektivitetsanalyser

Dataomhyllingsanalyser eller DEA-metoden (Data Envelopment Analyses) er en av de mest utbredte metodene for å anslå potensialet for økt effektivitet i offentlig sektor. Metoden anslår potensiell effektivitetsgevinst dersom alle enhetene blir like effektive som den mest effektive.

Figur 5.4 er hentet fra produktivitetskommisjonens første rapport og sammenstiller resultater fra en rekke ulike studier som har benyttet DEA-metoden til å identifisere effektiviseringspotensialet innenfor ulike deler av offentlig sektor. I figuren er det angitt et øvre og nedre prosentanslag for effektiviseringspotensialet innenfor de ulike områdene. Figuren illustrerer at det kan være store potensielle effektiviseringsgevinster ved å lære av de mest effektive enhetene.

For at gevinsten skal realiseres, må det settes i verk tiltak for å redusere effektivitetsgapet. Det er flere grunner til at den potensielle effektivitetsgevinsten normalt ikke kan realiseres fullt ut. En grunn kan være at rammebetingelsene for produksjonsenhetene ikke er de samme, for eksempel hvis det er ønsker om distriktsbaserte tilbud av visse tjenester, selv om dette medfører høyere produksjonskostnader enn om tilbudet hadde vært sentralisert. Videre kan det være omstillingskostnader ved å utjevne forskjellene som er så store, at det ikke er samfunnsøkonomiske lønnsomt å realisere effektivitetsgevinstene. På den annen side kan effektiviseringsgevinstene være større enn beregningene viser, siden metoden ikke tar høyde for at også de mest effektive enhetene i utvalget kan ha et potensial for effektivisering.

Kilde: NOU 2015:1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd, figur 15.7.

Norske skoleelever viser lave ferdigheter i basisfag i internasjonale tester, og for mange faller fra i videregående skole. I høyere utdanning er det også lav gjennomføring. I rapporten stiller kommisjonen spørsmål om organiseringen og ledelsen av utdanningsinstitusjoner og om arbeidsmarkedet for lærere fungerer som det bør. Kommisjonen mener at finansieringssystemet i høyere utdanning har gitt økt tilbud av utdanning innenfor samfunnsvitenskap og økonomiske og administrative fag på bekostning av realfagene, og at dagens konkurranse om studenter er lite produktiv. Rapporten peker også på at styringen av universiteter og høyskoler ikke i tilstrekkelig grad har fremmet kvalitet og at det ser ut til at lærerstedene ikke utnytter den økte handlefriheten de fikk gjennom kvalitetsreformen. Kommisjonen støtter arbeidet med en kommunereform som kan legge grunnlag for forenkling av styringssystemet og som kan gi kommuner større kompetanse og styringsevne.

Produktivitetskommisjonen er opptatt av hvordan politikken kan spille en positiv rolle for produktiviteten. Den peker på at politikk ofte er preget av mange, komplekse mål og gode intensjoner. Virkemiddelbruken er utviklet over lang tid og er ofte komplisert. Krevende reformer har kostnader som kommer raskt, mens gevinstene først viser seg lenger framme. Kommisjonen mener at det kreves mer langsiktighet i politikken med sterkere vekt på de resultater som oppnås. Det kan gi bedre grunnlag både for vekst og velferd.

5.2.2 Høringen

Kommisjonens første rapport ble sendt på offentlig høring i mars med frist i juni 2015. Det kom over femti høringsuttalelser som alle er tilgjengelig på Finansdepartementets nettsider. Blant hovedorganisasjonene er Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Kommunesektorens organisasjon (KS), Spekter og Virke gjennomgående positive. Landsorganisasjonen i Norge (LO) og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) er enige i mange av analysene, men er skeptiske til noen av anbefalingene, mens Unio og deler av Akademikerne har kritiske merknader også til analyser og fremstilling.

LO mener at kommisjonen dekker mange forhold godt, men at den mangler kompetanse på viktige områder knyttet til arbeidslivet. LO er enig i temaene for neste rapport, men mener at andre viktige samfunnshensyn, i tillegg til produktivitet, bør vektlegges i dette arbeidet. Videre bør kommisjonen arbeide for et bedre tallgrunnlag for produktivitetsberegninger. LO understreker viktigheten av høy organisasjonsgrad, og mener offentlig sektor kan effektiviseres i samarbeid med de ansatte. LO støtter vektleggingen av kompetanse og kunnskap, men er skeptiske til konkurranseutsetting. Fagforbundet støtter LOs uttalelse, men mener i tillegg at det er flere svakheter i kommisjonens beskrivelse av offentlig sektor.

Norsk Tjenestemannslag (NTL) er langt på vei enig i at det er for mange mål i statens styring av underliggende etater, men mener flere av vurderingene og analysene i kommisjonens rapport er mangelfulle. NTL advarer mot å legge mindre vekt på faglig kunnskap blant ledere i offentlig sektor, er skeptisk til større innslag av insentivbasert avlønning og mer bruk av fritt brukervalg og går sterkt imot tilsatt ledelse og eksterne flertall i styrene for institusjoner i høyere utdanning.

NHO skriver at kommisjonen har levert en omfattende og solid beskrivelse av produktivitetsutviklingen i norsk økonomi, men at usikkerheten i tallgrunnlaget burde kommet tydeligere fram. Analysen av landbruk- og næringsmiddelindustrien mangler ifølge NHO noen nyanser. Betydningen av god evne til å gjennomføre reformer understrekes, og NHO mener det private eierskapets betydning for verdiskapingen bør utredes. Videre legger NHO vekt på omstilling og innovasjon. Organisasjonen gir generell støtte til kommisjonens vurderinger av utdanningssystemet og konkurransepolitikken og deler kommisjonens bekymring for produktivitetsutviklingen i byggenæringen. NHO mener i likhet med kommisjonen at det er betydelig potensial for økt produktivitet i offentlig sektor. NHO støtter skissen til videre arbeid. Abelia, som er medlem av NHO, mener kommisjonen bør legge enda større vekt på IKT enn det som er gjort så langt.

KS mener kommisjonen har gitt en innsiktsfull oversikt over produktivitetsutfordringene i norsk økonomi. KS mener generalistprinsippet bør ligge til grunn for endringer i kommunestrukturen, men tror ikke at større kommuner uten videre vil gjøre slutt på den for detaljerte statlige styringen av kommunene. KS er enig i at det er behov for å se på arbeidstidsordningen og rekrutteringen av lærere og er opptatt av å øke tilbudet av lærlingplasser.

Spekter skriver at kommisjonen har levert en solid rapport. Organisasjonen deler kommisjonens bekymring for de som står utenfor arbeidslivet, og mener offentlig tjenestepensjon må endres for å stimulere til arbeid. Spekter er enig i behovet for økt innovasjon i offentlig og privat sektor, og mener overdreven rapportering og kontroll kan begrense produktivitetsutviklingen i offentlig sektor. Større bo- og arbeidsmarkedsregioner vil gi positive produktivitetseffekter. Organisasjonen fremhever i denne sammenheng viktigheten av gode areal- og transportløsninger. Spekter støtter behovet for en gjennomgang av konkurransebegrensende reguleringer og peker på at bedre arbeidstidsordninger er nødvendig.

Virke mener kommisjonens rapport er bred og grundig, men at kommisjonen bør hente inn mer kunnskap om hva som driver produktivitetsveksten i tjenestenæringene. Virke støtter i hovedsak forslagene knyttet til konkurransepolitikken, men mener kommisjonen har en for snever tilnærming til utdanningsspørsmålene.

Unio peker på at produktivitetsnivået i Norge fortsatt er høyt i internasjonal sammenheng og mener at kommisjonen legger for stor vekt på konkurranse og privatisering. I likhet med kommisjonen peker Unio på at færre og tydeligere mål og mindre detaljstyring og rapportering kan bidra til økt effektivitet i offentlig sektor. Unio mener videregående opplæring fortsatt bør være et fylkeskommunalt ansvar, og at læreryrkets anseelse og arbeidsvilkår må bedres. Unio mener at betydningen av forskning og utvikling og samarbeid mellom utdannings- og forskningsinstitusjoner og næringslivet, bør trekkes fram.

YS skriver at kommisjonens rapport er et viktig innspill og at den bør inngå i det videre trepartssamarbeidet. YS støtter kommisjonen i at norske arbeidstakere har betydelig omstillingsevne, og går inn for tilrettelegging og lønnstilskudd for å sikre bruk av arbeidskraft som lett kan falle utenfor. YS er enig i at det er behov for tiltak som kan redusere kostnadene og øke produktiviteten innen bygg og anlegg. I hovedsak støtter også YS kommisjonens vurdering av produktivitetspotensialet i offentlig sektor, og mener mindre kontroll og rapportering, men også større medbestemmelsesrett for medarbeidere, kan bidra til økt produktivitet. YS avviser forslaget om reduksjon i antall skoleår, og støtter tiltak for informasjon og karriereveiledning innen høyere utdanning. Finansforbundet stiller seg bak YS sin uttalelse, men fremhever betydningen av en velfungerende finansnæring.

Akademikerne er i store trekk fornøyd med analysene kommisjonen har utført, men finner svakheter i omtalen av helsesektoren og offentlig sektor. Legeforeningen, medlem av Akademikerne, mener metodene for å måle og beskrive effektiviteten i helsektoren er problematisk og at kommisjonen ikke ser på helheten i helsetjenesten. Foreningen savner omtale av veksten i byråkratiet i sentral- og regional helseforvaltning og mener styringsmodellen for spesialisthelsetjenesten fungerer dårlig.

Flere andre organisasjoner og etater har også kommet med høringsuttalelser. Disse er gjengitt i sin helhet på Finansdepartementets hjemmeside.

5.2.3 Produktivitetskommisjonens videre arbeid

Finansdepartementet støtter kommisjonens vurdering av at den særlig bør se nærmere på følgende hovedområder i andre fase av sitt arbeid:

Teknologi, utvikling og innovasjon – en kunnskapsbasert økonomi

På lang sikt er produktivitetsutviklingen bestemt av den globale teknologifronten. Empirisk forskning tyder på at kunnskapskapital i form av utdanning og forskning har stor betydning både for et lands innovasjonsevne og for dets evne til å ta i bruk ny teknologi utviklet av andre (absorpsjonskapasiteten). Ifølge OECD vil kunnskapsnivået i økonomien få økende betydning for produktivitetsveksten fremover. I den videre utredning vil kommisjonen legge særlig vekt på sammenhengen mellom det som skjer i utdannings- og forskningssystemet og i det private næringsliv.

Bedre bruk av arbeidskraftressursene

I Norge har både næringsliv og arbeidsliv ifølge kommisjonen vært organisert på en måte som gir stor grad av fleksibilitet og omstillingsevne i arbeidslivet. I en situasjon der norsk økonomi står overfor omfattende omstillinger er det svært viktig at ikke disse fører til at store grupper faller utenfor arbeidsmarkedet. Kommisjonen vil derfor analysere viktige utviklingstrekk og årsaker til at grupper ikke kommer inn i arbeidslivet eller faller ut av det. Kommisjonen vil vurdere om det er kompetansetiltak og -strategier som kan bidra til å hindre utstøting og hjelpe grupper inn i arbeidslivet på en bedre måte.

Tiltak for økt produktivitet i offentlig sektor

Offentlig sektors omfattende rolle i den norske økonomien begrunner ytterligere analyse av beslutningsstrukturer og organisering. Videre arbeid konsentreres om to hovedområder; styring, mål og ledelse (herunder forholdet mellom politikk og forvaltning), og bedre bruk av teknologi (herunder samspillet mellom offentlig og privat virksomhet). Som et bidrag til å bedre den statlige styringen vil kommisjonen se på de politiske prosesser som leder til at statlige virksomheter i dag er undergitt mange og komplekse mål. Det er behov for arbeidsformer som bidrar til at de politiske myndigheter må velge ut de viktigste målene og gi virksomhetene og deres ledere mulighet for å konsentrere seg om disse.

Boks 5.2 Strukturreformers betydning for produktivitet og økonomisk vekst

Produktivitetskommisjonen viser i sin rapport til en rekke norske reformer som har bedret konkurransen i næringslivet og økt produktiviteten i økonomien. Mer hensiktsmessige reguleringer med økt vekt på konkurranse og markedsmekanismer i blant annet finansmarkedene, kraftmarkedet, flytransport, markedene for elektronisk kommunikasjon, betalingsformidling og dagligvarehandelen har bidratt til omstillinger. Skattereformen i 1992 bidro til at Norge fikk et bedre og mer vekstfremmende skattesystem. Kombinasjon av brede skattegrunnlag, lave skattesatser og skattemessig likebehandling av næringer, virksomheter og investeringer har bidratt til høyere avkastning fra investeringene. EØS-avtalen trådte i kraft fra 1994 og har bidratt til å sikre like konkurransevilkår og til å begrense statsstøtte til bedrifter og næringer.

OECD-rapporten Economic Policy Reform 2015: Going for growth kartlegger reformaktiviteten i medlemslandene siden tidlig på 2000-tallet og vurderer i hvilken grad reformene har bidratt til økonomisk vekst.

Samlet finner OECD at strukturreformene i perioden 2000–2012 har bidratt til å øke nivået på langsiktig potensielt BNP per innbygger med om lag 5 pst., og de fleste gevinstene har kommet fra økt produktivitet. Ifølge OECD har reformaktiviteten resultert i betydelige forbedringer i pensjonssystemer, reguleringer av produktmarkeder og ordninger for støtte til arbeidsledige. OECD mener at videre reformer i retning av beste praksis kan øke potensiell BNP per innbygger med ytterligere 10 pst. i gjennomsnitt for OECD-landene.

BNP avhenger blant annet av arbeidsproduktivitet og arbeidsinnsats. Figur 5.5 illustrerer den beregnede gjennomsnittlige effekten av gjennomførte strukturreformer på faktisk produktivitet i en rekke OECD-land. Som figuren viser, beregner OECD at reformene har økt den samlede produktiviteten med 2,5 pst. i Norge, og vel 4 pst. i gjennomsnitt i OECD-landene. Resultatene er trolig preget av ulik grad av reformgjennomføring, i tillegg til at potensialet for produktivitetsforbedringer har vært særlig stort i en del land.

Kilde: OECD 2015.

I landsrapporten om Norge for 2015 peker OECD på områder som kan bidra til å styrke produktiviteten og veksten i norsk økonomi. OECD trekker blant annet fram endringer i ordningene for arbeidsledighet- og uføretrygd som tiltak som kan gi bedre utnyttelse av arbeidskraften. OECD mener at Norge kan redusere tilgangen til langtids sykefravær og uføretrygd gjennom planer for hvordan den enkelte kan komme tilbake i arbeid. Videre får norske myndigheter råd om å gjennomføre uavhengige undersøkelser av fastlegenes vurderinger.

OECD peker på at de norske PISA-resultatene er svake sett i forhold til de høye utgiftene i det norske skolevesenet. Bedre prestasjoner i ungdomsskole og videregående skole vil ifølge OECD gi grunnlag for vekst i kunnskapskapitalen. Blant konkrete forslag er reduksjon i antall skoler for å utnytte skalafordeler og innføring av prestasjonsmål som et kriterium ved vurdering av rektorer. OECD mener videre at økt konkurranse i produktmarkedene, gjennom blant annet nedsalg i statseide selskaper og en reduksjon i etableringsbarrier, redusert støtte til landbruket og forbedringer i kapitalbeskatningen kan gi økt produktivitet i Norge.

IMF understreker i sin artikkel IV-konsultasjon av Norge i 2015 at konkurranse- og produktivitetsfremmende strukturreformer kan gi store gevinster for norsk økonomi. IMF mener blant annet at ytterligere reform av pensjon og uføretrygden er nødvendig. I tillegg peker IMF på at økt nøytralitet i skattesystemet og investeringer i infrastruktur, utdanning og forskning kan bidra til å heve produktiviteten i norsk økonomi.

5.3 Regjeringens arbeid for økt produktivitet

5.3.1 Arbeidsmarkedet

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Et velorganisert og godt fungerende arbeidsmarked er dermed sentralt for effektiv utnyttelse av våre samlede ressurser.

