5 Tiltak for økt produktivitet og en mer effektiv økonomi

5.1 Produktivitet og effektiv ressursbruk

5.1.1 Utvikling i produktiviteten i norsk økonomi

Vekst i produktiviteten innebærer at vi over tid klarer å få mer ut av ressursene i økonomien. Høy produktivitet gjør at levestandarden i Norge er blant de høyeste i verden, selv om nordmenn ikke arbeider mer enn gjennomsnittet i EU.

Det siste tiåret har produktiviteten i Norge og andre vestlige økonomier økt i lavere tempo enn før. I markedsrettede næringer i Fastlands-Norge falt veksten i arbeidsproduktiviteten, som viser forholdet mellom bruttoprodukt og timeverk, fra rundt 3 pst. i perioden 1996–2005 til 0,8 pst. i perioden 2006–2017.

Lavere produktivitetsvekst kan skyldes flere forhold. Når bedrifter i perioder med lav kapasitetsutnyttelse holder på arbeidskraft i påvente av bedre tider, går produktivitetsveksten ned. I tillegg har investeringene i næringslivet i mange OECD-land ligget relativt lavt siden finanskrisen, noe som kan ha bidratt til lavere tempo i den teknologiske og organisatoriske utviklingen. Det er grunn til å tro at lavere produktivitetsvekst blant våre handelspartnere har svekket potensialet for økt produktivitet også i Norge. Veksten her hjemme har likevel vært høyere enn i mange europeiske land, se figur 5.1.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, OECD og Finansdepartementet.

Det ser nå ut til at produktivitetsveksten tar seg noe opp i Norge og flere andre land. Det må ses i sammenheng med sterkere konjunkturer, og at investeringene har økt i mange OECD-land. De siste par årene har investeringene i realkapital økt markant også blant norske fastlandsbedrifter, se figur 5.2. Målt som andel av fastlands-BNP er foretaksinvesteringene nå på sitt høyeste nivå siden finanskrisen. Det bidrar til å trekke opp kapitalmengden per arbeider, noe som isolert sett gir et positivt bidrag til produktivitetsveksten. Samtidig har det historisk sett vært slik at høyere arbeidsproduktivitet kun til en viss grad kan forklares med høyere kapitalintensitet. Andre faktorer, som for eksempel organisatoriske og teknologiske forbedringer, har vært viktigere.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Også strukturelle forhold påvirker produktivitetsveksten. De siste tiårene har forventet levealder økt betraktelig i Norge og andre vestlige land. Når befolkningen blir eldre, må en fallende andel yrkesaktive finansiere en økende andel pensjonister. Det kan i noen grad motvirkes ved at de eldre står lenger i arbeidslivet, og ved at flere som i dag står utenfor, kommer inn i arbeidslivet. Men aldringen innebærer også at stadig flere vil bli sysselsatt i omsorgssektoren. Tradisjonelt er potensialet for produktivitetsvekst antatt å være lavere i omsorgssektoren enn i andre sektorer, selv om dette kan komme til å endre seg.

Det er usikkerhet knyttet til produktivitetsutviklingen fremover. I den offentlige debatten argumenterer enkelte for at den svake veksten etter finanskrisen vil vedvare, blant annet fordi nye oppfinnelser ikke har samme potensial som oppfinnelsene som lå til grunn for den første og andre industrielle revolusjon. Andre trekker frem at det historisk har tatt tiår før store teknologiske gjennombrudd har slått ut i produktivitetsstatistikken, og at digitale nyvinninger er i ferd med å drive frem en ny periode med høy vekst.

Produktiviteten ser ut til å være mer ujevnt fordelt enn tidligere. OECD har gjort empiriske analyser som tyder på at verdens mest produktive bedrifter er fire til fem ganger så produktive som øvrige bedrifter1. Disse bedriftene er ofte store, internasjonale og innovative. Innenfor tjenestesektorene og IKT-sektoren er frontbedriftene også relativt unge, og få bedrifter klarer å holde seg i front over lang tid. Det ser ikke ut til at den svekkede produktivitetsveksten i OECD-området skyldes at teknologifronten beveger seg saktere. Tvert imot er produktivitetsveksten i verdens mest produktive bedrifter vedvarende høy. Derimot ser det ut til at produktivitetsveksten holdes tilbake av at det store flertallet av bedriftene ikke klarer å nærme seg de beste bedriftene.

På lang sikt er det den teknologiske utviklingen, i bred forstand, som driver produktivitetsveksten. Et lite land som Norge kan i beste fall drive teknologifronten fremover på et begrenset antall områder. Derfor er produktivitetsveksten i Norge i stor grad avhengig av hvor gode vi er til å ta til oss teknologi som er utviklet i andre land. Vår evne til å absorbere teknologi henger nøye sammen med kunnskapskapitalen, som igjen påvirkes av utdannings- og forskningssystemet.

Gjennom internasjonal handel og migrasjon blir teknologi og kunnskap overført mellom land. Internasjonal handel gir dessuten bedriftene tilgang på større markeder, slik at de kan dra nytte av stordriftsfordeler. I sum innebærer dette at åpenhet mot utlandet vil fremme produktivitet. Derfor vil handelskriger og proteksjonisme, som vi nå ser tendenser til, være dårlige nyheter for produktivitetsutviklingen i Norge.

Videre kan det tenkes at produktiviteten kan ha økt mer enn den offisielle statistikken tyder på. Tradisjonelle mål for produktivitet vil i begrenset grad fange opp effekter av gratis tilgang til søkemotorer, GPS-tjenester og andre applikasjoner, som med høy sannsynlighet har fremmet effektiviteten i mange sektorer. Foreløpig tilsier forskningen at slike målefeil kun kan forklare en liten del av fallet i produktivitetsveksten2.

Selv om høyere produktivitet isolert sett vil bidra til økt velstand, er det et viktig forbehold at produktivitet er et middel for å oppnå velferd, ikke et overordnet mål. For eksempel vil det være svært lønnsomt for samfunnet og for den enkelte at flere deltar i arbeidsmarkedet, selv om det kan innebære at den gjennomsnittlige produktiviteten går ned.

5.1.2 Strukturreformer for å øke veksten

Strukturpolitikk er en samlebetegnelse på offentlig politikk for å bedre bruken av samfunnets ressurser. En vellykket strukturpolitikk gir produktivitets- og velstandsvekst.

Både Produktivitetskommisjonen og OECD har pekt på at økt produktivitet kan oppnås gjennom strukturreformer som styrker næringslivets vekstmuligheter og gjennom tiltak for å effektivisere offentlig sektor. Et økt press på reduserte kostnader og effektive løsninger vil bedre produktivitetsveksten i Norge.

Produktivitetskommisjonen mente at oljerikdommen i Norge kan ha svekket insentivene til å gjennomføre strukturreformer. OECD har tidligere vurdert at Norge hadde lav reformaktivitet og i liten grad fulgte opp deres anbefalinger. I OECDs analyse av reformer (Going for Growth 2017) viser en imidlertid til at Norge de siste årene har skilt seg ut med økt reformaktivitet, og har gjennomført tiltak på flere områder hvor OECD har hatt anbefalinger.

Likebehandling av sektorer og bedrifter vil bidra til økt produktivitet. Subsidier til enkeltsektorer i form av næringsstøtte, reguleringer som favoriserer tradisjonelle aktører og binder arbeidskraft til bestemte virksomheter, bør derfor som hovedregel unngås. I noen tilfeller tilsier likevel andre hensyn at dette hovedprinsippet fravikes.

5.1.3 Produktivitet og omstilling i norsk økonomi

Omstilling av norsk økonomi er nødvendig for å for å skape vekst, nye arbeidsplasser og flere ben å stå på. Omstilling er ikke noe nytt. Norske bedrifter er i kontinuerlig omstilling, det er en del av bedrifters hverdag. Utløsende faktorer for omstillinger er ulike og ikke alltid forutsigbare. Gode generelle rammevilkår for næringslivet og et skattesystem som i liten grad påvirker insentivene til å investere, arbeide og spare er viktige bidrag for å lykkes med omstillingene.

