3 Den økonomiske politikken

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

Regjeringen vil føre en ansvarlig økonomisk politikk, der den offentlige pengebruken tilpasses situasjonen i økonomien innenfor handlingsregelens rammer. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til Statens pensjonsfond utland sammen med avkastningen av fondets eiendeler, mens det gjøres et uttak fra fondet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Over tid skal uttaket følge den forventede realavkastningen av fondet, anslått til 3 pst., mens uttaket det enkelte år skal tilpasses konjunktursituasjonen i økonomien, se boks 3.2.

Det faktiske uttaket fra fondet tilsvarer det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet, mens bruken av oljeinntekter måles ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Dette målet gir uttrykk for den underliggende innretningen av finanspolitikken ved at det blant annet er korrigert for konjunkturelle svingninger i skatter, avgifter og arbeidsledighetstrygd. Fleksibiliteten i handlingsregelen, som sikrer at finanspolitikken tilpasses konjunkturene og at store endringer i fondsavkastningen gradvis fases inn, innebærer at bruken av oljeinntekter i det enkelte år ofte vil avvike fra 3 pst. av fondsverdien. Hvor mye penger som brukes over statsbudsjettet, må være tilpasset utviklingen i norsk økonomi.

Den økonomiske politikken regjeringen førte i møte med oljeprisfallet, har virket. Sammen med lave renter, svakere kronekurs og bedret konkurranseevne, brakte målrettede tiltak for aktivitet og sysselsetting norsk økonomi ut av konjunkturnedgangen. Etter hvert som veksten i økonomien har tatt seg opp, har regjeringen i de siste budsjettene lagt vekt på å normalisere finanspolitikken. Veksten i oljepengebruken er redusert, for å unngå å legge press på kronekursen og konkurranseutsatt næringsliv. Budsjettene for 2017 og 2018 har hatt en nær nøytral virkning på økonomien, mot en gjennomsnittlig budsjettimpuls på 0,7 pst. av BNP for Fastlands-Norge i årene etter oljeprisfallet (2014–2016).

Vi er nå inne i en ny oppgangskonjunktur. Veksten i fastlandsøkonomien anslås høyere enn den langsiktige trenden, sysselsettingen øker raskt, og arbeidsledigheten har kommet ned. Av hensyn til norsk økonomi og konkurranseutsatt sektor foreslår regjeringen et budsjett for 2019 med en nøytral innretning.

Bedret konkurranseevne gir det viktigste bidraget til omstilling i norsk økonomi ved å øke lønnsomheten i næringslivet og gjøre det mer attraktivt å investere i bedrifter som møter internasjonal konkurranse. Om noen år må vi være forberedt på at etterspørselen fra petroleumsnæringen vil avta. Da vil bedriftenes konkurranseevne være avgjørende for at nye næringer kan vokse frem.

For å understøtte vekst og omstilling i norsk økonomi er det også viktig hvordan vi bruker pengene over statsbudsjettet. Regjeringen prioriterer investeringer i kunnskap og infrastruktur, og vekstfremmende skattelettelser. Disse formålene må stå sentralt om norsk økonomi skal komme styrket ut av krevende omstillinger.

Regjeringen legger opp til å få mer ut av pengene som brukes i offentlig sektor. Produktivitetsvekst i offentlig sektor betyr at tjenestetilbudet kan forbedres uten utgiftsøkninger. Det vil komme godt med når vi nå går inn i en ny fase i finanspolitikken og får mindre rom for videre opptrapping i bruken av oljeinntekter.

Siden handlingsregelen ble innført, har sterk vekst i fondskapitalen åpnet for en betydelig økning i bruken av oljeinntekter, se figur 3.1. Nesten 13 pst. av offentlige utgifter finansieres i 2019 av inntekter fra Statens pensjonsfond utland. Avkastningen fra fondet innebærer at vi kan ha et høyere offentlig velferdstilbud enn statens inntekter fra fastlandsøkonomien isolert sett tilsier.

Kilde: Finansdepartementet.

Fremover anslås både petroleumsinntektene og realavkastningen i fondet å være lavere enn i årene vi har bak oss. Med mindre vekst i fondet kan ikke bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet øke like raskt som i perioden vi til nå har praktisert handlingsregelen. Dette trendbruddet er fortsatt tydelig, selv om anslaget for 3-prosentbanen nå er noe oppjustert. Banen anslås nå å ligge litt høyere enn i Perspektivmeldingen 2017 og å øke noe de neste 10–15 årene. Deretter er 3-prosentbanen anslått å avta målt som andel av økonomien.

Handlingsregelen innebærer at store endringer i fondskapitalen skal fases inn over flere år. Med mindre tilførsel inn i fondet i årene fremover vil et markert fall i fondskapitalen kunne gjøre det nødvendig å redusere bruken av oljeinntekter. I 2019 utgjør bruken av oljeinntekter 2,7 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland. Regjeringen har holdt bruken av oljeinntekter på eller under 3 pst. av fondet i hele perioden den har sittet, selv da oljeprisfallet rammet i 2014. Det gjør oss bedre rustet i møte med fremtidige tilbakeslag i økonomien eller fall i fondets verdi. På samme måte som tidligere vil en fleksibel praktisering av handlingsregelen være nødvendig for å unngå at svingninger i verdien av fondet blir en kilde til ustabilitet i den økonomiske politikken. Retningslinjene er fleksible nettopp for at finanspolitikken skal kunne støtte opp under en balansert økonomisk utvikling.

3.1.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2018

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2018 anslås nå til 220,7 mrd. kroner. Det er 4,8 mrd. kroner lavere enn i det reviderte budsjettet for 2018 og 10,4 mrd. kroner lavere enn det som opprinnelig ble lagt til grunn da statsbudsjettet for 2018 ble lagt frem i fjor høst, se tabell 3.1 og figur 3.2A. Budsjettimpulsen er nedjustert fra revidert budsjett og anslås nå til -0,1 prosentenheter for 2018, målt ved endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, se figur 3.2B. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2018 anslås til 2,6 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året. Med unntak av 2007, er det den laveste uttaksandelen siden handlingsregelen ble innført i 2001, se tabell 3.5.

Nedjusteringen av det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2018 skyldes i stor grad lavere anslåtte utgifter under folketrygden. Anslaget for strukturelle skatter mv. i 2018 er lite endret siden revidert nasjonalbudsjett.

Det oljekorrigerte underskuddet er satt mer ned enn det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Det har sammenheng med en oppjustering av anslaget for faktiske skatter og avgifter som følge av ny skatteinformasjon, samt at anslåtte utgifter til ledighetstrygd er satt noe ned. Den økte skatteinngangen har blant annet sammenheng med uttak av utbytter og midlertidige tilpasninger til skattereformen. Inntektene fra merverdiavgift og enkelte særavgifter øker også noe mer enn anslått.

Den reelle underliggende utgiftsveksten i 2018 anslås til 1,2 pst., ned fra 1,7 pst. i revidert nasjonalbudsjett, se figur 3.2C. Nedjusteringen skyldes særlig at høyere elektrisitetspriser trekker ned realveksten, men også lavere nominelle utgifter. Målt i løpende kroner anslås den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter til 4,0 pst. i 2018. Det er på linje med den nominelle trendveksten i BNP for Fastlands-Norge.

Kilde: Finansdepartementet.

Anslaget for statens oljeinntekter er oppjustert, både for 2018 og for årene fremover. Anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2018 er justert opp med i underkant av 35 mrd. kroner sammenlignet med revidert budsjett, til 259 mrd. kroner. Sammen med lavere oljekorrigert underskudd bidrar de økte oljeinntektene til at vi nå venter netto avsetning til fondet i år, etter netto uttak i 2016 og 2017. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond anslås til knapt 238 mrd. kroner i 2018.

Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland ved utgangen av 2018 anslås til 8 700 mrd. kroner, opp fra et anslag på 8 400 mrd. kroner i revidert budsjett. Anslaget tar utgangspunkt i fondets gjennomsnittlige verdi de tre første ukene av september 2018.

3.1.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2019

Et nøytralt budsjettopplegg for 2019 innebærer at bruken av oljeinntekter opprettholdes som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge og at budsjettimpulsen kan anslås til 0,0 pst., se tabell 3.2. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet anslås til 231,2 mrd. kroner. Det tilsvarer 2,7 pst. av den anslåtte kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året, noe mindre enn den forventede realavkastningen på 3 pst. Uttaket fra fondet tilsvarer 44 000 kroner per innbygger.

For å belyse hvordan budsjettet påvirker økonomien, supplerer Finansdepartementet den enkle budsjettimpulsen med beregninger fra den makroøkonomiske modellen KVARTS, der også det økonomiske opplegget for kommunene er inkludert. Disse beregningene omfatter automatiske stabilisatorer (se boks 3.3) og tar hensyn til at ulike inntekts- og utgiftsposter kan virke forskjellig på aktiviteten i økonomien. Som sammenligningsgrunnlag brukes et forløp der alle utgifts- og inntektsposter for offentlig forvaltning anslås å vokse i takt med trenden i nominelt BNP for Fastlands-Norge. Beregningene peker i retning av at forslaget til budsjett for 2019 virker om lag nøytralt på aktiviteten i økonomien.

Regjeringens forslag til budsjett inneholder nye skatte- og avgiftslettelser neste år på 1,1 mrd. kroner påløpt og vel 1,7 mrd. kroner bokført. Forskjellen har sammenheng med ny regnskapsstandard som reduserer den samlede verdsettelsen av bankenes utlånsportefølje, og at det foreslås at denne reduksjonen i sin helhet kan fradragsføres i innføringsåret 2018. Dette gir en engangs bokført lettelse på 550 mill. kroner i 2019. I tillegg kommer helårsvirkningen av skatte- og avgiftslettelsene i 2018 på 2,2 mrd. kroner bokført, se nærmere omtale i kapittel 4.

Statsbudsjettets underliggende reelle utgiftsvekst anslås til om lag 17 mrd. 2019-kroner, som svarer til 1,3 pst. Prisveksten i statsbudsjettets utgifter anslås til 2,7 pst., se tabell 3.3, der lønnsveksten og endringen i folketrygdens grunnbeløp bidrar mest. Det er ikke tatt høyde for produktivitetsvekst i offentlig tjenesteproduksjon.

Etter hvert som vi omgjør olje og gass til finansiell formue, avtar de løpende oljeinntektene, mens inntektene fra finansformuen øker. I 2016 og 2017 var rente- og utbytteinntektene i fondet større enn statens inntekter fra petroleumsnæringen, se figur 3.3A. Til neste år anslås statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten til 286 mrd. kroner, og vil med det igjen være høyere enn de bokførte inntektene i fondet.1 Petroleumsinntektene vil også være høyere enn det anslåtte oljekorrigerte underskuddet på 232,5 mrd. kroner. Det anslås dermed en netto overføring fra statsbudsjettet til Statens pensjonsfond utland på 53 mrd. kroner i 2019.

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond utland, der også renter og utbytte på kapitalen i fondet er medregnet, anslås til 279 mrd. kroner i 2019.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet har vokst siden handlingsregelen ble innført i 2001, og underskuddet er nå også større enn på slutten av 1970-tallet og på 1980-tallet, se lyseblå linje i figur 3.3B. Det er likevel en viktig forskjell, nemlig at vi den gang ikke hadde noe fond og dermed heller ikke noen fondsavkastning som kunne bidra til å finansiere underskuddet. Medregnet rente- og utbytteinntektene i fondet er det strukturelle underskuddet nå betydelig lavere enn på 1980- og 1990-tallet (mørkeblå linje). Det illustrerer nettopp hvordan det norske rammeverket med fondet og handlingsregelen har bidratt til en mer forsvarlig formuesforvaltning og bruk av oljeinntekter over tid.

¹ Strukturelt overskudd uten formuesinntekter tilsvarer strukturelt, oljekorrigert overskudd.

Kilde: Finansdepartementet.

I nasjonalregnskapet og offentlige budsjetter regnes ikke endringer i verdsettingen av eiendeler (såkalte omvurderinger) som inntekt. Denne delen av avkastningen i fondet inngår dermed ikke i underskuddet som er vist ved den mørkeblå linjen i figur 3.3B. Over tid vil økt verdi på fondets eiendeler kunne utgjøre en betydelig del av fondets samlede avkastning. Det strukturelle underskuddet medregnet formuesinntekter i fondet kan dermed vise et visst underskudd uten at en over tid tærer på formuen som er plassert i fondet.

Da handlingsregelen ble innført i 2001, ble det lagt vekt på at handlingsrommet fra innfasingen av oljeinntektene måtte brukes til å øke vekstevnen i norsk økonomi. Det ble igjen understreket under behandlingen av Perspektivmeldingen 2017. Da viste en enstemmig finanskomité til at Stortinget i 2001 understreket at oljeinntektene ikke måtte bli en unnskyldning for ikke å gjennomføre nødvendige systemreformer. Finanskomiteen stilte seg også samlet bak hovedprioriteringen fra 2001 om at pengebruken skal rettes inn mot infrastruktur, kunnskap og vekstfremmende skattelettelser.

Innfasing av oljeinntekter øker handlingsrommet i budsjettene utover det som følger av den underliggende veksten i skatter og avgifter. For årene 2014–2019 sett under ett er 13 pst. av det samlede handlingsrommet i budsjettet brukt til skatte- og avgiftslettelser, se figur 3.4. Gjennomføring av skattereformen, i tråd med skatteforliket i Stortinget, antas over tid å stimulere til økte investeringer og arbeidstilbud. Særlig antas lavere selskapsskattesats å ha positiv virkning. Anslag fra Skatteutvalget (NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi) tilsier at de gjennomførte endringene i selskapsskatten kan ha en selvfinansieringsgrad over tid på 20–40 pst., se omtale i kapittel 4.3.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatte- og avgiftslettelsene er en betydelig satsing, men innebærer likevel at 87 pst. av handlingsrommet er benyttet til andre formål. Også under Regjeringen Bondevik II ble skatte- og avgiftsnivået redusert. For perioden 2002–2019 sett under ett er om lag 12 pst. av det samlede handlingsrommet benyttet til skatte- og avgiftslettelser.

Regjeringen har også prioritert kunnskap og samferdsel. Om lag 24 pst. av handlingsrommet i perioden 2014–2019 er benyttet til satsing på kunnskap og samferdsel, mot knapt 18 pst. i perioden 2006–2013. I tillegg tilsvarer økte utgifter i folketrygden 22 pst. av handlingsrommet i perioden 2014–2019. Knapt 21 pst. av handlingsrommet er også blitt anvendt til å styrke kommuneøkonomien, medregnet satsinger på kunnskap og samferdsel i kommunal regi.

Den samlede satsingen på kunnskap, samferdsel og skattelettelser i perioden 2014–2019 har dermed vært klart større enn under den forrige regjeringen, i tråd med denne regjeringens mål. Utgiftene til samferdsel og kunnskap, samt skatte- og avgiftslettelser, er bredt definert i beregningene, uten at den vekstfremmende virkningen av de enkelte tiltakene er vurdert. Beregningene er nærmere omtalt i boks 3.5 i Nasjonalbudsjettet 2015.

3.1.4 Budsjettpolitikken i årene fremover

Bruken av oljeinntekter har økt markert siden 2001 og blitt en stadig viktigere finansieringskilde i de årlige statsbudsjettene. Med utsikter til lavere vekst i Statens pensjonsfond utland i årene fremover er rommet for økt bruk av oljeinntekter ventet å bli mindre enn i de siste årene. Petroleumsinntektene er ikke ventet å bli like høye som før, målt som andel av økonomien, og anslaget på forventet realavkastning i fondet ble nedjustert fra 4 til 3 pst. i Perspektivmeldingen 2017.

Da perspektivmeldingen ble lagt frem i fjor så det ut til at vi allerede hadde nådd toppen for bruk av oljeinntekter, målt som andel av økonomien, og at 3-prosentbanen ville være tilnærmet flat det neste tiåret.2 Siden den gang har fondet økt noe mer enn ventet, og anslagene for fremtidige petroleumsinntekter er blitt oppjustert, slik at toppen nå er skjøvet litt ut i tid, se figur 3.5. Banen anslås nå å ligge nesten 1 prosentenhet høyere enn bruken av oljeinntekter i 2019. Samtidig anslås banen å stige noe det neste tiåret, for deretter å avta gradvis. På det høyeste, rundt 2030, anslås 3-prosentbanen nå til 9,5 pst. av BNP for Fastlands-Norge, som er en oppjustering med vel 1 prosentenhet sammenlignet med perspektivmeldingen.

Kilde: Finansdepartementet.

Hovedbildet fra perspektivmeldingen er likevel ikke endret. Det er ikke rom for den samme sterke veksten i bruk av oljeinntekter fremover som i perioden vi har bak oss. Dersom bruken av oljeinntekter økes i takt med utviklingen i forventet fondsavkastning, vil det innebære en økning på 0,1 pst. av BNP for Fastlands-Norge som et årlig gjennomsnitt de neste 10–15 årene. Til sammenligning har oljepengebruken i gjennomsnitt økt med 0,3–0,4 pst. i årene vi til nå har praktisert handlingsregelen.

Slik tallene nå står, utgjør bruken av oljeinntekter 2,7 pst. av fondsverdien ved inngangen til 2019, og ligger altså 0,3 prosentenheter under 3-prosentbanen. Avstanden opp til 3-prosentbanen er ikke spesielt stor sammenlignet med de svingningene vi må være forberedt på. Erfaringer har vist at det er vanskelig å anslå utviklingen i fondet og 3-prosentbanen, se figur 3.6A. Etter hvert som petroleumsformuen i bakken er blitt omdannet til finansformue i Statens pensjonsfond utland, har usikkerheten i oljeprisen gradvis fått mindre betydning, mens usikkerhet om avkastningen betyr mer for det langsiktige handlingsrommet i finanspolitikken.

Den samlede avkastningen i fondet har variert betydelig fra år til år, se figur 3.6B. Svingningene i fondet skyldes hovedsakelig endrede kurser på aksjer og obligasjoner, samt endret kronekurs, mens fondets bokførte inntekter har steget forholdsvis jevnt. En svakere krone stod for om lag halvparten av oppgangen i markedsverdien av fondet i årene 2013–2015, en periode der fondet nær ble doblet i verdi. I andre perioder, som i 2012 og 2016, har endringer i kronekursen dempet svingningene i fondets verdi. I 2017 økte fondet med over 1 000 mrd. kroner, eller nesten 14 pst., hovedsakelig som følge av sterk utvikling i aksjekurser. Samtidig har fluktuasjoner i oljeprisen gitt betydelige endringer i anslagene for fremtidige petroleumsinntekter. Usikkerheten om fondets verdi øker også med en lengre tidshorisont, se boks 3.4.

¹ Utviklingen i fondets verdi avhenger i tillegg av netto avsetning fra statsbudsjettet.

² Består av renter på obligasjonslån, utbytte fra aksjeselskap og leieinntekter fra eiendomsinvesteringene, samt fradrag for forvaltnings- og skattekostnader.

Kilde: Finansdepartementet.

Fondet er nå nesten tre ganger så stort som verdiskapingen i fastlandsøkonomien. I et så stort fond vil svingninger i fondsverdien kunne gi betydelige utslag i 3-prosentbanen, og slik medføre at rettesnoren for det strukturelle budsjettunderskuddet flytter seg mye på kort tid. De store endringene har sammenheng med at fremskrivinger av fondets størrelse tar utgangspunkt i fondets observerte verdi. Endringer i markedsverdien slår direkte ut i den fremskrevne banen for alle år fremover, og dermed for vurderingene av det langsiktige handlingsrommet i finanspolitikken.