Flytting av arbeidskraft og kapital fra lavproduktive til høyproduktive bedrifter og næringer bidrar til produktivitetsvekst. OECD1 peker på at den svake produktivitetsveksten de senere årene kan skyldes at denne flyttingen av arbeidskraft og kapital er blitt svekket.

OECD understreker at en bedre allokering av arbeidskraften vil bli stadig viktigere etter hvert som veksten i utdanningsnivået flater ut i mange land. Politikk som hindrer at arbeidskraften flyter dit den brukes mest effektivt, bør unngås. Figur 5.6 viser OECDs anslag for mistilpasning av arbeidskraft, og mulige produktivitetsgevinster ved en best mulig bruk av arbeidskraftressursene. Ifølge OECDs anslag er det et stort potensial for å øke produktivitetsnivået gjennom en bedre bruk av arbeidskraftressursene også i Norge. Bedre bruk av arbeidskraftressursene er ett av tre temaer som vil bli tatt opp i produktivitetskommisjonens neste rapport.

Kilde: Adalet McGowan and Andrews (2015).

Produktivitetskommisjonen har pekt på at antall nyetableringer som andel av antall bedrifter er lavere i Norge enn i mange andre OECD-land. Årsakene til dette kan være mange. En gunstig økonomisk utvikling kan ha bidratt til å redusere antallet konkurser og nedleggelser og dermed også etableringer av nye bedrifter. Mangel på ledig arbeidskraft kan også ha trukket i samme retning. I en situasjon der økonomien må omstille seg fra leveranser til oljenæringen til annen konkurranseutsatt virksomhet, må andelen nystartede bedrifter forventes å øke. Unødige reguleringer og forsøk på å holde liv i næringer eller bedrifter som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme, vil svekke potensiell vekst.

Regjeringen har som mål at sysselsettingspolitikken skal legge til rette for et fleksibelt arbeidsmarked som raskt tilpasser seg endret etterspørsel. Gode arbeidsinsentiver er avgjørende for å nå målet om høy sysselsetting. Med virkning fra 1. juli i år er det foretatt endringer i arbeidsmiljøloven med sikte på en bedre utnyttelse av arbeidskraften. Et ekspertutvalg gjennomgår og vurderer de samlede arbeidstidsreguleringene, blant annet i lys av behovet for mer arbeidskraft og økt fleksibilitet for den enkelte arbeidstaker og virksomhet. Enkelte næringer står overfor varige omstillinger. For at de som mister jobben raskere skal finne nye jobber, må blant annet mobilitetskravene i dagpengeregelverket håndheves i tråd med intensjonene. I tillegg gir utsiktene for norsk økonomi den nærmeste tiden behov for å styrke innsatsen overfor utsatte grupper i arbeidsmarkedet, se nærmere omtale av sysselsettingspolitikken i avsnitt 3.5.1.

5.3.2 Konkurransepolitikk og offentlige reguleringer

Konkurransepolitikk

Å legge til rette for velfungerende konkurranse står sentralt i Regjeringens arbeid for en mer produktiv økonomi.

Konkurranselovens formål er å fremme konkurranse for å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Loven forbyr samarbeid som begrenser konkurransen og misbruk av dominerende stilling. Konkurransetilsynet kan gripe inn for å gjenopprette konkurransen og forhindre tilsvarende atferd i fremtiden.

Konkurransetilsynet skal gripe inn mot fusjoner og oppkjøp (foretakssammenslutninger) som vil føre til, eller forsterke, en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål. En foretakssammenslutning kan forbys eller godkjennes på nærmere angitte vilkår. Fusjoner mellom konkurrenter i et marked med få aktører og høye etableringsbarrierer vil alltid ha en stor risiko for ikke å bli godkjent av tilsynet. I tillegg vil tilsynet vurdere å gripe inn når store nasjonale aktører kan opparbeide seg lokale monopoler gjennom kjøp av mindre aktører.

En streng fusjonskontroll er særlig viktig i et lite land som Norge med mange små markeder. I tillegg er det flere næringer som har begrenset konkurranse fra utlandet, herunder næringsmiddelindustrien og dagligvarebransjen.

Produktivitetskommisjonen mener den norske konkurranseloven i all hovedsak fungerer godt, men peker på at unntakene fra loven innebærer at andre hensyn settes foran samfunnsøkonomisk effektivitet og hensynet til forbrukerne. Dette kan ha uheldige konsekvenser for produktivitet og velferd. Kommisjonen viser til at unntakene for landbruk og fiske tillater produksjonsavtaler som skjermer for nasjonal konkurranse. De anbefaler også at det bør benyttes mer målrettede virkemidler for å nå målene i litteraturpolitikken enn et unntak for samarbeid ved omsetning av bøker.

Tiltak for mer virksom konkurranse

Likere konkurransevilkår mellom private og offentlige aktører

Produktivitetskommisjonen viser til at virkemidlene i konkurranseloven ikke er tilstrekkelige for å sikre konkurranse på like vilkår mellom offentlige og private tjenestetilbydere. Konkurransemyndighetene i våre naboland har fått nye virkemidler som tar sikte på å løse konkurranseutfordringer som oppstår når det offentlige utfører oppgaver i et marked. Dette kan motvirke konkurransevridninger av skattefritak for offentlige virksomheter, risiko for kryss-subsidiering og manglende fortjenestekrav til offentlige virksomheter. Kommisjonen mener det er viktig at også Norge får et sterkere håndhevingsregime for å sikre mer like konkurransevilkår mellom offentlige og privat aktører.

EFTAs overvåkingsorgan, ESA, har også påpekt forskjeller i konkurransevilkår mellom private og offentlige aktører. ESA har foreløpig konkludert med at det generelle skattefritaket for stat, helseforetak og (fylkes-)kommuner innebærer ulovlig statsstøtte. ESA har videre anmodet norske myndigheter om å vurdere tiltak for å hindre at offentlige aktører kryss-subsidierer økonomisk aktivitet. I tillegg har ESA startet en vurdering av om offentlige aktører mottar ulovlige økonomiske fordeler i form av ubegrensede offentlige garantier.

Regjeringen vil bidra til en mer effektiv ressursanvendelse og likere konkurransevilkår mellom private og offentlige aktører og vil vurdere disse spørsmålene nærmere.

En enklere og mer uavhengig klagebehandling

Etter dagens regelverk behandler Nærings- og fiskeridepartementet klager på Konkurransetilsynets vedtak og avgjørelser etter inngrepsbestemmelsene. Departementets klagesaksbehandling åpner ikke for politiske vurderinger. Politisk overprøving må skje ved særskilt behandling av saken i statsråd. En utfordring er likevel at klagebehandlingen oppfattes som politisk styrt, og dette svekker tilliten til klagesaksbehandlingen.

Regjeringen vil styrke Konkurransetilsynet som selvstendig myndighetsorgan og fjerne regjeringens rolle som ankeinstans for Konkurransetilsynet. Et offentlig utvalg ble derfor nedsatt for å utrede organisering av en ny, uavhengig klagenemnd for konkurransesaker. Utvalgets anbefalinger har vært på høring. Målet er at den uavhengige klagenemnden etableres fra andre halvdel av 2016.

Mer effektiv regulering av medieeierskap

Regjeringen har sendt på høring et forslag om å oppheve medieeierskapsloven, slik at medieeierskap i fremtiden bare skal reguleres etter konkurranseloven. Dette innebærer at tilsynet med oppkjøp og sammenslåinger på medieområdet kun blir ivaretatt av Konkurransetilsynet. Det legges opp til at Konkurransetilsynet skal konsultere Medietilsynet i saker som omhandler fusjoner i mediesektoren. Forslaget vil være en forenkling for både medienæringen og myndighetene.

Skille av strømnett og annen konkurranseutsatt virksomhet

Produktivitetskommisjonen mener at konkurransehensyn taler for at strømnettet som naturlig monopol bør rendyrkes, og at konkurranse bør innføres for alle aktiviteter som ikke er en del av det naturlige monopolet. Kommisjonen mener derfor at et krav om eiermessig skille bør utredes nærmere. I Reiten-gruppens rapport Et bedre organisert strømnett fra 2014 ble det anbefalt krav om selskapsmessig og funksjonelt skille mellom nettvirksomhet og annen virksomhet. Gruppen kom til at det ikke var ønskelig å stille krav om eiermessig skille.

Olje- og energidepartementet har hatt på høring et forslag til oppfølging av Reiten-gruppens rapport om krav til selskapsmessig og funksjonelt skille. Departementet mener at etablering av selskapsmessig og funksjonelt skille for alle nettforetak vil være et viktig skritt i retning av å fjerne uheldig sammenblanding mellom monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet.

Konkurranse i særskilte markeder

Konkurransetilsynet følger drivstoffmarkedet tett gjennom den generelle markedsovervåkningen. Statoil og Shell er i tillegg pålagt utvidet meldeplikt, og må opplyse om samtlige fusjoner og oppkjøp. Formålet med utvidet meldeplikt er at tilsynet skal få opplysninger om oppkjøp som den ordinære fusjonskontrollen ellers ikke ville fanget opp. Tilsynet vil da kunne følge med på konkurransen i små lokale markeder, i tillegg til konkurransen på nasjonalt nivå.

Konkurransetilsynet konkluderte nylig at ST1 må selge alle sine bensinstasjoner for å kunne kjøpe de norske Shell-stasjonene. I den forbindelse uttaler tilsynet at konkurransen er begrenset, og at selskapene har lykkes i å stilltiende koordinere sin adferd i markedet, men at det ikke har indikasjoner på at det foregår ulovlig samarbeid i dag. Figur 5.7 viser variasjonen i bruttomargin gjennom uken i det norske drivstoffmarkedet i årene 2012–2014. Figuren viser tydelige pristopper på mandager og torsdager.

Kilde: Konkurransetilsynet.

Konkurransetilsynet har i flere år overvåket bruttomarginer i meierisektoren og visse typer erverv av eierandeler i kraftsektoren. Konkurransetilsynet overvåker dessuten engrosmarkedet for kraft i samarbeid med Norges vassdrags- og energidirektorat. Dagligvaremarkedet har vært høyt prioritert av Konkurransetilsynet i flere år. Her skjer overvåkingen ved at tilsynet innhenter avtaler mellom dagligvarekjedene og markedsledende leverandører. Innsyn i avtaler gir tilsynet oversikt over betingelser som benyttes i dagligvaresektoren og mulighet til å avdekke eventuelle ulovlige vilkår.

I tillegg har Konkurransetilsynet ferdigstilt flere analyser av konkurransesituasjonen i viktige markeder, der det også er pekt på konkurransebegrensende virkninger av offentlige reguleringer. Dette gjelder blant annet markedet for boligutvikling, boliglånsmarkedet og drosjenæringen. Samferdselsdepartementet vurderer reguleringsordningen for drosjenæringen.

Konkurransetilsynet la 24. mars 2015 fram rapporten «Konkurransen i boliglånsmarkedet». Se nærmere omtale i boks 3.13 i Finansmarknadsmeldinga 2014. Ifølge Konkurransetilsynet er markedet sårbart for at bankene kan samordne sine renter. Regjeringen ønsker å bidra til velfungerende konkurranse i boliglånsmarkedet og følger utviklingen nøye.

Konkurransetilsynet har i rapporten Boligutviklermarkedet i Norge vurdert hvordan konkurransen fungerer i markedet, og foreslår tiltak som kan bidra til å styrke konkurransen. Økt konkurranse kan gi betydelige samfunnsmessige gevinster i form av økt boligbygging, lavere priser og mer variert tilbud av boliger av god kvalitet. Rapporten peker på at markedet for boligutvikling er preget av omfattende reguleringer, med plan- og bygningsloven som den mest sentrale. Sentrale tiltak for styrket konkurranse som presenteres i rapporten er tilgang på flere arealer og tomter som er regulert til boligformål, at reguleringsprosesser må bli mer effektive og forutsigbare, og at aktivitetsnivået og virkemidler må tilpasses markedsforholdene. Regjeringen følger opp utviklingen i boligutviklermarkedet gjennom en rekke tiltak, se avsnittet under om forenklinger i bygge- og anleggsnæringen og Prop. 1 S for Kommunal- og moderniseringsdepartmentet.

Offentlige reguleringer

Offentlig reguleringer begrunnes gjerne med ulike former for markedssvikt, slik som for eksempel forurensning eller naturlige monopoler. Regulering gir da mer velfungerende markeder og bedre utnyttelse av ressursene. En del myndighetspålagte reguleringer kan imidlertid gi dårligere utnyttelse av ressursene.

Produktivitetskommisjonen peker på at land med relativt få konkurransebegrensende reguleringer i næringslivet generelt har hatt høyere BNP per innbygger og høyere produktivitetsvekst enn land med mer omfattende inngrep som begrenser konkurransen. Dette kan skyldes at reguleringer kan svekke konkurransen mellom eksisterende bedrifter, og dermed redusere insentivene til teknologiabsorpsjon. Reguleringene kan også øke etableringshindringene for nye, innovative virksomheter og dermed hemme insentivene til å innovere.

Produktivitetskommisjonen mener det er behov for en systematisk gjennomgang av reguleringer som kan virke konkurransebegrensende. Når det innføres nye reguleringer, bør eventuelle konkurranse- og produktivitetshemmende effekter vurderes særskilt. For å følge opp forslaget fra kommisjonen vil Konkurransetilsynet gjennomføre en oppstartsanalyse for å prioritere relevante markeder og avklare metode for en eventuell bredere gjennomgang.

Regjeringen etablerer et regelråd i 2015. Regelrådet skal gi en uavhengig vurdering av om konsekvensene for næringslivet er tilstrekkelig utredet før nye lover og regler innføres. Målet er å bidra til at næringslivet ikke påføres nye, unødvendige byrder.

Næringslivet og forbrukere bruker mye ressurser på å etterleve offentlige reguleringer. Regjeringen har som mål å skape en enklere hverdag for bedrifter og folk flest. En viktig del av dette er å forbedre offentlig sektor. Gjennom enklere regler, mindre byråkrati og mer aktiv bruk av IKT er målet å skape større frihet i hverdagen og et enklere møte mellom det offentlige og innbyggerne.

Regjeringen vil forenkle næringslovgivningen og redusere næringslivets byrder. Mindre byrdefulle prosedyrer dreier seg blant annet om å fjerne unødvendige skjemaer, tilsyn eller informasjonsforespørsler. Regjeringen har som mål å redusere bedriftenes kostnader med å følge opp myndighetspålagte rapporteringskrav og reguleringer med 15 mrd. kroner innen utgangen av 2017, sammenliknet med kostnadene i 2011. Så langt er de årlige besparelsene på til sammen 8,2 mrd. kroner, hvorav 3,2 mrd. kroner knyttes til tiltak som er gjennomført eller er under gjennomføring etter at Solberg-regjeringen tiltrådte.

Regjeringen arbeider for at Brønnøysundregistrene skal få et nytt og moderne IKT-system, se avsnitt 5.4.3. Et slikt system innebærer store investeringer, men vil medføre besparelser for næringslivet. Brutto nytte for næringslivet er estimert til 900 mill. kroner over en 15-års periode. Netto nåverdi er estimert til 330 mill. kroner.

Elektronisk tinglysning vil forenkle tinglysingen for eiendomsmeglere og banker. Produktivitetskommisjonen peker på at elektronisk tinglysing kan gi betydelige tidsgevinster for brukerne og redusere behovet for mellomfinansiering, i tillegg til portobesparelser og færre feil. Systemet med elektronisk tinglysning vil være operativt for profesjonelle brukere i løpet av 2016. Den samfunnsøkonomiske gevinsten er i stortingsmeldingen Digital agenda Norge anslått til 1,7 mrd. kroner over ti år.