Skattesystemet bør utformes slik at det ikke motvirker insentivene til å skape verdier og lønnsomme arbeidsplasser. Kombinasjonen av brede skattegrunnlag, lave skattesatser og skattemessig likebehandling av næringer, virksomheter og investeringer vil bidra til at ressursene utnyttes best mulig. Universelle og gode velferdsordninger gir et sikkerhetsnett som bidrar til å redusere omstillingskostnader for den enkelte. En godt utdannet og kompetent arbeidsstyrke er nødvendig for å utvikle kunnskap og innovasjoner, og for å ta i bruk kunnskap. Effektiv ressursutnyttelse avhenger av god kvalitet på infrastruktur som veier, jernbane, kraftnett, telenett, bredbånd og vannforsyning. Også et velfungerende kapitalmarked og effektiv konkurranse er nødvendige forutsetninger for omstilling og utvikling av næringslivet. Dette illustrerer at regjeringens politikk for omstilling føres på en rekke departementers ansvarsområder.

Omstilling sikres ikke først og fremst gjennom enkelttiltak i de årlige budsjettforslagene, men gjennom langsiktig arbeid med de generelle rammebetingelsene og samfunnets institusjoner.

De næringsrettede virkemidlene vi har må innrettes best mulig. Regjeringen vil derfor starte opp et arbeid med en helhetlig gjennomgang av det næringsrettede virkemiddelapparatet, med sikte på å få mest mulig ut av de midlene som brukes. Kapittel 5.2 gjennomgår tiltak for et mer produktivt næringsliv, mens kapittel 5.4 gir en oversikt over næringsstøtte.

5.2 Et mer produktivt næringsliv

5.2.1 Konkurransepolitikk

Konkurransepolitikken står sentralt i regjeringens arbeid for økt produktivitet og en mer effektiv økonomi. Konkurranse i markedene og fravær av konkurransevridende offentlig støtte bidrar til et bedre tilbud av varer og tjenester med høyere kvalitet og lavere priser. Regelverket om offentlige anskaffelser skal fremme effektiv ressursbruk i offentlige innkjøp.

Konkurranse stimulerer norske bedrifter til å bli mer produktive og innovative. Bedriftene som står overfor konkurranse hjemme blir i tillegg mer konkurransedyktige i internasjonale markeder.

Konkurranselovens formål er å fremme konkurranse for å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Konkurransereglene skal motvirke konkurranseskadelig adferd hos bedriftene. I et marked med svak konkurranse vil det være lønnsomt å sette prisene høyere enn det som er mulig i et marked med virksom konkurranse. Dette medfører et tap for samfunnet fordi varer og tjenester som forbrukerne ønsker og er villige til å betale for, ikke blir produsert og konsumert. Konkurranseloven forbyr derfor konkurransebegrensende samarbeid, misbruk av dominerende stilling og sammenslåinger (fusjoner) som begrenser konkurransen. En streng fusjonskontroll er særlig viktig i et lite land som Norge med mange små markeder. Den viktigste virkningen av konkurranseloven og Konkurransetilsynets håndheving av den, er den preventive virkningen av at alle bedrifter må forholde seg til reglene og unnlate å drive konkurranseskadelig adferd.

Konkurranse mellom offentlige og private tilbydere

Regjeringen satte sommeren 2016 ned en ekstern arbeidsgruppe under ledelse av professor Erling Hjelmeng for å vurdere konkurransen mellom offentlig og privat virksomhet, samt tiltak for å legge til rette for like konkurransevilkår. Arbeidsgruppen leverte sin rapport 23. januar 2018.

Arbeidsgruppen påpeker at effektiv bruk av samfunnets ressurser tilsier at prinsippet om konkurranse på like vilkår (konkurransenøytralitet) mellom offentlige og private aktører følges i størst mulig grad. Konkurransenøytralitet betyr at ingen aktør som opererer i et marked skal ha utilbørlige (‘kunstige’) konkurransefordeler eller -ulemper. Det kan være mange kilder til manglende konkurransenøytralitet, jf. figur 5.3. Ulike rammebetingelser kan innebære at det ikke er de mest effektive virksomhetene som opererer i markedet fordi aktører med særfordeler ikke trenger å være like kostnadseffektive for å overleve. Slike fordeler kan også utnyttes for å stenge aktører ute fra markedet. Manglende konkurransenøytralitet kan igjen lede til endringer i markedsstruktur (for eksempel at markedet blir mer konsentrert) og endret markedsadferd.

Kilde: «Like konkurransevilkår for offentlige og private aktører» (Hjelmeng et al. 2018).

Det generelle skattefritaket for staten, fylkeskommuner og kommuner mv. er et eksempel på en fordel for bestemte aktører. Fritaket omfatter inntekter fra kommersiell virksomhet (virksomhetsinntekter), utbytte, gevinster, renteinntekter og andre kapitalinntekter. Virksomheter som må betale skatt, vil normalt måtte kreve høyere priser på sine varer og tjenester enn skattefrie virksomheter. Offentlige skattefrie aktører kan dermed tilby varer og tjenester i markedet til lavere priser enn tilbydere som må betale skatt.

Offentlige aktører kan videre motta økonomiske fordeler i form av ubegrensede offentlige garantier (konkursimmunitet). Gjennom utøvelse av offentlig eierskap, kan også konkurranseforholdene påvirkes på en samfunnsøkonomisk uheldig måte, for eksempel gjennom hvilke avkastningskrav offentlige eiere stiller.

I tillegg må offentlig markedsrettet virksomhet belastes alle relevante kostnader ved bruk av ulike innsatsfaktorer for å hindre at aktiviteten subsidieres med offentlige midler. For eksempel skjer det subsidiering hvis den markedsrettede virksomheten disponerer ledig kapasitet som er tilgjengelig i den ikke-markedsrettede delen av staten/kommunen, uten å betale markedspris (verdien i beste alternative anvendelse) for bruken av kapasiteten.

Et flertall i arbeidsgruppen mener det bør innføres et krav om regnskapsmessig skille der hvor et offentlig rettssubjekt både driver forvaltningsoppgaver og aktiviteter i markedet. Et flertall mener også at det bør innføres skatteplikt når det offentlige driver virksomhet i markedet. I tillegg foreslår flertallet at det innføres et generelt prinsipp om at når en offentlig aktør driver kommersiell aktivitet i konkurranse med andre, skal dette gjøres på markedsmessige vilkår, også når EØS-avtalen ikke krever dette.

ESA har foreløpig konkludert med at det generelle skattefritaket for stat, helseforetak og (fylkes-) kommuner innebærer ulovlig statsstøtte når disse driver økonomisk aktivitet. I tillegg har ESA foreløpig konkludert med at denne typen offentlige virksomheter får ulovlige økonomiske fordeler i form av ubegrensede offentlige garantier når disse driver økonomisk aktivitet. ESA har anmodet norske myndigheter om å vurdere tiltak for å hindre at offentlige aktører kryssubsidierer økonomisk aktivitet.

For å bidra til størst mulig verdiskaping bør det være like konkurransevilkår for private og offentlige aktører når de opererer i samme marked. Regjeringen vil vurdere ESA-saken og eventuelle tiltak for like konkurransevilkår i lys av arbeidsgruppens rapport og den offentlige høringen av rapporten.

Konkurranse i særskilte markeder

Produktivitetskommisjonen vurderte at den norske konkurranseloven i all hovedsak fungerer godt, men pekte på at unntakene fra loven innebærer at andre hensyn settes foran samfunnsøkonomisk effektivitet. Dette gjelder blant annet for landbruk og fiske, og i bokmarkedet, som har unntak fra konkurranseloven. Produktivitetskommisjonen pekte også på andre næringer der det ser ut til å være konkurransemessige utfordringer, blant annet basert på Konkurransetilsynets arbeid. Det er flere sektorer innenfor nettverksnæringene med ulike utfordringer, blant annet elektronisk kommunikasjon, bredbånd, busstransport, jernbanetransport, fergetransport, flytransport og havner. Her skyldes utfordringene blant annet at flere markeder har karakter av naturlige monopoler. Andre eksempler på viktige næringer er dagligvaremarkedet og drivstoffmarkedet.