Oppjustering av 3-prosentbanen siden perspektivmeldingen illustrerer at utsiktene kan endres raskt, og vi må være forberedt på at endringene kan gå begge veier. Mye av økningen i fondsverdien siden oljeprisfallet skyldes en svakere krone mot dollar. Kronekursen kan like raskt snu andre veien. Dersom kronen styrkes med for eksempel 10 pst., eller fondet av en annen grunn skulle falle med 10 pst., vil den avstanden vi nå har til 3-prosentbanen nær bli lukket, som vist i figur 3.7A. Dersom fondet faller med for eksempel 25 pst., som under finanskrisen, vil bruken av oljepenger bli liggende om lag 30 mrd. kroner over 3-prosentbanen. Et slikt fall tilsvarer rundt 60 mrd. kroner, eller 2 pst. av verdiskapningen i fastlandsøkonomien. Det er en betydelig endring, men samtidig ikke større enn det flere land opplevde i anslagene for strukturell balanse etter finanskrisen.

Også anslagene for de fremtidige petroleumsinntektene er oppjustert siden perspektivmeldingen. For de nærmeste årene (frem til 2025) skyldes oppjusteringen utsikter til høyere olje- og gasspriser. På lengre sikt er ressursanslagene økt, i hovedsak i Barentshavet, samtidig som utbyggingskostnadene anslås lavere. Ressursanslagene er usikre og omfatter, i tråd med vanlig praksis, utvinning i områder som ikke er åpnet eller utredet. Dersom utsiktene for petroleumsinntektene skulle svekkes og anslagene igjen bli nedjustert, vil det innebære mindre stigning i 3-prosentbanen i årene fremover. I figur 3.7B er dette illustrert ved en nedjustering av kontantstrømmen som følge av 100 kroner lavere oljepris enn i referansebanen, noe som gir en tilnærmet flat utvikling i den forventede realavkastningen de neste 10–15 årene.

Kilde: Finansdepartementet.

Med lavere vekst i fondet i årene fremover vil det bli mer krevende å håndtere svingninger i fondsverdien. Mens et fall i fondskapitalen tidligere ble motvirket av en stor strøm av oljeinntekter inn i fondet, vil et slikt fall fremover isolert sett kunne gjøre det nødvendig å redusere bruken av oljeinntekter.

Usikkerhet i utformingen av finanspolitikken er noe alle land må håndtere, men Statens pensjonsfond utland gir noen særskilte utfordringer for Norge. Et tilbakeslag i internasjonal økonomi og finansmarkeder kan både ramme norsk økonomi direkte og redusere fondets fremtidige finansieringsbidrag. På den annen side kan endringer i fondets verdi og i anslaget for strukturelle skatter fra fastlandsøkonomien i mange tilfeller trekke i hver sin retning og slik dempe det samlede utslaget for finanspolitikken. Etter oljeprisfallet i 2014 opplevde vi for eksempel at anslaget for strukturelle skatte- og avgiftsinntekter ble nedjustert som følge av svakere utsikter for fastlandsøkonomien, samtidig som store aksjekursgevinster og valutakursutslag løftet fondets verdi målt i kroner. Aksjekursgevinster gjør oss rikere, mens valutakursgevinster ikke øker fondets internasjonale kjøpekraft.

Boks 3.4 Usikkerhetsvifte for 3-prosentbanen

Utviklingen i Statens pensjonsfond utland bestemmes av tilførselen av løpende oljeinntekter til fondet, avkastningen på investeringene i fondet og uttaket fra fondet. I denne meldingen er det lagt til grunn en oljepris som gradvis avtar fra 591 kroner per fat i 2018 til 534 2019-kroner per fat fra og med 2026, samt en realavkastning i fondet på 3 pst. Den langsiktige oljeprisen tilsvarer om lag 65 dollar per fat med dollarkursen i slutten av september 2018.

Erfaringer har vist at markedsverdien av Statens pensjonsfond utland kan svinge betydelig på kort tid. Figur 3.8 viser utfallsrommet for 3-prosentbanen de neste 15 årene basert på stokastiske simuleringer, der det blant annet tas hensyn til at både oljeprisen og realavkastningen av fondet kan svinge. Sammen med viften er det illustrert to alternative forløp for 3-prosentbanen, der avkastningen er satt til 4 og 2 pst. (mens uttaket holdes på 3 pst.).

Figuren viser at det er stor usikkerhet om 3-prosentbanen 10-15 år frem i tid. De mørke og lyse vifteformede feltene markerer henholdsvis 50 pst. og 90 pst. konfidensintervaller, som under de gitte forutsetningene gir sannsynligheten for at realavkastningen av fondet vil ligge innenfor disse intervallene. De alternative forløpene omtalt over ligger ganske nær forventningsbanen. Den underliggende sannsynlighetsfordelingen innebærer at det samlet sett er noe større oppside enn nedside i utfallsrommet i simuleringene. Samtidig er det usikkerhet knyttet til simuleringsmodellen, for eksempel om den i tilstrekkelig grad fanger opp sannsynligheten for svært store fall i kapitalmarkedene.

¹ De stokastiske simuleringene er nærmere forklart i kapittel 2 i fondsmeldingen for 2014, se Meld. St. 21 (2014–2015). I fremskrivingene av fondet er det fra og med 2020 beregningsteknisk lagt til grunn et årlig uttak tilsvarende 3 pst. av fondskapitalen i alle beregningsalternativene.

Kilde: Finansdepartementet.

Avkastningen fra fondet bidrar til en mer diversifisert finansiering av statens utgifter i Norge sammenlignet med de fleste andre land. Uten en stor finansformue i utlandet måtte statens utgifter fullt ut ha blitt dekket av skatter og andre inntekter fra fastlandsøkonomien. Med Statens pensjonsfond utland og handlingsregelen kan den norske staten finansiere en betydelig andel av utgiftene med inntekter fra utlandet. En slik diversifisering er normalt en fordel.

Med de svingningene vi må være forberedt på å se i finansmarkedene, vil avvikene mellom uttaket fra fondet og rettesnoren på 3 pst. kunne bli betydelige og langvarige. På samme måte som tidligere, vil en fleksibel praktisering av handlingsregelen være nødvendig for å unngå at svingninger i verdien av fondet blir en kilde til ustabilitet i norsk økonomi.

Regjeringen har holdt bruken av oljeinntekter under den finanspolitiske rettesnoren, som et samlet Storting har sluttet seg til, i hele sin regjeringsperiode, også da finanspolitikken ble brukt aktivt for å motvirke oljeprisfallet. I regjeringsperioden samlet sett har mindreforbruket akkumulert seg til om lag 400 mrd. kroner, penger som er spart i fondet. Det gir en buffer i finanspolitikken. Uttaket fra Statens pensjonsfond utland har i hele perioden ligget på eller under 3 pst., også i årene da rettesnoren var 4 pst.

Selv om bruken av oljeinntekter er en viktig finansieringskilde i statsbudsjettet, kommer 87 pst. av inntektene fra fastlandsøkonomien, i hovedsak fra skatter og avgifter. Den underliggende årlige realveksten i skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien avhenger blant annet av trendveksten i norsk økonomi og utviklingen i viktige skattegrunnlag, som for eksempel arbeidsinnsatsen i befolkningen. For de nærmeste årene anslås den underliggende årlige realveksten i skatte- og avgiftsinntektene til om lag 14,5 mrd. 2019-kroner. Anslaget er satt ned de siste årene. Det må blant annet ses i sammenheng med at avgiftssystemet har vært brukt for å gjøre det mer attraktivt å velge miljøvennlige kjøretøy. Miljødifferensiering og fritak har bidratt til at statens inntekter fra bilrelaterte særavgifter har gått ned, se figur 3.9A. I tillegg kommer inntektstapet fra merverdiavgiftfritaket for nullutslippsbiler og ved at nullutslippsbiler betaler lavere bom- og ferjeavgift enn andre biler. Samtidig er anslaget for trendveksten i norsk økonomi noe nedjustert med bakgrunn i nye befolkningsfremskrivinger, der lavere fruktbarhet og mindre innvandring gir lavere befolkningsvekst.

Kilde: Finansdepartementet.

I årene fremover kan flere forhold bidra til at veksten i skatteinntektene blir noe lavere enn i årene vi har bak oss. Aldringen av befolkningen gir relativt sett færre lønnstakere og flere pensjonister, og dermed lavere skatteinntekter, fordi pensjonene gjennomgående er lavere enn lønnsinntektene. Internasjonal skattekonkurranse og mulighet for skattetilpasninger legger også press på skattenivåene. De siste årene har nullutslippsbiler utgjort en stadig større andel av nye førstegangsregistrerte personbiler, se figur 3.9B. Lansering av flere og bedre modeller av nullutslippskjøretøy på markedet kombinert med betydelige avgiftsfordeler gir grunn til å forvente økt omsetning av nullutslippsbiler også fremover. En slik utvikling vil gi videre nedgang i inntektene fra bilrelaterte avgifter.

Det er betydelig usikkerhet i anslagene for strukturelle skatteinntekter. Flere land har opplevd at det de trodde var stabile, strukturelle skatte- og avgiftsinntekter viste seg å være midlertidige, og derfor falt bort da konjunkturene snudde. Figur 3.10 viser anslag på strukturelt, oljekorrigert underskudd for perioden 2002–2018 gitt i nasjonalbudsjettene og statsregnskapet, sammenlignet med anslagene slik de står nå. For enkelte år er revisjonene betydelige. For årene 2005–2008 er anslagene på strukturelt underskudd nå klart lavere enn i de opprinnelige budsjettene. Avvikene skyldes hovedsakelig at trendveksten i norsk økonomi og viktige skattegrunnlag ble undervurdert i denne perioden. For de senere årene har det ikke vært systematiske avvik, og avvikene har gjennomgående vært små. Tilsvarende sammenligninger av anslag gitt for budsjettimpulsen viser relativt små, usystematiske revisjoner.

¹ For 2009 vises anslaget fra St.prp. nr. 37 (2008–2009) Om endringer i statsbudsjettet 2009 med tiltak for arbeid. Proposisjonen ble lagt frem i januar 2009.

Kilde: Finansdepartementet.

Flere forhold legger bindinger på budsjettets utgifts- og inntektsside i årene fremover. Folketrygden er den største utgiftsposten på statsbudsjettet. Opptjente rettigheter legger beslag på store deler av handlingsrommet i budsjettet. Fra år til år avhenger utgiftene i folketrygden blant annet av utviklingen i sysselsetting og sykefravær, samt hvor mange som velger å ta ut alderspensjon det året. Dette er usikre størrelser. Over tid er aldringen av befolkningen, med tilhørende økte utgifter til blant annet alderspensjon, den viktigste drivkraften bak økte utgifter i folketrygden. Utgiftene i folketrygden anslås å stige med om lag 9 mrd. 2019-kroner i gjennomsnitt per år de neste tre årene med uendret regelverk, og det er særlig utgiftene til alderspensjon som øker.

Verdien av statens forpliktelser knyttet til alderspensjoner i folketrygden kan anslås med utgangspunkt i utbetalingene fremover. Disse anslagene er følsomme for forutsetningene om forskjellen mellom fremtidig rentenivå og lønnsvekst, den såkalte nettorenten. Dersom en legger til grunn en nettorente på 1 pst., slik det gjøres i kommunesektoren, kan verdien av allerede opparbeidede rettigheter til alderspensjoner fra folketrygden ved utgangen av 2018 anslås til 8 722 mrd. kroner. Det er mer enn kapitalen i Statens pensjonsfond utland. I tillegg har staten forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden og til opptjente rettigheter i Statens pensjonskasse. Ved utgangen av juli 2018 utgjorde forpliktelsene i Statens pensjonskasse samlet sett 873 mrd. kroner.

Demografiske endringer vil trolig bidra til at utgiftene i kommunene og helseforetakene øker med om lag 3 mrd. kroner årlig i perioden 2020–2022. I Nasjonalbudsjettet 2018 var tilsvarende anslag for årene 2019–2021 rundt 5 mrd. kroner. Nedjusteringen skyldes særlig nye befolkningsfremskrivninger med lavere anslag på fruktbarhet og færre innvandrere. Beregningen bygger på dagens standard- og dekningsgrader og tar ikke hensyn til at produksjonen kan bli mer effektiv eller at befolkningens helse kan forbedres.

I tillegg til utgiftsvekst i folketrygd, kommuner og helseforetak legger også tidligere vedtak bindinger på andre utgifts- og inntektsposter i budsjettet, se kapittel 5 i Gul bok (Prop. 1 S (2018–2019) Statsbudsjettet). Dette gjelder blant annet planlagte satsinger som Nasjonal transportplan, varslede byggeprosjekter og langtidsplan for forsvarssektoren. Til sammen kan utgiftsveksten knyttet til aldring og planlagte satsinger legge betydelige bindinger på handlingsrommet i årene fremover.

Samtidig kan handlingsrommet økes med omprioriteringer, kutt og effektiviseringstiltak. Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen) ble innført i 2015, som en fast del av den årlige budsjettprosessen. Reformen henter ut deler av gevinstene fra produktivtetsvekst i virksomhetene og bidrar til økt rom for nye prioriterte tiltak i statsbudsjettet. ABE-prosessen frigjør årlig om lag 1,7 mrd. kroner til prioriterte formål. Gitt et ønsket omfang og kvalitet på offentlige tjenester, bør ikke ABE-reduksjonene være høyere enn det virksomhetene kan oppnå gjennom systematisk effektiviseringsarbeid.

I tiden fremover og på lengre sikt står norsk økonomi overfor flere strukturelle utfordringer. Vi har et godt utgangspunkt for å møte disse. En etter hvert velkjent problemstilling er at aldersrelaterte offentlige utgifter vil vokse raskere enn oljeinntektene som er tilgjengelige gjennom handlingsregelen. Gradvis lavere petroleumsinntekter gjør at fondet vokser langsommere. Fra rundt 2030 ventes 3-prosentbanen å falle som andel av fastlandsøkonomien. Samtidig betyr en stadig eldre befolkning at offentlige utgifter ligger an til å øke raskere enn fastlandsøkonomien, se figur 3.11. Eldre bruker offentlige tjenester forholdsvis mye og mottar forholdsvis mye i offentlige overføringer. I tillegg vil en eldre befolkning gi lavere arbeidstilbud, og det blir færre som arbeider og betaler normal skatt. Se boks 3.5 for en omtale av Statistisk sentralbyrås befolkningsfremskrivinger.

¹ Folketrygdens brutto utgifter til alders- og uførepensjoner er fremskrevet med utgangspunkt i dagens pensjonssystem og sysselsettingsutviklingen i basisalternativet i Perspektivmeldingen 2017.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

I Perspektivmeldingen 2017 var regjeringen klar på at hovedstrategiene for å møte utfordringene fremover må være økt sysselsetting og økt effektivitet i økonomien som helhet, samtidig som den økte velstanden må nå frem til alle. Hovedprioriteringene i regjeringens økonomiske politikk (se kapittel 1) understøtter de valgte strategiene.

Boks 3.5 Nye befolkningsfremskrivninger fra Statistisk sentralbyrå

Nye befolkningsfremskrivinger fra juni i år viser fortsatt befolkningsvekst, men lavere enn det siste tiåret, og lavere enn i de forrige fremskrivingene fra to år tilbake. Endringen siden sist er først og fremst knyttet til antakelser om utviklingen i fruktbarhet og innvandring. Med de nye befolkningsfremskrivingene blir aldringen av befolkningen noe mer markert enn i forrige runde, mens innvandring blir noe mindre markert.

Hovedalternativet i de siste befolkningsfremskrivingene bygger på følgende forutsetninger:

• Innvandringen har falt de siste årene, og det forutsettes at nedgangen fortsetter frem mot 2030, først og fremst som følge av forventet lavere innvandring fra Øst-Europa. Etter 2030 forutsettes en moderat økning i innvandringen, som gjenspeiler en forventet befolkningsvekst ellers i verden. Utvandringen forutsettes også å synke frem mot 2030, for deretter å øke noe. Det gir en nettoinnvandring på 17 000–20 000 personer årlig gjennom det meste av århundret. I de forrige befolkningsfremskrivningene lå nettoinnvandringen på 26 000 personer årlig.

• Fruktbarheten, som i fjor kom ned i 1,62 barn per kvinne, forutsettes å fortsette ned til like under 1,60 barn per kvinne på kort sikt, før den stiger gradvis mot et nivå på 1,76 barn per kvinne. Det forutsettes at fallet i fruktbarhet vil stoppe opp nå som gjennomsnittlig fødealder for norske kvinner har kommet opp på nivå med Sverige og Danmark. Siden stadig færre får et tredje eller fjerde barn, antas det at kvinner i Norge på lang sikt vil få færre enn to barn i snitt. I de forrige befolkningsfremskrivingene var utgangsnivået 1,73 og økte marginalt til 1,74 på lang sikt.

• Levealderen forutsettes å stige fra dagens 81 år for menn og 84 år for kvinner til henholdsvis 88 og 90 år i 2060. I fremskrivingene antas det at trendene i dødelighet fra 1990 til 2017 fortsetter også fremover. Det innebærer at de gamle lever lenger. Forventet gjenstående levetid for 70-årige menn og kvinner øker med rundt 4–5 år frem mot 2060, og for 80-årige menn og kvinner øker den med rundt 3 år. Disse forutsetningene er omtrent som i de forrige befolkningsfremskrivningene.

• Flyttinger innenlands forutsettes å fortsette i samme mønster som i det siste tiåret. Dermed fortsetter sentraliseringen, særlig blant unge voksne. Menn flytter generelt mer enn kvinner, og det er vanligst å flytte før skolealder eller som ung voksen, altså frem til midten av 30-årene. Ved at unge fruktbare flytter mot byen, blir også barna født der. De eldre blir da igjen på bygda, og distriktene opplever sterk aldring. Dette flyttemønsteret er i hovedsak det samme som i de forrige befolkningsfremskrivingene.

Med disse forutsetningene viser hovedalternativet fortsatt befolkningsvekst i Norge, men lavere enn i det siste tiåret da nettoinnvandringen har vært høy. Befolkningen anslås å øke fra 5,3 millioner i 2018 til 6,5 millioner i 2060. Veksten kommer først og fremst i sentrale strøk, mens mange distriktskommuner får nedgang i folketallet. I de forrige fremskrivingene ble befolkningen i 2060 anslått til 7 millioner.

Befolkningsfremskrivingene viser at vi er i starten på en periode med vedvarende økning i andelen eldre i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder, som vil sette offentlige finanser under press, jf. kapittel 3.1.4. Denne aldringen av befolkningen er nå enda mer fremtredende enn i de forrige fremskrivingene fra to år tilbake, jf. figur 3.12A. Endringene i forutsetningene om utviklingen i fruktbarhet og innvandring gir lavere vekst i befolkningen i yrkesaktiv alder, mens fortsatt økning i forventet levealder gir flere eldre.

I fremskrivingene dobles antall innvandrere og norskfødte av innvandrerforeldre fra 900 000 personer i dag til 1,8 millioner i 2060. Målt som andel av samlet befolkning tilsvarer det en økning fra om lag 17 pst. til om lag 28 pst. Økningen er en del lavere enn lagt til grunn i de forrige fremskrivingene, jf. figur 3.12B. Som andel av befolkningen med innvandrerbakgrunn har nesten 60 pst. i dag bakgrunn fra Afrika, Asia eller Latin-Amerika, økende til nesten 75 pst. 2060. Denne gruppen har forholdsvis lav yrkesfrekvens. Det samme har eldre. Sammenliknet med befolkningsfremskrivingene fra 2016 bidrar lavere innvandring fra denne gruppen til å dempe effekten en mer markert aldring av befolkningen har på samlet yrkesfrekvens.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Befolkningsfremskrivingene er usikre, og usikkerheten øker jo lenger frem i tid vi ser. Statistisk sentralbyrå illustrerer noe av usikkerheten ved å bruke andre forutsetninger om de demografiske komponentene (høye og lave i forhold til hovedalternativet). Det er for eksempel et høyt og et lavt alternativ for fruktbarhet med langsiktige fruktbarhetsrater som ligger hhv. 10 pst. over og 10 pst. under hovedalternativet. Sistnevnte tilsvarer en fruktbarhetsrate på 1,59, som ligger nær dagens gjennomsnitt i EU. Selv når alternativet med lav fruktbarhet kombineres med lave forutsetninger også om nettoinnvandring og levealder, vil befolkningen likevel øke fremover. En kombinasjon av lave forutsetninger om fruktbarhet og nettoinnvandring og høy levealder gir sterkere aldring av befolkningen, som isolert sett kan bety ytterligere økt press på offentlige finanser.