I 2014 ble det anslått at næringslivet brukte om lag 4 235 årsverk på lovpålagt innsending av informasjon til forvaltningen. Brønnøysundregistrene og Oppgaveregisteret jobber kontinuerlig med å identifisere og redusere antallet oppgaveplikter til offentlig myndigheter. Figur 5.8 viser endringen i belastningen av nye registrerte skjemaer som er innført og samordnings- og forenklingstiltak i perioden 1998–2014. Figuren viser samordnings- og forenklingstiltakene siden Oppgaveregistret ble etablert i 2007. I denne perioden har næringslivets behov for å følge opp statlige oppgaveplikter blitt redusert tilsvarende 2 948 årsverk.

Kilde: Oppgaveregistret.

De aller fleste norske bedrifter har færre enn 100 ansatte. Reglene for små og mellomstore bedrifter er derfor særlig viktige for norsk næringsliv. Nærings- og fiskeridepartementet følger i 2015 opp to anmodningsvedtak fra Stortinget om å analysere enkeltpersonforetaks rammevilkår og vurdere om det bør utvikles et regelverk som etablerer småbedriften som en egen juridisk enhet.

Forenklinger i regelverket for offentlige anskaffelser

Regelverket om offentlige anskaffelser er kritisert for å være for komplisert. Et utvalg har i NOU 2014: 4 Enklere regler – bedre anskaffelser foreslått et regelverk som er enklere og mer fleksibelt, både for oppdragsgiverne og leverandørene. Noen viktige forenklinger ble vedtatt sommeren 2015. Alle anskaffelser under 100 000 kroner ble unntatt fra regelverket, kravet om lukking og merking av tilbud og kravet til HMS-egenerklæring ble opphevet, samt at grensen for når oppdragsgiver må kreve skatteattest ble hevet fra 100 000 kroner til 500 000 kroner. I tillegg har Regjeringen besluttet å fjerne forhandlingsforbudet i offentlige anskaffelser. Dette vil tre i kraft våren 2016, sammen med nytt nasjonalt anskaffelsesregelverk. Resten av utvalgets forslag vil vurderes fram mot 2016.

EU vedtok nye anskaffelsesdirektiver i 2014. Formålet er mer fleksible regler, redusere rettslige uklarheter og administrative byrder samt lette tilgangen til offentlige kontrakter for små og mellomstore bedrifter. Det nye regelverket inkluderer også konsesjonskontrakter. Slike kontrakter er i dag i all hovedsak unntatt fra anskaffelsesregelverket. Gjennomføringsfristen i EU er april 2016. Forslag til gjennomføring av anskaffelsesdirektivene har vært på høring, og endelige bestemmelser vil bli vedtatt i 2016.

Regjeringen arbeider samtidig med å forbedre anskaffelseskompetanse og -prosesser i offentlig sektor. Dette er nærmere omtalt i avsnitt 5.4.4.

Forenklinger i bygge- og anleggsnæringen

Produktivitetskommisjonen peker på at kostnadene ved å bygge bolig har økt kraftig de siste årene. Noen av årsakene kan være økt kvalitet, dyrere materialer, mer kompliserte grunnforhold og dyrere tomter. Kommisjonen peker også på at strenge reguleringer av byggevirksomheten har gitt kostnadsøkninger ved bygging, og at lange og usikre reguleringsprosesser kan gi terskler for nyetablering.

Regjeringen effektiviserer planprosessene og forenkler plan- og bygningslovgivningen slik at boliger, infrastruktur og næringsområder kan bygges ut raskere og mer kostnadseffektivt. Regjeringen har blant annet opphevet gjennomføringsfristen på fem år for private planforslag, forenklet konsekvensutredningene, innført unntak for søknadsplikt for mindre byggetiltak som bygging av garasjer, satt flere tidsfrister for saksbehandling slik at innbyggernes byggesaker behandles raskere samt fjernet muligheter for naboer til å klage der forholdet er avgjort tidligere i byggesaken. Det skal også utvikles gode digitale løsninger for de involverte parter i arealplanlegging, byggeprosessen og forvaltningen av byggverk. Det er satt i verk tiltak som skal bidra til rolleavklaring og avklaring av konflikter i planarbeidet, og en felles forståelse om å bidra til helhetlig løsninger. Forsøket i tolv fylker der fylkesmennene har fått økt ansvar for samordning og avskjæring av statlige innsigelser, og oppfølging av statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal-, og transportplanlegging, er eksempler på dette.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i 2015 sendt ytterligere forenklinger i lovverket på høring. Også fremover vil det foreslås forenklinger som kan bidra til økt produktivitet i bygge- og anleggsnæringen. For en nærmere omtale av regjeringens effektiviserings- og forenklingstiltak i bygge- og anleggsnæringen, se Prop. 1 S for Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Forenklinger i elektrisitetsmarkedet

Etableringen av IKT-systemet Elhub fra februar 2017 skal effektivisere kommunikasjonen mellom aktørene i kraftmarkedet. Elhub vil legge til rette for bedre utnyttelse av smarte strømmålere (AMS) og kan bidra til et tydeligere skille mellom monopol- og markedsaktører, og dermed til økt konkurranse og innovasjon i kraftbransjen.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) har foreslått justering av avregningsforskriften slik at plusskunder (dvs. en sluttbruker som også produserer energi), ikke trenger å installere egen måler for å måle bruttoproduksjon. Hensikten er å effektivisere kraftmarkedet. Det er videre foreslått å endre kontrollforskriften slik at den årlige rapporteringen til NVE for nettselskapene forenkles.

Regulering av fiskerinæringen

Næringer som er basert på utnyttelse av felles naturressurser, må reguleres slik at forvaltning kan bli forsvarlig i et langsiktig perspektiv. I fiskerinæringen er det etablert konsesjonsordninger og kvoter for å unngå at ressursene overutnyttes.

Fiskeriressursene utgjør store verdier og gir potensielt opphav til ressursrente. Produktivitetskommisjonen peker på at ineffektive reguleringer i fiskerinæringen står i veien for å realisere ressursrenten. SNF-rapporten Ressursrenten i norske fiskerier beregner at fiskeriene i 2002 hadde et potensial for å generere en ressursrente på 7 mrd. kroner. Kommisjonen mener at endringer i reguleringen kan bidra til å realisere ressursrenten.

NOU 2014:16 Sjømatindustrien — Utredning av sjømatindustriens rammevilkår peker på at dagens situasjon med lav lønnsomhet i sjømatindustrien ikke er bærekraftig på lang sikt og at noe må gjøres for å styrke konkurransekraften til denne delen av sjømatnæringen. Utvalget påpeker at næringen trenger fleksibilitet, omstillingsevne og robusthet til å håndtere endringer i markeder og verdikjeder. Som det fremgår av Sundvolden-erklæringen vil Regjeringen forbedre sjømatindustriens rammebetingelser og øke verdiskapingen i sjømatindustrien. Regjeringen vil fremme en stortingsmelding om sjømatindustrien høsten 2015.

Det norske kvotesystemet har over tid blitt svært komplekst og lite fleksibelt, og Regjeringen ser behov for forenklinger. Regjeringen har derfor satt ned et ekspertutvalg som skal vurdere dagens kvotesystem, og hvordan kvotesystemet skal se ut i fremtiden. Utvalget skal også synliggjøre størrelsen på ressursrenten i fiskeriene, og drøfte hvordan denne bør behandles. Utvalget skal levere sin innstilling i form av en NOU i september 2016.

Regjeringen forenkler regelverket i fiskerinæringen.1. juli 2015 trådde endringer i deltakerloven i kraft. Søknadsprosesser for fisketillatelser er nå blitt betydelig enklere, både for næring og forvaltning.

5.3.3 Innovasjon og forskning

Innovasjon kan øke næringslivets konkurransekraft gjennom nye eller forbedrede produkter og prosesser, eller gjennom organisasjoner som fungerer bedre og konkurrerer i nye og større markeder. Det er mange kilder til innovasjon i næringslivet. Innovasjon er ofte kunnskapsbasert og kan bygge på forskning og utviklingsarbeid (FoU), men kan også være erfaringsbasert. Det er imidlertid ingen direkte sammenheng mellom nivået på FoU-utgifter og økonomisk vekst. For at den forskningsbaserte kunnskapen skal styrke vekstevnen i økonomien, må innovasjonen også være samfunnsøkonomisk lønnsom.

Produktivitetskommisjonen understreker at en liten, åpen økonomi som den norske, må utnytte internasjonal teknologiutvikling, og at det må legges større vekt på forutsetninger for teknologiadopsjon. Innovasjon i næringslivet spiller en sentral rolle. Kommisjonen pekte på at norsk næringsliv ligger nær eller under gjennomsnittet for andre europeiske land når det gjelder innovasjons- og FoU-aktivitet, tilgang til venturekapital og investeringer i bedriftsspesifikk kunnskapskapital, se figur 5.9.

Kilde: Innovation Union Scoreboard 2015.

Statistisk sentralbyrås innovasjonsundersøkelse kartlegger omfanget av innovasjoner i norsk næringsliv og faktorer av betydning for foretakenes innovasjonsprosesser. Undersøkelsen for perioden 2012–2014 viser at andelen norske foretak som introduserte én eller flere former for innovasjon, har gått ned fra forrige undersøkelse. Undersøkelsen viser også at samlende innovasjonskostnader i næringslivet gikk svakt ned i løpende priser fra 2013 til 2014, mens komponenten investeringer i eget forsknings- og utviklingsarbeid gikk opp med om lag 11 pst. Resultatene fra den siste innovasjonsundersøkelsen er ikke innarbeidet i figur 5.9. Næringslivets FoU-investeringer vil belyses bredere i FoU-undersøkelsen som Statistisk sentralbyrå legger fram høsten 2015. Ifølge Europakommisjonens Innovation Union Scoreboard, der EU- og EFTA-landene rangeres på grunnlag av en rekke ulike innovasjonsindikatorer, rangeres Norge om lag som et gjennomsnittsland.

De bedriftsrettede virkemidlene er i hovedsak samlet i Innovasjon Norge. Det omfatter finansiering, kompetanse, rådgivning, nettverk og profilering. Innovasjon Norge fikk i 2013 nye mål gjennom Meld. St. 22 (2011–2012) Verktøy for vekst – om Innovasjon Norge og SIVA SF. Et nytt styringssystem skal styrke eierdialogen og bidra til bedre utforming av virkemidlene. Nærings- og fiskeridepartementet vurderer organiseringen av Innovasjon Norge for å få høyere måloppnåelse. I tråd med dette fremmet Regjeringen Prop. 89 L (2014–15) Forslag til endringer i lov om Innovasjon Norge våren 2015. Proposisjonen behandles i Stortinget. Kunnskapen om effektene av ordningene i Innovasjon Norge og innovasjonseffekten av de bedriftsrettede virkemidlene skal økes. Dette vil følges opp i de årlige budsjettproposisjonene.

Offentlig finansiering av forskning og innovasjon

Resultater og metoder fra en enkelt bedrifts forskning kan ha positive effekter for andre, som bedriften ikke selv nyter godt av. Denne markedssvikten kan lede til at bedriftene satser mindre på FoU enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Offentlig støtte til FoU i næringslivet har derfor som formål å kompensere for underinvestering i FoU i bedriftene. Offentlig finansiert FoU har økt kraftig de siste årene og sto i 2014 for om lag halvparten av de totale FoU-utgiftene.

Figur 5.10 viser statens samlede bevilgninger til FoU. Finansieringen er fordelt etter hovedformål og viser den direkte satsingen på næringsrelevant forskning. Næringslivet drar også nytte av annen offentlig finansiert forskning, inkludert forskning med allmennvitenskapelig formål, særlig gjennom tilgang på nyutdannede kandidater og forskere. I tillegg kommer støtte til bedriftenes FoU gjennom skattesystemet (Skattefunn).

Kilde: NIFU.

Økende bevilgninger til forskning og innovasjon krever kunnskap om hvilke virkemidler som har størst innovasjonseffekt. Regjeringen har satt i gang en stor evaluering av de bedriftsrettede virkemidlene.

Regjeringen foreslår 32,5 mrd. kroner til forskning og utvikling i 2016. Dette er en anslått nominell økning på om lag 2,1 mrd. kroner fra Saldert budsjett 2015, tilsvarende 4,1 pst. realvekst. I tillegg kommer støtte gjennom Skattefunn anslått til 2,6 mrd. kroner i 2016. De forskningspolitiske prioriteringene omtales i Prop. 1 S (2015–2016) for Kunnskapsdepartementet.

Regjeringen har i Langtidsplan for forskning og høyere utdanning gitt føringer for offentlig innsats knyttet til tre overordnede mål: konkurransekraft og innovasjonsevne, å løse store samfunnsutfordringer, samt å utvikle fagmiljøer av fremragende kvalitet.

Produktivitetskommisjonen påpeker at utviklingen av den norske kunnskapsøkonomien kan kreve bedre og mer relevante utdannings- og forskningsmiljøer og bedre koblinger mellom akademia og næringsliv (bedrifter, kapitalmarkeder og eierskapsmiljøer). Kommisjonen vil legge særlig vekt på sammenhengen mellom utdannings- og forskningssystemet og næringslivet i den andre fasen av sitt arbeide.

Regjeringen oppretter i høst to såkornfond for å støtte innovative, små bedrifter som befinner seg i en tidlig utviklingsfase. Våren 2015 ble det også satt av 40 mill. kroner til en presåkornordning, som skal forvaltes av Innovasjon Norge.

Regjeringen legger høsten 2015 fram en gründerplan. Her gjennomgås tiltak for å bedre tilgangen på kapital i pre-såkornfasen, styrke tilgangen på nødvendig kompetanse fra utdanningssystemet og bedre rammebetingelsene for gründere.

Deltakelse i internasjonalt forskningsarbeid kan bidra til å bedre kvaliteten i norsk forskning. Norge deltar blant annet i EUs rammeprogram for forskning og innovasjon, Horisont 2020. Regjeringens strategi har satt som mål at norske fagmiljøer skal øke deltakelsen i Horisont 2020 og at minst 2 pst. skal tilfalle norske aktører. Den siste statistikken fra juli 2015 viser at den norske andelen er 1,86 pst.

5.3.4 Samferdsel

Gode prioriteringer ved valg av samferdselsprosjekter kan ha stor betydning for produktivitet og dermed den samlede økonomiske veksten. I statsbudsjettet foreslår Regjeringen å bevilge 60,2 mrd. kroner til Samferdselsdepartementet, eksklusive lånetransaksjoner. Dette tilsvarer en økning på 4,9 mrd. kroner eller 8,8 pst. i forhold til Saldert budsjett 2015. Stor ressursinnsats er imidlertid ingen garanti for at investeringer og andre tiltak i sektoren fremmer økonomiens vekstevne.

Produktivitetskommisjonen peker på at den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av samferdselsinvesteringene er lav og at man kunne fått vesentlig mer ut av ressursene ved bedre prioriteringer. Kommisjonen mener at beslutningsstrukturen i sektoren bør endres slik at valg av prosjekter i større grad gjøres ut fra helhetlige samfunnshensyn, og ikke som utfallet av interessene til enkeltaktører. Et nødvendig skritt på veien mot økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet i sektoren er ifølge kommisjonen å innføre et mer bindende prinsipp om å vektlegge samfunnsøkonomisk lønnsomhet på etatsnivå.

Samferdselsdepartementet har i retningslinjene til Statens vegvesen, Jernbaneverket, Kystverket og Avinors arbeid med planforslaget til Nasjonal transportplan 2018–2029, stilt krav om å foreslå prioritering basert på samfunnsøkonomiske analyser. Planforslaget vil være et viktig bidrag til beslutningsgrunnlaget for stortingsmeldingen om Nasjonal transportplan 2018–2029.

Regjeringen vil redusere kostnadsnivået i samferdselssektoren. Det gjennomføres blant annet effektiviseringsprogram både i Statens vegvesen og Jernbaneverket. I retningslinjene for arbeidet med planforslaget til Nasjonal transportplan 2018–2029 har Samferdselsdepartementet varslet at etatene vil bli bedt om å utrede konkrete tiltak for å øke produktiviteten i sektoren, slik at kostnadene kan komme ned på linje med nivået i landene rundt oss.

Regjeringen gjennomfører en transportreform. Målet er økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet i transportsektoren, med finansiering innenfor de rammer handlingsregelen for budsjettpolitikken setter.