Dagligvaremarkedet

Det er flere forhold ved dagligvaremarkedet som indikerer at konkurransen er begrenset, blant annet høy konsentrasjon på detaljist-, engros- og leverandørleddet og vesentlige etableringshindringer. I Norge er det tre landsdekkende dagligvarekjeder med egen distribusjon. Den største aktøren har en markedsandel på over 40 pst. Ifølge Konkurransetilsynet er det imidlertid ikke den høye konsentrasjonen i kjedeleddet som er spesielt for det norske markedet, men fraværet av internasjonale utfordrere og høy konsentrasjon i mange leverandørmarkeder. Oslo Economics har i en utredning til Nærings- og fiskeridepartementet påpekt at de viktigste etableringshindringene i dagligvaremarkedet er at noen aktører har bedre innkjøpsbetingelser enn andre og tilgang til attraktive butikklokaler.

Produktivitetskommisjonen fremhevet at det norske importvernet hindrer nyetablering i dagligvaremarkedet. Importvernet innebærer at jordbruksvarer som produseres i Norge, er skjermet fra konkurranse fra utlandet gjennom høye tollsatser. Importvernet påvirker ikke bare primærproduksjonen, men også konkurranse, struktur og effektivitet i resten av verdikjeden for mat. Et lite og skjermet norsk marked begrenser mulighetene for å utnytte stordriftsfordeler i næringsmiddelindustrien og hindrer etablering av utenlandske konkurrenter, både i foredling og detaljhandel. Ifølge Oslo Economics bidrar importvernet og konsentrerte leverandørmarkeder til å forsterke virkningen av ulike innkjøpsbetingelser, fordi nye eller utenlandske kjeder vil være avhengig av betydelige innkjøp fra norske leverandører med sterk markedsmakt.

I mai 2018 ba Stortinget om at regjeringen legger frem et forslag til lov om god handelsskikk. Stortinget ba også om at det utredes tiltak som fremmer konkurranse, innovasjon og nyetablering i dagligvaremarkedet. En viktig forutsetning i Stortingets vedtak, er at tiltak som foreslås må komme forbrukerne til gode, særlig gjennom styrket konkurranse. Regjeringen følger opp Stortingets anmodningsvedtak i samarbeid med Konkurransetilsynet og eksterne fagmiljøer.

Bokmarkedet

Markedet for omsetning av bøker har unntak fra konkurranseloven § 10 om forbud mot samarbeid som begrenser konkurransen. Forskrift om unntak fra konkurranseloven § 10 for omsetning av bøker angir nærmere spesifiserte samarbeid. Gjeldende forskrift er fastsatt for to år, og løper ut 31. desember 2018.

Bokavtalen mellom Bokhandlerforeningen og Forleggerforeningen er omfattet av unntaket. Hovedelementet i Bokavtalen er fastprisordningen, som innebærer at forlagene fastsetter bokhandlenes utsalgspris på de bøkene forlaget gir ut. Den faste bokprisen gjelder i utgivelsesåret frem til og med 30. april året etter. Unntaket fra deler av konkurranselovgivningen som bokomsetningen i Norge har hatt siden 1960-tallet, er kultur- og litteraturpolitisk begrunnet. Den kulturpolitiske begrunnelsen for fastprisordningen er at det skal øke bransjens evne og insentiv til å utgi et bredt spekter av bøker. Videre skal fastpris bidra til å opprettholde et landsdekkende bokhandlernett. Bokavtalen inneholder også bestemmelser mellom partene som regulerer skaffe- og leveringsplikt, frakt- og leveringsbetingelser, kollektiv abonnementsordning og forpliktelse om å benytte normalkontrakter mellom forlagene og forfattere/oversettere. Konkurransetilsynet har pekt på at samarbeidet i bokavtalen virker konkurransebegrensende og resulterer i høyere priser på bøker.

Regjeringen vil legge til rette for at fastprisordningen på bøker kan videreføres, men vil vurdere hvordan konkurransen i bokmarkedet kan styrkes.

Drivstoffmarkedet

Konkurransetilsynet følger konkurransesituasjonen i drivstoffmarkedet tett for å bidra til å sikre best mulige forutsetninger for velfungerende konkurranse. Konkurransetilsynet henter derfor inn informasjon om blant annet priser og volumer fra de norske drivstoffaktørene.

Fire selskaper, Circle K, Esso, St1 og Uno-X Gruppen, er pålagt utvidet meldeplikt og må opplyse om samtlige fusjoner og oppkjøp. Formålet med utvidet meldeplikt er at tilsynet skal få opplysninger om oppkjøp som den ordinære fusjonskontrollen ikke fanger opp.

Offentlige anskaffelser

Reglene om offentlige anskaffelser skal fremme effektiv ressursbruk og gi allmennheten tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. I 2016 utgjorde offentlige innkjøp 437 mrd. kroner, eksklusiv oljesektoren. Konkurranse om oppdragene er sentralt for å bidra til at offentlige innkjøp skjer rimelig og effektivt. Virksom konkurranse om offentlige innkjøp krever velfungerende markeder og at innkjøperne opptrer profesjonelt. Både Produktivitetskommisjonen og ulike rapporter viser til at det kan spares mye ressurser ved å effektivisere arbeidet med anskaffelser i offentlige virksomheter. Regjeringen utarbeider nå en stortingsmelding om effektivisering og profesjonalisering av offentlige anskaffelser. Meldingen er planlagt lagt frem vinteren 2019. Målet med stortingsmeldingen er å utvikle en mer helhetlig offentlig anskaffelsespolitikk med sikte på blant annet effektivisering av anskaffelsesprosessene gjennom å redusere kostnader, bidra til bedre behovsdekning og et mer konkurransedyktig norsk næringsliv. For å lykkes kreves det bedre styring med og organisering av anskaffelsene og bedre innkjøpsfaglig kompetanse.

Digitalisering vil effektivisere offentlige anskaffelser. I 2018 startet Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) et program for digitale anskaffelser, som er planlagt å vare frem til 2024. Målet er å effektivisere og forbedre anskaffelsesprosessene slik at anskaffelsene blir bedre og mer kostnadseffektive, blant annet gjennom etablering av fellesløsninger.

5.2.2 Offentlige reguleringer

Offentlige reguleringer kan begrunnes med ulike former for markedssvikt, for eksempel forurensing eller naturlige monopoler. Regulering kan da gi mer velfungerende markeder og bedre utnyttelse av ressursene.

Produktivitetskommisjonen viste til at land med relativt få konkurransebegrensende reguleringer i næringslivet generelt har høyere BNP per innbygger og høyere produktivitetsvekst. Dette kan skyldes at reguleringene skaper etableringshindre og svekker konkurransen mellom bedriftene og insentivene til innovasjon. Det offentlige bør ikke regulere mer enn det som er nødvendig, og regjeringen vil fortsette arbeidet med å fjerne dårlig begrunnede forbud og reguleringer.

Ufullstendig utredning øker risikoen for at det fattes beslutninger som gir uønskede virkninger eller som innebærer sløsing med samfunnets ressurser. Regjeringen legger derfor vekt på gode beslutningsgrunnlag før nye reguleringer vedtas. Regelrådet, som har vært i drift siden juni 2016, skal bidra til at næringslivet ikke påføres unødvendige byrder. Regelrådet skal vurdere utformingen av forslag til nytt eller endret regelverk som påvirker næringslivet. Rådet skal ta stilling til om det er gjennomført konsekvensvurderinger etter kravene utredningsinstruksen stiller, og om virkningene for næringslivet er tilstrekkelig kartlagt.

Regulering av fiskerinæringen

Næringer som er basert på utnyttelse av felles naturressurser, må reguleres med sikte på forsvarlig forvaltning i et langsiktig perspektiv. I fiskerinæringen er det etablert konsesjonsordninger og kvoter, blant annet for å legge til rette for lønnsomhet og for å unngå at ressursene overutnyttes.

Det norske kvotesystemet har over tid blitt svært komplekst, og regjeringen ser behov for forenklinger. Et ekspertutvalg har vurdert dagens kvotesystem, og hvordan kvotesystemet bør se ut i fremtiden, se NOU 2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem. Utredningen følges nå opp, blant annet gjennom innspillsmøter med næringsorganisasjonene. Nærings- og fiskeridepartementet arbeider med oppfølgingen av forslagene fra utvalget med sikte på å legge frem en melding til Stortinget i vårsesjonen 2019.