Kilde:  www.ssb.no/folkfram og Statistisk Sentralbyrå (2018), Befolkningsfremskrivingene 2018, Modeller, forutsetninger og resultater.

3.1.5 Utviklingen i offentlige finanser de siste årene

I nasjonalregnskapet måles overskuddet i offentlig forvaltning ved nettofinansinvesteringene. For Norge anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning – altså for stats- og kommuneforvaltningen sett under ett og inkludert Statens pensjonsfond – til om lag 277 mrd. kroner i 2019 eller 7,6 pst. av BNP, se tabell 3.6.

Utviklingen i overskuddet i offentlig forvaltning påvirkes i stor grad av inntektene fra petroleumsvirksomheten og rente- og utbytteinntektene i Statens pensjonsfond utland. Utenom disse inntektene har staten et betydelig underskudd. I tråd med lov om Statens pensjonsfond dekkes dette underskuddet av en overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet. Også kommuneforvaltningen har hatt negative nettofinansinvesteringer de siste årene. Det skyldes hovedsakelig høye bruttorealinvesteringer.

Internasjonale sammenligninger av utviklingen i offentlige finanser viser tydelig at Norge har betydelige inntekter i fondet og derfor kan ha et høyere utgiftsnivå og/eller lavere skattenivå enn andre land.

Nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning har tatt seg opp de siste årene og nærmer seg nivået i 2014. Samtidig er de klart lavere enn i tiårsperioden før oljeprisfallet i 2014, se figur 3.13A. Landene i OECD og euroområdet har i gjennomsnitt et visst underskudd i offentlige budsjetter. OECD anslår at medlemslandene samlet vil ha underskudd i offentlig forvaltning tilsvarende 2,7 pst. av BNP i 2019. Det er vesentlig mindre enn da underskuddene var på sitt høyeste i 2009.

Skatte- og avgiftsnivået i fastlandsøkonomien er noe lavere i dag enn for 15 år siden, målt som andel av fastlandsøkonomien. Det skyldes særlig skattelettelser i perioden 2002–2005. I 2019 anslås skattenivået å være på linje med nivået i Sverige og noe lavere enn i Danmark, se figur 3.13B.

De samlede offentlige utgiftene i Norge anslås å tilsvare knapt 59 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2019. Det er høyere enn i Danmark og Sverige, se figur 3.13C. Utviklingen i utgiftsnivåene reflekterer blant annet motkonjunkturpolitikk, generelt for flere land etter finanskrisen, og spesielt i Norge etter oljeprisfallet.

Offentlige utgifter består av konsum, overføringer og realinvesteringer. Figur 3.13D viser at utviklingen i offentlig konsum speiler utviklingen i de samlede offentlige utgiftene. Nivået på det offentlige konsumet som andel av fastlandsøkonomien er en del høyere i Norge enn i euroområdet, men også høyere enn i Sverige og Danmark.

Offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital – den delen av offentlige utgifter som går til å bygge veier, jernbane og offentlige bygg – har også økt. Det er i tråd med regjeringens ønske om å vri den økte bruken av oljeinntekter i retning av blant annet infrastruktur for å fremme vekst. Nivået på offentlige bruttoinvesteringer i realkapital har i lang tid ligget høyere i Norge enn i mange andre industriland, se figur 3.13E. Forskjellen har økt etter 2009, siden flere land har redusert investeringene i realkapital for å styrke offentlige budsjetter.

Utviklingen i offentlig sektors nettofordringer avhenger av det løpende over- eller underskuddet, og av endringer i markedsverdien på beholdningen av utestående fordringer og gjeld, som for eksempel aksjekursgevinster. Medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift anslås offentlig forvaltnings nettofordringer ved utgangen av 2019 til om lag 10 700 mrd. kroner eller 294 pst. av BNP, se figur 3.13F. For OECD-landene sett under ett anslås offentlig forvaltning å ha negative nettofordringer tilsvarende nesten 70 pst. av BNP i 2019. Det er svært få OECD-land der offentlig forvaltning har positive nettofordringer.

Kilde: Finansdepartementet, OECD og Statistisk sentralbyrå.

3.2 Kommuneforvaltningens økonomi

3.2.1 Sentrale utviklingstrekk

Kommunesektoren har ansvaret for viktige velferdstjenester som barnehager, grunnskole, videregående skole og helse- og omsorgtjenester. Sektoren står for om lag halvparten av den offentlige tjenesteproduksjonen. En god og forutsigbar kommuneøkonomi er viktig for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne ivareta sine oppgaver over tid.

Kommuneøkonomien er god etter flere år med sterk inntektsvekst, samtidig som merkostnadene som følge av befolkningsutviklingen og kostnadene til pensjon har blitt lavere enn ventet. Realveksten i kommunesektorens inntekter ble i fjor klart høyere enn anslått. De samlede inntektene anslås å ha økt med 9,1 mrd. kroner i 2017, hvorav 5 mrd. kroner i frie inntekter. Realveksten i de frie inntektene er 2,5 mrd. kroner høyere enn anslått høsten 2017, og 5,1 mrd. kroner høyere enn det Stortinget la opp til høsten 2016 i det opprinnelige budsjettet for 2017. Også i 2015 og 2016 ble inntektsveksten klart sterkere enn opprinnelig lagt til grunn.

For 2018 tyder ny informasjon om skatteinngangen på at kommunesektorens skatteinntekter blir 2,4 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2018. Den høye skatteinngangen må ses i sammenheng med at uttaket av utbytter til personlige skattytere var høyere enn ventet også i inntektsåret 2017, trolig som følge av at tilpasningene til økt utbyttebeskatning for personlige skattytere har fortsatt.

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2018 ble det vedtatt en økning i øremerkede tilskudd til kommunesektoren på 2,9 mrd. kroner. Av dette var 2,4 mrd. kroner fordeling av inntekter i forbindelse med salg av oppdrettstillatelser i havbruksnæringen. Kommunesektorens inntekter i 2018 fra salg av oppdrettstillatelser er nå oppjustert med ytterligere om lag 460 mill. kroner. Inntektene fordeles mellom 164 kommuner og 10 fylkeskommuner hvor det er oppdrettsvirksomhet. Auksjonsinntektene regnes med i de samlede inntektene, men ikke i de frie.

Kostnadsveksten i kommunesektoren anslås til 3 pst. i 2018, som er 0,4 prosentenheter høyere enn i Revidert nasjonalbudsjett 2018. Økningen i kostnadsveksten skyldes i hovedsak økte elektrisitetspriser. Det reduserer isolert sett realverdien av kommunesektorens samlede inntekter med 1,9 mrd. kroner. Samtidig eier kommuner og fylkeskommuner om lag 55 pst. av produksjonskapasiteten for elektrisk kraft i Norge, og kommunenes eierinntekter forventes å øke i takt med økt inntjening i kraftselskapene. Fra 2020 vil prisøkningen i 2018 også isolert sett bidra til økt eiendomsskattegrunnlag for kraftverk. Inntekter fra eiendomsskatt regnes med i de frie inntektene, mens formuesinntekter (herunder utbytter mv.) i henhold til etablert praksis holdes utenfor den beregnede inntektsveksten.

Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter i år anslås nå til 2,7 mrd. kroner. Veksten i samlede inntekter er høyere enn det ble lagt opp til høsten 2017, se tabell 3.7. Det er da tatt hensyn til økte skatteinntekter, økte inntekter fra havbruksfondet, samt lavere tilskudd til ressurskrevende tjenester i 2018. De frie inntektene anslås å reduseres reelt med 1,6 mrd. kroner. Det må ses i sammenheng med at de frie inntektene ble betydelig høyere enn ventet i 2017. Reduksjonen i frie inntekter er større enn ventet i fjor høst, men mindre enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2018.

For tiårsperioden 2009–2018 sett under ett kan den gjennomsnittlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter anslås til 2,3 pst. per år. Det er om lag samme vekst som i perioden fra 1990 til 2007. Kommunesektorens inntekter målt som andel av BNP for Fastlands-Norge har de siste årene vist en stigende tendens.

¹ Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer mellom stat- og kommuneforvaltningen.

² Reduksjon i kommunal sysselsetting fra 2001 til 2002 skyldes overføring av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunen til staten.

³ Nye regnskapsregler for føring av momskompensasjon knyttet til investeringer trekker ned netto driftsresultatet fra og med 2014. Fra og med 2014 oppgis også konserntall, mot tidligere kommunekassene.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Aktivitetsveksten i kommunesektoren økte med 2,0 pst. fra 2016 til 2017. Det er om lag på linje med inntektsveksten i fjor, og også på linje med aktivitetsveksten i de siste årene, se figur 3.14A. Over tid har aktiviteten økt om lag i takt med inntektene. Indikatoren som brukes for å måle aktiviteten i sektoren, er basert på utviklingen i bruken av innsatsfaktorer og fanger dermed ikke opp økt tjenesteomfang eller tjenestekvalitet som følge av mer effektiv ressursbruk. Produksjonen av kommunale tjenester må påregnes å bli mer effektiv over tid. Det gir rom for å utvikle det kommunale tjenestetilbudet utover det som følger av realveksten i sektorens inntekter. I følge analyser gjort for Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) økte effektiviteten innenfor barnehager, grunnskole og pleie og omsorg med i gjennomsnitt om lag 0,5 pst. per år i perioden 2008 til 2016.

Antall sysselsatte i kommuner og fylkeskommuner økte med 1,9 pst. i 2017. Det er noe lavere enn i 2016, men vesentlig høyere enn gjennomsnittet for fireårsperioden 2012–2015. Sesongjustert har veksten i sysselsettingen fortsatt i første halvår i år. Som andel av samlet sysselsetting har sysselsettingen i kommuneforvaltningen økt noe siden 2008, se figur 3.14B.

Realinvesteringene i kommunesektoren ligger på et høyt nivå som andel av inntektene. Fra 2016 til 2017 falt realinvesteringene reelt med 1,0 pst., etter en høy vekst i investeringene i 2016. Veksten i realinvesteringene har nå tatt seg opp igjen, og i første halvår i år lå investeringsnivået høyere sammenlignet med tilsvarende periode i 2017, målt i faste priser.

Netto driftsresultat i kommunesektoren utgjorde 3,9 pst. av inntektene i 2017, se figur 3.14C. For primærkommunene inklusive Oslo var netto driftsresultat 3,8 pst., mens det for fylkeskommunene var 4,3 pst. Netto driftsresultat uttrykker hvor mye kommunene og fylkeskommunene sitter igjen med av driftsinntekter etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. TBU anbefaler at netto driftsresultat for kommunesektoren som en norm over tid bør utgjøre 2 pst. av inntektene for at kommunesektoren skal sitte igjen med tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer. For kommunene (inklusive Oslo) anbefaler utvalget at netto driftsresultat bør utgjøre 1¾ pst. av inntektene, mens det for fylkeskommunene bør utgjøre 4 pst. av inntektene.

Ved beregning av netto driftsresultat er det de beregnede pensjonskostnadene, og ikke de løpende pensjonspremiene, som inngår. De betalte pensjonspremiene har over flere år vært høyere enn de regnskapsførte pensjonskostnadene. Det har gitt et stort akkumulert premieavvik i sektorens balanse. Premieavvik skal bygges ned over maksimalt 7 år (15 år for avvik som oppsto før 2011 og 10 år for avvik som oppsto i perioden 2011 til 2013) og kostnadsføres i regnskapene med samme nominelle beløp hvert år. Pensjonspremiene var høyere enn de beregnede pensjonskostnadene også i 2017, men premieavviket var likevel lavere enn amortiseringskostnadene i 2017, det vil si kostnadsføringen av tidligere års premieavvik. Dette førte til en nedgang i det akkumulerte premieavviket. Ved utgangen av 2017 var det akkumulerte premieavviket i kommunesektoren 28,1 mrd. kroner, som er 1,4 mrd. kroner lavere enn ved utgangen av 2016.

Kommunesektorens netto finansinvesteringer fremkommer som samlede inntekter minus samlede utgifter. I de samlede utgiftene er utgifter til realinvesteringer medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. Høyt investeringsnivå de siste årene har bidratt til betydelige underskudd før lånetransaksjoner (negative netto finansinvesteringer) i sektoren, til tross for høy vekst i inntektene. Underskuddet i 2017 utgjør 13,4 mrd. kroner, tilsvarende 2,6 pst. av inntektene i sektoren, se figur 3.14D.

Nettogjelden i kommunesektoren har avtatt og utgjorde ved utgangen av 2017 26,8 pst. av inntektene, etter å ha vært forholdsvis stabil siden 2010, se figur 3.14E. Utenom reserver i kollektive avtaler i livselskaper og kommunale pensjonskasser utgjorde nettogjelden 48,2 pst. av inntektene ved utgangen av 2017. Det er på samme nivå som de siste årene, men en økning på over 10 prosentenheter siden 2010.

Den delen av kommunesektorens nettogjeld som over tid antas å belaste kommuneøkonomien ved en renteendring, anslås til om lag 33 pst. av inntektene ved utgangen av 2017. Det er vel 21 prosentenheter høyere enn i 2005, se boks 3.6. Det er da tatt hensyn til at en del lån er knyttet til gebyrbelagte tjenester, der økte avdrag og renteutgifter kan finansieres gjennom økte kommunale gebyrer, samt at staten dekker rentekostnader og noen avdrag på skole-, kirke- og sykehjemsinvesteringer og transporttiltak i fylkene. Enkelte av sektorens fordringer er heller ikke rentebærende. Gjeldsgraden varierer betydelig fra kommune til kommune. Basert på rapporterte tall for 2017 hadde 12 kommuner en netto renteeksponert gjeld som var høyere enn 100 pst. av driftsinntektene, mens 133 kommuner hadde en gjeldsgrad over 50 pst. av inntektene.

Antall kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) falt betydelig gjennom fjoråret og nådde det laveste nivået som er registrert. I slutten av august i år var det 17 kommuner og ingen fylkeskommuner i ROBEK, se figur 3.14F.

Boks 3.6 Gjeldsutviklingen i kommunesektoren

Kommunesektoren hadde frem til 2014 betydelige negative nettofinansinvesteringer. Det har ført til at kommunesektorens gjeld har økt kraftig siden årtusenskiftet, se figur 3.14E. Den forholdsvis høye gjeldsveksten gjenspeiler et høyt investeringsnivå i kommunesektoren, noe som må ses i sammenheng med høy befolkningsvekst, høy inntektsvekst i kommunesektoren og etter hvert lav rente. I 2018 utgjorde netto gjeld utenom arbeidsgivers reserver (plasseringer i pensjonsmidler) om lag 48 prosent av inntektene, en økning fra om lag 19 pst. i 2003. Det har de siste årene skjedd en stabilisering av gjeldsnivået som andel av inntektene, se figur 3.15A.

Kommunenes netto renteeksponering er et uttrykk for hvor mye av gjelden som over tid antas å belaste kommuneøkonomien ved en renteendring. Det er da trukket fra gjeld som er knyttet til gebyrfinansierte tjenester og lån hvor staten dekker rentekostnader og avdrag, samt lagt til sektorens rentebærende fordringer. Siden årtusenskiftet har netto renteeksponering som andel av inntektene økt fra rundt 6 til vel 33 prosent ved utgangen av 2017. De siste årene har renteeksponeringen stabilisert seg.

Det har vært en endring i sektorens lånemønster, med økende opptak av lån med kort løpetid i sertifikatmarkedet, se figur 3.15B. Den korte løpetiden øker sårbarheten for endringer i kapitalmarkedets tilbud av likviditet, som kan endres raskt. For relativt sett mindre beløp vil eventuelle vanskeligheter med refinansiering kunne håndteres ved å trekke på egen likviditet. Kommuner som må refinansiere større beløp, og ikke har tilstrekkelig likviditet, vil være mer sårbare dersom refinansieringen skulle skje i et vanskelig marked.

Kommunenes adgang til å påta seg finansiell risiko er regulert i kommuneloven § 52, som sier at kommunen skal forvalte sine midler slik at tilfredsstillende avkastning kan oppnås, uten at det innebærer vesentlig finansiell risiko, og under hensyn til at kommunen skal ha midler til å dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall. Regjeringen vedtok endringer i finansforskriften fra 1. januar 2017. Formålet med endringene var å få tydeligere frem ansvaret kommunene har for å vurdere risikoen knyttet til deres kortsiktige låneopptak og for at denne risikoen blir synliggjort for kommunestyret.

¹ Fra 2018 publiseres kommuneforvaltningens obligasjons- og sertifikatgjeld samlet.

² Banker mv. består av banker, finansieringsselskaper og pensjonskasser.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

3.2.2 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2019

En god og forutsigbar kommuneøkonomi er viktig for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne ivareta sine oppgaver. Regjeringens budsjettforslag for 2019 legger til rette for at kommunesektoren kan tilby flere og bedre tjenester.

Regjeringens forslag innebærer en vekst i kommunesektorens frie inntekter på om lag 2,6 mrd. kroner. Veksten i de frie inntektene er på linje med nederste grense i intervallet som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2019. I tråd med etablert praksis regnes veksten i inntektene fra anslått nivå på kommunesektorens inntekter i 2018 etter Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2018.

Regjeringens forslag til vekst i frie inntekter må ses i sammenheng med virkningen befolkningsutvikling og pensjonskostnader har på kommunesektorens utgifter. Statistisk sentralbyrå publiserte nye befolkningsfremskrivinger i juni, med vesentlig lavere forutsetninger om innvandring og fødsler enn tidligere lagt til grunn. Basert på disse tallene har TBU anslått merutgiftene til befolkningsutviklingen i 2019 til om lag 1 mrd. kroner. Det er om lag 0,6 mrd. kroner lavere enn det TBUs beregninger til 1. konsultasjonsmøte viste da man baserte seg på alternativet med lav innvandring i SSBs befolkningsfremskrivinger fra 2016. Samlet anslås merutgiftene til befolkningsutvikling og pensjon nå til om lag 1,65 mrd. kroner. Det er betydelig lavere enn det de har vært de senere årene. Regjeringens budsjettopplegg gir således kommunesektoren noe økt handlingsrom i 2019, se tabell 3.9.

Veksten i sektorens samlede inntekter anslås til knapt 1,9 mrd. kroner, som er i øvre del av intervallet som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2019, se tabell 3.8. Veksten i inntektene regnes fra anslått nivå på kommunesektorens inntekter i 2018 etter Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2018. Siden skatteanslaget for 2018 nå er justert opp med 2,4 mrd. kroner og inntektene fra salg av oppdrettskonsesjoner ble noe høyere enn lagt til grunn i revidert nasjonalbudsjett, vil inntektsveksten regnet i forhold til anslag på regnskap for 2018 bli lavere. Målt på denne måten anslås kommunesektorens samlede inntekter å falle reelt med knapt 0,8 mrd. kroner, tilsvarende -0,1 pst., mens de frie inntektene anslås å øke med knappe 0,1 mrd. kroner.