Regjeringen ønsker økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet i veisektoren, se Meld. St. 25 (2014–2015) På rett vei. Reformer i veisektoren. Samferdselsdepartementet vil etablere et utbyggingsselskap for vei. Selskapet skal prioritere utbygging av samfunnsøkonomisk lønnsomme strekninger. I stortingsmeldingen omtales også rammeverket for fremtidig bruk av offentlig privat samarbeid (OPS) i samferdselssektoren. Regjeringen mener at OPS i noen tilfeller kan være en hensiktsmessig organisering av utbygging, drift og vedlikehold av transportinfrastruktur. Rammeverket rendyrker OPS som gjennomføringsstrategi. Gjennom bompengereformen tas det sikte på at et fåtall bompengeselskap får ansvaret for innkreving av bompenger i Norge. Det overordnede målet for de nye selskapene er å sørge for økt effektivitet.

Regjeringen ønsker også økt effektivitet og samfunnsøkonomisk lønnsomhet i jernbanesektoren og foreslår flere viktige endringer i Meld. St. 27 (2014–2015) På rett spor. Reform av jernbanesektoren. Regjeringen vil omorganisere Jernbaneverket og NSB for å få tydelige mål, en bedre styringsstruktur og en forretningsmessig organisasjonsform. Dette skal oppnås gjennom blant annet tydeligere ansvarsplassering, økt bruk av konkurranseutsetting og økonomiske insentiver mellom aktørene i sektoren.

5.3.5 Skatte- og avgiftssystemet

Skatter og avgifter bør innrettes slik at ressursene utnyttes best mulig. Kombinasjonen av brede skattegrunnlag, lave skattesatser og skattemessig likebehandling av næringer, virksomheter og investeringer vil bidra til det. Et godt skattesystem er derfor et av de viktigste virkemidlene det offentlige rår over for å legge til rette for høy produktivitet.

Skatteutvalget (NOU 2014: 13) viser til at skattesystemene i landene omkring oss er i endring, og at særlig selskapsskatten er under press. Utvalget peker på at det er en fare for at investeringsnivået i Norge vil bli redusert dersom de effektive skattesatsene over tid er vesentlig høyere enn i nabolandene. Utvalget mener at selskapsskattesatsen bør reduseres for at det fortsatt skal være attraktivt å investere og drive virksomhet i Norge. Høyere investeringer i næringsvirksomhet vil bidra til høyere økonomisk vekst over tid.

Regjeringen arbeider for et vekstfremmende og enklere skattesystem, se Meld. St. 4 (2015–2016) Bedre Skatt – Skattereform for omstilling og vekst. Som et ledd i skattereformen, foreslår Regjeringen i 2016 skattelettelser som fremmer omstilling og vekst i norsk økonomi, se Prop. 1 LS (2015–2016). Når drahjelpen fra petroleumsnæringen blir mindre, må vekstevnen i andre deler av norsk økonomi styrkes. Et skattesystem som gir gode insentiver til å spare, investere og arbeide, er viktig for å lykkes med omstillingene og øke produktiviteten.

5.3.6 Statlig eierskap

Staten er en stor eier i Norge, og departementene forvalter statens eierskap i rundt 70 selskaper. Ved utgangen av 2014 var markedsverdien av statens direkte eierskap i børsnoterte selskaper 543 mrd. kroner, noe som utgjør om lag en tredel av verdien av aksjene notert på Oslo Børs. Statens andel av den bokførte verdien av egenkapitalen i de unoterte selskapene med forretningsmessig drift som hovedmål, var på samme tidspunkt om lag 118 mrd. kroner.

Produktivitetskommisjonen peker på at Norge er blant landene i verden med størst offentlig eierskap. Kommisjonen mener at rammeverket for forvaltningen av det statlige eierskapet i Norge er faglig godt og i tråd med generelt aksepterte prinsipper for eierstyring, men at et betydelig offentlig eierskap likevel kan ha utilsiktede virkninger på produktiviteten. Med bakgrunn i de potensielle, negative virkningene av statlig eierskap foreslår kommisjonen blant annet å konsentrere det statlige eierskapet til områder med stor markedssvikt og naturlige monopoler der privat eierskap er uegnet, eller der staten ikke kan oppnå sine mål med eierskapet på andre måter. Kommisjonen peker videre på at verdien av å beholde hovedkontor i Norge gjennom statlig eierskap bør vurderes grundig for det enkelte selskap, da dette kan begrense muligheten for eierkonstellasjoner som kan fremme produktivitet, blant annet gjennom teknologispredning og synergier.

Regjeringen har redegjort for sin eierskapspolitikk i Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap. Politikken er i tråd med flere av tiltakene foreslått av produktivitetskommisjonen. Regjeringen vil over tid redusere det direkte statlige eierskapet i selskaper hvor det ikke er særskilte grunner til at staten er eier. Stortinget har gitt fullmakt til å redusere eierskapet helt eller delvis i Ambita AS, Baneservice AS, Entra ASA, Mesta AS, SAS AB og Veterinærmedisinsk Oppdragssenter AS og til å redusere eierskapet i Telenor ASA ned mot 34 pst. Regjeringen vil ikke gjennomføre endringer i statens eierskap eller støtte transaksjoner med mindre dette vurderes som økonomisk gunstig for staten i hvert enkelt tilfelle. I 2014 ble statens aksjer i Cermaq solgt og statens eierandel i Entra ASA ble redusert fra 100 til 49,9 pst. Regjeringen vil videreutvikle og ytterligere profesjonalisere den statlige eierskapsutøvelsen.

5.4 Nærmere om effektivitet i offentlig sektor

5.4.1 Ressursbruk og resultater

Utgiftene over offentlige budsjetter utgjør i dag knapt 58 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, dobbelt så mye som for femti år siden. Fellesgoder som forsvar, politi, rettsvesen og offentlig administrasjon finansieres med skatter og avgifter i alle moderne samfunn. I Norge gjelder det samme i stor grad også for individrettede tjenester som utdanning, helse og omsorg. Dette er tjenester som i en del andre land i større grad utføres av private eller i familiene.

Størrelsen på offentlig sektor varierer betydelig i OECD-landene. Det reflekterer oppgavefordelingen mellom offentlig og privat sektor, og hvor mye av velferdsordningene som er skattefinansiert i de ulike landene. Målt etter sysselsettingsandel har Norge den største offentlige sektoren i OECD, og også målt etter konsumandel ligger vi høyt, se figur 5.11. Halvparten av de offentlige utgiftene er lønnskostnader og kjøp av varer og tjenester i offentlig tjenesteproduksjon. En tredel er pensjoner og andre stønader til husholdningene, i hovedsak gjennom folketrygden. I tillegg kommer offentlige investeringer og overføringer til næringslivet og til utlandet.

Kilde: OECD.

Med en stor offentlig sektor er det særlig viktig at ressursene i sektoren brukes effektivt. Økt effektivitet i offentlig sektor vil gi rom for bedre ytelser på kort sikt, men er også nødvendig for bærekraften i offentlige finanser over tid.

Resultatet av de offentlige tjenestene er vanskelig å måle, ettersom de ikke omsettes i et marked, men noe informasjon om hvordan tjenestene vurderes kan hentes fra Innbyggerundersøkelsen. Dette er en spørreundersøkelse om forvaltningen i Norge som Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har gjennomført i 2010, 2013 og 2015. Undersøkelsen dekker virksomheter innen utdanning og kultur, helse, omsorg og myndighetsorganer. Den er ment å gi et bedre grunnlag for å vurdere utviklingen av offentlige tjenester på tvers av sektorer og å bidra til å videreutvikle offentlige virksomheter på sikt.

Årets undersøkelse viste at innbyggerne er svært fornøyde med å bo i Norge. På en rekke områder melder Difi om fremgang fra 2013 til 2015. Samtidig er det betydelig variasjon mellom ulike områder. For noen tjenester varierer også resultatene en god del mellom ulike kommuner. Et klart flertall i befolkningen er helt eller delvis enig i påstandene om at det offentlige følger lover og regler og tilbyr tjenester av god kvalitet, se figur 5.12. Disse andelene har økt fra 2010 og 2013. Et flertall i befolkningen er samtidig helt eller delvis uenig i at det offentlige behandler saker og søknader raskt. Det er også flere som er uenige enn enige i at offentlig sektor bruker ressursene på en effektiv måte. Også på de to siste spørsmålene er det samtidig en klar forbedring sammenliknet med 2013 da spørsmålene ble stilt første gang.

Kilde: Direktoratet for forvaltning og IKT(Difi).

Undersøkelsen viser at for 11 av 23 tjenester er de som faktisk har brukt tjenestene, mer tilfredse enn i 2013, for seks tjenester er de mindre tilfredse og for seks tjenester er de like tilfredse. Samtidig er det også her betydelig variasjon.

Internasjonale sammenlikninger av nivå og kvalitet på offentlig tjenester er krevende. Både ansvarsdeling, organisering og forventninger varierer betydelig. OECDs Government at a glance trekker fram tillit til myndighetene, omfordeling av inntekt og nivået på en rettsstat som sentrale indikatorer på en velfungerende offentlig sektor. Norge har en jevn fordeling av inntektene både før og etter skatter og overføringer, se figur 5.13A. Inntektsfordeling er omtalt i avsnitt 2.5 i denne meldingen.

Nordmenn har høy tillit til nasjonale myndigheter, se figur 5.13B. Slik tillit er grunnlaget for myndighetenes legitimitet, og gjør samhandling mellom myndigheter og innbyggere enklere og mer effektiv. OECD trekker også fram at høy grad av tillit til myndighetene kan gjøre det lettere å gjennomføre reformer. Organisasjonen peker samtidig på at denne type undersøkelser er sterkt påvirket av kulturelle faktorer, og de vektlegger derfor endring over tid. Fra 2007 til 2014 har tilliten til nasjonale myndigheter i gjennomsnitt falt med 3,3 prosentenheter i OECD-området. Variasjonene er store, fra nedgang på 30 prosentenheter i noen land til økning på 25 prosentenheter i andre land. Norge ligger stabilt, med en økning på to prosentenheter.

Kilde: OECD.

Nivået på en rettsstat måles i Government at a glance ved hjelp av en indeks fra The World Justice Project. OECD har valgt ut to faktorer: begrensning av myndighetenes makt og beskyttelse av grunnleggende rettigheter. Selv om OECD-området ligger bedre an enn landene i andre regioner, er det betydelig variasjon også innenfor OECD-landene. De skandinaviske landene ligger på topp langs begge dimensjonene, se figur 5.13C.

Rapporten sammenlikner også utgifter med resultater innen helse og utdanning. OECD finner en positiv sammenheng mellom forventet levealder og helseutgifter per innbygger, men økningen i levealder avtar for høye utgiftsnivåer. Norge er blant landene som skiller seg ut med høye utgifter, uten at vår levealder er spesielt høy. Innenfor utdanningsområdet finner OECD en positiv sammenheng mellom kostnader per elev og PISA-resultater, men også denne svekkes for høye utgiftsnivåer. Igjen skiller Norge seg ut med særlig høye utgifter, og her ligger resultatene under gjennomsnittet i OECD.

OECD analyserer også sammenhengene mellom innsatsfaktorer og resultater ved hjelp av såkalte dataomhyllingsanalyser (DEA). Et lands resultater på et gitt område sammenliknes med det landet som har beste praksis på området. For eksempel måles forventet levealder korrigert for helsetilstand, opp mot sosioøkonomiske forhold og helseutgifter. Analyseresultatene uttrykker hvor mye bedre resultatene kunne vært med samme bruk av innsatsfaktorer dersom landet hadde gjort det like godt som det beste landet. Norge anslås å kunne bedret helsetilstanden med om lag 6 pst., utdanningsresultatene med om lag 9 pst., og en indikator for offentlig administrasjon med om lag 7 pst. Innenfor helse og utdanning har Norge klart mer å hente enn gjennomsnittet i OECD-området, se figur 5.14. Innen offentlig administrasjon ligger vi derimot betydelig bedre an enn OECD-gjennomsnittet. Tallene bør tolkes med varsomhet. Blant annet måler indikatorene som brukes, bare en del av resultatene i en sektor, og metoden er følsom for hvilke land som inngår. Analysen indikerer likevel et betydelig effektiviseringspotensial i norsk offentlig sektor.

Kilde: OECD.

Selv om tjenestene som produseres i offentlig sektor gjennomgående er gode, indikerer OECDs sammenlikninger at en del andre land får mer ut av pengene enn det Norge gjør. Regjeringen vil forvalte fellesskapets midler godt. Da må offentlig sektor være mest mulig effektiv. Resultatene må vurderes åpent og kritisk. Ressursene må prioriteres til de områdene som er viktigst og til de tiltakene som fungerer best.

Å øke produktiviteten i tjenesteytende virksomhet kan være krevende. For tjenester der nær kontakt med enkeltpersoner er en sentral del av tilbudet, kan det være vanskelig å redusere arbeidsinnsatsen uten å redusere kvaliteten på tjenesten. Med samme reallønnsutvikling som i resten av økonomien, vil kostnadene ved å produsere slike tjenester derfor ofte øke. Samtidig kan ny teknologi eller andre endringer i rammebetingelser gjøre det mulig å øke effektiviteten, blant annet ved å løse oppgaver på helt nye måter. Det gjelder både i offentlig og privat sektor.

Regjeringen arbeider for å øke effektiviteten i offentlig sektor. Mange av tiltakene er i tråd med innspill fra produktivitetskommisjonen, se omtale i avsnittene nedenfor.

5.4.2 Kvalitet i utdanningssektoren

Produktivitetskommisjonen har pekt på at resultatene i grunnskolen og den videregående skolen er lave i internasjonal sammenheng sammenliknet med ressursene som brukes i sektoren. Kommisjonen har også vist til at den lave gjennomføringen i høyere utdanning innebærer sløsing med ressurser.

Det jobbes med tiltak som skal forbedre kvaliteten i grunnskolen. Bedre opplæring innen matematikk, naturfag og teknologi er en viktig satsing. Regjeringen har derfor nylig lagt fram en nasjonal strategi for realfag. Matematikk er et prioritert fag i videreutdanning av lærere. Det er innført eksplisitte kompetansekrav for å undervise i matematikk for alle lærere utdannet etter 1. januar 2014, og det er foreslått at kravet også skal gjelde lærere utdannet før denne datoen. Regjeringen foreslår videre å øke gjennomsnittlig antall uketimer med én time naturfag på 5.-7. trinn.

Frafallet i videregående opplæring er for høyt. Kun om lag 70 pst. av elevene som begynner i videregående opplæring, fullfører utdanningen i løpet av fem år. Frafallet er størst på yrkesfag, hvor bare halvparten fullfører. Kostnadene ved frafall er store både for samfunnet og den enkelte. Kunnskapsdepartementet har gjennom flere år satt inn tiltak for å bedre gjennomføringen. Frafallsprosenten holder seg likevel fortsatt på det samme nivået.

Program for bedre gjennomføring i videregående opplæring inneholder både nasjonale, regionale og lokale tiltak. Lærere som underviser i yrkesfag får nå hjelp til å gjøre fellesfagene mer yrkesrettet. Innføring av et toårig praktisk opplæringsløp med stort innslag av opplæring i bedrift (praksisbrev) skal også bidra til å øke gjennomføringen.

Studiepoengproduksjonen i høyere utdanning er fremdeles for lav. Mange studenter fullfører ikke utdanningen, og mange bruker for lang tid på å gjennomføre et studieprogram som fører fram til en grad. Våren 2017 vil Regjeringen legge fram en stortingsmelding om kvalitet i høyere utdanning som blant annet vil vurdere tiltak for å få ned frafallet og øke studentenes insentiver for å gjennomføre studiet på normert tid.

5.4.3 Reformer i statlig sektor

I en vurdering av hvordan vi utnytter ressursene i statlig sektor, spiller geografisk struktur og organisering ofte en viktig rolle. Over tid kan arbeidsmåter, kontakten med publikum og kravene til virksomhetene endres. Dermed endres også hva som er den mest hensiktsmessige organiseringen av tjenestene. For å holde ressursbruken så effektiv som mulig gjennomfører Regjeringen strukturreformer på flere områder.