I 2017 eksporterte Norge villfanget fisk og fiskeprodukter for 26,8 mrd. kroner. Brudd på reguleringene truer både miljø, fremtidig næringsgrunnlag og markedsadgangen for norsk sjømat. Lovbrudd ødelegger også konkurranseforholdene i næringen, gir tap av skatte- og avgiftsinntekter og utgjør en risiko for mattrygghet. Regjeringen satte våren 2018 ned et utvalg som skal se på hvordan vi ved hjelp av ny teknologi kan få en mer effektiv nasjonal kontroll, som samtidig gir næringen et konkurransefortrinn i krevende sjømatmarkeder. Utvalget skal levere sin innstilling høsten 2019.

En effektiv håndheving av regelverket er helt avgjørende for en troverdig fiskeriforvaltning. Mer effektiv kontroll vil føre til mer bærekraftige fiskerier, økte skatteinntekter og økte eksportverdier.

Fiskeriressursene utgjør store verdier og gir potensielt opphav til grunnrente. Produktivitetskommisjonen pekte på at ineffektive reguleringer i fiskerinæringen står i veien for å realisere ressursrenten. I en rapport fra Statistisk sentralbyrå, «Resource Rent in Norwegian Fisheries», er det beregnet at fiskeriene i 2011 hadde et potensial for å generere en ressursrente på 9 mrd. kroner. Skatteutvalget (NOU 2014: 13) tilrår at det vurderes å innføre grunnrenteskatt i fiskeri- og havbrukssektoren. I Meld. St. 4 (2015–2016) fremgår det at regjeringen vil vurdere løpende hvilke virkemidler som er mest hensiktsmessig for å innhente grunnrente fra ressurser i Norge. I regjeringens politiske plattform, Jeløya-plattformen fremgår det at naturressurser bør beskattes slik at overskuddet tilfaller fellesskapet, samtidig som selskapene kan utvinne lønnsomme ressurser.

Fiskesalgslagene er gitt brede fullmakter til å fastsette minstepriser og vilkår for omsetningen av fisk i fiskesalgslagsloven. Som et ledd i oppfølgingen av Meld. St. 10 (2015–2016) «En konkurransekraftig sjømatindustri» har en ekspertgruppe vurdert forenklinger og forbedringer av markedsmekanismen innen førstehåndsomsetningen av fisk. Gruppens sluttrapport fra desember 2016 inneholder tolv forslag som kan innføres uten lov- eller forskriftsendringer. Flere av forslagene er gjennomført. Førstehåndsmarkedet for fisk er i stadig utvikling, og regjeringen vil kontinuerlig følge med på utviklingen i førstehåndsomsetningen.

Regulering av havbruksnæringen

Den norske havbruksnæringen har siden starten på 1970-tallet vært i sterk utvikling. Norge har naturlige fortrinn for oppdrett av laks og ørret i sjø, og Norge er verdens største produsent og eksportør av atlantisk laks. Produksjonen har imidlertid ligget på et relativt jevnt nivå siden 2012. Samtidig har eksportverdien fortsatt å øke. I 2017 ble det eksportert laks og ørret for nesten 70 mrd. kroner.

Tillatelser til oppdrett av laks, ørret og regnbueørret er antallsbegrenset. Hver tillatelse er avgrenset til et visst antall tonn fisk. Regjeringen foreslo i Meld. St. 16 (2014–2015) Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett en handlingsregel for kapasitetsjustering i norsk lakse- og ørretoppdrett basert på produksjonsområder og miljøindikatorer («trafikklyssystemet»). Systemet trådte i kraft 1. oktober 2017. Innenfor hvert av de 13 produksjonsområdene langs kysten vurderes næringens miljøpåvirkning i form av hvordan lakselus påvirker vill laksefisk. Er miljøpåvirkningen akseptabel («grønt lys») vil næringen tilbys vekst. Er miljøpåvirkningen moderat («gult lys»), fryses kapasiteten og er miljøpåvirkningen uakseptabel («rødt lys»), skal kapasiteten senkes. Det er lagt opp til justeringer i produksjonskapasiteten hvert annet år.

Tillatelsene utstedes av staten og er ikke tidsbegrensede. De gir beskyttet rett til næringsutøvelse og kan derfor gi opphav til en ekstraordinær avkastning (grunnrente). Grunnrente kan oppstå når det er knapphet på en innsatsfaktor i produksjonen. En andel av grunnrenten bør tilfalle fellesskapet. Det er kun i de siste årene at det har vært betalt markedspris på havbrukstillatelser. Frem til 2002 ble havbrukstillatelser tildelt gratis, mens det i perioden 2002 til 2012 som hovedregel ble betalt et relativt beskjedent vederlag.

Nærings- og fiskeridepartementet har tildelt kapasitetsvekst i to omganger i 2018. I februar 2018 ble det tildelt vekst på eksisterende tillatelser mot en fastpris, mens det ble avholdt en auksjon for å tildele nye tillatelser sommeren 2018. I velfungerende auksjoner vil store deler av grunnrenten fra de nye tillatelsene kunne tilfalle fellesskapet. Tillatelsene i tildelingsrunden i 2018 utgjorde bare om lag 3 pst. av den samlede mengden tillatelser i havbrukssektoren. For tidligere tillatelser er grunnrenten i svært liten grad hentet inn til fellesskapet. Samlet vederlag for tildelingene i 2018 ble på om lag 3,9 mrd. kroner. 80 pst. av vederlaget for kapasitetsvekst fordeles til fylkeskommuner og kommuner gjennom Havbruksfondet.

Regjeringen har nedsatt et partssammensatt utvalg som skal vurdere ulike former for beskatning av havbruksnæringen. Utvalget skal ledes av Karen Helene Ulltveit-Moe, professor i økonomi ved UiO. I tillegg til personer fra akademia og advokater består utvalget av representanter fra LO, NHO og KS. Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. november 2019.

Regulering av landbruket

Produktivitetskommisjonen pekte på at liberalisering av jordbruket kan gi vesentlige samfunnsøkonomiske gevinster. Finansdepartementet har anslått at jordbruket genererte en negativ ressursrente på om lag 7 000 kroner per innbygger i 2016. Samlet tilsvarer det om lag 36 mrd. kroner. Beregningen er usikker og gir ikke et fullstendig uttrykk for de samfunnsøkonomiske kostnadene ved jordbrukspolitikken, blant annet fordi den ikke fanger opp kostnadene ved skjermingsstøtte og budsjettstøtte. På den annen side gir beregningen ikke uttrykk for verdien av jordbrukets bidrag til kollektive goder som matsikkerhet, kulturlandskap og bosettingsmønster. Næringsstøtten til jordbruket er omtalt i kapittel 5.4.

Regjeringen har gjennomført en rekke endringer av regelverk og støtteordninger for å styrke næringsutøverenes mulighet til å utvikle egen eiendom. Blant annet er strukturdifferensieringen av arealtilskudd fjernet, samdriftsregelverket avviklet og kvotetaket i melkeproduksjonen økt, grensene for konsesjonsfri produksjon av kylling og kalkun fordoblet, priskontrollen for rene skogeiendommer fjernet og arealgrensen for konsesjonsplikt, lovbestemt boplikt og odlingsjord hevet.

Regulering av bygge- og anleggsnæringen

Konkurransetilsynet og Produktivitetskommisjonen har påpekt utfordringer på tilbudssiden i bolig- og byggemarkedet. Ulik praktisering av plan- og bygningsloven mellom landets kommuner og mellom ulike prosjekter i samme kommune har bidratt til høyere kostnader. Samtidig har produktivitetsveksten i byggenæringen, målt ved arbeidsinnsats i forhold til verdiskaping, vært svak over lang tid. Regjeringens arbeid med å snu denne utviklingen omtales nedenfor.

Menon Economics har utarbeidet en rapport på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet om hvordan ulik praktisering av regelverket mellom ulike kommuner, og mellom ulike prosjekter i samme kommune, påvirker tilbudet av nye boliger. I rapporten fremgår det at det er betydelige variasjoner i bruken av planbestemmelser, og at dette fører til økt risiko og økte kostnader for utbygger. Kommunal- og moderniseringsdepartementet følger opp rapporten med tiltak for å sikre økt forutsigbarhet, og for å tydeliggjøre grensene mellom planbestemmelser og tekniske krav til bygg.