Kommunesektorens samlede inntekter i 2019 anslås til om lag 530 mrd. kroner. Av dette utgjør de frie inntektene, som består av rammetilskudd fra staten og skatteinntekter, vel 72 pst. De øvrige inntektene består blant annet av øremerkede tilskudd fra staten, avgifter, gebyrer og momskompensasjon.

Kommunene får hele veksten i de frie inntektene på 2,6 mrd. kroner. Av denne veksten er 200 mill. kroner begrunnet med opptrappingsplanen for rusfeltet, 100 mill. kroner med opptrappingsplanen for habilitering og rehabilitering og 200 mill. kroner på tidlig innsats i skolen.

Fylkeskommunenes frie inntekter i 2019 holdes reelt uendret sammenlignet med 2018. Det må ses i sammenheng med at fylkeskommunene anslås å få en nedgang i sine demografiutgifter som følge av færre unge i aldersgruppen 16–19 år. Innenfor rammen av fylkeskommunenes frie inntekter foreslår regjeringen at midlene som gis med en særskilt fordeling til opprusting og fornying av fylkesveinettet, økes med 100 mill. kroner.

Regjeringen foreslår også økte midler til øremerkede tilskudd. Blant annet foreslås økte bevilgninger til statlig delfinansiering av store kollektivprosjekter (50/50-ordningen) og investeringstilskudd til 1 500 flere heldøgns omsorgsplasser.

Ved beregning av realveksten i kommunesektorens inntekter er det lagt til grunn en prisvekst på kommunal tjenesteyting (deflator) på 2,8 pst. fra 2018 til 2019. Gebyrinntektene anslås å øke reelt med 0,5 mrd. kroner fra 2018 til 2019.

Den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for videre styrking av det kommunale tjenestetilbudet, både i omfang og kvalitet. Regjeringen har klare forventninger til at det også i kommunesektoren arbeides kontinuerlig for å effektivisere driften. Dersom kommunesektoren setter et effektiviseringskrav til egen virksomhet på 0,5 pst., det vil si det samme som legges til grunn for staten gjennom ABE-reformen, tilsvarer det 1,2 mrd. kroner i 2019 som kan brukes til styrking av tjenestene i tillegg til det som følger av inntektsveksten. Gitt en effektivisering i sektoren i denne størrelsesorden, vil en vekst i frie inntekter på om lag 2,6 mrd. kroner øke kommunesektorens handlingsrom med vel 1,5 mrd. kroner utover merkostnader til demografi og pensjon og de særlige satsingene innenfor veksten i frie inntekter, se tabell 3.9.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere deles mellom staten, kommuner og fylkeskommuner. Fordelingen bestemmes ved at det fastsettes maksimalsatser på skattørene for kommuner og fylkeskommuner.

I Kommuneproposisjonen 2019 ble det signalisert at skattørene for 2019 skal fastsettes ut fra et mål om at skatteinntektene for kommunesektoren skal utgjøre 40 pst. av de samlede inntektene. Som følge av regjeringens forslag til 1 prosentenhet reduksjon i skattesatsene på alminnelig inntekt foreslås det at skattesatsen på fellesskatt for personlige skattytere reduseres med 0,7 prosentenheter fra 8,55 pst. i 2018 til 7,85 pst. i 2019.

Den kommunale skattøren for personlig skattytere reduseres fra 11,8 til 11,55 pst., mens den fylkeskommunale skattøren reduseres fra 2,65 til 2,60 pst. Skatteinntektene anslås etter dette å utgjøre 40 pst. av kommunenes samlede inntekter i 2019. Skattesatsen på alminnelig inntekt reduseres dermed fra til 23 pst. i 2018 til 22 pst. i 2019.

Kommunesektorens inntekter fra skatt på inntekt og formue anslås å utgjøre 212,1 mrd. kroner i 2019, en stigning på 1,8 pst. fra 2018. Økningen er moderat på grunn av en reduksjon i de kommunale skattørene.

3.3 Pengepolitikken

Den langsiktige oppgaven til pengepolitikken er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Lav og stabil inflasjon reduserer usikkerheten for husholdninger og bedrifter som skal ta økonomiske beslutninger for fremtiden, og er det beste bidraget pengepolitikken kan gi for å fremme høy velferd, høy sysselsetting og økonomisk vekst over tid. Økonomien virker bedre ved lav og stabil enn ved høy og varierende inflasjon.

Norges Bank forestår den operative gjennomføringen av pengepolitikken etter retningslinjer fastsatt i forskrift. I mars i år ble det fastsatt en ny forskrift for pengepolitikken, se Meld. St. 8 (2017–2018) og boks 3.7. Utgangspunktet for moderniseringen var å bringe forskriften i samsvar med hvordan pengepolitikken i dag blir utøvd. Regjeringen tar for øvrig sikte på å legge frem en egen stortingsmelding om ny sentralbanklov i oktober 2018.

I forskriften for pengepolitikken er det operative målet for pengepolitikken en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst. Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser.

Pengepolitikken kan ikke ta et hovedansvar for nivået på produksjon og sysselsetting, men den kan bidra. En velfungerende lønnsdannelse, gode rammevilkår for arbeidsmarkedet og en finanspolitikk som fremmer vekst og stabilitet, er avgjørende for nivået på produksjon og sysselsetting over tid. I perioder med sterk vekst i formuespriser og gjeld øker sårbarheten og risikoen for fremtidige tilbakeslag. Regulering og tilsyn er førstelinjeforsvaret for å sikre finansiell stabilitet, men pengepolitikken kan bidra ved å søke å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser og dermed redusere risikoen for kraftige tilbakeslag i økonomien frem i tid. Ofte er det ingen motsetninger mellom hensynet til lav og stabil inflasjon og de øvrige hensynene. Dersom det kommer til en konflikt, må Norges Bank utøve skjønn når ulike hensyn veies mot hverandre.

Det er bred tillit til pengepolitikken både hos markedsaktører, de akademiske miljøene og opinionen i alminnelighet. Forventningene til inflasjonen noen år frem i tid er godt forankret. Det gjør det lettere for Norges Bank å bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting og til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser. Finansmarkedsmeldingen 2018 inneholder en nærmere beskrivelse av utøvelsen av pengepolitikken i 2017.

Renten har vært lav lenge, se figur 3.16A. Det har bidratt til at veksten har tatt seg opp i norsk økonomi. Kronekursen er betydelig svakere enn årene før oljeprisfallet, selv om den har styrket seg litt hittil i år, se figur 3.16B og avsnitt 2.5. En svak krone har bedret lønnsomheten for de konkurranseutsatte delene av norsk næringsliv.

Etter å ha holdt styringsrenten uendret på 0,5 pst. siden mars 2016, hevet Norges Bank renten til 0,75 pst. i september. Fremover venter markedsaktører at renten skal ta seg litt opp både internasjonalt og i Norge. Ifølge Norges Banks pengepolitiske rapport fra september i år vil styringsrenten mest sannsynlig bli satt videre opp i første kvartal neste år og deretter gradvis bli hevet til om lag 2 pst. ved utgangen av 2021. Med en slik utvikling i styringsrenten vil rentedifferansen mot utlandet øke noe.

¹ Importveid kursindeks (I-44). (Fallende kurve angir sterkere kronekurs).

Kilde: Macrobond.

3.4 Finansiell stabilitet

3.4.1 Innledning

Stabil tilgang til finansielle tjenester er nødvendig for at moderne økonomier skal fungere godt. Betalingssystemer må være effektive og robuste, sparepenger må kunne plasseres trygt, og lån må være tilgjengelig for dem som trenger det og har økonomisk betjeningsevne.

Bankregulering og tilsyn bidrar til at hver enkelt bank er solid og driver forsvarlig. God soliditet og likviditet i bankene bidrar til å redusere sannsynligheten for at kriser oppstår og til å begrense konsekvensene når de inntreffer.

Selv om bankene hver for seg fremstår som solide, kan det oppstå risiko og ubalanser i systemet som helhet. I årene etter finanskrisen er det internasjonalt lagt vekt på å styrke overvåkingen og reguleringen av finanssystemet med sikte på å identifisere og forebygge systemrisiko, se avsnitt 3.4.3.

Norske banker har bygget kapital over tid og har god soliditet. God utvikling i norsk økonomi og kapitalmarkedene har bidratt til at bankene har gode resultater, lave utlånstap og god tilgang til finansiering. Det er likevel sårbarheter i det norske finanssystemet, særlig knyttet til høy gjeld i husholdningene og høye eiendomspriser.

3.4.2 Sårbarheter i det norske finansielle systemet

Samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien kan forsterke oppgangstider og gi dype økonomiske tilbakeslag. De fleste finansielle kriser både internasjonalt og i Norge har oppstått etter perioder med sterk vekst i formuespriser og rask oppbygging av gjeld.

Norske husholdningers gjeld har lenge vokst raskere enn inntektene, og har som andel av disponibel inntekt blitt mer enn doblet siden begynnelsen av 1980-tallet, se figur 3.17A. I dag har norske husholdninger i gjennomsnitt en gjeld som tilsvarer mer enn to ganger deres disponible inntekt. Det er høyt både historisk og sammenliknet med andre land. En vedvarende oppgang i husholdningenes gjeldsbelastning er en kilde til ustabilitet.

¹ Gjeldsbelastning er lånegjeld i prosent av disponibel inntekt.

² Gjeldsbetjeningsgrad er renteutgifter og beregnede avdrag som andel av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.

³ Rentebelastning er renteutgifter som andel av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.

Kilde: Norges Bank.

Husholdninger med høy gjeld vil trolig stramme inn på forbruket for å betjene gjelden ved renteøkninger, inntektsbortfall eller ved kraftig fall i boligprisene. Lavere etterspørsel etter varer og tjenester kan redusere bedriftenes inntjening og evne til å betjene gjeld. Det kan føre til at aktiviteten i økonomien faller og arbeidsledigheten stiger. Historisk har bankene tapt mest på utlån til bedrifter. Ved store tap kan bankenes evne til å gi nye lån til husholdninger og bedrifter svekkes. Det kan bidra til å forsterke nedgangen.

Selv om utlånsrentene er historisk lave, er husholdningenes samlede utgifter til gjeld, inklusive beregnede avdrag, på et historisk høyt nivå, og om lag rundt nivåene fra bankkrisen på slutten av 1980-tallet og finanskrisen i 2008, se figur 3.17A.

Flere sentralbanker har økt, eller signalisert at de vil øke, renten i tiden fremover. Norges Bank hevet styringsrenten på rentemøtet i september. Husholdninger med svært høy gjeld i forhold til boligverdi eller inntekt er særlig utsatt. Andelen husholdninger med gjeld over fem ganger disponibel inntekt har økt betydelig siden slutten av 1990-tallet, se figur 3.17B.

Flere av endringene som er gjennomført i finansmarkedsreguleringen de siste årene, som innføringen av boliglånsforskriften og det motsykliske kapitalbufferkravet for banker, har delvis kommet som et svar på økt sårbarhet i husholdningssektoren, se avsnitt 3.4.3.

Utviklingen i husholdningenes gjeld henger tett sammen med utviklingen i boligpriser, og de kan gjensidig forsterke hverandre. Over 90 pst. av husholdningenes gjeld er med pant i bolig. I Norge steg boligprisene kraftig frem til begynnelsen av 2017, men ble deretter korrigert noe tilbake. I det siste har boligprisene steget igjen, se omtale i kapittel 2.3.

Den sterke prisveksten på næringseiendom over flere år har bidratt til at risiko har bygget seg opp i det norske finansielle systemet. Næringseiendom er den enkeltnæringen bankene har størst eksponering mot, og den næringen som historisk sett har påført bankene størst tap.

En vesentlig del av bankenes markedsfinansiering er i form av obligasjoner med fortrinnsrett (OMF), i hovedsak med sikkerhet i pant i bolig. Om lag halvparten er utstedt i utenlandsk valuta. OMF-finansieringen har økt kraftig det siste tiåret. Stigende boligpriser har økt verdien av utlånene, som igjen har bidratt til å øke omfanget av OMF. Norske banker eier også en betydelig andel av hverandres OMF, ettersom papirene kan brukes til å oppfylle likviditetskrav. Dersom mange banker må trekke på reservene samtidig, kan verdiene på OMF-ene falle og de kan bli mindre likvide. Tilbakeslag i boligmarkedet kan forsterke en slik utvikling.

3.4.3 Makroregulering og -tilsyn

Reguleringen av finanssektoren har tradisjonelt vært rettet inn mot å sikre god soliditet i den enkelte bank. Den internasjonale finanskrisen var en påminnelse om at dette ikke er tilstrekkelig. Selv om bankene hver for seg fremstår som solide, kan ulike former for systemrisiko true den finansielle stabiliteten og utviklingen i resten av økonomien. I årene etter finanskrisen har myndighetene i mange land lagt vekt på å styrke overvåkingen og reguleringen av finanssystemet som helhet. Makroregulering har som formål å redusere systemrisiko som oppstår i samspillet mellom det finansielle systemet og resten av økonomien eller mellom ulike deler av det finansielle systemet. Makroreguleringen omfatter tiltak som skal gjøre bankene og husholdningene mer robuste for forstyrrelser. Kapitalkrav, likviditetskrav og krav til utlånspraksis er eksempler på slike tiltak, se nærmere oversikt i kapittel 6 i Nasjonalbudsjettet 2017.

Etter finanskrisen har Norge vært blant landene som raskest har innført nye og bedre soliditetskrav for banker, se kapittel 2 i Finansmarkedsmeldingen 2018. Norske myndigheter har benyttet handlingsrommet i EU-reglene til å fastsette strengere krav når det har vært nødvendig. God utvikling i norsk økonomi og allerede godt kapitaliserte banker har gjort dette mulig. Solide banker har større evne til å tåle tap uten å måtte stramme vesentlig inn på kredittpraksisen under et makroøkonomisk tilbakeslag.

Kapitalkravene for banker består i hovedsak av generelle krav («pilar 1-krav») til såkalt ren kjernekapitaldekning, som noe forenklet er bankens egenkapital i prosent av risikovektede eiendeler. Risikovektingen gjenspeiler antatt tapsrisiko, slik at banken for eksempel må ha mer egenkapital bak et mer risikabelt utlån. Det meste av økningen i soliditetskravene etter finanskrisen består av såkalte bufferkrav som skal redusere faren for at bankene vil komme i brudd med minstekravet:

• Systemrisikobufferkravet og et særskilt bufferkrav for systemviktige banker er ment å motvirke og dempe strukturell systemrisiko, og skal vanligvis ligge fast. Nivået på systemrisikobufferkravet gjenspeiler strukturelle sårbarheter i økonomien og finanssystemet. Blant annet er norsk økonomi preget av en mindre allsidig næringsstruktur enn andre land, relativt sterke konjunktursvingninger og høye gjeldsnivåer i husholdningene. Finanssystemet er blant annet nært sammenkoblet og avhengig av innhenting av kapital fra utlandet. Bufferkravet for systemviktige banker er ment å redusere sannsynligheten for problemer i slike banker med potensielt alvorlige negative konsekvenser for resten av økonomien. DNB og Kommunalbanken er i dag utpekt som systemviktige i Norge.

• Det motsykliske kapitalbufferkravet er rettet mot risiko fra oppbygging av finansielle ubalanser, og skal kunne variere over tid avhengig av hvor en befinner seg i den finansielle sykelen. Hensikten er å gjøre bankene mer motstandsdyktige overfor utlånstap i en fremtidig lavkonjunktur og motvirke at bankenes atferd forsterker tilbakeslaget. Det motsykliske bufferkravet skal økes når finansielle ubalanser bygger seg opp, og kan reduseres eller fjernes i perioder med store tilbakeslag i økonomien og tap i bankene. Finansdepartementet fastsetter nivået på kravet hvert kvartal, etter råd fra Norges Bank. Kravet ble fastsatt første gang i desember 2013, og er siden hevet to ganger.

I dag utgjør minstekravet og bufferkravene et samlet krav til ren kjernekapitaldekning på 12 pst. for de fleste norske banker, og 14 pst. for de systemviktige finansforetakene, se figur 3.18. Det samlede kravet ble satt betydelig opp i 2013, og deretter gradvis økt i de påfølgende årene. Norske banker har bygget opp soliditeten i takt med de økte kravene, og hadde i gjennomsnitt en ren kjernekapitaldekning på 15,7 pst. ved utgangen av 2. kvartal 2018.

Dersom de generelle kravene («pilar 1-kravene») ikke fullt ut fanger opp risikoen de enkelte bankene er utsatt for, skal Finanstilsynet pålegge enkeltbanker eller grupper av banker tilleggskrav («pilar 2-krav»). Slike tilleggskrav er like bindende som de generelle kravene. Finanstilsynet har de siste par årene fastsatt tilleggskrav for de fleste norske banker, og for de større bankene ligger kravene mellom 1,5 og 2,1 pst.

¹ De større bankene har fått pilar 2-krav på opptil 2,1 pst., og dette nivået er tegnet inn i figuren.

Kilde: Finanstilsynet og Norges Bank.

Krav til likviditet og finansieringsstruktur skal blant annet redusere faren for likviditetsproblemer og smittevirkninger i banksystemet. Økt likviditet og mer langsiktig finansiering gjør bankene mer motstandsdyktige mot markedsuro, og mindre avhengig av kortsiktig finansiering fra sentralbanker. Erfaringsmessig blir bankene mer avhengig av kortsiktig markedsfinansiering når finansielle ubalanser bygger seg opp i økonomien. Dette gjør bankene mer sårbare, både samlet og hver for seg. Under den internasjonale finanskrisen fikk mange banker raskt og samtidig problemer da finansieringsmarkedene ikke fungerte som normalt. Som et svar på disse erfaringene er det i EU og Norge innført krav om at bankene må ha nok likvide eiendeler til å dekke hypotetiske utbetalinger gjennom en 30-dagers stressperiode (likviditetsreservekrav). Norske banker samlet oppfylte 139 pst. av dette kravet ved utgangen av 2. kvartal 2018. I tillegg arbeides det i EU med å utforme et krav om stabil finansiering, som etter hvert skal innføres også i Norge. EU-kommisjonen la i november 2016 frem et forslag som ennå ikke er ferdigbehandlet i EUs lovgivende institusjoner.

Krav til utlånspraksis bidrar til å gjøre banker og husholdninger mer motstandsdyktige, og kan også i noen grad bidra til å dempe oppbygging av finansielle ubalanser. Finansdepartementet fastsatte i juni 2015 den første boliglånsforskriften, basert på daværende retningslinjer fra Finanstilsynet. Forskriften satte blant annet en grense for maksimal belåningsgrad på 85 pst. av boligens verdi og krav om at kunden skulle kunne betjene lånet etter en renteøkning på fem prosentenheter. Opptil 10 pst. av verdien av innvilgede lån per kvartal kunne bryte med ett eller flere av kravene. Forskriften ble videreført og strammet noe inn fra januar 2017, blant annet med et nytt krav om at kundens samlede lån ikke skulle overstige fem ganger årsinntekt (gjeldsgrad). Fleksibilitetskvoten ble samtidig videreført på 10 pst. for hele landet utenom Oslo. I Oslo ble kvoten redusert til 8 pst. I tillegg ble den maksimale belåningsgraden for lån med pant i sekundærbolig i Oslo redusert til 60 pst. Boliglånsforskriften ble videreført fra 1. juli 2018, denne gang bare med mindre justeringer. Forskriften skal gjelde frem til 31. desember 2019.