Regjeringen moderniserer og effektiviserer skatte- og avgiftsforvaltningen. Ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2015 vedtok Stortinget å flytte hoveddelen av forvaltningen av særavgifter og merverdiavgift ved innførsel fra Tolletaten til Skatteetaten. I statsbudsjettet for 2016 foreslås de resterende oppgavene på avgiftsområdet overført til Skatteetaten. Samtidig foreslås det å flytte skatteoppkrevingen fra de kommunale skatteoppkreverne til Skatteetaten fra 1. juni 2016. Ansvaret for å fastsette, innkreve og kontrollere skatter og avgifter samles dermed i én etat. Overføringen av skatteoppkrevingen til Skatteetaten vil alene gi en gevinst på om lag 350 mill. kroner årlig. Samtidig vil endringene styrke innsatsen mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, bedre rettssikkerheten og forenkle hverdagen for innbyggere og næringsliv. Endringene er i tråd med det som ligger til grunn for arbeidet med ny skatteforvaltningslov, som pågår parallelt.

Organisering og hvordan politiet bruker sine ressurser har stor betydning for tjenestekvaliteten. I NOU 2013: 9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer og proposisjonen om nærpolitireformen (Prop. 61 LS (2014–2015)) er det dokumentert et betydelig potensial for bedre ressursbruk i politiet. Nærpolitireformen som gjennomføres fra 1. januar 2016 vil blant annet redusere antall politidistrikter fra 27 til 12. Politiet gis også myndighet til å tilpasse antall tjenestesteder til lokale behov, i samarbeid med berørte kommuner. Videre utredes overføring av enkelte sivile oppgaver fra politiet til andre statlige etater og til kommunene. Reformen skal bidra til et mer operativt, synlig og tilgjengelig nærpoliti i distriktene. Sterkere fagmiljøer skal gjøre politiet bedre rustet til å møte dagens kriminalitetsutfordringer. Det skal tas i bruk teknologi som støtter nye arbeidsmåter.

Økt kompleksitet i sakene som behandles i domstolene stiller høyere krav til den enkelte dommer. Små domstoler er særlig sårbare for de utfordringene mer komplekse og kapasitetskrevende saker utgjør. Regjeringen ønsker større tingretter for å lette avviklingen av ressurskrevende saker og rettssaker med flere dommere, og for å møte krav og faglige utfordringer samfunnet vil stille i fremtiden. Justis- og beredskapsdepartementet har sommeren 2015 hatt et forslag til sammenslåing av tingretter ute på høring, se nærmere omtale i Prop. 1 S for Justis- og beredskapsdepartementet. Regjeringen tar sikte på å gjennomføre sammenslåingene i løpet av 2016, og vil vurdere ytterligere sammenslåinger fremover.

Regjeringen reduserer antall etater under Helse- og omsorgsdepartementet fra 15 til 11. Den nye organiseringen skal tydeliggjøre ansvar og oppgaver, samle fagmiljøer og effektivisere ressursbruken. Underliggende etater skal bruke mer ressurser på kjerneoppgavene. Produksjonen av felles administrative tjenester skal i større grad sentraliseres i en konsernmodell. Helsedirektoratet skal i samarbeid med øvrige etater anbefale en modell innen 1. november 2015.

Regjeringen fremmet våren 2015 en stortingsmelding om strukturen i universitets- og høyskolesektoren, se Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet — Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren. I meldingen fremheves det at målet er en sektor med færre og sterkere institusjoner med mer robuste fagmiljøer. Robuste fagmiljøer er en forutsetning for kvalitet i utdanning og forskning. I stortingsmeldingen beskrives fem sammenslåinger med fjorten institusjoner. I tillegg omtales fire konkrete sammenslåingsalternativer som skal utredes videre. Ved kongelig resolusjon 19. juni 2015 ble det bestemt at elleve universiteter og høyskoler fusjonerer til fire nye institusjoner fra 1. januar 2016. Regjeringen vil fortsette dialogen med øvrige institusjoner med mål om flere sammenslåinger.

Regjeringen vil i tillegg omorganisere Fiskeridirektoratet, der det planlegges å redusere antall regionkontorer og fiskerikontorer. Dette forventes å gi sterkere enheter på regionnivå og å frigjøre ressurser til mer tilsyn og kontroll.

De landbruksfaglige instituttene Bioforsk, Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning og Norsk institutt for skog og landskap ble slått sammen til Norsk institutt for bioøkonomi i 2015. Det skal arbeides videre med effektivisering av instituttet. Noen regionale enheter skal legges ned, og det vurderes omstrukturering og overføring av virksomhet ved flere enheter.

Digitalisering

Bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) er viktig for å effektivisere offentlig sektor. Digitalisering muliggjør døgnåpen offentlig sektor, høyere effektivitet, bedre kvalitet i tjenestene og bedre beslutninger. Effektiv bruk av ny teknologi, som skytjenester og avanserte analyser av store datamengder («stordata»), kan gi betydelige besparelser for offentlig sektor og samfunnet for øvrig.

Utvikling av felles IT-løsninger og felleskomponenter bidrar til effektivisering. Et eksempel er ID-porten som legger til rette for felles innlogging til flere offentlige digitale tjenester. Bruken av Altinn og ID-porten øker stadig, både i antall transaksjoner og antall som benytter løsningene.

Regjeringen foreslår midler til arbeidet med et nytt saksbehandlingssystem i Brønnøysundregistrene i 2016. Saksbehandlingssystemet skal videreutvikle elektroniske tjenester for næringslivet, innbyggerne og myndighetene. Totalt har prosjektet en kostnadsramme på i underkant av 1,2 mrd. kroner, og er vurdert å være samfunnsøkonomisk lønnsomt, se avsnitt 5.3.2.

Forhåndsutfylt selvangivelse og elektronisk innlevering gjennom Altinn har gitt store effektivitetsgevinster. Fra 2014 sender ikke Skatteetaten lenger ut skattekort i posten, ettersom arbeidsgiver nå kan hente dette elektronisk. I 2015 sender Skatteetaten informasjon om skatteoppgjøret digitalt til 2,1 millioner skattytere. Digitale løsninger og bedre organisering har ført til at Skatteetaten utfører flere oppgaver med færre ansatte.

Staten bruker likevel fortsatt mye ressurser på papirbrev. Alle statlige forvaltningsorganer som sender post på papir til innbyggere, skal ta i bruk digital postkasse innen første kvartal 2016. Løsningen Digital post vil gjøre kommunikasjonen med det offentlige mer effektiv. I løpet av første halvår 2015 har Arbeids- og velferdsetaten, Statens innkrevingssentral, Kreftregisteret og Husbanken tatt løsningen i bruk.

Fra 1. januar 2015 gir a-ordningen enklere og elektronisk rapportering for arbeidsgivere. Tidligere måtte opplysninger om lønn, pensjon og andre ytelser rapporteres til tre forskjellige etater på fem forskjellige skjemaer. Det er beregnet at landets 220 000 arbeidsgivere kan spare 600 mill. kroner hvert år på forenklingen. I tillegg får Arbeids- og velferdsetaten, Skatteetaten og Statistisk sentralbyrå ferskere og riktigere data.

Digitale tjenester på nett skal gjøre kontakten med helse- og omsorgssektoren enklere. Helsenorge-portalen skal gi innbyggere mulighet til å bestille time, stille spørsmål til helsepersonell og fornye resepter. 2,3 millioner innbyggere har nå tilgang til kjernejournal, en elektronisk løsning som samler viktige helseopplysninger og gjør dem tilgjengelig både for innbygger og helsepersonell. Løsningen med e-resept skal moderniseres, og det skal legges til rette for effektive nettapotekløsninger. I desember 2014 var 80 pst. av alle resepter en e-resept, opp fra 72 pst. i desember 2013. Digitale tjenester forenkler også arbeidet med å innhente, samle, analysere og rapportere data. Dette er et viktig grunnlag for forskning, styring og kvalitetsforbedring.

Husbankens IKT-løsninger skal forbedres, blant annet gjennom digitale selvbetjeningsløsninger. eSøknad for bostøtte ble innført høsten 2014. Løsningen kan spare kommunene for 50 000 timer merarbeid i året. I 2016 vil Husbanken ferdigstille elektronisk søknad for startlån med tilhørende saksbehandlingssystem for kommunene. Dette kan spare kommunene for ytterligere 40 000 arbeidstimer per år.

Det er også satt i gang prosjekter for å digitalisere plan- og byggesaksprosessene. I 2015 er det satt av 15 mill. kroner til økt digitalisert samhandling i byggsektoren. Direktoratet viderefører dette arbeidet i 2016. Regjeringens tiltak for økt produktivitet i bygge- og anleggsnæringen er omtalt i avsnitt 5.3.2.

Nytt elektronisk tinglysingssystem er planlagt ferdigstilt i 2016. De økonomiske gevinstene ved å gå over til elektronisk tinglysing er anslått til opp mot 1,4 mrd. kroner fra iverksettelsen og fram til 2032. De fleste brukere vil kunne få behandlet sine saker umiddelbart, mens det i dag kan ta en uke.

I forbindelse med skred- og flomfarekartlegging er det behov for mer nøyaktige høydedata. Regjeringen vil derfor etablere nasjonalt høyde- og terrengdatasett basert på laserdata. Regjeringen vil gjennomføre flere digitaliseringstiltak i Kartverket. Kystverkets nye digitale rapporteringssystem for skip innebærer en kraftig reduksjon i antallet skjemaer, og sparer samlet rundt 140 årsverk.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) utvikler digitaliseringsprogrammet IMDig, med mål om et mer effektivt integreringsarbeid. IKT-utviklingen skal bidra til at integreringsarbeidet kan gjennomføres raskere og med høyere kvalitet, fra mottak til bosetting og kvalifisering for utdanning og arbeid. Systemet vil forenkle kommunenes arbeid med introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Det vil også forbedre IMDis egne arbeidsprosesser og resultatoppfølgingen i ordningene.

5.4.4 Mer konkurranse, avregulering og avbyråkratisering

Konkurranse mellom produsenter er viktig for økt effektivitet i privat sektor, se avsnitt 5.3.2. Også i offentlig sektor kan konkurranse bidra til økt effektivitet, og Regjeringen ønsker å legge til rette for mer bruk av konkurranse. Følgende virkemidler kan være aktuelle:

• konkurranse mellom offentlige tjenesteprodusenter ved å sammenlikne effektiviteten deres og publisere resultatene (referansetesting eller «benchmarking»),

• innsatsstyrt finansiering, eller «pengene følger brukeren», kombinert med brukervalg. Det innebærer at inntektene til en offentlig tjenesteprodusent avhenger av antallet brukere. Brukerne av tjenesten får ofte mulighet til å velge mellom både offentlige og private produsenter,

• anbud, hvor ulike tilbydere konkurrerer om retten til å produsere varer eller tjenester på vegne av det offentlige,

• deregulering, som innebærer at et tidligere offentlig monopol fratas eneretten og må konkurrere med nye private produsenter.

Det er vanskelig å måle omfanget av ulike typer konkurranse, men hovedbildet er at det har vært økt bruk av konkurranse de siste 10–15 årene.

Regjeringen starter i 2015 innføringen av fritt behandlingsvalg i spesialisthelsetjenesten. Reformen skal redusere ventetidene, øke valgfriheten for pasientene og stimulere de offentlige sykehusene til å bli mer effektive.

Offentlige innkjøp

Gode anskaffelser forutsetter både en profesjonell bestillerside og leverandørside. Offentlige oppdragsgivere må øke sin kompetanse og følge opp sine innkjøp, med sikte på leverandørutvikling og innovasjon. Samtidig vil Regjeringen forenkle selve regelverket for offentlige anskaffelser, se avsnitt 5.3.2.

I løpet av 2016 vil Difi forvalte sentrale rammeavtaler på vegne av statlige forvaltningsorganer utenom forsvaret (sivil sektor). Målet er mer profesjonelle innkjøpsprosesser samt bedre kjøp. Mer kostnadseffektive innkjøp kan oppnås ved at en sentral enhet forhandler vilkårene ved kjøp av standardiserte produkter, i stedet for at en rekke ulike etater gjør den samme jobben hver for seg.

Rammeavtalene skal være obligatoriske for statlige forvaltningsorganer i sivil sektor, men virksomhetene skal ha adgang til «fravalg» i enkeltkonkurranser. På den måten kan en virksomhet velge ikke å delta i en enkelt avtale hvis den anser denne som ufordelaktig. For å unngå uheldige virkninger skal det jevnlig utføres markedsanalyser.

Avbyråkratisering

Som i næringslivet er det også i offentlig forvaltning et potensial for å bli mer effektiv. For å realisere mer av dette potensialet har Regjeringen gjennomført en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform. Reformen gir insentiver til mer effektiv statlig drift og skaper handlingsrom for prioriteringer i statsbudsjettet. Deler av gevinsten overføres til fellesskapet i de årlige budsjettene. Den årlige overføringen settes til 0,5 pst. av alle driftsutgifter som bevilges over statsbudsjettet. For 2016 utgjør det om lag 1,5 mrd. kroner. Ordningen er nærmere omtalt i Gul bok.

Unødig rapportering og dobbeltarbeid (tidstyver) gir økt tidsbruk for innbyggerne («foran skranken») og ineffektive løsninger internt i forvaltningen («bak skranken»). Statsforvaltningen jobber med tiltak som kan gi raskere og bedre oppfølging. Kommunal- og moderniseringsdepartementet utarbeider en veileder som skal hjelpe kommunene til å fjerne tidstyver. Denne vil være ferdig første kvartal 2016.

5.4.5 Økt vektlegging av resultater

Statlige tiltak skal være velbegrunnede. God informasjon er en nøkkel for å få til dette. Ufullstendig utredning kan føre til at tiltak får utilsiktede konsekvenser, at kostnadene overstiger budsjettet eller at den ønskede effekten ikke oppnås.

Utredningsinstruksen setter krav til at offentlige tiltak er grundig utredet, velbegrunnete og gjennomtenkte, og at berørte instanser og offentligheten trekkes inn i beslutningsprosessen før beslutning fattes. Det skal i nødvendig utstrekning inngå samfunnsøkonomiske analyser. Det er dokumentert at forslag ofte behandles uten at instruksens krav er fulgt opp på en tilfredsstillende måte. Blant annet foretas det sjeldent samfunnsøkonomiske analyser. Som en del av Program for bedre styring og ledelse i staten arbeider Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Finansdepartementet med en forenklet instruks med klarere krav til hva en utredning skal inneholde. Ny utredningsinstruks med veileder skal ferdigstilles i løpet av 2015. Det vurderes også tiltak for å bedre kompetansen til å etterleve instruksen.

Ofte er det vanskelig å vite om en reform eller et tiltak har en positiv effekt eller ei, og hvor sterk en eventuell virkning er. Mer strategisk og systematisk bruk av evalueringer kan bidra til bedre styring og til å identifisere potensial for forbedringer.

Produktivitetskommisjonen anbefaler at man i større grad benytter forsøk før man iverksetter reformer, gjerne ved å gå gradvis fram gjennom forsøksordninger for begrensede grupper. Forsøk må utformes slik at de gir mulighet for læring slik at en kan unngå feilgrep.

Regjeringen er enig i at reformer bør planlegges slik at det også skal være mulig å lære av dem. Utprøving av tiltak før de eventuelt iverksettes i full skala vil ofte være hensiktsmessig, fordi det kan gi bedre kunnskap enn tradisjonelle evalueringer om hvilke tiltak som virker og hvilke som ikke virker. Dette blir nærmere vurdert i det pågående arbeidet med en veileder til utredningsinstruksen.

Styring og ledelse

Kommunal- og moderniseringsdepartementets Program for bedre styring og ledelse skal bidra til å gi ledere økt kompetanse og handlingsrom og stille tydeligere krav til resultatorientering. Med mer tillit, økt handlefrihet og ansvar for resultater skal statlige etater bli bedre til å løse oppgavene sine. Det er videre et mål å detaljstyre mindre og sette tydelige mål for statlige virksomheters arbeid. IKT-kompetansen skal styrkes. Samordningen på tvers av forvaltningsorganer og forvaltningsnivåer skal også styrkes, og beslutningsgrunnlaget for statlige reformer og tiltak skal forbedres.