Regjeringen legger til rette for enklere og mer effektive plan- og byggesaksprosesser samtidig som viktige kvaliteter og sikkerhet ivaretas. En rekke endringer i plan- og bygningsloven er vedtatt og en ny og forenklet byggteknisk forskrift ble innført i 2017. Regjeringen har også satt i gang et arbeid for å tydeliggjøre og forenkle regelverket for eksisterende bygg i plan- og bygningsloven.

Økt digitalisering av plan- og byggesaksprosesser, eiendomstransaksjoner og det geografiske kunnskapsgrunnlaget kan bidra til å øke produktiviteten i privat og offentlig sektor. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil legge frem nye «Nasjonale forventinger til regional og kommunal planlegging» tidlig i 2019. Forventningene skal bidra til bedre samhandling mellom plannivåene, og i sum gi bedre relevans, måloppnåelse og myndighetssamordning i planleggingen. Regjeringens arbeid med planprosessene har ført til at terskelen for innsigelser er hevet og andelen planer møtt med innsigelser har gått ned.

Det offentlige datagrunnlaget vil bli bedre gjennom videreutvikling av matrikkelen og arbeidet med en nasjonal detaljert høydemodell. Arbeidet med å utvikle gode digitale verktøy vil også videreføres gjennom programmet «Digitalisering og forenkling av plan- og byggesaksbehandlingen». For en nærmere omtale se Prop. 1 S for Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Departementet nedsatte våren 2018 et uavhengig ekspertutvalg som skal evaluere om dagens system med sentral godkjenning av foretak, erklæring av ansvarsrett, uavhengig kontroll og det foreslåtte Seriøsitetsregisteret for arbeider som er unntatt søknadsplikt, bidrar til å oppfylle målsetningen om forsvarlig byggkvalitet og seriøse og kvalifiserte aktører, eller om det finnes andre og mer egnede virkemidler. Utvalget skal levere sin tilrådning til kommunal- og moderniseringsministeren i 2019.

Regulering av drosjemarkedet

Drosjemarkedet i Norge er regulert av yrkestransportloven med tilhørende forskrifter. Tilgangen til drosjeyrket er behovsprøvd ved at fylkeskommunen utsteder drosjeløyver etter en vurdering av behovet for antall drosjeløyver i et avgrenset geografisk område (løyvedistriktet). Til gjengjeld pålegges løyvehaverne en driveplikt for å sikre publikum tilgang til tjenester gjennom hele døgnet. Reguleringen kan gjøre det vanskelig for nye aktører å starte opp i drosjemarkedet. Etterspørselen etter drosjer varierer over døgnet og uken, og reguleringene gjør det vanskelig for tilbyderne å tilpasse seg etterspørselen. Rapporter fra blant annet Konkurransetilsynet og Forbrukerrådet viser at konkurransen i drosjemarkedet fungerer dårlig og fremhever særlig svak prisinformasjon og høye etableringshindre som viktige forklaringsfaktorer.

ESA uttalte i grunngitt uttalelse av 22. februar 2017, at deler av den norske drosjereguleringen er i strid med EØS-regelverket. ESA mener blant annet at behovsprøvingen og plikten til å være tilknyttet en drosjesentral ikke er i tråd med retten til fri etablering etter EØS-avtalen.

I desember 2017 varslet regjeringen at den vil igangsette et større regelverksarbeid for drosjereguleringen. Regjeringen har nå sendt forslag til regelverksendringer på alminnelig høring. I forslag til nytt regelverk legger regjeringen til rette for velfungerende konkurranse i drosjemarkedet, og et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet. Det foreslås blant annet å oppheve behovsprøvingen og sentraltilknytningsplikten, men at det fortsatt skal være krav om drosjeløyve. Regjeringen ønsker å legge til rette for at lokale myndigheter kan sikre et tilfredsstillende drosjetilbud der markedet selv ikke leverer et godt nok tilbud.

Forenkling for næringslivet

Ny teknologi og digitale løsninger gir muligheter for forenklinger og mer effektive prosesser, samtidig som det gir bedre kontrollmuligheter for myndighetene slik at en kan redusere omfanget av svart økonomi.

Regjeringen har nådd målet om å redusere bedriftenes årlige kostnader ved å etterleve myndighetspålagte rapporteringskrav og reguleringer med 15 mrd. kroner ved utløpet av 2017, sammenlignet med kostnadene i 2011. Regjeringen vil fortsette å redusere næringslivets kostnader ved å forenkle rapportering, lover og regler. Målet er å redusere kostnadene med 10 mrd. kroner i perioden 2017–2021.

Regjeringen har som mål at opplysninger det offentlige innhenter, skal lagres og kategoriseres på en slik måte at de samme opplysningene innhentes kun én gang.

Regjeringen vil arbeide for mer samordnet og enhetlig tilsynspraksis overfor næringslivet, og styrke tilsynenes veiledningsplikt. Det vil derfor bli gjennomført en kartlegging av det offentliges tilsynspraksis med reiselivsnæringen. Kartleggingen vil gi grunnlag for å vurdere tiltak som kan forenkle og redusere den totale belastningen av tilsyn for næringen, og i neste omgang vil generelle tiltak bli vurdert.

5.2.3 Innovasjon og forskning i næringslivet

Innovasjon er viktig for verdiskaping og vekst i produktiviteten. For å utvikles videre må virksomheter og gründere ta i bruk ny kunnskap, bruke eksisterende kunnskap på nye måter, utvikle nye produkter og løsninger og finne nye bruksområder.

Statistisk sentralbyrås FoU-undersøkelser viser at forskningsaktiviteten i næringslivet har økt de siste årene. Næringslivet hadde egenutført forskning og utvikling (FoU) for 29,5 mrd. kroner i 2016, en økning på 25 pst. fra 2012 målt i faste priser. I tillegg stod næringslivet for innkjøp av FoU for 7 mrd. kroner i 2016 fra andre virksomheter, offentlig finansierte forskningsinstitutter og utlandet. I Statistisk sentralbyrås innovasjonsundersøkelse for perioden 2014–2016 rapporterte 37 pst. av foretakene om introduksjon av nye varer eller tjenester. Dette er høyere enn tidligere, men omlegginger av undersøkelsen gjør det vanskelig å sammenlikne over tid.

Virksomheter investerer i forskning, innovasjon og utvikling fordi det lønner seg. Resultater og metoder fra en enkelt bedrifts forskning og utvikling kan imidlertid ha positive effekter ikke bare for bedriften selv, men også for andre. Dette kan gjøre at bedrifter investerer mindre i FoU enn det som er lønnsomt for samfunnet. Derfor gis det offentlig støtte til bedrifter, slik at de satser mer på forskning og innovasjon. Regjeringen har økt bevilgningene til forskning og innovasjon betydelig de siste årene og har satset på brede, landsdekkende ordninger.

Det er et mål at økte forskningsbevilgninger skal utløse økte private investeringer. Figur 5.4 illustrerer nivået på offentlige bevilgninger og egenutført forskning i næringslivet gjennom de siste årene. De samlede bevilgningene har blitt økt fra knapt 0,2 pst av BNP til drøyt 0,3 pst, inkludert skattekostnaden ved Skattefunnordningen. Samtidig har norsk næringsliv økt sin egenutførte forskning fra 0,71 pst i 2012 til 0,95 pst av BNP i 2016, slik det måles i de nasjonale undersøkelsene. De næringsrettede virkemidlene og skattesystemet stimulerer til verdiskaping, omstilling og innovasjon.

Kilde: Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU), Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

De siste årene har områdegjennomgang av Forskningsrådet fra 2017 blitt fulgt opp og Skattefunnordningen er evaluert. Regjeringen vil starte opp arbeid med en helhetlig gjennomgang av det næringsrettede virkemiddelapparatet. Målet for arbeidet er å få mest mulig verdiskaping og lønnsomme arbeidsplasser ut av de midlene som kanaliseres gjennom virkemiddelapparatet.