Bankene rapporterer hvert kvartal til Finanstilsynet om bruken av fleksibilitetskvotene. Rapporteringen viser at for lån i Oslo bruker bankene en betydelig andel av kvoten til å gi lån som overstiger fem ganger årsinntekt, mens ellers i landet er det en jevn fordeling av lån som overstiger maksimale gjelds- og belåningsgrader. Samlet sett har bankene ligget godt innenfor kvotene i den tiden boliglånsforskriftene har virket, se figur 3.19. Det siste året har utlånsvolumet i brudd med ett eller flere av kravene i forskriften ligget på rundt 6 pst.

Kilde: Finanstilsynet.

Boliglånsforskriften kan ha bidratt til å dempe gjeldsopptaket, særlig i husholdninger som ellers ville tilpasset seg med høy gjeld i forhold til inntekt eller boligens verdi. Finanstilsynets boliglånsundersøkelse for 2017 viste en nedgang i andelen nye lån med særlig høy gjeldsgrad sammenliknet med året før. Nedgangen var størst for lån til yngre låntakere. Norges Banks utlånsundersøkelse viste at bankene strammet inn på kredittpraksisen overfor husholdningene da boliglånsforskriften ble endret med virkning fra januar 2017, særlig på maksimal gjeld i forhold til inntekt.

3.4.4 Utviklingen i finanssektoren

Den økonomiske utviklingen i finansforetakene

God utvikling i norsk økonomi har bidratt til at bankene over flere år har hatt lave utlånstap, god tilgang til finansiering og gode resultater. Dette har fortsatt så langt i 2018. Bankene hadde i første halvår et overskudd før skatt på 31 mrd. kroner, som er om lag 5 mrd. kroner høyere enn i samme periode i fjor. Økning i netto renteinntekter og betydelig lavere utlånstap bidro til resultatbedringen. De utenlandske bankenes filialer i Norge fikk også økte overskudd. Både de norske bankene og filialene hadde en utlånsvekst på vel 5 pst. fra juni i fjor til juni i år.

Verdifall på obligasjoner og aksjer bidro til at livsforsikringsforetakene og pensjonskassenes verdijusterte resultater, som inkluderer urealiserte kursgevinster, ble vesentlig lavere i første halvår 2018 enn i samme periode i fjor. Livsforsikringsforetakene hadde et verdijustert underskudd på 300 mill. kroner, mot et overskudd på 14 mrd. kroner året før, mens pensjonskassenes verdijusterte overskudd ble redusert fra 10 til 1,3 mrd. kroner. Livsforsikringsforetakene og pensjonskassene oppnådde imidlertid bokførte overskudd før skatt på henholdsvis 5 og 3,4 mrd. kroner i første halvår 2018, som er om lag på nivå med samme periode i fjor. Når det bokførte resultatet er bedre enn det verdijusterte resultatet, gjenspeiler det at livsforsikringsforetaket eller pensjonskassen har trukket på urealiserte kursgevinster som er samlet opp i det såkalte kursreguleringsfondet.

Skadeforsikringsforetakene hadde svakere resultater i første halvår 2018 enn i samme periode i fjor, i hovedsak på grunn av store erstatningskostnader og et noe svakere finansresultat. Overskuddet før skatt falt fra 4,5 til 2,5 mrd. kroner.

Bankene har de siste årene bygget opp soliditeten betydelig, se avsnitt 3.4.3 ovenfor. Forsikringsforetakene har siden januar 2016 vært underlagt de nye og strengere Solvens II-kravene, og har i hovedsak klart overgangen bra. Ved utgangen av 1. kvartal 2018 hadde livsforsikrings- og skadeforsikringsforetakene en såkalt solvenskapitaldekning på henholdsvis 221 og 214 pst. Kravet er 100 pst. Pensjonskassene vil bli underlagt slike krav først fra kommende årsskifte, men rapporterer stresstester som viser at soliditeten ble styrket i første halvår 2018.

Markedet for forbrukslån

De siste årene har det vært en betydelig vekst i markedet for forbrukslån. Årsveksten var om lag 11 pst. ved utgangen av 2. kvartal 2018, som er 5 prosentenheter lavere enn ved utgangen av 2017. Norske husholdninger har rundt 108 mrd. kroner i forbrukslån, det vil si om lag 3 pst. av den samlede gjelden.

Regjeringen har iverksatt en rekke tiltak for å få dette markedet til å fungere bedre, se kapittel 4 i Finansmarkedsmeldingen 2018. I fjor ble det fastsatt nye regler for markedsføring av kreditt, som blant annet forbyr å fremheve hvor lett tilgjengelig kreditten er. Det ble også gitt regler som pålegger bankene å angi samlet utestående kreditt i beløpsfeltet på kredittkortfakturaer. I medhold av den nye loven om gjeldsinformasjon, som Stortinget vedtok i fjor, har Barne- og likestillingsdepartementet nylig gitt konsesjon til to aktører som skal drive gjeldsinformasjonsvirksomhet, Gjeldsregisteret AS (som eies av IT-selskapet Evry) og Norsk Gjeldsinformasjon AS (som eies av Finans Norge). Når virksomheten kommer i gang, har bankene plikt til å rapportere opplysninger om sine kunders forbrukslån til de to foretakene, og kan hente ut opplysninger om lånesøkeres gjeld. Bankene vil dermed få bedre oversikt over potensielle kunders eksisterende gjeld. Det vil gi bedre grunnlag for å vurdere om lånesøknader bør innvilges.

Regjeringen arbeider også med ytterligere tiltak. Justis- og beredskapsdepartementet har hatt utkast til revidert finansavtalelov på høring, der det blant annet legges opp til flere endringer som vil styrke forbrukervernet. Regjeringen vil følge opp høringen. Justis- og beredskapsdepartementet vurderer også behovet for ytterligere innstramminger i reglene om markedsføring av forbrukslån og annen kreditt. Finansdepartementet har sendt på høring et utkast til forskrift om forbrukslån utarbeidet av Finanstilsynet på oppdrag fra departementet. Utkastet bygger på Finanstilsynets retningslinjer for forsvarlig utlånspraksis for forbrukslån. Finansdepartementet arbeider i tillegg med å utrede ulike modeller for rentetak, i tråd med anmodningsvedtak i Stortinget, og vil legge frem resultatet i Finansmarkedsmeldingen 2019.

Digitale muligheter og sårbarheter

Den norske finansnæringen ligger langt fremme internasjonalt i bruk av kostnadseffektive digitale løsninger, se kapittel 3.6 i Finansmarkedsmeldingen 2018. Utvikling av nye produkter og mer effektiv produksjon av finansielle tjenester gjennom digitalisering har kommet både finansnæringen og kundene til gode, i tillegg til at innovasjoner i finansnæringen har fått anvendelse i andre sektorer.

For å møte fremveksten av nye aktører, ny teknologi og nye forretningsmodeller etablerte Finanstilsynet i fjor et kontaktpunkt for fintech-virksomhet. Kontaktpunktet skal gi veiledning i regelverket, og bidra til å øke myndighetenes kunnskap om teknologiutviklingen og identifisere behov for regelverksendringer. For å legge ytterligere til rette for innovasjon vil regjeringen etablere en såkalt regulatorisk sandkasse for fintech i regi av Finanstilsynet i løpet av 2019. Flere land har etablert slike sandkasser, der foretak kan teste ut nye tjenester i et kontrollert miljø, uten å måtte tilfredsstille alle krav som ellers vil gjelde. Ved etableringen av sandkassen vil Finansdepartementet se hen til erfaringer fra andre land og arbeid i EU med å identifisere beste praksis for å tilrettelegge for innovasjon.

Konkurransen i betalingsmarkedet er ventet å øke som følge av ny teknologi og nye aktører. EUs reviderte betalingstjenestedirektiv (PSD 2) har som mål å legge til rette for innovasjon og mer konkurranse, lavere priser og sikrere løsninger. De offentligrettslige delene av direktivet følges opp av Finansdepartementet, jf. Prop. 110 L (2017–2018). Justis- og beredskapsdepartementet følger opp de privatrettslige delene, og har sendt på høring et forskriftsutkast som vil gjennomføre de viktigste reglene.

Digitaliseringen kan også gjøre de finansielle tjenestene mer sårbare for cyberangrep og tekniske feil. Både i Norge og internasjonalt legges det ned et betydelig arbeid for å styrke finanssektorens evne til å stå imot angrep og annen digital risiko. Finansielle tjenester er utpekt som én av 14 samfunnskritiske funksjoner i Norge, og i år gis det en nærmere redegjørelse av dette i kapittel 8 i Prop. 1 S (2018–2019) for Finansdepartementet.

Regelverksutviklingen

Finansmarkedsreguleringen i Norge er i stor grad basert på EØS-regler som igjen ofte samsvarer med internasjonale anbefalinger. Etter finanskrisen har mengden EØS-relevant regelverk i EU økt betydelig på bank-, forsikrings- og verdipapirområdet, og det kommer stadig nye initiativer. Det er viktig at norske foretak og markeder kan ha velfungerende tilknytning til det indre markedet, og relevante EU-regler bør derfor raskt tas inn i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett. EØS-strukturen innebærer et visst etterslep av regler som skal innlemmes i avtalen, men etterslepet er nå større enn vanlig. Det skyldes delvis omfanget og kompleksiteten i regelverket, og delvis ettervirkninger av at det tok tid å oppnå enighet om tilpasninger til EUs finanstilsynssystem.

Norske myndigheter samarbeider med de to andre EØS/EFTA-statene og representanter for EU for å få innlemmet de relevante reglene i EØS-avtalen så raskt som mulig. Beslutningene om innlemmelse tas av EØS-komiteen, som normalt møtes åtte ganger i året. Det gjenstår to møter i år, 26. oktober og 5. desember.

En stor del av etterslepet består av til sammen om lag 150 rettsakter i kapitalkravsregelverket for banker (CRR/CRD IV) og verdipapirhandelregelverket (MiFIR/MiFID II), hvor det har vært brukt tid på å avklare et ønske fra et annet EØS/EFTA-land om større fleksibilitet på et avgrenset område enn det EUs regelverk gir til EUs medlemsland. Andre prioriterte regelverk omfatter forsikringsforetak (Solvens II/Omnibus II), verdipapirsentraler (CSDR) og anti-hvitvasking (AMLD IV). Mens Stortinget i mai i år vedtok lovregler som vil gjennomføre reglene om anti-hvitvasking, legger Finansdepartementet opp til å fremme lovforslag om verdipapirsentralreglene om kort tid. Det arbeides også med utkast til EØS-komitebeslutning for EUs reviderte betalingstjenestedirektiv (PSD 2), og departementet la som nevnt ovenfor frem et lovforslag i juni.

I påvente av at ulike EU-regler skal bli tatt inn i EØS-avtalen, har norske myndigheter lagt vekt på å utvikle regelverket i samsvar med internasjonale anbefalinger og kommende EØS-forpliktelser. For eksempel trådte kapitalkravsregelverket for forsikring (Solvens II) i kraft samtidig i Norge og EU i 2016, selv om det ennå ikke er innlemmet fullt ut i EØS-avtalen. Tilsvarende er regelverkene for verdipapirhandel (MiFIR/MiFID II) og kapitalkrav for banker (CRR/CRD IV) materielt sett gjennomført i Norge, selv om de ennå ikke er del av EØS-avtalen. Når CRR/CRD IV-regelverket blir tatt inn i EØS-avtalen, kan imidlertid enkelte norske regler måtte endres. I forhandlingene legges det fra norsk side ikke opp til tilpasninger som vil innebære andre regler for norske banker enn for banker i EU. Den såkalte SMB-rabatten vil dermed bli innført også for norske banker når regelverket tas inn i EØS-avtalen.

Nye lovregler om innskuddsgaranti og krisehåndtering av banker trer i kraft i Norge 1. januar 2019, og gjennomfører EUs reviderte innskuddsgarantidirektiv (DGSD) og det nye krisehåndteringsdirektivet (BRRD), se nærmere omtale i kapittel 2.4.2 i Finansmarkedsmeldingen 2018. Regelverket skal gi økt trygghet for bankinnskudd, og bidra til lavere risiko i banksektoren. Finanstilsynet har hatt utkast til en utfyllende forskrift på høring, og skal oversende et endelig forslag til Finansdepartementet i november. Departementet tar sikte på å fastsette forskriften så snart som mulig etter dette. Når hele regelverket er på plass, skal Finanstilsynet blant annet fastsette planverk for den enkelte bank, i tillegg til et individuelt minstekrav til gjeld som skal kunne konverteres til egenkapital i en krise (et såkalt MREL-krav). Kravet skal bidra til at eiere og kreditorer kan ansvarliggjøres uten at kriserammede banker må avvikles.

Tjenestepensjonsmarkedet er i mindre grad omfattet av EØS-regler, men det er likevel en betydelig regelverksutvikling. Blant annet fastsatte Finansdepartementet i juni et nytt soliditetskrav for pensjonskasser, som er en forenklet versjon av Solvens II-kravet som forsikringsforetakene har måttet oppfylle siden 2016. Kravet skal sikre at pensjonen er like trygg i en pensjonskasse som i et forsikringsforetak, og vil gjelde fra 1. januar 2019. Departementet har hatt på høring et utkast til lovendringer som åpner for at arbeidstakere kan samle pensjonskapitalen sin på én konto, noe som kan gi mer effektiv forvaltning, bedre oversikt og økt innflytelse over egen pensjon. Departementet arbeider med oppfølgingen av høringen. Videre har en arbeidsgruppe som har vurdert regelverket for fripoliser og andre pensjonsprodukter med kontraktsfastsatte ytelser, nylig avgitt sin rapport til departementet. Rapporten omhandler blant annet mulige regelverksendringer som kan komme kundene klart til gode. Departementet vil vurdere eventuelle forslag til regelendringer basert på rapporten.

Finansdepartementets arbeid med regelverksutvikling er nærmere omtalt under Kap. 1600 i Prop. 1 S (2018–2019) for Finansdepartementet.

3.5 Sysselsettings- og inntektspolitikken

3.5.1 Sysselsettingspolitikken

Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet er sentrale mål for regjeringens økonomiske politikk og er avgjørende for å sikre et bærekraftig velferdssamfunn. Sysselsettingspolitikken skal støtte opp under høy verdiskaping ved å bidra til at flest mulige deltar i arbeidslivet.

Etter en noe svak utvikling i sysselsettingen etter oljeprisfallet har etterspørselen etter arbeidskraft økt markert det siste halvannet året. Det har bidratt til å redusere arbeidsledigheten og øke andelen som er sysselsatt. Utsiktene for norsk økonomi tilsier at det vil være et økende behov for arbeidskraft også neste år. Det er derfor viktig å få flest mulig ut i arbeidslivet. Det innebærer at de arbeidsmarkedspolitiske virkemidlene må tilpasses konjunktursituasjonen. Samtidig er det viktig å begrense innstrømmingen til helserelaterte trygdeytelser og få flere mottakere av slike ytelser over i arbeid og aktivitet.

Arbeidsinnvandring har bidratt til å avhjelpe flaskehalser i deler av arbeidsmarkedet. Etter utvidelsen av EØS-området i 2004 økte arbeidsinnvandringen markert fra de nye EU-landene. Det bidro til høyere tilbud av arbeidskraft og forlenget en sterk vekstperiode i norsk økonomi. De økonomiske gevinstene ved arbeidsinnvandring avhenger av at de blir værende i arbeid og ikke ender på varige trygdeytelser.

Regjeringen legger stor vekt på at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet. Skattesystemet og inntektssikringsordningene må utformes slik at det lønner seg å jobbe, og flere må stå lenger i arbeid. Regjeringens hovedstrategi er å bidra til at personer som bor i Norge og står utenfor arbeidsmarkedet inkluderes i arbeidslivet. Det er viktig å vie utsatte grupper særskilt oppmerksomhet og tilby tiltak og tjenester som bidrar til at de får tilført kompetanse, for slik å bidra til at bedriftenes behov for arbeidskraft dekkes. I situasjoner hvor det ikke finnes ledig arbeidskraft innenlands, vil Arbeids- og velferdsetaten kunne bistå arbeidsgivere med rekruttering av arbeidskraft fra utlandet. En slik type rekruttering har erfaringsmessig hatt begrenset omfang.

Regjeringen vil bruke oppgangen i norsk økonomi aktivt for å inkludere flere i arbeid. Når flere bedrifter etterspør mer arbeidskraft, må vi inkludere flere som står utenfor og som ønsker en jobb å gå til. Regjeringen har derfor tatt initiativ til en inkluderingsdugnad. I budsjettet foreslår regjeringen 125 mill. kroner til denne dugnaden. Det er en stor arbeidskraftreserve i utenforskapet som må mobiliseres.

Inkluderingsdugnaden er et samarbeid mellom aktører i offentlig og privat sektor, og målet med dugnaden er å få flere med nedsatt funksjonsevne eller med hull i CVen over i faste ordinære jobber. Som en del av inkluderingsdugnaden har regjeringen satt som mål at 5 pst. av nyansatte i staten skal være personer fra denne målgruppen. Regjeringen satte i januar 2018 ned en ekspertgruppe som vurderer tiltak som kan øke sysselsettingen. Dette er første del av et sysselsettingsutvalg. Partene i arbeidslivet og eksperter vil deretter fortsette drøftingen i fase to av utvalget. Regjeringen har videre satt ned et utvalg som vurderer fremtidig behov for kompetanse.

Regjeringen og partene i offentlig sektor kom til enighet om en ny pensjonsavtale for offentlig sektor 3. mars 2018. Avtalen omfatter både alderspensjon og AFP. De nye ordningene gir bedre insentiver til å stå lenger i jobb, gjør det lettere for offentlig ansatte å kompensere for effekten av levealdersjustering og gjør det enklere å bytte jobb mellom offentlig og privat sektor. Ny AFP i offentlig sektor utformes etter mønster av ny AFP i privat sektor og blir et livsvarig påslag til folketrygdens alderspensjon. Ny alderspensjon utformes slik at alle år frem til 75 år gir pensjonsopptjening. Pensjonen skal beregnes uavhengig av folketrygden, kan tas ut fleksibelt fra 62 år og kan kombineres med arbeidsinntekt uten at pensjonen reduseres. De nye ordningene skal gjelde fra 2020 og omfatte årskull født fra og med 1963. Forslag til lovendringer vil sendes på alminnelig høring i løpet av høsten 2018.

Etter oljeprisfallet i 2014 og den påfølgende svekkelsen i arbeidsmarkedet ble permitteringsregelverket endret for å gi bedriftene mulighet til å holde på kompetent arbeidskraft. Som følge av ringvirkningene i norsk økonomi av oljeprisfallet ble maksimal periode med fritak fra lønnsplikt trinnvis utvidet til 49 uker i løpet av 2015 og 2016. Arbeidsgiver har ti dagers lønnsplikt i starten av permitteringsperioden. Etter 30 uker med dagpenger under permittering inntrer en ny fem dagers lønnspliktperiode for arbeidsgiverne. Deretter er arbeidsgiver fritatt for lønnsplikt i ytterligere 19 uker.

Arbeidsmarkedet er nå i bedring. Sysselsettingen øker og arbeidsledigheten har avtatt, se nærmere omtale i avsnitt 2.2. Regjeringen vil bruke den oppgangsperioden vi nå er i til å inkludere flere i det ordinære arbeidslivet og fortsette omstillingen av norsk økonomi. Bedringen i arbeidsmarkedet gjenspeiles også i at antallet permitterte er redusert. Ved utgangen av september var det registrert 2 400 helt eller delvis permitterte. Det er 1 200 færre enn på samme tid i fjor. En undersøkelse fra Frischsenteret tyder på at et mer sjenerøst permitteringsregelverk, med lengre fritaksperiode for lønnsplikt og kortere arbeidsgiverperiode, bidrar til at ansatte som ellers ville vært i jobb blir permittert. Det er viktig at inntektssikringsordningene understøtter høy sysselsetting. Som følge av den bedrede situasjonen i arbeidsmarkedet foreslår regjeringen at maksimal periode med fritak fra lønnsplikt under permittering reduseres fra 49 til 26 uker for nye tilfeller. Samtidig faller den såkalte arbeidsgiverperiode II bort, der arbeidsgiver har fem dager lønnsplikt etter 30 uker.