Et nytt rammeverk for Fylkesmannen fra 2016 skal bidra til at Fylkesmannen løser oppgavene sine på best mulig måte. Ambisjonen er å bidra til økt handlingsrom for embetene og bedre samordnet styringsdialog. Som ledd i dette arbeidet skal styringsdokumentene forbedres og antallet mål reduseres.

5.4.6 Kommunereform

For å styrke kommunene vil Regjeringen gjennomføre en kommunereform som skal legge til rette for at flere kommuner slår seg sammen. Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner kan gi en mer effektiv ressursbruk. Større fagmiljø vil gi mer stabile arbeidsmiljø, bredde i kompetansen og en bredere tiltaksportefølje, særlig i små og spesialiserte tjenester. Reformen vil gi muligheter for en mer effektiv administrasjon og ledelse og kan frigjøre ressurser til å styrke kommunenes velferdstjenester. En mer profesjonell administrasjon og ledelse kan også gi fornyelse av tjenester og arbeidsformer. Kommunegrenser som i større grad samsvarer med funksjonelle bo- og arbeidsmarkedsregioner, vil legge forholdene bedre til rette for et rasjonelt utbyggingsmønster. Særlig i byområdene kan mer helhetlig samfunnsplanlegging gi betydelige gevinster.

Staten skal legge til rette for at kommunene kan tilpasse tjenesteproduksjonen til lokale forhold og behov, slik at desentraliseringsgevinsten kan realiseres. Færre og større kommuner, med god kapasitet og kompetanse, vil være i stand til å gjennomføre en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål. Statlig detaljstyring vil dermed kunne reduseres. En endret kommunestruktur med større kommuner vil legge til rette for at flere oppgaver kan overføres fra fylkeskommunene, Fylkesmannen og staten for øvrig. Flere oppgaver vil gi kommunene mulighet til å utvikle et mer helhetlig tjenestetilbud til brukerne, samtidig som det kan bidra til å skape større interesse for lokalpolitikken. Kommunal- og moderniseringsdepartementet la 20. mars 2015 fram Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner med forslag til oppgaver som kan overføres til kommunene. Meldingen varsler også tiltak for redusert statlig styring og skisserer hvilke perspektiver Regjeringen vil legge til grunn for det videre arbeidet med vurdering av oppgaver og roller for det regionale folkevalgte nivået. Generalistkommunesystemet skal fortsatt være hovedmodellen for kommunesektoren, og nye oppgaver skal som hovedregel overføres til alle kommuner. Gjennom behandlingen av meldingen 9. juni 2015 sluttet Stortinget seg til Regjeringens forslag om oppgaveføring, med noen unntak. Stortinget ba videre om at noen ytterligere oppgaver blir vurdert, se Innst. 3330 (2014–2015).

Alle landets kommuner ble i august 2014 invitert til å delta i kommunereformarbeidet. Hovedløpet for reformen er lokale vedtak om sammenslåing våren 2016. Deretter skal fylkesmennene gi sin tilråding til departementet om kommunestrukturen i sitt fylke, før Regjeringens forslag fremmes for Stortinget våren 2017.

Regjeringen har også igangsatt arbeid for vurdering av det regionale folkevalgte nivåets rolle, ansvar og oppgaver. Regjeringen vil våren 2016 legge fram en stortingsmelding om det regionale folkevalgte nivået. Fylkeskommunene er invitert til å vurdere sammenslåing med nabofylker, og er oppfordret til å fatte vedtak om dette i løpet av høsten 2016. Forslag til ny struktur for regionalt folkevalgt nivå planlegges fremlagt våren 2017, samtidig med forslag til ny kommunestruktur.

5.4.7 Utviklingsarbeid i kommunesektoren

Kommunene har hovedansvaret for velferdstjenester som skoler og barnehager, pleie- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, samt for en del tekniske tjenester. Kommunesektorens samlede inntekter anslås til om lag 463 mrd. kroner i 2016, og en av fem sysselsatte i Norge jobber i kommunal sektor. For å oppnå en effektiv offentlig sektor, er dermed kommunene avgjørende.

Betydningen av en effektiv kommunesektor kan illustreres med analyser av effektivitetsnivå og effektivitetsutvikling i sektoren. Senter for økonomisk forskning har utført slike analyser i flere omganger, og den siste er basert på årene 2010–2013. Analysene tyder på stor variasjon i effektivitet mellom kommunene innen grunnskole, barnehage og pleie og omsorg. For de tre sektorene sett under ett antyder analysen et effektiviseringspotensial for kommunene på 15 pst. Resultatet innebærer at ressursbruken kan reduseres med 15 pst. uten at produksjonen reduseres dersom alle kommuner er like effektive som de mest effektive kommunene i samtlige sektorer. For kommunene samlet var det en betydelig effektivitetsforbedring fra 2012 til 2013. Analysen tyder videre på at effektiviteten avtar med økende inntektsnivå og øker med økende innbyggertall. Utgiftene til grunnskole, barnehage og pleie og omsorg utgjør om lag to tredeler av kommunenes utgifter.

Kommunesektoren er i all hovedsak rammefinansiert, og om lag tre firedeler av sektorens inntekter er frie inntekter. De frie inntektene består av skatteinntekter og rammetilskudd. Prinsippet om rammefinansiering sikrer at kommunene får et helhetlig ansvar for sentrale velferdstjenester til innbyggerne. Rammefinansieringen gir kommunene insentiv til effektiv ressursbruk ved at innsparinger på et tjenesteområde kan benyttes til å styrke et annet. Nærhet til beslutningsprosessen gir innbyggerne mulighet til å påvirke tjenestetilbudet og prioriteringene lokalt. Rammefinansiering er derfor viktig for å bygge opp under lokaldemokratiet. Det er også mindre administrativt krevende for stat og kommune enn bruk av øremerkede tilskudd.

Om lag 40 pst. av kommunenes inntekter er skatteinntekter. Skatteinntekter som betales av kommunens innbyggere og næringsliv, tydeliggjør sammenhengen mellom kommunenes inntekter og de kommunale tjenestene. Regjeringen vil la den enkelte kommune beholde mer av sine egne skatteinntekter. Regjeringen har varslet en gjennomgang av inntektssystemet for kommunene i kommuneproposisjonen for 2017, våren 2016. Skatteelementene i inntektssystemet og systemet for inntektsutjevning skal vurderes i den forbindelse. Gjennomgangen av inntektssystemet skal ses i sammenheng med kommunereformen.

Godt språk i kommunikasjonen med innbyggerne kan gi færre henvendelser, og dermed frigjøre ressurser i den kommunale forvaltningen. Regjeringen har derfor gitt støtte til et program for klart språk i kommunesektoren i regi av KS. Programmet er planlagt å gå over flere år, og vil kunne føre til bedre kommunikasjon til innbyggerne. Klarere språk kan redusere misforståelser og dermed frigjøre tid og ressurser til å drive med kjerneoppgavene.

Fylkesmennene har i en årrekke gitt støtte til utviklings- og fornyingsprosjekter i kommunesektoren gjennom skjønnstilskuddet. Fra 2014 kan kommuner som ønsker å prøve ut innovative tiltak, søke fylkesmannen om skjønnsmidler. Regjeringen har videre gitt tilskudd til utviklingen av et innovasjonsstudium for kommunalt ansatte.

5.5 Næringsstøtte

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former, fra rene tilskudd til reguleringer eller skjerming fra utenlandsk konkurranse.

All næringsstøtte vil påvirke konkurransen mellom bedrifter og næringer, og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. I markeder med virksom konkurranse kan næringsstøtte vri ressursbruken mot støtteberettigede næringer og bedrifter, og dermed påføres samfunnet et samfunnsøkonomisk tap. I tillegg er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten.

For å bidra til effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser og et næringsliv med evne til omstilling og innovasjon må derfor næringsstøtten innrettes mot å utløse tiltak som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, for eksempel ved å motvirke markedssvikt. Markedssvikt innebærer at de tilgjengelige ressursene ikke blir effektivt utnyttet i et fritt marked. Dette kan skyldes flere forhold som for eksempel eksterne effekter, kollektive goder, imperfekt konkurranse og asymmetrisk informasjon. Det bør utvises tilbakeholdenhet med å tildele næringsstøtte også i tilfeller der det er påvist markedssvikt. I de fleste markeder vil det finnes en eller annen form for markedssvikt, herunder ufullkommen konkurranse og informasjonsskjevhet. Næringsstøtte vil normalt ikke være et effektivt virkemiddel for å rette opp i slike markedsimperfeksjoner. Staten bør i stedet legge til rette for virksom konkurranse, for på den måten å redusere de direkte årsakene til markedssvikten.

Omlegging av støtteordninger rettet mot enkelte bransjer eller geografiske områder over til programmer med bredere nedslagsfelt vil i de fleste tilfeller være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Det vil legge til rette for en mer effektiv fordeling av næringsstøtten. Ved at prosjekter på tvers av næringer og geografi må konkurrere om de samme midlene, er det større sjanse for at det er de beste prosjektene som mottar støtten. Videre vil næringsspesifikke programmer kunne innebære at støtte låses inn i næringer som ikke er lønnsomme, noe som vil svekke Norges vekstevne.

Dette avsnittet omtaler utviklingen i næringsstøtte over tid fordelt på henholdsvis budsjettstøtte, skatteutgifter og -sanksjoner og annen næringsstøtte. Avsnittet gir imidlertid ikke en fullstendig oversikt over all næringsstøtte i form av for eksempel reguleringer, konsesjonsordninger eller offentlig kjøp. Tabell 5.1 oppsummerer næringsstøtten i 2014 for ulike næringer og støttekategorier. De ulike støttekategoriene er nærmere drøftet i egne avsnitt.

Budsjettstøtte

Finansdepartementets beregninger av budsjettstøtte omfatter ordninger som finansieres over statsbudsjettets utgiftsside, det vil si tilskudd, lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, samt manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital. Med unntak av låne- og garantiordninger er rene administrasjonskostnader ikke medregnet. Beregningen av statlig næringsstøtte er avgrenset mot statens kjøp av varer og tjenester. Dette innebærer at overføringer til for eksempel kringkasting, jernbane, flyrutene i kortbanenettet, statens kjøp av posttjenester og buss ikke er tatt med. Nettokostnadene knyttet til fordelaktige skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) fremkommer ikke som budsjettstøtte, men er presentert særskilt i tabell 5.6. For en grundigere omtale vises det til Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter og avgifter 2016, vedlegg 1.

Den samlede næringsstøtten over budsjettets utgiftsside var 23,1 mrd. kroner i 2014. Regnet i faste priser økte støtten i 2014 med om lag 0,3 mrd. kroner sammenliknet med 2013. Økningen i budsjettstøtten skyldes særlig økt støtte til energi- og miljø og til små og mellomstore bedrifter. Næringsstøtten målt som andel av brutto nasjonalprodukt var 0,73 pst. i 2014. Dette er den samme andelen som i 2013. Figur 5.15 illustrerer den samlede støtten over budsjettets utgiftsside fordelt etter mottakernæring. Også horisontale støtteordninger, dvs. støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelige for bedrifter i alle eller de fleste næringer, er fordelt etter mottakernæring.

Kilde: Finansdepartementet.

Landbruksstøtten utgjorde om lag to tredeler av den samlede næringsstøtten over budsjettets utgiftsside i 2014. Det meste av budsjettstøtten til landbruket gis gjennom jordbruksavtalen. En mindre del av landbruksstøtten går til den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien, reiseliv, skogbruk, produksjon av bioenergi og trebasert innovasjon. Realverdien av budsjettstøtten til jordbruket, eksklusive skatteutgifter, har endret seg lite siden 2005, men det var en liten nedgang i støtten fra 2013 til 2014. I perioden 2005 til 2014 er antall årsverk ifølge Budsjettnemnda for jordbruket redusert med om lag 26 pst. Dette innebærer at den effektive støtten til landbruket per årsverk har økt betydelig siden 2005. For jordbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien utgjør også skjermingsstøtte en betydelig del av den samlede støtten. Dette kommer i tillegg til støtten som fremkommer i tabell 5.2.

I tabell 5.2 er den samlede budsjettstøtten fordelt etter formål. En slik kategorisering vil nødvendigvis inneholde elementer av skjønn. En del støtteordninger skal blant annet oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten søkt plassert etter det primære formålet for den aktuelle ordningen. Det fremgår at støtte forbeholdt bestemte næringer (næringsspesifikk støtte) fortsatt utgjør en vesentlig andel av næringsstøtten.

Ved siden av landbruk, mottar sjøfart betydelig driftsstøtte over budsjettets utgiftsside. Rederiene får refundert inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift på lønnen til refusjonsberettiget maritimt mannskap. Nettolønnsordningen er gradvis utvidet til å omfatte alle konkurranseutsatte fartøy i NOR og sikkerhetsbemanningen på Hurtigruten. I 2008 ble det innført en grense for maksimal utbetaling på 198 000 kroner per tilskuddsmottaker per år. I 2015 ble grensen prisjustert opp til 202 000 kroner, og Regjeringen foreslår å prisjustere grensen også i 2016. I Regjeringens maritime strategi ble det varslet oppfølging av fartsområdeutvalgets forslag. Dette følges opp i budsjettforslaget for 2016. Regjeringen foreslår å myke opp fartsområdebegrensningene for NIS-skip og utvide nettolønnsordningen. Før endringene kan tre i kraft må endringen i tilskuddsordningen notifiseres og godkjennes av European Surveillance Authority (ESA). Samlet sysselsettingsstøtte til skipsfart utgjør totalt om lag 1,7 mrd. kroner jf. tabell 5.3. Om lag 12 000 sjøfolk er omfattet av nettolønnsordningen. Det betyr at støttebeløpet per sjømann er om lag 140 000 kroner.

Produktivitetskommisjonen har påpekt at tilskuddsordningene til sysselsetting av sjøfolk vrir ressursbruken mellom næringer, og mener en bør unngå å subsidiere anvendelse av arbeidskraftressurser i en spesiell næring. Ifølge kommisjonen vil norske sjøfolk bli ansatt i den grad de innehar verdifull kompetanse eller er tilstrekkelig produktive til å forsvare normale lønnskostnader. Dersom dette ikke er tilfelle, mener kommisjonen det vil gi en bedre ressursbruk å anvende denne arbeidskraften i andre næringer.

Den løpende støtten til skipsbygging er faset ut. Det eksisterer imidlertid en garantiordning for byggelån for skip som ble etablert i 2005 og utvidet i 2010 til å omfatte bygging av mindre skip og offshore-installasjoner. Skipsbyggingssektoren har også fordel av at kjøpere av skip fra norske verft kan benytte en støtteordning for eksport av norske kapitalvarer.

Under den statlige eksportkredittordningen tilbys fastrentelån på gunstige vilkår (såkalte CIRR-lån) i overensstemmelse med en avtale tilknyttet OECD. Ved utgangen av 2014 utgjorde CIRR-lån 58 pst. av utlånssaldoen i Eksportkreditt Norge AS på om lag 60,9 mrd. kroner. Finansiering av skips- og skipsutstyrskontrakter utgjorde om lag 68 pst. av utlånssaldoen, mens lån til olje- og gassektoren utgjorde drøyt 31 pst.

Hovedavtalen for fiskeriene ble avviklet fra 1. januar 2005. Enkelte støtteordninger for fiskeriene videreføres likevel innenfor egne bevilgninger.

Regionalstøtten over budsjettets utgiftsside økte i 2009 og 2010, men har siden falt noe og utgjorde i 2014 om lag 1,2 mrd. kroner.

Budsjettstøtten til forskning og utvikling i regi av næringslivet har økt noe fra 2013 til 2014. Støtten til forskning og utvikling er mer enn doblet siden 2004. Støtten omfatter blant annet Norges forskningsråds utbetalinger til brukerstyrt forskning og Innovasjon Norges utbetalinger til forsknings- og utviklingskontrakter.