5.2.4 Skatte- og avgiftssystemet

Et skattesystem som gir gode insentiver til å investere og arbeide, er viktig for å lykkes med omstillingene og øke produktiviteten. Skatter og avgifter bør innrettes slik at ressursene utnyttes best mulig. Kombinasjonen av brede skattegrunnlag, lave skattesatser og skattemessig likebehandling av næringer, virksomheter og investeringer vil bidra til det.

Regjeringen arbeider for et vekstfremmende og enklere skattesystem. Blant annet som følge av enigheten i Stortinget om en skattereform for omstilling og vekst, har skattesatsen på alminnelig inntekt for personer og selskap blitt redusert fra 28 pst. i 2013 til 23 pst. i 2018. Skattesatsen foreslås redusert til 22 pst. i 2019, og rabatten for aksjer og driftsmidler i formuesskatten foreslås økt fra 20 til 25 pst., se Prop. 1 LS (2018–2019). Kapittel 4 redegjør nærmere for skatte- og avgiftsopplegget for 2019.

5.2.5 Arbeidsmarkedet

Arbeidskraften er den viktigste ressursen i samfunnet. Høy yrkesdeltakelse og en godt kvalifisert arbeidsstyrke er avgjørende for vekst og velstand. Regjeringen legger stor vekt på at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet. Skattesystemet og inntektssikringsordningene må utformes slik at det lønner seg å jobbe, og flere må stå lenger i arbeid.

Måten det norske arbeidsmarkedet fungerer på, kombinert med universelle og ganske sjenerøse velferdsordninger, reduserer usikkerheten for arbeidstakere som blir berørt av omstillinger. Dette har bidratt til en god omstillings- og innovasjonsevne, en relativt høy produktivitetsvekst og samtidig til små inntektsforskjeller. Sysselsettingspolitikken er nærmere omtalt i kapittel 3.5.

5.2.6 Kapitalmarkedet

God og effektiv tilgang til kapital er en nødvendig forutsetning for verdiskaping og sysselsetting. Kapitaltilgang er også viktig for omstilling, innovasjon og utvikling av næringslivet. Velfungerende kapitalmarkeder bidrar til effektiv ressursbruk og et produktivt næringsliv. Et velfungerende kapitalmarked sørger for at kapitalsøkere effektivt kobles med kapitaleiere, og at risiko tas av dem som ønsker det. Hvor effektivt denne koblingen skjer, avhenger blant annet av investorers og långiveres tilgang til informasjon om forventet lønnsomhet og risiko. Konkurransen mellom etterspørrere og tilbydere av kapital, og i hvilken grad kapitalen er mobil over landegrenser og regioner, er også av betydning.

Myndighetene legger til rette for effektive kapitalmarkeder gjennom å sørge for finansiell stabilitet og bidra til at aktørene i markedet har tillit til det finansielle systemet. Erfaringene i Europa etter finanskrisen viser at det kan ta lang tid før kapitalmarkedene fungerer godt etter en periode med ustabilitet. Gjennom EØS-avtalen har Norge stort sett samme regler for å regulere kapitalmarkedene som EU-landene. Det bidrar blant annet til kapitalflyt på tvers av landegrensene. Staten er også en betydelig aktør i kapitalmarkedet både gjennom det direkte eierskapet og ulike virkemidler som såkornfond, låne- og garantiordninger.

Store selskaper med god lønnsomhet har gjerne tilgang til kapital fra flere kilder, både nasjonalt og internasjonalt. Små og mellomstore bedrifter kan i større grad være avhengig av å hente inn egenkapital eller lån i Norge.

Tidligere utredninger, blant annet Skatteutvalget (NOU 2014: 13) og Produktivitetskommisjonen (NOU 2016: 3) indikerer at kapitalmarkedene i Norge fungerer godt. I begynnelsen av mars 2018 la et offentlig utvalg frem sine vurderinger av næringslivets tilgang til kapital, jf. NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid. Etter utvalgets vurdering er det norske kapitalmarkedet i hovedsak velfungerende. Forventet lønnsomme prosjekter og virksomheter får stort sett nok og rett finansiering. Utvalget har likevel en rekke anbefalinger for å øke kapitaltilgangen til næringslivet og effektivisere kapitalmarkedets funksjonsmåte. Blant annet mener utvalget at det er mulig å legge til rette for en bedre kanalisering av den tilgjengelige kapitalen og for en mer effektiv kobling mellom gründerne og bedriftene som søker finansiering og kapitaleierne som søker investeringsmuligheter.

Utredningen har vært på offentlig høring våren 2018. Høringsinnspillene er til behandling i Nærings- og fiskeridepartementet.

5.2.7 Delingsøkonomien

Delingsøkonomiutvalget pekte på at delingsøkonomien representerer positive muligheter for norsk økonomi ved at ubrukte eller underutnyttede ressurser tas i bruk, jf. NOU 2017: 4 Delingsøkonomien – muligheter og utfordringer. Aktivitetene i delingsøkonomien vil potensielt kunne bidra til effektiv ressursbruk gjennom økt konkurranse og innovasjon. Utvalget peker også på noen utfordringer ved delingsøkonomien, særlig knyttet til skatt og til ordnede arbeidsforhold.

Nasjonalbudsjettet 2018 ga en gjennomgang av Delingsøkonomiutvalgets anbefalinger, høringen og regjeringens videre oppfølging. Det pågår et betydelig arbeid på flere departementers ansvarsområder for å tilrettelegge for delingsøkonomien og realisere de potensielle positive gevinstene, uten at dette skal lede til aktører som ikke betaler skatt eller ikke har ordnede arbeidsforhold. Blant annet fremmer Finansdepartementet i statsbudsjettet for 2019 forslag om at formidlingsselskaper mv. skal ha plikt til å gi tredjepartsopplysninger til skattemyndighetene.

5.3 Effektivisering av offentlig sektor

5.3.1 Utviklingen i offentlig sektor

Offentlig forvaltning er relativt stor i Norge sammenlignet med andre OECD-land, se figur 5.5. Dels har dette sammenheng med at innfasingen av petroleumsinntekter har muliggjort en vekst i offentlige utgifter til et høyt nivå uten at det har vært nødvendig å øke skattenivået tilsvarende. Men også det norske skattenivået er forholdsvis høyt i internasjonal sammenheng, se avsnitt 3.1.5 og figur 3.13.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Variasjonen i utgiftsnivået mellom land skyldes i hovedsak ulik oppgavefordeling mellom offentlig og privat sektor. Fellesgoder som forsvar, politi, rettsvesen og offentlig administrasjon finansieres med skatter og avgifter i alle moderne land. I Norge gjelder dette i stor grad også for individrettede tjenester som utdanning, helse og omsorg. Dette er tjenester som i en del andre land i større grad utføres av private eller ivaretas av familien. I Norge står dessuten det offentlige for en større del av pensjonsutgiftene enn i mange andre land, hvor pensjoner i større grad er et privat ansvar.

De samlede utgiftene i offentlig forvaltning utgjorde 1 650 mrd. kroner i 2017 eller nær 59 pst. av fastlands-BNP. Mange av oppgavene det offentlige utfører er arbeidsintensive, slik som utdanning, politi og helsevesen. Aldringen av befolkningen bidrar til et økt press på de offentlige tjenestene, samtidig som veksten i arbeidsstyrken vil avta fremover. En effektiv offentlig sektor er nødvendig for å møte tjenestebehovet i helse- og omsorgssektoren uten samtidig å redusere tilgangen på arbeidskraft i privat sektor.

Figur 5.6 gir en oversikt over sentrale utgiftsområder på statsbudsjettet. I figuren er utgifter til petroleumsvirksomhet, finansielle transaksjoner og overføring til Statens pensjonsfond utland ikke inkludert.

Kilde: Finansdepartementet.

Norges gunstige økonomiske stilling har gjort det mindre nødvendig å legge vekt på effektiv ressursbruk og prioritering. Det har trolig bidratt til den høye veksten i antall ansatte i offentlig sektor og til at en del kostnadsbesparende reformer har blitt utsatt. Det kan dermed være et betydelig potensial for effektivisering av den offentlige ressursbruken og for å hente ut gevinster av allerede gjennomførte reformer.