En arbeidsgruppe med representanter fra partene i arbeidslivet vurderer ulike modeller for arbeidsgiverbetaling under permittering og om arbeidsgiverbetalingen skal variere med konjunkturene. I lys av Jeløyerklæringen skal arbeidsgruppen i tillegg utrede hvordan lovfesting av rett til drøfting og varsling ved permittering kan gjennomføres. Arbeidsgruppen skal sluttføre sitt arbeid i løpet av 2018.

Arbeidsmarkedstiltak er viktige for å hjelpe de som er arbeidsledige med å komme raskt i jobb, og for å unngå at personer med svak eller lite etterspurt kompetanse faller varig ut av arbeidslivet. Omfanget av arbeidsmarkedstiltak skal tilpasses situasjonen i arbeidsmarkedet. Etter oljeprisfallet i 2014 ble antallet tiltaksplasser rettet mot arbeidssøkere trappet betydelig opp, se figur 3.20A. I takt med at sysselsettingen øker og at det er blitt færre ledige er nivået på tiltak rettet mot arbeidssøkere blitt redusert i år, og det legges opp til en ytterligere reduksjon neste år.

Kilde: Nav.

Tall fra Nav tyder på at det er god mobilitet i arbeidsmarkedet og at mange arbeidsledige finner seg jobb i løpet av kort tid, se figur 3.20B. Av de som meldte seg ledig ved utgangen av 2017, var om lag en av tre helt eller delvis i jobb igjen ved utgangen av første kvartal. Ved utgangen av første halvår var halvparten av de som meldte seg ledig mot slutten av fjoråret, tilbake i arbeid, mens en av fire fortsatt var arbeidssøkere. Det er likevel en del arbeidssøkere som har vanskeligheter med å komme over i ordinær jobb. Tall fra Nav viser at mens overgangen til jobb er stor det første halvåret av ledighetsperioden, er overgangen til jobb vesentlig lavere for langtidsledige. Det tilsier at en særlig bør legge vekt på tett oppfølging av personer med lange ledighetsperioder. I 2017 iverksatte regjeringen en forsterket innsats rettet mot langtidsledige. Denne satsingen videreføres neste år.

En del ungdommer har vanskeligheter med å få innpass i arbeidsmarkedet. I 2017 var 6 pst. av aldersgruppen 15–29 år ikke i arbeid eller utdanning (NEET) ifølge SSBs arbeidskraftundersøkelse. Andelen har avtatt noe siden 2015. NEET-gruppen er sammensatt, men innvandrere og ungdom med lav utdanning er overrepresentert. For å motvirke passivitet og få flere ungdom over i jobb iverksatte regjeringen i 2017 en særskilt ungdomsinnsats. Innsatsen skal rettes inn mot arbeidssøkere under 30 år som har vært arbeidsledige i minst åtte uker og som ikke er i utdanning eller annen hensiktsmessig aktivitet. Denne innsatsen videreføres i 2019.

Tiltaksnivået for personer med nedsatt arbeidsevne har ligget på et høyt nivå de siste årene. Regjeringen viderefører den høye innsatsen også neste år. Regjeringen legger opp til en samlet tiltaksgjennomføring på om lag 59 000 plasser i 2019. Innenfor dette tiltaksnivået prioriteres personer med nedsatt arbeidsevne og utsatte grupper som ungdom, langtidsledige og innvandrere fra land utenfor EØS-området. I tillegg økes innsatsen for personer som deltar på varig tilrettelagt arbeid i 2019.

Lønnstilskudd er tiltak som benyttes overfor personer med nedsatt eller varierende produktivitet. Regjeringen ønsker som en del av inkluderingsdugnaden å vri tiltaksbruken mot økt bruk av lønnstilskudd. I denne sammenheng foreslås det enkelte forenklinger i regelverket. Det innføres bl.a. standardiserte støttesatser som vil gjøre det lettere for arbeidsgivere å benytte seg av tiltaket.

Dagpengeregelverket skal sikre inntekt til personer som blir arbeidsledige. Samtidig er det viktig at regelverket motiverer til jobbsøking og til yrkesmessig og geografisk mobilitet. For å få rett til dagpenger stilles det i dag krav om arbeidsinntekt på minst 1,5G (grunnbeløpet i folketrygden) siste avsluttede kalenderår eller minst 3G de tre siste avsluttede kalenderårene. For å gjøre dagpengeordningen mer målrettet mot personer som nylig er blitt arbeidsledige og dermed har en nær tilknytning til arbeidsmarkedet, foreslår regjeringen at inntekten de siste 12 eller 36 månedene rett før søknadstidspunktet skal legges til grunn for opptjeningsperioden og for beregningsgrunnlaget. Dagpengene vil da i større grad enn i dag baseres på inntekt kort tid før ledigheten inntreffer.

Det er viktig at flest mulig deltar i arbeidslivet. Høy deltakelse i arbeidslivet er avgjørende for verdiskapingen i økonomien og bærekraften i offentlige finanser. For den enkelte og for samfunnet er det særlig bekymringsfullt om unge mennesker varig blir stående utenfor arbeidslivet. Andelen som deltar i arbeidslivet, er høy for kvinner og eldre i Norge sammenlignet med de fleste andre land. Blant personer over 55 år har sysselsettingsandelen økt over flere år, og holdt seg godt oppe også i perioder med svak økonomisk utvikling. Denne positive utviklingen må ses i sammenheng med bedre helse, høyere utdanningsnivå og sterkere arbeidsinsentiver etter pensjonsreformen. Bare siden 2011 har andelen sysselsatte i aldersgruppen 62–66 år økt med 7 prosentenheter.

Blant menn i de mest arbeidsføre aldersgruppene er derimot andelen sysselsatte i Norge lavere enn i mange andre europeiske land, se figur 3.21, og avstanden opp til Sverige er særlig stor. Den relativt lave sysselsettingen blant menn i alderen 25–54 år bidrar til at andelen sysselsatte i alderen 15–64 år er noe lavere enn flere naboland som det er naturlig å sammenlikne oss med, til tross for at mange kvinner og eldre deltar i arbeidslivet i Norge. Den lave sysselsettingen blant menn i alderen 25–54 år kan dels forklares av den svake økonomiske utviklingen etter finanskrisen og i tilknytning til oljeprisfallet. Når en ser bort fra slike konjunkturelle svingninger, ser det likevel ut til å ha vært en trendmessig nedgang i sysselsettingsandelen for denne gruppen. Det kan tyde på at det også er strukturelle årsaker til lavere sysselsetting i denne aldersgruppen. Blant annet har andelen som mottar uføretrygd i denne aldersgruppen økt det siste tiåret.

Kilde: OECD.

Svekkelser i arbeidsmarkedet ser ut til å påvirke innvandrergrupper mer enn majoritetsbefolkningen. Det er viktig å legge til rette for god integrering av innvandrere som har problemer med å få innpass i arbeidsmarkedet. I den sammenhengen iverksetter regjeringen et integreringsløft for å få flere innvandrere over i jobb. Andelen sysselsatte er særlig lav blant innvandrere fra afrikanske og asiatiske land. Det er en særskilt innsats mot innvandrere for deltakelse på arbeidsmarkedstiltak. Nav samarbeider også med kommunene om introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere. Det er videre etablert et hurtigspor inn i arbeidslivet for flyktninger med kompetanse som er etterspurt i arbeidsmarkedet.

¹ De helserelaterte trygdeordningene kan ha ulik utforming og innretting i de enkelte landene. Det medfører noe usikkerhet om sammenliknbarheten mellom land.

Kilde: SSB, Eurostat, Nav, OECD, Försäkringskassan og Danmarks statistik.

Både sykefraværet og andelen som mottar uføretrygd er høyere i Norge enn i mange andre europeiske land, se figur 3.22A og 3.22B. I både Sverige og Nederland er sykefraværet markert lavere enn i begynnelsen av forrige tiår, og andelen som mottar uføretrygd har de siste årene avtatt i flere av våre naboland. I Norge har derimot både sykefraværet og andelen på uføretrygd vært relativ stabil de siste årene.

I 2017 mottok om lag 17 pst. av befolkningen i Norge en helserelatert trygdeytelse, se figur 3.22C. I tillegg var det om lag 10 000 personer som var bosatt i utlandet og fikk slike ytelser. Vel halvparten av trygdemottakerne mottok uføretrygd. Selv om det samlet sett har vært stor stabilitet i uføreandelene de siste årene, er det forskjellig utvikling i ulike aldersgrupper. Mens andelen uføre har avtatt blant de eldste i arbeidsstyrken, har flere personer under 55 år kommet på uføretrygd. Samtidig har det vært en moderat nedgang i andelen mottakere av arbeidsavklaringspenger (AAP) de siste årene, og det har vært mindre endringer i sykefraværet de siste årene. I andre kvartal 2018 var det sesong- og influensajusterte sykefraværet 6,2 pst., mens det utgjorde i overkant av 7 pst. i andre kvartal 2001, da den første IA-avtalen ble inngått. Justert for omlegging av statistikkgrunnlaget i 2015 tilsvarer det en nedgang på om lag 13 pst. Et sentralt mål i intensjonsavtalen for et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) er å redusere sykefraværet med 20 pst. fra nivået i 2001. Det betyr at IA-målet ikke er nådd. Dagens IA-avtale utløper ved utgangen av 2018. Regjeringen har innledet diskusjoner med partene i arbeidslivet om mulig innretning og innhold i en eventuell ny IA-avtale.

Langvarig sykefravær øker risikoen for å falle varig ut av arbeidsmarkedet. En undersøkelse fra Nav viser at om lag to av tre av de som brukte opp sine sykepengerettigheter i 2015 gikk over på uføretrygd eller en annen helserelatert trygdeytelse. Det er derfor viktig med tidlig og tett oppfølging av sykmeldte. I sykelønnsordningen er det en hovedregel om at den sykmeldte skal forsøke seg i arbeidsrelatert aktivitet senest etter åtte ukers sykmelding. Undersøkelser tyder på at økt vektlegging av aktivitet og tett oppfølging bidrar til at flere kommer i arbeid igjen.

Mange som mottar AAP går direkte over til uføretrygd, og det er bare 20 pst som går tilbake til arbeid uten noen form for stønad. Fra i år ble AAP endret for å gjøre den mer arbeidsrettet og øke overgangen til jobb. Det er også innført en plikt for kommunene til å stille vilkår om aktivitet ved mottak av sosialhjelp for personer under 30 år.

Økonomiske insentiver har betydning for omfanget på helserelaterte trygdeytelser. Samspillet mellom trygdeytelser, tilleggsytelser og skatt gjør at den økonomiske gevinsten av å arbeide kan bli lav for enkelte grupper. Tiltak som begrenser innstrømmingen til de ulike helserelaterte trygdeytelsene og får flere over i lønnet arbeid, vil kunne ha betydelige samfunnsøkonomiske gevinster. Trygdeordninger og skattesystemet må utformes slik at det er lønnsomt å jobbe. For den enkelte betyr det å ha en jobb både stabil inntekt og deltakelse på en sosial arena. Samtidig er gode fellesfinansierte velferdsordninger avhengig av balanse mellom hvor mange som bidrar til inntektene og hvor mange som mottar ytelsene. Utdanning legger grunnlaget for en stor og kompetent arbeidsstyrke. Samtidig må vi sørge for at grupper som i dag har lav yrkesdeltakelse får en sterkere tilknytning til arbeidslivet.

3.5.2 Det inntektspolitiske samarbeidet

Partene i arbeidslivet har ansvaret for gjennomføringen av lønnsoppgjørene. Inntektsoppgjørene er lagt opp slik at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor forhandler først. Partene er enige om å holde lønnsveksten innenfor rammer konkurranseutsatt virksomhet kan leve med over tid. Det inntektspolitiske samarbeidet bidrar til at myndighetene og partene i arbeidslivet har en felles forståelse for den økonomiske situasjonen og hvilke utfordringer norsk økonomi står overfor. Regjeringens kontaktutvalg og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) er viktige møtepunkter for å bygge en slik felles forståelse. Myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende og fleksibelt arbeidsmarked.

Lønnsveksten har vært moderat etter oljeprisfallet i 2014. De tre siste årene har årslønnsveksten i gjennomsnitt vært drøyt 2 prosentenheter lavere enn i perioden 2000–2014. Sammen med en svekkelse av kronen har det bidratt til en betydelig bedring av den kostnadsmessige konkurranseevnen siden før oljeprisfallet. Mens timelønnskostnadene i norsk industri lå 57 pst. høyere enn hos et gjennomsnitt av våre handelspartnere i EU i 2013, var forskjellen kommet ned i 36 pst. i fjor, ifølge TBU.

Lønnsveksten ser ut til å være på vei opp. Ifølge TBU økte veksten i gjennomsnittlig årslønn fra 1,7 pst. i 2016 til 2,3 pst. i 2017. Lønnsutviklingen påvirkes av strukturendringer. De siste årene har lavere sysselsetting i oljerelatert virksomhet, en næring med høyt lønnsnivå, bidratt til trekke ned samlet lønnsvekst. Det var også tilfelle i fjor, men bidraget var betydelig mindre enn i 2016. Det må ses i sammenheng med at fallet i sysselsettingen i oljerelatert virksomhet var klart lavere i fjor enn i de to foregående årene. Samlet sett økte gjennomsnittlig årslønn mer enn konsumprisene, og reallønnen steg med 0,5 pst. i fjor, etter et fall på 1,8 pst. i 2016, ifølge TBU.

Årets lønnsoppgjør er et hovedoppgjør, som i privat sektor ble gjennomført som et samordnet oppgjør med forbundsvise tilpasninger. I hovedoppgjør forhandles det i tillegg til lønn om alle de øvrige bestemmelsene i tariffavtalene. I hovedoppgjøret i privat sektor, frontfaget, kom NHO til enighet med LO og YS etter tvungen mekling hos Riksmekleren. Årslønnsveksten i industrien samlet i NHO-området er av NHO, i forståelse med LO, anslått til 2,8 pst. i 2018. I andre oppgjør som er forhandlet ferdig, er partene gjennomgående kommet til enighet innenfor rammen til industrien.

LO og NHO ble i tariffoppgjøret enige om å igangsette et arbeid for å utrede et grunnlag for forhandlinger om endringer i dagens AFP-ordning i et kommende tariffoppgjør. Arbeids- og sosialdepartementet og Finansdepartementet bistår partene i arbeidet med å utrede ulike alternativer til dagens ordning, under forutsetning av at ny AFP-ordning har et bærekraftig finansielt grunnlag over tid, understøtter målene med pensjonsreformen, herunder ved at den gir insentiver til å være i arbeid, og fungerer godt som en del av det samlede pensjonssystemet, jf. statsministerens brev til Riksmekleren 8. april. Som det fremgår av brevet, legger regjeringen til grunn at statens økonomiske bidrag begrenses til det som med realistiske forutsetninger følger av en videreføring av dagens ordning. Videre forutsettes det også at utredningen belyser alle relevante forhold ved alternativer til dagens AFP-ordning.

Partene har videre vedtatt å omgjøre Sluttvederlagsordningen til et slitertillegg for de som går av ved 62, 63 og 64 år uten arbeidsinntekt ved siden av. Denne ordningen skal finansieres av Sluttvederlagsfondet og utformes i fellesskap av LO og NHO. De vil søke å etablere og sette ordningen i drift 1. januar 2019 for årskullene fra og med 1957. Slitertillegget opprettes som en ny ordning mellom LO og YS. NHOs bidrag til ordningen er begrenset til Sluttvederlagsfondet, samt en videreføring av kontingentbetalinger til dette nye formålet frem til 31. desember 2023.

På bakgrunn av resultatene fra de gjennomførte oppgjørene anslås årslønnsveksten til 2,8 pst. i år. Med en anslått vekst i konsumprisene på 2,5 pst., gir det en forventet reallønnsvekst på 0,3 pst. i år, ned fra 0,5 pst. i fjor. Både årslønns- og reallønnsveksten er ventet å øke neste år, jf. omtale i avsnitt 2.1. Den lave veksten i reallønningene de siste årene er kommet etter en lang periode med høy vekst. De siste ti årene har reallønnsveksten vært om lag på linje med utviklingen i Sverige, men fortsatt klart høyere enn OECD-gjennomsnittet, se figur 3.23.

¹ Vekst i reallønn er beregnet av OECD. Nominell lønnsvekst per årsverk er deflatert med privat konsumdeflator. Tallene for Norge avviker noe fra tall i TBU-rapporten.

Kilde: OECD.

3.6 Statens gjeldsforvaltning

3.6.1 Statens lånebehov og målsettingen for gjeldsforvaltningen

Staten låner for å finansiere blant annet avdrag på statens gjeld og netto utlån og kapitalinnskudd til statsbankene. Når staten låner samtidig som den sparer i Statens pensjonsfond utland (SPU), er det for å fremme en stabil utvikling i norsk økonomi. Bruk av petroleumsinntekter i tråd med handlingsregelen legger til rette for stabile forventninger i valutamarkedet.

I tråd med lov om Statens pensjonsfond blir det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet foreslått dekket ved en overføring fra SPU. Avdrag på statsgjelden, netto utlån og kapitalinnskudd til statsbankene mv. blir dekket ved nye låneopptak og/eller ved å trekke på statens kontantbeholdning. Staten har ut fra forslaget i Prop. 1 S (2018–2019) Statsbudsjettet for budsjettåret 2019 et brutto finansieringsbehov på 77,1 mrd. kroner i 2019. Se for øvrig omtale i kapittel 7 i Statsbudsjettet for budsjettåret 2019. Den største posten i lånebehovet for 2019 er avdraget på et obligasjonslån som forfaller i 2019.

Målsettingen for statens gjeldsforvaltning er å dekke statens lånebehov til så lave kostnader som mulig, samtidig som det tas hensyn til den risikoen staten påtar seg i forbindelse med låneopptakene. Det legges også vekt på at statens opplåning skal bidra til å opprettholde og utvikle velfungerende og effektive finansmarkeder i Norge.

3.6.2 Hovedtrekk ved statens gjeldsstrategi

Finansdepartementet har ansvaret for forvaltningen av statens gjeld. Basert på et mandat fra departementet har Norges Bank ansvaret for den operative forvaltningen av statsgjelden. Banken skal blant annet gjennomføre låneopptak innenfor rammer gitt av Finansdepartementet, bidra til et velfungerende annenhåndsmarked for statspapirer og ev. inngå derivatavtaler som rentebytteavtaler.

Staten dekker behovet for langsiktig finansiering ved å selge omsettelige og langsiktige lånepapirer med fast rente (statsobligasjoner) i det innenlandske markedet. Staten låner også kortsiktig i markedet gjennom salg av statskasseveksler, som er lån med løpetid på ett år eller mindre. Den kortsiktige opplåningen medvirker til at det tilbys statspapirer med ulike løpetider i markedet.

Staten har normalt avgrenset låneopptakene til løpetider på inntil ti år, men det kan også være aktuelt å utstede lån med lengre løpetid. Det legges vanligvis ut et nytt tiårig lån hvert år. Lånene bygges gradvis opp ved utvidelser. Det er ønskelig å begrense antall «serier» eller «referanselån» i obligasjonsmarkedet, slik at disse kan bygges opp til et tilstrekkelig stort beløp. Et stort utestående volum i hvert lån gjør det mulig for aktørene i markedet å handle relativt store poster uten å påvirke prisene i markedet. Dette reduserer risikoen for investorene og dermed også deres avkastningskrav. Det er normalt utestående fire statskasseveksler med ulik løpetid. I tillegg til å gi gunstige lånevilkår for staten samlet sett, gir denne strategien også en sammenhengende rentekurve uten kredittrisiko som kan tjene som et utgangspunkt for prising av andre lån med ulik rentebinding. Statens tilbud av statspapirer bidrar på denne måten til å gjøre finansmarkedet i Norge mer effektivt.