I næringsstøtteberegningene er flere av støtteordningene til innovasjon, kompetanse og nettverk kategorisert som støtte til små og mellomstore bedrifter (SMB). Disse støtteutbetalingene har økt med om lag 250 mill. kroner fra 2013 til 2014. En stor del av økningen skyldes tap i distriktsrettede såkornfond.

Veksten i støtte til miljø- og energitiltak har vært betydelig siden 2006. Hovedtyngden er støtte til energiomlegging og utvikling av energi- og klimateknologi gjennom Enova. Utbetalte midler er særlig knyttet til prosjekter innenfor fjernvarme, lokale energisentraler, utvikling av energi- og klimateknologi og energieffektivisering i industri og bygg. Enova fikk i 2015 ansvaret for tiltak innen transportområdet. I 2013 og 2014 var utbetalt støtte betydelig lavere enn i de to foregående årene. Utbetalt støtte fra Enova kan variere fra år til år avhengig av progresjonen i støttede prosjekter. Dette skyldes at støtten utbetales trinnvis etter at kostnader har påløpt. For 2015 er det anslått at samlet støtte vil være på 1,5 mrd. kroner.

Fra 1. januar 2012 er det etablert et felles elsertifikatmarked mellom Sverige og Norge. Sertifikatmarkedet innebærer omfattende støtte til produksjon av elektrisitet basert på fornybare energikilder. Støtten finansieres ikke over statsbudsjettet, men overføres direkte til produsentene fra forbrukere av elektrisitet (unntatt kraftkrevende industri) og inngår derfor ikke i beregningene av statlig næringsstøtte. Elsertifikatordningen er parallell med en avgift på kraftforbruk der provenyet er øremerket subsidier til kraftproduksenter. Proveny som går utenom statsbudsjettet og øremerkes et bestemt tiltak, er prinsipielt uheldig. Prisen på elsertifikater dannes på bakgrunn av tilbud og etterspørsel etter sertifikater. Svensk Kraftmäklings notering av spotpriser gir en gjennomsnittlig pris på om lag 16,4 øre per kWh i 2014. Dersom denne prisen legges til grunn, kan samlet støtte fra norske forbrukere til produsenter av fornybar elektrisitet i Norge og Sverige i 2014 anslås til om lag 910 mill. kroner. For 2015 anslås samlet støtte til i størrelsesorden 960 mill. kroner. Årsaken til økningen i samlet støtte er at støtten trappes gradvis opp fram mot 2020. I 2025 er det anslått at støtten fra norske forbrukere vil være om lag 2,8 mrd. kroner. Samlet over hele elsertifikatperioden (2012–2035) anslås støtten å utgjøre en nåverdi på mellom 25 og 30 mrd. 2014-kroner.

Kraftleverandører har en lovpålagt plikt til å kjøpe sertifikater for en bestemt andel av sitt forbruk. Kraftkrevende industri er imidlertid ikke pålagt sertifikatplikt og slipper dermed å betale for fornybarutbyggingen. Dette er en form for indirekte næringsstøtte som ikke fremkommer av støtteberegningene. Fritaket for elsertifikatplikten utgjør en støtte på om lag 270 mill. kroner i 2014.

I grunnrenteskatten for kraftverk er det en nedre grense for plikt til å betale grunnrenteskatt. I Prop. 1 LS (2012–2013) ble det anslått at daværende nedre grense på 5,5 MVA ga et provenytap på om lag 600 mill. kroner. Nedre grense ble hevet fra 5,5 MVA til 10 MVA med virkning fra og med inntektsåret 2015. Provenytapet av å heve nedre grense ble anslått til 20 mill. kroner påløpt i 2015. Departementet har ikke oppdatert anslaget for skatteutgiften av nedre grense.

Kraftkrevende industri nyter også godt av leieavtaler på myndighetsbestemte vilkår med Statkraft knyttet til avtaler fra 1960-tallet om foregrepet hjemfall. I perioden fram mot 2030 utgjør industriens leieavtaler om lag 750 GWh per år. Til sammenlikning utgjorde kraftintensiv industris samlede forbruk av kraft i størrelsesorden 35 TWh i 2014.

Fra og med 1. juli 2014 er det opprettet en kompensasjonsordning for CO₂-innslaget i kraftprisen (CO₂-kompensasjon). For 2014 ble det utbetalt 223 mill. kroner, mens det er budsjettert med om lag 420 mill. kroner i 2015. Ordningen innebærer at norsk industri kompenseres delvis for økte kraftpriser som følge av EUs kvotesystem for CO₂-utslipp. Den omfatter industrivirksomheter i 15 sektorer som, i tråd med EUs retningslinjer for CO₂-kompensasjon, har mulighet til å få støtte. Dette inkluderer blant annet produsenter av aluminium, ferrolegeringer, kjemiske produkt og treforedling. Kompensasjonsordningen medfører at de deler av industrien som er omfattet av EUs kvotedirektiv ikke står overfor den reelle kvoteprisen.

Skatteutgifter- og sanksjoner

Nettokostnadene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er vist i tabell 5.6. I tabellen er beregnede skatteutgifter i 2014 og 2015 fordelt etter formål. Det er bare tatt med den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører. Både den næringsspesifikke støtten, den regionale støtten og den bedriftsrettede forskningsstøtten øker vesentlig når en medregner støtte i form av skatte- og avgiftslempninger.

I petroleumsbeskatningen er de investeringsbaserte fradragene (friinntekt, avskrivninger og rentekostnader) høyere enn de skal være i en nøytral skatt. Etter endringen i Prop. 150 LS (2012–2013) betaler petroleumsselskapene om lag 12 pst. av investeringer som er omfattet av petroleumsskatten. I en nøytral petroleumsskatt ville selskapene selv ha dekket om lag 25 pst. av investeringskostnaden. Skatteutgiftene knytter seg delvis til raske avskrivninger i ordinær skatt, 2,4 mrd. kroner i 2014 og 2,1 mrd. kroner i 2015. Hoveddelen knytter seg til høye investeringsfradrag i særskatten, 17,9 mrd. kroner i 2014 og 15,8 mrd. kroner i 2015.

Skipsfart har gjennom mange år mottatt næringsstøtte i form av særskilte skatteregler. Selskapene innenfor rederiskatteordningen har skattefritak for skipsfartsinntekter og betaler kun tonnasjeavgift på skipsfartsvirksomheten, noe som utgjorde drøyt 40 mill. kroner i gjennomsnitt per år for næringen samlet de siste 3 årene. Konjunktursvingningene i skipsfartsnæringen gjør at størrelsen på de beregnede skatteutgiftene, det vil si størrelsen på differansen mellom det selskapene faktisk betaler i skatt og det de skulle ha betalt etter ordinær selskapsbeskatning, vil variere. Skatteutgiften for 2014 anslås til om lag 2 880 mill. kroner, mens skatteutgiften for 2015 er anslått til om lag 3230 mill. kroner.

Skatteutgiften til landbruket er også høy. Skatteutgiften knyttet til særskilte skatte- og avgiftsordninger for landbruket anslås til om lag 1 390 mrd. kroner i 2014 og 1410 mill. kroner i 2015. Jordbruksfradraget, det særskilte inntektsfradraget ved beskatning av næringsinntekt fra jord og hagebruk, utgjør den klart største andelen av skattesubsidieringen av landbruket. Etter gjeldende regler for 2015 utgjør jordbruksfradraget maksimalt 166 400 kroner for hver skattyter.

Fiskerinæringen får også støtte i form av skatteutgifter, blant annet gjennom det særskilte fiskerfradraget. Det særskilte fiskerfradraget utgjør etter gjeldende regler maksimalt 150 000 kroner for hver skattyter. Skatteutgiften knyttet til fiskerfradraget anslås til 205 mill. kroner i 2014 og 2015.

Skattefradrag for næringslivets kostnader til forskning og utvikling, Skattefunn, ble innført fra 2002. Det meste av støtten gjennom Skattefunn går til små og mellomstore foretak. Dersom fradraget i skatt overstiger utliknet skatt, blir det overskytende utbetalt og direkte utbetalinger har de siste årene utgjort nærmere 80 pst. av ordningen. Beløpsgrensene for egenutført og innkjøpt FoU ble hevet i 2015. Det anslås at ordningen vil utgjøre en skatteutgift på om lag 1 960 mill. kroner i 2014 og 2 480 mill. kroner i 2015.

Bruk av miljøressurser, for eksempel ved å forurense, innebærer en samfunnsøkonomisk kostnad. Ved å prise utslipp må produsenten betale for de faktiske produksjonskostnadene. Forurensende utslipp kan eksempelvis prises gjennom avgift eller etablering av kvotehandelssystem.

Et revidert norsk kvotesystem for klimagasser trådte i kraft i 2008 og ble senere utvidet fra og med 2013. De norske kvotene kan omsettes i det felles europeiske kvotemarkedet. Kvotesystemet innebærer at markedets kvotepris vil bestemme bedriftenes kostnad ved utslipp. Fra og med 2013 dekker kvotesystemet om lag 50 pst. av de norske klimagassutslippene. Inkludert CO₂-avgifter står nå over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge overfor en pris på CO₂-utslipp. En rekke kilder med utslipp av klimagasser er dermed ikke omfattet av kvoteplikt eller CO₂-avgifter. Per 2015 gjelder dette for eksempel landbrukets utslipp av metan og lystgass.

I prinsippet er alle utslipp som verken er priset gjennom et kvotesystem, avgift eller en tilsvarende ordning, subsidiert. I tabellen over skatteutgifter er imidlertid bare fritak for eksisterende produktavgifter oppført. Kvotepliktige installasjoner er fritatt for CO₂-avgift på mineralolje. Dette avgiftsfritaket er ikke ført i tabellen over skatteutgifter siden kvoter og avgift regulerer samme utslipp. For CO₂-avgiften og avgiften på HFK og PFK benyttes kvoteprisen som referansesats uavhengig av om kilden og aktiviteten er omfattet av kvoteplikt eller ikke. Kvoteprisen avhenger av utviklingen i tilbud og etterspørsel etter klimagasskvoter. Dagens kvotepris ligger betydelig under den generelle satsen for mineralolje. Dette medfører at skattesanksjonene knyttet til avgiftene på klimagasser øker.

Kvoter kan enten tildeles gratis eller de kan selges. Kvoter som tildeles gratis, gir en økonomisk fordel sammenliknet med en situasjon der bedrifter må kjøpe alle kvotene. Tildeling av gratiskvoter kan defineres som indirekte subsidiering. I kvotehandelsperioden 2013–2020 er reglene for tildeling av vederlagsfrie kvoter harmonisert i hele EØS. Norske bedrifter, inkludert petroleumsvirksomheten, forventes over perioden 2013–2020 kunne motta i størrelsesorden 130 millioner gratiskvoter. Antallet vil kunne påvirkes av bl.a. kapasitetsendringer. Det er stor usikkerhet knyttet til kvotepris på lang sikt. Med en kvotepris på mellom 70 og 80 kroner per tonn CO₂ tilsier forventet tildeling av gratiskvoter til norske bedrifter en verdi på mellom 9 og 10 mrd. kroner.

I tillegg til skatteutgifter og -sanksjoner som kan knyttes direkte til næringsvirksomhet, vil også en del av skatteutgiftene ved fritak, nullsats og lav sats i merverdiavgiften kunne tilfalle næringslivet. Skatteutgifter som følge av unntak fra merverdiavgiften fremgår av tabell 5.7. Det er blant annet betydelige skatteutgifter av fritak og reduserte satser innenfor næringsmiddelindustrien og jordbruk, handels- og servicenæringen, herunder finansiell sektor, samt kultur og idrett. I hvilken grad næringslivet eller konsumentene nyter godt av reduserte merverdiavgiftssatser avhenger om næringen velter avgiftslettelsen over i lavere produktpriser eller om næringen tar lettelsen i form av økte overskudd. I markeder preget av fullkommen konkurranse antas det normalt at hele skatteutgiften kommer forbruker til gode. Graden av overvelting vil generelt avhenge av tilbuds- og etterspørselsforhold i de aktuelle markedene.

Den største skatteutgiften i merverdiavgiften er lav sats for matvarer. Da merverdiavgiften på matvarer ble redusert i 2001, var en del av begrunnelsen at det skulle bidra til redusert grensehandel og økt avsetningsgrunnlag for norskproduserte matvarer. Avgiftslettelsen ble introdusert på et tidspunkt med betydelig overproduksjon i jordbruket. Skatteutgiften av redusert sats for matvarer og alkoholfrie drikkevarer anslås til om lag 12,5 mrd. kroner i 2014. Om man legger til grunn at om lag to tredeler av merverdiavgiftslettelsen veltes over i reduserte forbrukspriser på mat, vil om lag 4,2 mrd. kroner av redusert merverdiavgift på mat være den samlede næringsstøtten til verdikjeden for matvareproduksjon.

I tillegg er også store skatteutgifter ved omsetning av aviser, tidsskrifter og bøker, der samlet skatteutgift er anslått til 3,8 mrd. kroner i 2014. Videre utgjør skatteutgiften som følge av at finansielle tjenester er unntatt merverdiavgift i størrelsesorden 8,1 mrd. kroner i 2014, mens skatteutgiften for persontransport og overnatting er henholdsvis 4,5 mrd. kroner og 1,7 mrd. kroner i 2014.

Annen næringsstøtte, toll og ikke-tariffære handelshindre

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av ordninger som verken kommer fram på statsbudsjettets utgiftsside eller kan regnes som skatteutgifter. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse, konsesjonsregler som begrenser etableringer innenfor en næring, eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter. Nedenfor omtales konkurransebegrensende virkemidler, toll og ikke-tariffære handelshindre.

Konkurransebegrensende virkemidler

Enkelte næringer har unntak fra konkurranseloven, noe som også innebærer en form for næringsstøtte ved at næringen blant annet kan operere med høyere priser sammenliknet med en situasjon med virksom konkurranse. For omsetning av bøker er det i egen midlertidig forskrift gjort unntak fra konkurranseloven § 10 om konkurransebegrensende avtaler mellom foretak. Det er også gitt unntak fra forbudene i konkurranseloven §§ 10 og 11 ved omsetning og produksjon av landbruks- og fiskeriprodukter.

Konkurransebegrensende og -vridende virkemidlerbenyttes i enkelte næringer og medfører indirekte en form for næringsstøtte. I drosjenæringen er det såkalt behovsprøving, som innebærer at fylkeskommunene kan begrense antall drosjeløyver i et løyvedistrikt. Siden antallet drosjesjåfører begrenses, innebærer dette at konkurransen i drosjemarkedet begrenses. Dette kan igjen føre til høyere priser til forbruker.

Medienæringen er preget av at NRK er lisensfinansiert. Dette påvirker direkte private medieaktørers mulighet til å tilby liknende tjenester som NRK, ettersom private aktører er avhengig av inntekter fra kunder og annonsører. Staten har videre inngått en avtale med TV2 om status som formidlingspliktig allmennkringkaster og har gjennom forskrift sørget for at kabeloperatørene er forpliktet til å formidle TV2. Dette gjør at TV2 har fått en sterkere forhandlingsposisjon i prisforhandlinger med kabeloperatørene, og TV2 har dermed kunnet oppnå høyere priser sammenliknet med en situasjon uten en slik avtale. Det er usikkert om kabeloperatørene har veltet den økte prisen på TV2 over i sine priser til forbruker.

Forskriften som forbød bonusopptjening på innenriks luftfart ble opphevet 16. mai 2013. Selv om myndighetene ikke delte ESAs rettslige vurderinger om at bonusforbudet var i strid med EØS-avtalen, valgte daværende regjering å fjerne forbudet. Bonusprogrammer virker ifølge Konkurransetilsynet innelåsende, gir mer lojale kunder og reduserer flykundenes prisfølsomhet. Dette gir svakere konkurranse, økte priser, dårligere rutetilbud og økte etableringshindre for nye flyselskaper.