Effektivisering av offentlig sektor og offentlig ressursbruk er en viktig del av strategien for å møte utfordringen med et mer begrenset handlingsrom i årene fremover, jf. Perspektivmeldingen 2017 (Meld. St. 29 (2016–2017)). Økt effektivitet i offentlig sektor vil gi rom for bedre ytelser og lavere vekst i ressursbruken, og er nødvendig for en bærekraftig ressursbruk i offentlig sektor over tid.

En effektiv og brukerrettet offentlig sektor er også avgjørende for å opprettholde innbyggernes tillit. OECD har pekt på at tillit er en driver for effektiv forvaltning og økonomisk utvikling og et mål på hvordan offentlig sektor lykkes. Norsk offentlig forvaltning skårer høyt i internasjonale sammenligninger av tillit.

Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen) ble innført i 2015, som en fast del av den årlige budsjettprosessen. Reformen gir insentiver til mer effektiv statlig drift og henter ut en fast andel av gevinstene fra produktivtetsveksten, og bidrar årlig til økt rom for nye prioriterte tiltak i statsbudsjettet. Dette sender et tydelig signal til virksomhetslederne om å gjennomføre systematisk effektiviseringsarbeid, og at det er fellesskapet som disponerer gevinstene og vurderer hvordan disse skal fordeles på prioriterte områder. I regjeringens forslag til statsbudsjett for 2019 medfører reformen omprioritering av om lag 1,7 mrd. kroner.

Produktivitetsvekst i offentlig sektor er vanskelig å måle. Veksten i produktivitet vil variere mellom ulike tjenesteområder og virksomheter samt over tid. Basert blant annet på beregninger fra Statistisk sentralbyrå ble det i forbindelse med innføringen av ABE-reformen i 2015 lagt til grunn en årlig effektiviseringsgevinst på rundt 0,5 pst.

Områdegjennomganger er et verktøy for systematisk arbeid med effektivisering og forbedring innenfor utvalgte områder. Områdegjennomganger gir mulighet for større fordypning og grundigere vurderinger enn det normalt er rom for innenfor den årlige budsjettprosessen. Slike gjennomganger skal legge til rette for effektiviseringsgevinster, bedre målretting av regler og tiltak eller nedprioritering av aktivitet som ikke lenger anses som formålstjenlig. I 2017 ble det gjennomført områdegjennomganger av støtteordninger i klimapolitikken, øremerkede tilskudd til kommunesektoren og det ble startet opp en områdegjennomgang av Statens vegvesen. Områdegjennomgangene omtales i Kommuneproposisjonen 2019 og berørte departementers Prop. 1 S (2018–2019).

I 2018 arbeides det med tre nye områdegjennomganger av henholdsvis næringsfremme i utlandet, bygge- og eiendomspolitikken i statlig sivil sektor og det næringsrettede virkemiddelapparatet.

5.3.2 Nye og endrede arbeidsmåter

Prosessforbedring og tjenestedesign

Effektive og gode tjenester kan bli bedre ved å forenkle regelverket og automatisere arbeidsprosessene. På flere områder arbeides det med dette:

• Direktoratet for økonomistyring (DFØ) leverer digitale lønns- og regnskapstjenester til statlige virksomheter. For å frigjøre ressurser og gi bedre tjenester til kunden har DFØ tatt i bruk robotisert prosessautomatisering på enkelte arbeidsprosesser på lønns- og regnskapsområdet. DFØ utvikler også en egen praterobot basert på kunstig intelligens, i første omgang for å automatisere henvendelser fra mottakere av honorarer på lønnsområdet. Tjenesten skal kunne hjelpe og veilede brukeren, uavhengig av tidspunkt på døgnet, slik at brukeren kan få svar utenom DFØs åpningstider.

• Folkehelseinstituttet har gjennomført en større omlegging og modernisering av laboratorievirksomheten sin i 2018. Overgangen til ny teknologi muliggjør effektivisering av prosesser samt nye muligheter innen smittevernsarbeidet. Blant annet gir teknologien mer detaljert utbruddsetterretning og bedre muligheter for modellering av utfall av ulike folkehelsetiltak.

Tjenestedesign har gjennom flere prosjekter vist seg å være god metode for å utvikle en bedre og mer effektiv offentlig sektor. Dette omfatter blant annet å sette brukeren i sentrum, eksperimentere og teste ut prototyper av løsninger i liten skala, før politikken rulles ut i full skala. Ved å sette brukerne i sentrum øker muligheten for å utforme mer relevante og treffsikre tiltak, enn om en tar utgangspunkt i forvaltningens egne behov. Brukerorientert design har også vist seg å være et godt verktøy for bedre samordning i offentlig sektor.

• Gjennom Stimuleringsordningen for innovasjon og tjenestedesign i offentlig sektor, nå StimuLab, tilbyr Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) tverrfaglig støtte, veiledning og økonomiske midler til innovative utviklingsprosjekter. Basert på erfaringer fra åtte prosjekter i prøveperioden 2016–2017 (omtalt på Difis hjemmeside), gikk StimuLab i 2018 over til å bli en fast ordning som ble utvidet til også å omfatte kommunene. Difi samarbeider med Design og arkitektur Norge (DOGA), for å styrke tjenestedesignkompetansen. I 2018 er nye prosjekter tildelt støtte. Gevinstene antas å være betydelige, både for offentlig forvaltning og for innbyggerne. Gevinstene knytter seg både til de enkelte prosjektene og til kunnskap og erfaring som kommer hele offentlig sektor til gode.

• Det er et mål at offentlig sektor skal bli mer effektiv, mer brukerorientert og opprettholde høy tillit i befolkningen. Regjeringen har derfor startet arbeidet med en stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor. I meldingen vil regjeringen vurdere virkemidler, tiltak og verktøy for ledere og ansatte som kan fremme innovasjon i offentlig sektor.

• Direktoratet for byggkvalitet har de siste årene laget en rekke digitale veivisere, for å gjøre det enklere å forstå ulike deler av bygningsregelverket. Eksempler på disse er «Bygg uten å søke» og «Hvor stort kan du bygge». Veiviserne er utviklet i tråd med direktoratets ByggNett-strategi, og bygger på de grunnleggende føringene om brukerretting, selvbetjening og samhandling. Veiviserne utvikles ved hjelp av tjenestedesignmetodikk, og går gjennom flere runder med klarspråk og brukertesting både før og etter lansering. DiBKs veivisere er godt besøkte, og får gode tilbakemeldinger fra brukerne. I 2018 har digitale veiledere for erklæring av ansvarsrett, bruksendring i bolig, og mindre tilbygg blitt lansert.

Konkurranseutsetting og samarbeid med private

Konkurranseutsetting og økt samarbeid med private kan bidra til bedre tjenester uten at offentlige budsjetter øker. Private og ideelle aktører som konkurrerer om tjenesteproduksjonen, kan bidra til bedre tjenester, større mangfold og økt valgfrihet for brukerne.

• Jernbanereformen innebærer at jernbanesektoren skal bli mer effektiv og kundeorientert enn tidligere, slik at jernbaneinfrastrukturen utnyttes på en bedre måte, se Meld. St. 27 (2014–2015) På rett spor – Reform av jernbanesektoren. Et viktig tiltak er konkurranseutsetting av persontogtrafikken. Konkurransen om Sørlandsbanen (trafikkpakke 1) ble lyst ut høsten 2017, mens togtrafikken fra Oslo og nordover (trafikkpakke 2) ble lyst ut våren 2018.

Effektive fellesløsninger i staten

I rapporten Value for Money in Government fra 2013 anbefalte OECD at Norge i større grad tar i bruk felles, statlige tjenestesentre for administrative oppgaver. Slike sentre kan gi stordriftsfordeler og god kvalitet på tjenestene. Lønns- og regnskapstjenester bygger på et felles statlig regelverk og legger i særlig grad til rette for stordrift. Mange innkjøp i staten har betydelige fellestrekk. Samordning av innkjøp av standardiserte produkter eller tjenester kan gi lavere kostnader og høyere innkjøpskompetanse. Det vises til nærmere omtale av offentlige anskaffelser i punkt 5.2.1.

Det er grunn til å anta at potensialet er betydelig også på områder som i dag ikke er etablert som fellestjenester, eksempelvis arkivtjenester.