I statsgjeldsforvaltningen legges det vekt på å gi aktørene i markedet god informasjon om statens lånestrategi. Et låneprogram med kalender for auksjoner i statsobligasjoner og statskasseveksler blir normalt publisert for ett år av gangen i desember året før, sammen med planlagt opplåning for året. Kalenderen er ikke bindende, dvs. at auksjoner kan avlyses eller suppleres. Ved inngangen til hvert kvartal gis det informasjon om planlagt opplåningsvolum i kvartalet. I tillegg publiseres det kvartalsrapporter og årsrapport om forvaltningen av statsgjelden. Informasjonen blir lagt ut på Norges Banks nettsider.

3.6.3 Valg av løpetid for statsgjeldporteføljen

Historiske tall viser at langsiktige lån normalt har en høyere markedsrente enn kortsiktige lån. Over tid vil derfor staten trolig kunne oppnå lavere rentekostnader ved å redusere rentebindingen på statsgjelden. På den annen side vil rentekostnadene svinge mer. Staten bruker rentebytteavtaler for å redusere rentebindingen på statsgjelden sammenlignet med det som følger direkte av en strategi der en sprer opplåningen over løpetider fra 0 til om lag 10 år. Dette er avtaler der staten i en avtalt periode mottar en fast langsiktig rente og betaler en kortsiktig flytende rente på et avtalt underliggende beløp. Motpartene i avtalene er banker. Bruk av rentebytteavtaler gir staten fleksibilitet til å endre gjennomsnittlig rentebinding på gjeldsporteføljen uten at opplåningsstrategien blir endret.

Mandatet for Norges Banks forvaltning av statsgjelden gir banken fullmakt til å inngå rentebytteavtaler i statens navn. Det inngås bare rentebytteavtaler med motparter som har tilfredsstillende kredittvurdering hos de største kredittvurderingsselskapene på avtaletidspunktet. For å redusere statens kredittrisiko ved slike avtaler, krever staten sikkerhet i form av et kontantinnskudd dersom markedsverdien i statens favør av avtalene kommer over en fastsatt terskelverdi. Dette kontantinnskuddet plasseres på konto i Norges Bank. Terskelverdien varierer med motpartens kredittvurdering. På denne måten holdes kredittrisikoen på et relativt lavt nivå.

Ved utgangen av første halvår 2018 var det samlet utestående rentebytteavtaler for om lag 60 mrd. kroner med ni ulike motparter, se Norges Banks nettsider for en oversikt over inngåtte avtaler.

3.6.4 Utviklingen i statsgjelden

Ved utgangen av 2017 var statens bruttogjeld om lag 522 mrd. kroner, jf. tabell 3.11. Statens brutto fordringer var på samme tid om lag 10 061 mrd. kroner, hvorav 8 724 mrd. kroner i Statens pensjonsfond. Statskassens netto fordringer var om lag 9 294 mrd. kroner, jf. Meld. St. 3 (2017–2018) Statsrekneskapen 2017.

Fra slutten av 2007 til utgangen av første halvår 2018 har statsgjelden økt fra 265 mrd. kroner til 525 mrd. kroner, jf. også figur 3.24., som viser statens markedsgjeld fordelt på ulike låneformer.

¹ Ved utgangen av første halvår for 2018

Kilde: Finansdepartementet.

3.6.5 Opplåningen i 2018

Langsiktige lån

Statens opptak av langsiktige lån i det innenlandske markedet har siden 1991 i hovedsak skjedd gjennom auksjoner av obligasjoner. Det er for tiden åtte referanselån i markedet, jf. tabell 3.12.

Fra inngangen til 2018 og frem til og med utgangen av august ble det avviklet ti auksjoner, med et samlet volum på 25 mrd. kroner. Den gjennomsnittlige renten i auksjonene i denne perioden er 1,59 pst. Gjennomsnittet for hele 2017 var 1,43 pst. Forskjellen reflekterer et noe høyere rentenivå for statsobligasjoner hittil i år sammenlignet med fjoråret.

En indikator på hvor vellykket en auksjon har vært, er den effektive renten som oppnås i auksjonen sammenliknet med rentenivået i annenhåndsmarkedet på samme tidspunkt. En slik sammenlikning kan kun gjøres i de tilfellene der en utvider et eksisterende lån. Renten som oppnås i en auksjon av norske statsobligasjoner ligger normalt mellom samtidig kjøps- og salgsrente i annenhåndsmarkedet på auksjonstidspunktet.

Ved tilstrekkelig interesse for auksjonene, kan en oppnå best mulig resultat i form av lave lånekostnader. Én måte å måle denne interessen på er forholdet mellom samlet budvolum og volumet som blir lagt ut i auksjonen. I de auksjonene som har vært gjennomført hittil i år har dette forholdstallet variert mellom 1,63 og 5,40, mens gjennomsnittet har vært 2,8. I 2017 var dette gjennomsnittet 2,5.

I tillegg til auksjonene ble det i april 2018 arrangert en såkalt syndikering i et nytt tiårig statsobligasjonslån, med et volum på 12 mrd. kroner til markedet. Syndikering er en form for låneopptak hvor låntaker, i dette tilfellet den norske stat, inviterer flere banker – syndikatet – til å samarbeide om å hente inn penger til et lån. Syndikatet vil kontakte investorer både i Norge og utlandet for å kartlegge interessen for å kjøpe obligasjonen som utstedes. I motsetning til ved en auksjon, der endelig pris er ukjent på forhånd, vil investorene i en syndikering bli fortløpende informert om pris og volum. Syndikering antas å kunne nå frem til flere investorer enn auksjoner. Metoden gir også utsteder mulighet til å påvirke sammensetningen av investorer. Samtidig som volumet gjerne kan være større i syndikering enn ved en auksjon, er låneformen fleksibel med hensyn til volum som lånes og tidspunkt for gjennomføring. Syndikering ble brukt som salgsform da den norske staten tok opp lån i utenlandsk valuta, siste gang i 1989.

Det er også gjennomført en tilbakekjøpsauksjon i det statsobligasjonslånet som forfaller i 2019. Hensikten med tilbakekjøp er i hovedsak å bidra til likviditeten i lånene ved å gjøre det mulig for investorene å tilpasse tidspunktet for replassering av investeringen i lånet. I auksjonen ble det kjøpt tilbake obligasjoner for 7,5 mrd. kroner. Slike tilbakekjøp regnes som ekstraordinære avdrag. De blir ikke lagt til statens egenbeholdning, men brukes til å skrive ned den utestående beholdningen i lånet. Det er planlagt ytterligere tre tilbakekjøpsauksjoner i 2018.

Kortsiktige lån – statskasseveksler

Den kortsiktige opplåningen i markedet skjer gjennom salg av statskasseveksler. Dette er papirer uten kupongrente, hvor avkastningen er knyttet til kursen de blir lagt ut til. Med dagens opplegg blir det åpnet nye veksellån med 12 måneders løpetid fire ganger i året. Forfallet er knyttet til oppgjørsdatoene for standardkontrakter i de internasjonale markedene, de såkalte IMM-datoene.

Fra inngangen til 2018 og frem til og med utgangen av august var det emittert til sammen 58 mrd. kroner i statskasseveksler, med en gjennomsnittlig auksjonsrente på 0,66 pst. I samme periode forfalt det veksler for 51 mrd. kroner.

Andre kortsiktige lån

Andre kortsiktige lån omfatter alminnelige kontolån fra statsinstitusjoner og statlige fond, og dessuten eventuelle kontolån fra institusjoner som kan bli pålagt å plassere overskuddslikviditet som kontolån til staten. Ved utgangen av juni 2018 var de totale plasseringene under fullmakten for andre kortsiktige lån om lag 51 mrd. kroner. Dette inkluderer ikke kontolån fra ordinære fond (kontogruppe 81 i statsregnskapet)3. Den største plassereren er banken som forvalter likviditeten i forbindelse med visse skatte- og avgiftsbetalinger. Kontolånsplasseringene varierer mye gjennom året.

Egenbeholdningen

Primærhandlerne er banker som har forpliktet seg til å bidra til likviditeten i statsobligasjonsmarkedet. De har rett til å inngå gjenkjøpsavtaler med staten i alle statspapirer for inntil 2 mrd. kroner. Primærhandlerne låner da statspapirer fra statens egenbeholdning. Det har lenge vært lav utnyttelse av gjenkjøpsadgangen i de lengre obligasjonene. Egenbeholdningen ble derfor redusert fra 8 til 4 mrd. kroner med virkning fra 25. juni i de lånene som har mer enn fem år gjenværende løpetid. Hvis primærhandlernes behov for gjenkjøpsavtaler i de lengre statsobligasjonene øker, vil egenbeholdningen bli økt til nødvendig nivå.

Attestasjonsoppdrag

Siden 1. januar 2015 har Norges Bank stått for den operative gjennomføringen av statsgjeldsforvaltningen, basert på et mandat fra Finansdepartementet. Som et ledd i departementets kontrollvirksomhet har departementet bedt Norges Banks representantskap om å gjennomføre årlige attestasjonsoppdrag på områdene regnskapsføring og betaling innenfor den delen av statsgjeldsforvaltningen som utføres av Norges Bank. For rapporteringsåret 2015 omfattet dette attestasjonsoppdraget både rammeverk og prosesser samt bankens etterlevelse, mens fra og med regnskapsåret 2016 omfatter oppdraget kun bankens etterlevelse. Tilsynssekretariatet for Norges Banks representantskap har engasjert bankens eksterne revisor (Deloitte AS) for å utføre attestasjonsoppdraget. Det ble avgitt attestasjonsuttalelse for 2015, 2016 og 2017 uten særskilte merknader.

3.7 Klimapolitikken

3.7.1 Innledning

I Parisavtalen, som trådte i kraft i 2016, forpliktet partene seg til å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2 °C sammenlignet med før-industrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. For å understøtte det langsiktige temperaturmålet setter avtalen opp et kollektivt utslippsmål, som sikter mot at økningen i de globale klimagassutslippene snarest mulig skal snus til en rask reduksjon, slik at det blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i skog og hav i løpet av andre halvdel av dette århundret (klimanøytralitet).

Nesten alle land har levert inn nasjonalt fastsatte bidrag til Parisavtalen. For å nå Parisavtalens mål må globale utslipp reduseres betydelig mer enn det som følger av de bidragene som ble meldt inn i 2015. Landene skal melde inn nasjonalt fastsatte bidrag hvert femte år som vil utgjøre en progresjon fra tidligere innmeldte bidrag og gir uttrykk for høyest mulig ambisjon. Avtalens femårssykler skal bidra til at innsatsen for å nå de langsiktige temperaturmålene styrkes over tid.

I de internasjonale forhandlingene arbeides det med å gi Parisavtalen utfyllende regelverk, blant annet retningslinjer for informasjon knyttet til landenes innmeldte bidrag og hvordan landene skal rapportere om gjennomføringen av sine bidrag. I 2018 gjennomføres det en global gjennomgang av hvordan verden ligger an i forhold til det globale utslippsmålet i Parisavtalen. I oktober i år legger FNs klimapanel frem en spesialrapport om virkningene av klimaendringene ved en oppvarming på 1,5 ºC og beregninger for hvor mye globale utslipp må reduseres for å nå denne målsettingen. Denne rapporten vil være et viktig grunnlag i vurderingen av landenes kollektive innsats for å nå målene i Parisavtalen.

3.7.2 Norges klimamål og samarbeid med EU

Som ledd i Parisavtalen har Norge meldt inn at vi vil påta oss en betinget forpliktelse om å redusere utslippene av klimagasser med minst 40 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Det tilsvarer EUs forpliktelse og Norge er i dialog med EU om en avtale om felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030.

Norge er allerede knyttet til EUs kvotesystem gjennom EØS-avtalen. Norske bedrifter bidrar dermed på lik linje med bedrifter i EU til å redusere kvotepliktige utslipp. Ved en felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030 vil også EUs regelverk om mål og fleksibilitet i ikke-kvotepliktig sektor (innsatsfordelingsforordningen) og bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer bli relevant for Norge.

Antall kvoter som utstedes i EUs kvotesystem vil fra 2021 reduseres med 2,2 pst. årlig, mot en årlig reduksjon på 1,74 pst. i inneværende periode (2013–2020). I 2030 vil samlet mengde kvoter som utstedes være 43 pst. lavere enn i 2005.

For ikke-kvotepliktige utslipp har hvert land fått et utslippsmål på mellom 0 og 40 pst. avhengig av BNP per innbygger, men hensyntatt kostnader ved utslippsreduksjoner. Regelverket åpner for flere former for fleksibilitet, blant annet kan land som overoppfyller sin forpliktelse selge sitt overskudd til andre land. Det åpnes også for at noen land får begrenset adgang til å konvertere kvoter fra EUs kvotesystem til å oppfylle forpliktelsen for ikke-kvotepliktige utslipp. Det er også en betinget og begrenset adgang til å benytte overskuddsopptak fra skog og andre landarealer. Denne adgangen er trolig lite aktuell for Norge.

EU har et eget regelverk for bokføring av utslipp og opptak av klimagasser i sektoren skog og andre landarealer. Regelverket stiller krav om at samlede utslipp ikke skal overstige opptaket i sektoren i perioden 2021–2030 (netto null utslipp), og angir hvordan opptak og utslipp i de ulike arealbrukskategoriene skal regnes mot denne forpliktelsen. Forpliktelsen kan oppfylles både gjennom nasjonale tiltak og fleksibilitet innen sektoren, og gjennom ytterligere utslippsreduksjoner i andre sektorer under innsatsfordelingsforordningen.

I Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid presenterte regjeringen sin overordnede strategi for hvordan klimamålene for 2030 kan nås.

Klimaloven, som lovfester klimamålene for 2030 og 2050, trådte i kraft ved årsskiftet. Formålet med lovfestingen er å legge til rette for en langsiktig omstilling i klimavennlig retning i Norge. Loven beskriver lavutslippssamfunnet som et samfunn hvor klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming som beskrevet i Parisavtalen. For 2050 skal målet være at klimagassutslippene reduseres i størrelsesorden 80–95 pst. fra utslippsnivået i referanseåret 1990. Ved vurdering av måloppnåelse skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter. Intervallet er det samme som EUs betingede mål for reduksjon av de samlede klimagassutslippene i unionen i 2050. Norge som lavutslippssamfunn er avhengig av at andre land beveger seg i samme retning slik at vår evne til full og effektiv bruk av arbeidskraft og andre ressurser opprettholdes og vi når våre klima- og miljøpolitiske mål. Se Klima- og miljødepartementets proposisjon for en redegjørelse etter klimalovens § 6, som forplikter regjeringen å legge frem årlig redegjørelse for Stortinget om status og fremdrift i arbeidet med Norges klimamål og hvordan Norge forberedes på og tilpasses klimaendringene.

3.7.3 Norsk klimapolitikk

Norske utslipp av klimagasser var, ifølge foreløpige tall fra Statistisk sentralbyrå, på 52,4 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2017. Utslippene gikk ned med nesten 1 mill. tonn i forhold til 2016, eller 1,7 pst. Det meste av nedgangen fant sted i veitrafikken, der utslippene ble redusert med 9,6 pst. sammenlignet med 2016. Hovedgrunnen til denne nedgangen var økningen i andelen innblandet biodrivstoff. Også andre transportutslipp gikk noe ned, hovedsakelig som følge av at mindre salg av marine gassoljer gir lavere utslipp fra kysttrafikk og fiske. I motsatt retning trakk økte utslipp fra industrien, overveiende som følge av økt produksjon. Skog tar opp store mengder CO₂. I 2016 var nettoopptaket på 24,4 mill. tonn CO₂-ekvivalenter innenfor sektoren skog og annen arealbruk. Dette tilsvarer nesten halvparten av de samlede norske utslippene av klimagasser.

I overkant av halvparten av norske utslipp (anslagsvis 26,6 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2017) er dekket av det europeiske kvotesystemet. Kvotepliktige utslipp omfatter mesteparten av olje- og gassektoren, fastlandsindustrien, alle større energianlegg og luftfart innen EØS-området. Ikke-kvotepliktige utslipp var i 2017 på 25,8 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Transport utgjør nesten 60 pst. av disse utslippene. Den andre store ikke-kvotepliktig utslippskilden er jordbruk som stod for i underkant av 20 pst. av utslippene. Andre kilder til ikke-kvotepliktige utslipp er oppvarming av bygg, avfallsdeponier, fluorholdige klimagasser i produkter, samt deler av utslippene fra industri og olje- og gassutvinning.

Norge fører en ambisiøs klimapolitikk. Sektorovergripende virkemidler i form av avgifter og deltakelse i det europeiske kvotesystemet er hovedvirkemidlene. Over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge er dekket av kvoteplikt og/eller CO₂-avgift. Disse virkemidlene setter en pris på utslipp av klimagasser og bidrar dermed til at produksjon og forbruk vris i mer klimavennlig retning. Som et tillegg til kvoter og avgifter brukes direkte regulering, standarder, avtaler og subsidier til utslippsreduserende tiltak, herunder støtte til forskning og teknologiutvikling.

Nesten 70 pst. av ikke-kvotepliktige utslipp er ilagt avgift. Det generelle avgiftsnivået på utslipp av klimagasser i 2018 er 500 kroner per tonn CO₂, se figur 3.25. Denne omfatter tilnærmet all bruk av fossile drivstoff i ikke-kvotepliktig sektor samt klimagassene HFK og PFK. Regjeringen har siden 2013 hevet det generelle avgiftsnivået på utslipp av klimagasser fra 400 til 500 kroner per tonn CO₂ samt opphevet en rekke reduserte satser og fritak. Det er fremdeles enkelte ikke-kvotepliktige utslipp som har fritak eller redusert sats i CO₂-avgiften eller ikke er omfattet av klimagassavgifter. I Jeløya-plattformen ble det varslet at regjeringen vil innføre flat CO₂-avgift for alle sektorer på 500 kroner og trappe denne gradvis opp over perioden. Merprovenyet som følger av økt avgift vil brukes til å redusere andre skatter og avgifter for berørte grupper for å lette omstillingen. Nivået og omfanget av CO₂-avgiften skal også omfatte landbruk og fiskeri, men ses i sammenheng med kompenserende tiltak i samråd med næringene.

¹ Tall for 2016.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Den halvdelen av norske utslipp som er omfattet av det europeiske kvotesystemet for bedrifter står overfor en utslippskostnad lik kvoteprisen. Kvoteprisen har det siste året økt fra rundt 50 kroner til rundt 200 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. I petroleumssektoren, som står overfor både CO₂-avgift og kvoteplikt, er kostnaden i dag oppe i nesten 700 kroner per tonn, se figur 3.25.

Engangsavgiften er i flere runder blitt vridd i retning av å legge mer vekt på utslipp, og gjennomsnittlig typegodkjente utslipp fra nye personbiler har avtatt fra 123 gram CO₂/km i 2013 til 82 gram CO₂/km i 2017. I de første åtte månedene av 2018 er gjennomsnittlig typegodkjente utslipp fra nye personbiler i Norge 76 gram CO₂/km.