Implisitte statsgarantier

Fordi finanskriser kan ha vidtrekkende skadevirkninger i økonomien, kan finansforetak nyte godt av implisitte statsgarantier. Forventninger om at myndighetene vil gripe inn med tiltak for å avbøte eller forhindre økonomiske problemer i finansforetak, kan blant annet redusere finansforetakenes innlånskostnader. Strengere soliditetskrav og nye regler om krisehåndtering av banker mv., som er eller vil bli innført i blant annet Norge og EU på bakgrunn av erfaringene fra den internasjonale finanskrisen, kan bidra til å redusere verdien av implisitte statsgarantier.Implisitte statsgarantier er omtalt i Meld. St. 22 (2014–2015) Finansmarknadsmeldinga 2014 avsnitt 3.1 og boks 3.2.

Toll og ikke-tariffære handelshindre

Med unntak av jordbruk og store deler av næringsmiddelsektoren er det få næringer som er støttet gjennom importvern. Nesten all import av industriprodukter til Norge er nå tollfri. Klær og enkelte andre tekstiler har imidlertid fortsatt en viss tollbeskyttelse. Tollsatsene er til dels meget høye for jordbruksvarer som produseres i Norge, mens det er tollfrihet for mange jordbruksvarer som ikke produseres her i landet.

EØS-avtalen sikrer norske virksomheter adgang til EUs indre marked. Nedbyggingen av ikke-tariffære handelshindre i EØS-området er kommet langt:

• For varer er de fleste ikke-tariffære handelshindre fjernet. For å fjerne gjenstående tekniske handelshindre har EU vedtatt et overordnet regelverk om produksjon og markedsføring av varer (den såkalte «varepakken»). I tilfeller der det ikke finnes felles europeiske regler og standarder, angir varepakken prosedyrer som myndighetene må følge dersom de krever at en nasjonal teknisk regel skal følges for varer som omsettes lovlig i en annen EØS-stat. Lov om det frie varebytte i EØS, som trådte i kraft 12. april 2013, gjennomfører regelverket i Norge.

• For å gjøre det enklere å utveksle tjenester over landegrensene vedtok EU tjenestedirektivet i 2006. Direktivet ble gjennomført i norsk rett ved lov om tjenestevirksomhet, som trådte i kraft i 2009. Videre ble forordning om europeisk standardisering vedtatt i EU i 2012. Forordningen åpner for utvikling av europeiske standarder for tjenester for å legge bedre til rette for utveksling av tjenester i EØS. Forordningen er implementert i norsk rett ved forskrift av 9. september 2014.

Europakommisjonen la i 2011 og 2012 fram to handlingsplaner for det indre marked (Single Market Act I og II). Formålet er å realisere fordelene med et felles marked fullt ut, gjennom forslag til lovendringer og administrative forenklinger. Den økonomiske krisen i EU gjør at arbeidet med tiltak som kan stimulere til vekst og sysselsetting er høyt prioritert. Europakommisjonen har fremmet forslag knyttet til alle de 24 hovedtiltakene i Single Market Act I og II.

I NOU 2012: 2 Utenfor og innenfor poengteres det at Norges deltakelse i det indre marked gjennom EØS-avtalen har hatt en positiv effekt både på grensekryssende økonomisk aktivitet og på nasjonal økonomisk regulering og næringspolitikk. Reglene om de fire friheter har ført til færre restriksjoner på handel, direkte investeringer og næringsetablering, og færre hindringer for effektiv næringsutøvelse på nasjonalt nivå. Generelt har innføring av EUs regelverk gjennom EØS-avtalen bidratt til å modernisere norsk økonomi, og med det bidratt til å styrke konkurranseevnen og å øke verdiskapingen. Norsk utenrikshandel i EØS-området har vokst kraftig i verdi etter EØS-avtalen ble inngått. Selv i en periode med sterk globalisering har EUs andel av vår utenrikshandel holdt seg relativt stabil som andel av total norsk utenrikshandel.

Internasjonal handel og konsekvenser for næringsstøtten

Landbruksnæringen

Utforming av en ny avtale for landbruket står sentralt i den pågående forhandlingsrunden i WTO. Mandatet for forhandlingsrunden ble vedtatt på WTOs fjerde ministerkonferanse i Doha i 2001. Et hovedmål med denne forhandlingsrunden er at den spesielt skal komme utviklingsland til gode. Forhandlingene omfatter blant annet landbruksvarer og markedsadgang for industrivarer (herunder fisk), tjenester, samt forbedring av regelverket for subsidier og utjevningstiltak og antidumpingtiltak.

Forhandlingssituasjonen er krevende. Fra og med 2008 har forhandlingene avdekket store motsetninger mellom de største landene. Under WTOs niende ministerkonferanse i desember 2013 vedtok medlemslandene den såkalte «Bali-pakken». Denne omfattet bl.a. en avtale om handelsfasilitering, supplert med elementer på blant annet landbruksområdet. WTO søker å få avtalen om handelsfasilitering godkjent av så mange land som mulig innen WTOs ministerkonferanse i Nairobi i desember 2015, slik at den kan tre i kraft i 2016. Enigheten på Bali åpnet igjen muligheten for å forhandle videre om de viktigste områdene som tollsatser og subsidier på landbruk, tollsatser for industrivarer og markedsadgang for tjenester.

I november 2014 fattet man vedtak om at det innen utgangen av juli 2015 skulle utarbeides et arbeidsprogram for å håndtere de gjenstående spørsmålene i Doha-runden. Dette lyktes man ikke med. Det arbeides med å finne løsninger som legger grunnlaget for avslutning av Doha-runden på WTOs ministermøte i Nairobi. I juli 2015 kom WTO-medlemmene til enighet om å utvide vareomfanget for tollfri handel med informasjonsteknologivarer (ITA). Ferdigstilling av forhandlinger om tollnedtrappingsperioder ventes i løpet av høsten 2015 med mål om vedtak om en endelig avtalepakke på ministermøtet i Nairobi.

Landbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien vil over tid møte økt konkurranse, blant annet som følge av internasjonale avtaler. Produktutvikling, god ressursutnyttelse og kostnadsreduksjoner er nødvendig for at det skal være mulig å opprettholde en jordbruksproduksjon på høyt nivå over hele landet. Ifølge Budsjettnemnda for jordbruket er antall årsverk i jordbruket redusert med 29,3 pst. fra 2004 til 2014. Det samlede jordbruksarealet i drift har i samme periode blitt redusert med om lag 5 pst., mens gjennomsnittlig antall dekar per jordbruksbedrift har økt med 28,5 pst. Norsk jordbruk er imidlertid fortsatt dominert av forholdsvis små enheter med et høyt kostnadsnivå i internasjonal målestokk.

Figur 5.16 viser utviklingen i norske jordbrukssubsidier per årsverk i perioden 1986–2014. Målt på denne måten var støttenivået relativt stabilt fram til 2007. Fra 2007 til 2014 har støttenivået økt med 54 pst. Økningen skyldes i hovedsak at antall årsverk i jordbruket har blitt redusert.

Kilde: OECD.

Tall fra OECD viser at norsk landbruk er blant de mest beskyttede i OECD-området. OECDs årlige beregning av jordbruksstøtten, Producer Support Estimate (PSE), omfatter både budsjettstøtte og virkning av importbeskyttelsen (skjermingsstøtte målt som forskjellen mellom verdensmarkedspris og norsk pris). PSE skal i prinsippet være et totalmål for støtte, og omfatter også enkelte næringsspesifikke skatte- og avgiftslettelser. For Norges del er jordbruksfradraget og avgiftsfritak på diesel eksempler på skatte- og avgiftslettelser som er inkludert i beregningene. Samlet støtte til norsk jordbruk utgjorde etter OECDs beregninger 24,4 mrd. kroner i 2014. Av dette utgjorde den beregnede skjermingsstøtten om lag 42 pst. Samlet støtte til norsk jordbruk i prosent av brutto næringsinntekt har falt noe siden 1980-årene ifølge OECDs beregninger, jf. tabell 5.8. Som følge av økte verdensmarkedspriser har støtteprosenten i Norge målt med PSE falt fra 63 pst. i 2012 til 58 pst. i 2013 og 2014. Støtteprosenten i gjennomsnitt for OECD-landene var 17 pst. i 2014.

De siste femten årene har det skjedd en dreining i virkemiddelbruken fra pristilskudd til mer produksjonsnøytrale virkemidler både i Norge og andre land. Dette har blant annet bidratt til å redusere jordbruksstøttens produksjonsdrivende effekt.

Nominelle støttebeløp sier lite om støttens samfunnsøkonomiske virkinger. Gaasland (2009)2 har beregnet det samlede velferdstapet som følge av landbruksstøtten og handelshindringer for norsk sjømateksport til mellom 1,2 og 2,7 pst. av brutto nasjonalprodukt i 2004. Det tilsvarer mellom 21 og 47 mrd. kroner dette året. Det meste av tapet skyldes landbrukspolitikken som gir opphav til ressursinnsats med liten eller ingen avkastning, tilskudd finansiert ved vridende skatter og tapt konsumentvelferd som følge av høye matpriser. I tillegg kommer velferdstap som følge av et begrenset vareutvalg. I Perspektivmeldingen 2013 er det anslått at jordbruket skapte en negativ grunnrente på om lag 8 000 kroner per innbygger i 2010. Dette tilsvarer om lag 40 mrd. kroner. Verdien av fellesgoder som jordbruket gir opphav til, fanges imidlertid ikke opp av disse beregningene.

Importvernet påvirker ikke bare primærproduksjonen, men også konkurranse, struktur og effektivitet i resten av verdikjeden. Et lite og skjermet norsk marked begrenser mulighetene for å utnytte stordriftsfordeler i næringsmiddelindustrien og etablering av utenlandske konkurrenter i både foredling og detaljhandel. Effektivitetstap som følge av skjerming av verdikjeden utover primærjordbruket, er imidlertid lite kartlagt.

Konkurransetilsynet (2009)3 har også påpekt at den direkte effekten av importvernet er at produsenter av matvarer basert på norske landbruksvarer ikke har møtt sterk konkurranse fra utlandet. På den måten kan produsenter ha hatt anledning til å bli store innenfor sine produktgrupper. Resultatet er også at forbrukerprisene på mange landbruksvarer er høyere i Norge enn i våre naboland.

Pettersen og Kjuus (2011)4 finner at norske matvarepriser i 2010 var 64 pst. høyere enn gjennomsnittet i EU og 21 og 36 pst. høyere enn i hhv. Danmark og Sverige. Det anslås at norske forbrukere i 2010 måtte betale vel 30 mrd. kroner mer for maten i norske butikker enn om den hadde vært kjøpt til et gjennomsnittlig dansk og svensk prisnivå. Om lag ¼ av prisforskjellen tilskrives skjermingsstøtten til jordbruket. Avgifter og merkostnader i distribusjon og omsetning utgjør 45 pst. Pettersen og Kjus antar at den resterende delen kan betraktes som et uttrykk for effekten av skjerming av næringsmiddelindustri og dagligvarehandel. SSB viser til at Norge i 2012 hadde Europas desidert høyeste prisnivå på mat, og at det var 86 pst. høyere enn det gjennomsnittlige prisnivået i EU i 2012.

Generelt må det antas at lavinntektsgruppene bruker en større andel av sine inntekter på matvarer og påvirkes dermed relativt sterkere av høye matvarepriser. I SSBs mikrosimuleringsmodell LOTTE-Konsum antas det at personer i laveste desil av inntektsfordelingen benytter om lag 20 pst. av ekvivalent bruttoinntekt per person5 til kjøp av mat, mens personer i øverste desil benytter om lag 5 pst. av ekvivalent bruttoinntekt per person.

Hovedmålene for landbrukspolitikken har i grove trekk vært uendret siden 1950-tallet. Jordbrukets bidrag til matvareberedskap, miljøgoder (kulturlandskap og biodiversitet) og levende bygder (bosetting og sysselsetting over hele landet) har i ulike varianter stått sentralt. I tillegg har det vært lagt vekt på at bønder skal kunne ha en inntektsutvikling og sosiale vilkår på linje med andre grupper i samfunnet (inntektsmålet) og at produksjonen innenfor de overordnede rammene skal tilfredsstille visse krav til effektivitet (effektivitetsmålet) og miljøstandard. Jordbruksstøtten har vært begrunnet velferdsteoretisk med at jordbruket gir opphav til kollektive goder/positive eksternaliteter som i stor grad er koblet til vareproduksjonen.

Brunstad og Vårdal (2010)6 har rettet kritikk mot landbrukspolitikken og har blant annet lagt vekt på at en velferdsteoretisk betraktning tilsier at målene ikke bare bør klargjøres, men at de bør legges betydelig om. De peker på at det særlig er målet om selvforsyning med matvarer som kan komme i konflikt med de andre landbrukspolitiske målene innenfor en knapp økonomisk ramme. De argumenterer for at landbrukspolitikken bør følge «fellesgodelinjen» (direkte premiering av identifiserte positive eksternaliteter) snarere enn «effektiviseringslinjen» (med høy andel produksjonsrettet støtte). Disse rådene samsvarer i stor grad med anbefalingene OECD har gitt Norge i en årrekke, og de er konsistent med målet for Doha-runden i WTO.

Fiskerinæringen

Fiskeriressursene utgjør store verdier for det norske samfunnet og gir opphav til ressursrente, dvs. avkastning på arbeid og kapital utover hva som er normalt i andre næringer. Den potensielle ressursrenten er større enn det som i dag realiseres i form av økonomisk overskudd. I reguleringen av fiskeriene er det imidlertid lagt vekt på å opprettholde en differensiert flåtestruktur med mange små båter og en stabil geografisk spredning av fartøyer. Som virkemiddel for å oppnå dette pålegges fiskeflåten ulike begrensninger og føringer gjennom reguleringer. Dette er forhold som påvirker den realiserte ressursrenten. En betydelig del av den potensielle ressursrenten er også tatt ut i form av overkapasitet og aktivitet på land. Se også omtalen av regulering av fiskerinæringen i avsnitt 5.3.2.

For norsk fiskerinæring er det viktig med forbedringer i WTO-avtalen som omfatter tollreduksjoner, innstramminger i muligheten til vilkårlig bruk av handelstiltak og reduksjon av subsidier som fører til overkapasitet og overfiske. Fisk og fiskevarer er et av de mest beskyttede vareområdene i internasjonal handel, ofte med høye tollsatser som ligger over gjennomsnittlig industritoll. Norsk eksport av sjømat møter også anti-dumpingtiltak og i økende grad ubegrunnede tekniske, veterinære og sanitære krav. Bedret markedsadgang og beskyttelse mot vilkårlig anvendelse av handelstiltak har stor betydning for fiskeri- og havbruksnæringen, som eksporterer om lag 95 pst. av produksjonen.

EU er det viktigste markedet for norsk fisk og fiskevarer. Deler av fiskeeksporten er sikret tollfrihet gjennom EØS-avtalen, men avtalen gjelder ikke for flere av de viktigste produktene, blant annet laks, makrell, sild og reker. EØS-avtalen hindrer heller ikke at norsk fiskeeksport kan bli møtt med handelstiltak og andre konkurranseregulerende virkemidler fra EUs side. EUs antidumpingtiltak mot norsk laks og norsk regnbueørret ble fjernet i 2008. EU har vedtatt restriksjoner mot handel med selprodukter som trådte i kraft 20. august 2010. Norge mener at tiltakene strider mot EUs forpliktelser etter WTO-regelverket. Et felles tvisteløsningspanel for Norge og Canada ble opprettet i april 2011 for å vurdere om tiltakene er i samsvar med EUs WTO-forpliktelser. Panelets rapport ble offentligjort i november 2013 og konkluderte blant annet med at EUs tiltak strider mot kravene til ikke-diskriminering. Alle tre partene i tvisten anket i januar 2014 deler av panelrapporten. Den endelige rapporten ble offentliggjort i mai 2014 og det fremgår at WTOs ankeorgan opprettholder panelets avgjørelse om at EUs tiltak er diskriminerende. EU må gjennomføre panelets og ankeorganets konklusjoner i løpet av 16 måneder.