Klimapolitikken reduserer norske utslipp. I Norges siste rapportering under FNs klimakonvensjon fremgår det at utslippene av klimagasser i 2020 vil kunne være 20–23 mill. tonn CO₂-ekvivalenter høyere enn anslått hvis en ser bort fra tiltak og virkemidler innført siden 1990. CO₂-avgiften er det enkeltvirkemiddelet som har bidratt mest til utslippsreduksjoner siden 1990.

I budsjettet for 2019 foreslår regjeringen flere endringer som forsterker klima- og miljøinnretningen av avgiftssystemet. Flypassasjeravgiften gis en miljøprofil ved å innføre avstandsdifferensiering med høyere sats ut av EØS/Europa, engangsavgiften endres i miljøvennlig retning for drosjer og motorsykler og det innføres vrakpantavgift for lastebiler, motorsykler, mopeder og campingvogner.

På utgiftssiden av budsjettet foreslår regjeringen å øke overføringene til Enova. Midlene skal prioriteres til tiltak som gir størst utslippsreduksjon i ikke-kvotepliktig sektor. Det er også foreslått midler til forskningsprogrammet EnergiX, som blant annet skal bidra til bærekraftig utnyttelse av fornybare energiressurser.

Det foreslås en betydelig satsing på klimavennlige transportløsninger. Bevilgningene til investeringer, drift og vedlikehold på jernbane forslås økt med 2 mrd. kroner. Videre foreslår regjeringen nær en dobling i statlig delfinansiering av store kollektivprosjekter i de fire største byene.

Regjeringen foreslår å støtte forprosjektering av CO₂-fangst ved Norcem og Fortum Oslo Varme sine sement- og avfallsforbrenningsanlegg. Videre foreslår regjeringen midler til forprosjektering av transport- og lagring av CO₂ i regi av Equinor, Shell og Total. Regjeringen foreslår også økt bevilgning til Teknologisenteret for CO₂-fangst på Mongstad (TCM) som er en sentral del av regjeringens arbeid med CO₂-håndtering.

I budsjettet ligger det også forslag om økt bevilgning til forskning på skogens klimabidrag. Tiltaket vil kunne bidra til økt verdiskaping og mer kunnskap om klimaeffekter ved forvaltning av skog.

Investeringsselskapet Nysnø Klimainvesteringer AS er opprettet (tidligere Fornybar AS). Selskapet skal i hovedsak investere i ny teknologi i overgangen fra teknologiutvikling til kommersialisering og skal prioritere lav- og nullutslippsløsninger. Det foreslås bevilget 400 mill. kroner til Nysnø i 2019.

Norge bidrar til utslippsreduksjoner også i andre land. Regjeringen foreslår i budsjettet for neste år en betydelig økning i bevilgningene til flere klimatiltak innenfor bistandsrammen. Blant annet foreslås bevilgningen til klima- og skoginitiativet midlertidig økt for å investere i infrastruktur for offentlig tilgjengelig data om avskogingen i regnskogsområder.

3.7.4 Fremskrivinger av utslipp til luft

Norges utslipp av klimagasser avhenger av handlingene til noen hundretusen bedrifter og flere millioner personer. Fremskrivinger prøver å fange opp disse underliggende utviklingstrekkene og tendensene, blant annet med utgangspunkt i økonomiske, teknologiske og befolkningsmessige forhold. Viktige forutsetninger bak fremskrivingene er omtalt i boks 3.8. I tråd med internasjonale retningslinjer er fremskrivingene basert på at dagens innretning av klimapolitikken videreføres uendret. Det innebærer at omfang og satser for CO₂-avgiften og andre avgifter holdes på dagens nivå og at de observerte prisene i EUs kvotesystem for fremtidig levering legges til grunn. Satsingen på teknologiutvikling, for eksempel gjennom Enova, videreføres. Klimapolitikken er styrket de seneste årene, se boks 3.9.

Fremskrivingene gir dermed et bilde av hvordan norske utslipp av klimagasser og langtransporterte luftforurensninger kan utvikle seg ved videreføring av dagens virkemidler. Beregningene av hvordan dagens politikk påvirker fremtidige utslipp er beheftet med betydelig usikkerhet, og usikkerheten øker desto lengre utover i tid fremskrivingene strekker seg. Det er ikke bare de økonomiske utsiktene og den fremtidige utviklingen i befolkningen som er usikre, men også tilgang på lav- og nullutslippsteknologi og kostnadene ved å ta slik teknologi i bruk. Effekten av politikken er spesielt avhengig av tilgangen på lav- og nullutslippsteknologi og kostnadene ved å ta slik teknologi i bruk. Det meste av denne teknologiske utviklingen skjer utenfor Norges grenser.

Fremskrivingene er ikke en beskrivelse av regjeringens mål og fanger heller ikke opp effekter av fremtidig ny politikk og nye virkemidler. Vedtatte mål uten tilhørende forslag til endrede virkemidler eller tiltak som ikke er ferdig utredet i form av forskrift, avgiftsvedtak eller avtaler mv. er ikke innarbeidet i referansebanen.

Utslippene av klimagasser anslås å avta med i overkant av 1 pst. i året fra 2017 og frem mot 2030. Utslippene vil i så fall ligge i overkant av 7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter lavere i 2030 enn i 2017. Det aller meste av nedgangen ventes å komme i ikke-kvotepliktige utslipp der utslippene anslås å gå ned med 5¼ mill. tonn fra 2017 til 2030, se tabell 3.13. Forløpet for utslippene må blant annet ses i sammenheng med utfasingen av oljefyr frem mot 2020, nedleggelsen av gasskraftverket på Mongstad og at utslippene fra petroleumsvirksomheten antas å avta noe etter 2020. Effekten av en anslått nedgang i transportutslippene som følge av at flere nullutslippskjøretøy tas i bruk, blir først for alvor synlig i tallene etter 2020.

Fremskrivinger av nettoopptaket av klimagasser i skog og andre landarealer er ikke oppdatert i denne meldingen. Ifølge de seneste anslagene (Nasjonalbudsjettet 2015) ventes opptaket å avta fremover. Det ligger likevel an til at opptaket av klimagasser i skog og andre landarealer vil tilsvare i overkant av 45 pst. av utslippene i andre sektorer de nærmeste tiårene, se tabell 3.13.

Utslippene av andre klimagasser enn CO₂ anslås samlet å avta fra i overkant av 9 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2017 til i underkant av 8 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2030, se tabell 3.14. Nedgangen i utslippene av metan (CH₄) henger blant annet sammen med avtakende utslipp fra avfallsfyllinger. Utslipp av metan fra jordbruket anslås på sikt å gå litt opp, som følge av at produksjon antas å holde følge med befolkningsutviklingen. Lystgassutslippene (N₂O) anslås å holde seg relativt konstante fremover, mens utslippene av HFK-gasser anslås å gå ned etter 2020 som en følge av innføringen av EUs reviderte f-gassforordning.

Nærmere om anslagene

Anslaget for klimagassutslipp i 2030 er nedjustert med 3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter sammenlignet med forrige fremskriving (Perspektivmeldingen 2017). Det meste av nedjusteringen henger sammen med lavere ikke-kvotepliktige utslipp, særlig fra veitrafikk. I tillegg til økt innblanding av biodrivstoff bidrar antakelsene om raskere utvikling i nullutslippsløsninger i transportsektoren til at fremskrivingene viser en sterkere nedgang. Også de kvotepliktige utslippene er noe nedjustert. Høyere kvotepriser gir sterkere insentiver til å effektivisere produksjonen og ta i bruk ny teknologi.

Utslippene fra veitransport anslås å avta fra 8,8 mill. tonn i 2017 til 6,4 mill. tonn i 2030. Nedgangen skyldes i hovedsak at det er lagt til grunn at innfasing av lav- og nullutslippsbiler vil øke ytterligere fremover. Innblandingen av biodrivstoff var allerede i 2017 på nivå med omsetningskravet fra 2020, på 16 pst. (20 pst. med dobbelttelling av avansert biodrivstoff). Denne innblandingsprosenten er videreført hele fremskrivingsperioden. Sammenlignet med Perspektivmeldingen 2017 er innblandingen oppjustergt med nesten 10 prosentenheter.

I 2017 utgjorde elbiler 21 pst. av nybilsaget for personbiler, og har til og med august i år økt til 26 pst. I fremskrivingene er det lag til grunn at andelen øker til 75 pst. i 2030 mot 50 pst. i Perspektivmeldingen 2017. Som i Perspektivmeldingen 2017, er det videre lagt til grunn at andelen el-varebiler av nybilsalget er halvparten av personbiler i 2030. Anslagene bygger blant annet på at utviklingen går noe raskere enn tidligere lagt til grunn. Det er også lagt til grunn noe raskere teknologiutvikling for tunge kjøretøy, men denne kommer senere og langsommere enn for lettere biler. Det finnes få nullutslippsløsninger i dag og kostnadene er svært høye for de som finnes. Usikkerheten fremover er stor.

Utslippene fra innenriks sjøfart og fiske har avtatt markant de senere årene. Nedgangen i utslippene henger trolig sammen med lavere aktivitet for offshore supplyskip, overgang til mindre utslippsintensive drivstoff og bruk av ny teknologi. Det kan også skyldes økt andel fartøy som har bunkret drivstoff utenlands. I fremskrivingene er det lagt til grunn at nedgangen er varig og at videre teknologiutvikling og de forsterkede virkemidlene de senere årene vil bidra til at utslippene vil fortsette å avta etter 2020. I tillegg til at Enova bruker betydelige midler på støtte til introduksjon av null- og lavutslippsteknologi i maritim sektor er det inngått flere kontrakter som stiller krav om null- eller lavutslippsløsninger, og det er blant annet lagt til grunn at rundt en tredjedel av landets ferjer vil ha batterier om bord i løpet av 2021.

Utslippene fra bruk av fossil olje til oppvarming i næringer og husholdninger har avtatt med 84 pst. siden 1990. Forbudet mot bruk av mineralolje til oppvarming av bygg innebærer at husholdningene allerede i 2020 ikke vil ha utslipp fra bruk av olje. Det vil imidlertid fortsatt være utslipp fra bruk av gass og fra vedfyring. Også i tjenesteytende næringer vil forbudet fremskynde nedgangen i bruk av olje til oppvarming. Det er beregningsteknisk lagt til grunn at det vil være noen utslipp igjen, som følge av at forbudet åpner for unntak, blant annet i områder der kraftsituasjonen tilsier det. I 2030 anslås utslippene til ¼ mill. tonn CO₂-ekvivalenter.

Utslippene fra ikke-kvotepliktig energiforsyning kommer fra brenning av fossilt karbon i avfall og bruk av fossile energibærere i mindre energianlegg. I fremskrivingene anslås utslippene fra ikke-kvotepliktig energiforsyning å holde seg om lag på dagens nivå på 1 mill. tonn. Utslippene fra avfallsdeponier er som tidligere anslått å gå videre ned som en følge av forbudet mot deponering av våtorganisk avfall. Utslippene fra jordbruket er anslått å ligge relativt stabilt fremover.

Fremskrivinger mot 2050

For første gang har Finansdepartementet laget fremskrivinger av klimagassutslipp til 2050. Stor utsikkerhet gjør at fremskrivingene må ses på som grove illustrasjoner. Fremskrivinger er basert på en rekke forutsetninger, blant annet en gjetning av hva videreføring av dagens klimapolitikk, både nasjonalt og internasjonalt, betyr for norske utslipp. Mot 2050 er det lagt til grunn at befolkning, økonomi og den generelle forbedringen i teknologi utvikler seg i om lag samme tempo som frem mot 2030. Det innebærer at utviklingen av ny klimavennlig teknologi internasjonalt, som Norge er helt avhengig av for å bli et lavutslippssamfunn, verken går raskere eller saktere enn det vi har observert historisk.

Gitt forutsetningene anslås utslippene å gå vesentlig ned frem mot 2050. Årlige forbedringer i teknologi og annen effektivisering anslås å mer enn oppveie virkningene av økonomisk vekst og en større befolkning. I tillegg anslås det at lavere produksjon av olje og gass og videre utfasing av bruk av fossil energi til oppvarming og i transport også vil bidra til å redusere utslippene. Alt i alt anslås utslippene å ligge nesten 40 pst. lavere i 2050 enn dagens nivå. Nettoopptaket av klimagasser i skog og andre landarealer går også ned, men anslås å fortsette å tilsvare rundt 45 pst. av utslipp fra andre sektorer også mot midten av århundret.

Norges elektrisitetsforsyning er allerede i dag fornybar, og ny fornybar teknologi innenfor dette området vil i liten grad bidra til å bringe våre utslipp ned. Fossilfrie løsninger innenfor transport, industriprosesser med lavere utslipp eller matproduksjon med lavere klimaavtrykk er avgjørende for at norske utslipp skal gå vesentlig raskere ned fremover.

Den faktiske utviklingen vil avvike fra det forløpet som antydes her. Fremskrivinger er usikre og usikkerheten øker jo lenger frem i tid fremskrivingene løper. Hvis lavutslippsløsninger til konkurransedyktige priser utvikles raskere enn lagt til grunn, vil utslippene kunne avta hurtigere enn fremskrivingene viser. Dette skyldes at utslipp allerede i dag har en tydelig kostnad for norske husholdninger og bedrifter gjennom avgifter og kvoteplikt. På den annen side kan også teknologiutviklingen gå langsommere enn lagt til grunn. Ifølge OECD er bare om lag 20 pst. av verdens utslipp priset i dag. En kombinasjon av prising av utslipp og støtte til forskning og utvikling er avgjørende for utvikling og spredning av lavutslippsteknologi.

3.7.5 Langtransporterte luftforurensinger

Utslippene av langtransporterte luftforurensinger, nitrogenoksider (NO_X), svoveldioksid (SO₂), ammoniakk (NH₃), partikler (PM_2,5) og flyktige organiske forbindelser utenom metan (NMVOC), reguleres under Gøteborgprotokollen. Disse forurensingene spres over landegrenser via atmosfæren og bidrar blant annet til forsuring, helseskadelige konsentrasjoner av partikler og dannelse av bakkenært ozon.

Norge oppfyller forpliktelsen for 2010 under Gøteborgprotokollen for gassene NO_X, SO₂ og NMVOC, se figur 3.26. Det ble i 2012 fremforhandlet nye utslippsforpliktelser under denne protokollen. Disse forpliktelsene gjelder for 2020 og er satt i forhold til utslippsnivået i 2005. Norge oppfyller denne forpliktelsen for NO_X og SO₂ allerede i dag. For NH₃ og NMVOC ligger anslåtte utslipp i 2020 like over forpliktelsen.

¹ Firkantene viser utslippsforpliktelsene i Gøteborgprotokollen for 2010 og 2020.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Siden 1990 har utslippene av NO_X falt med 24 pst. Dette skyldes først og fremst lavere utslipp fra veitrafikk, i hovedsak som resultat av at avgasskravene er skjerpet i flere omganger. Utslippene fra innenriks sjøfart og fiske har blitt halvert siden årtusenskiftet. Nedgangen i utslippene henger trolig sammen med en gradvis utfasing av eldre motorer med høye utslipp, overgang til mindre utslippsintensive drivstoff og bruk av ny teknologi. Det kan også skyldes en økning i andelen fartøy som har bunkret drivstoff i andre land. Utslippene variere en del fra år til år. Avgasskrav har bidratt til at utslippene fra dieseldrevne motorredskaper har avtatt. Utslippene fra petroleumsvirksomheten har avtatt de senere årene, men ligger rundt 70 pst. over nivået i 1990. I 2017 stod olje og- gassutvinning for nesten 30 pst. av de samlede NO_X-utslippene.

I fremskrivingene avtar utslippene av NO_X til 142 200 tonn i 2020, se tabell 3.15. Utslippene ventes å avta ytterligere frem mot 2030. Utslippsanslaget for 2030 er nedjustert sammenlignet med det som ble rapportert i Perspektivmeldingen 2017. På den ene siden er banen løftet for startårene for fremskrivingen som en følge av revisjon av regnskapet, blant annet ny energibalanse og høyere utslippsfaktorer for utslipp av NO_X fra diesel personbiler. Samtidig anslås utslippene fra personbiler å gå raskere ned enn tidligere lagt til grunn, som en følge av kraftigere økning i antall null- og lavutslippskjøretøy. NO_X-utslippene fra innenriks sjøfart er anslått å avta betydelig fremover. Nedgangen henger sammen med overgang til lav- og nullutslippsteknologier blant annet i ferjenettet. Det er også lagt til grunn at NO_X-fondet vil finansiere NO_X-reduserende tiltak innenfor sjøtransport. I tillegg anslås utslippene fra olje- og gassvirksomheten å avta noe raskere enn tidligere lagt til grunn.

I henhold til Gøteborgprotokollen har Norge forpliktet seg til å redusere utslippene av NO_X med 23 pst. innen 2020, sett i forhold til utslippsnivået i 2005. Med dagens regnskap gir det et utslippstak for 2020 på nesten 157 000 tonn. Utslippene av NO_X anslås dermed å ligge godt under forpliktelsen i 2020, se tabell 3.15.

Utslippene av NMVOC var i 2017 over 80 pst. lavere enn i toppåret 2001. Det er først og fremst lavere utslipp fra lasting og lagring av råolje på sokkelen som har bidratt til å redusere utslippene av NMVOC. I tillegg har utslipp av NMVOC fra veitrafikk falt jevnt, først og fremst som følge av avgasskravene som ble innført for bensindrevne biler i 1989, og delvis av overgangen fra bensin- til dieseldrevne biler.

I fremskrivingene avtar utslippene av NMVOC til rundt 143 000 tonn i 2020 og anslås å falle ytterligere frem mot 2030. På den ene siden er hele utslippsbanen for NMVOC løftet som en følge av revideringer av utslippsregnskapet, på den annen side er utslippene blitt betydelig redusert de siste par årene slik at utgangsnivået er om lag som i Perspektivmeldingen 2017. Det er særlig utslippene fra olje- og gassutvinning og industri som har avtatt siden 2015. Utslippene er noe nedjustert sammenlignet med Perspektivmeldingen 2017 og henger sammen med at NMVOC-utslippene fra petroleumssektoren anslås å avta noe raskere enn tidligere lagt til grunn. Forpliktelsen under Gøteborgprotokollen innebærer at utslippene i 2020 må ligge under 138 000 tonn. Anslåtte utslipp ligger dermed over forpliktelsen i 2020, men videre nedgang bringer utslippene under forpliktelsen før 2030.

Utslippene av SO₂ har avtatt med nesten 70 pst. siden 1990. Siden 2006 har utslippene ligget lavere enn kravet i første Gøteborgperiode på maksimalt 22 000 tonn. I 2017 var utslippene 16 000 tonn. I fremskrivingene anslås en videre nedgang i SO₂-utslippene. Utslippene er godt under Gøteborgforpliktelsen for 2020 på 21 000 tonn.

Utslippsregnskapet for NH₃ har tidligere indikert at Norge overholdt forpliktelsen i første Gøteborgperiode på 23 000 tonn. I flere runder har utslippstallene tilbake til 1990 blitt oppjustert. I 2017 var utslippene 28 400 tonn. Utslippene anslås å ligge stabilt på dette nivået frem mot 2030, mens Gøteborgforpliktelsen for 2020, som tar utgangspunkt i utslippet i 2005, er 27 300 tonn. Norge ligger dermed ikke an til å nå forpliktelsen for 2020. Jordbruket er den klart største utslippskilden.

Ved revisjonen av Gøteborgprotokollen i 2012 påtok Norge seg å redusere utslippene av PM_2,5 med 30 pst. i 2020 sammenlignet med nivået i 2005. Med dagens utslippsregnskap tilsvarer dette et årlig utslippstak på om lag 27 000 tonn fra 2020. I 2017 var utslippene av PM_2,5 27 500 tonn. Utslippene i både 2020 og 2030 kan ligge under utslippsforpliktelsen.