• Direktoratet for økonomistyring (DFØ) leverer lønns- og regnskapstjenester til statlige virksomheter. 87 pst. av virksomhetene er lønnskunder og 73 pst. av virksomhetene er regnskapskunder per 31. desember 2017. Flere store og komplekse virksomheter blir i årene fremover også kunder av DFØ. I 2019 skal politiet bli regnskapskunde av DFØ. De fire største universitetene i henholdsvis Oslo, Bergen, Trondheim og Tromsø tar sikte på å bli lønns- og regnskapskunder av DFØ fra 2021.

• DFØ utvikler også nye tjenester på lønns- og regnskapsområdet. I 2018 har DFØ inngått en kontrakt for å levere et turnussystem til kunder.

• Fylkesmennenes fellesadministrasjon etableres 1. januar 2019 og vil få styrings-, utviklings- og driftsoppgaver innenfor fylkesmennenes administrative område, herunder IKT, dokumentforvaltning, HR og personalforvaltning, økonomi og anskaffelser.

• Norsk Helsenett SF etablerte fra 1. januar 2017 et brukerfinansiert administrativt tjenestesenter for alle etater i den sentrale helseforvaltningen. Tjenestesenteret er fra 1. juni 2018 fullt ut etablert med felles tjenester innen IKT, anskaffelser, arkiv og dokumenthåndtering.

• Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi), ved Statens innkjøpssenter, har siden 2017 inngått fire felles innkjøpsavtaler for staten med en beregnet besparelse på om lag 200 mill. kroner i året.

• Bruken av felles IT-løsninger øker og mange, både innbyggere og næringsliv, foretrekker nå å bruke digitale tjenester og løsninger når de kommuniserer med det offentlige. Difi forvalter de sentrale fellesløsningene Digital postkasse til innbyggerne, ID-porten og Kontakt- og reservasjonsregisteret samt flere andre fellesløsninger. ID-porten, som er en felles påloggingsløsning som gir tilgang til mer enn 1 800 nettjenester fra over 700 offentlige virksomheter, hadde i underkant av 114 mill. transaksjoner i 2017. Dette er en økning på over 25 pst. fra 2016.

• Områdegjennomgangen av klima- og miljøforvaltningen i 2016 viste effektiviseringsmuligheter, særlig innenfor anskaffelsesområdet. KLD har gitt underliggende etater i oppdrag å utarbeide forslag til en felles strategi for samordning av de administrative funksjonene i miljøforvaltningen, og særlig vurdere potensialet for reduserte innkjøpskostnader. Strategien planlegges iverksatt fra 2019.

• UNIT – Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning, som ble opprettet 1. januar 2018, har det nasjonale ansvaret for å implementere og videreutvikle digitaliseringsstrategien og samordning på IKT-området innenfor høyere utdanning og forskning. UNIT har gjort en kartlegging av nåsituasjonen, behov og muligheter for videre utvikling av fellestjenester.

5.3.3 Mer effektiv organisering av kommune og stat

Det offentlige skal tilby gode og tilpassede tjenester. Samtidig skal tjenestene produseres kostnadseffektivt.

En effektiv kommunal sektor

En effektiv kommunal sektor er en viktig forutsetning for å produsere gode tjenester til brukerne. Dagens kommunegrenser ble i hovedsak bestemt på 1960-tallet. Tidligere var transport og kommunikasjon dyrt og tungvint. I dag har kostnadene falt og tilgjengeligheten økt, og mulighetene for kommunikasjon er fundamentalt endret. Samtidig har kommunene fått ansvar for flere og mer komplekse tjenester.

• Kommunereformen skal bidra til større enheter, bedre fagmiljøer og mer effektiv drift. Formålet er å gi gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, en mer helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og et styrket lokaldemokrati. I perioden 2014–2017 ble totalt 119 kommuner vedtatt slått sammen til 47 nye kommuner. Antall kommuner vil dermed bli redusert fra 428 i 2014 til 356 i 2020. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har fastsatt forskrifter for sammenslåingene. Forskriftene fastsetter blant annet navn på de nye kommunene, antall medlemmer i kommunestyrene og nødvendige unntak fra lover og forskrifter for å gjennomføre sammenslåingene.

• Til tross for et høyt antall sammenslåinger i reformen, er ikke hovedtrekkene ved kommunestrukturen endret. Mange kommuner vil fortsatt være for små. Regjeringen ønsker å opprettholde den norske tradisjonen med sterke velferdskommuner med et stort og reelt selvstyre. Det forutsetter ytterligere endringer i kommunestrukturen fremover. Befolkningsnedgang og demografiske endringer gjør at mange av de små kommunene i de neste 10-15 årene vil ha for få innbyggere i arbeidsfør alder sammenlignet med innbyggere over pensjonsalder. Disse kommunene har allerede i dag utfordringer med å ha tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å dekke alle fagområder. Samtidig opplever kommuner i byområder befolkningsvekst, og mange av de store byene har mangel på egnet areal for å legge til rette for fremtidig vekst.

• Regionreformen som ble vedtatt av Stortinget i juni 2017, gjør at 19 fylker blir til 11. Målene for regionreformen er større fylkeskommuner med økt kapasitet og kompetanse til å ivareta dagens oppgaver på en bedre måte, og til å påta seg nye oppgaver. Ni fylker har i dag under 200 000 innbyggere, og ytterligere fem har under 300 000 innbyggere. Fra 2020 vil ingen fylkeskommuner ha under 200 000 innbyggere. Overføring av nye oppgaver til fylkeskommunene forutsetter større og færre enheter enn i dag for å gi en funksjonell oppgaveløsning og nødvendig kapasitet og kompetanse i organisasjonen. Regjeringen vil legge frem en egen sak om nye oppgaver til fylkeskommunene høsten 2018.

• Hovedprinsippet for finansiering av kommunesektoren er rammefinansiering. Rammefinansiering støtter opp om lokalt selvstyre og gir kommuner og fylkeskommuner handlingsrom til å gjøre prioriteringer i tråd med egne vurderinger og innbyggernes behov. Dette bidrar til effektiv ressursbruk tilpasset lokale forhold. Rammefinansiering stimulerer også til innovasjon og effektivisering fordi frigjorte midler tilfaller den enkelte kommune. En ekspertgruppe har gjennomført en områdegjennomgang av øremerkede tilskudd til kommunesektoren. Ekspertgruppen mener det er behov for en kraftig reduksjon i antallet tilskuddsordninger. Regjeringen vil legge frem en helhetlig innlemmingsplan i Kommuneproposisjonen 2020.

• På bakgrunn av en analyse som er gjennomført av Senter for økonomisk forskning kan det anslås et effektiviseringspotensial i 2016 på om lag 30 mrd. kroner innenfor barnehage, grunnskole og omsorgstjenester. Selv om det ikke nødvendigvis vil være mulig å ta ut hele dette effektiviseringspotensialet, illustrerer det likevel at det er store muligheter for mer effektiv ressursutnyttelse og bedre tjenester. Resultatene av kartlegging av den enkelte kommune legges årlig ut på nett3. Det kan bidra til en systematisk overføring av positive erfaringer slik at tjenestene i kommunene forbedres og ressurser frigjøres. Analysene kan benyttes til sammenligninger av kommuner og til å følge utviklingen i egen kommune over tid. Oppdaterte analyser planlegges gjennomført i løpet av høsten 2018.

• Kommunenes organisasjon (KS) har i 2018 lansert Innovasjonsbarometeret for kommunal sektor, som er en undersøkelse av innovasjon innenfor sektorene helse og omsorg, oppvekst og utdanning. Resultatene i barometeret viser at kommunesektoren gjennomfører betydelige omstillinger og effektiviseringstiltak.

En effektiv regional stat

Regional statsforvaltning skal bidra til at nasjonale mål og vedtak følges opp regionalt og lokalt. Oppgaver legges gjerne til regionalt nivå når nærhet til brukerne er viktig. Fylkesmannsembetene utfører oppgaver for flere departementer og direktorater, og er et bindeledd mellom stat og kommune. Det er store forskjeller i organiseringen av den regionale statsforvaltningen. Regjeringen har gjennomført flere tiltak for å effektivisere denne delen av statsforvaltningen.

• Fylkesmannen får fra 1. januar 2019 ny struktur med ti embeter. Med unntak av Fylkesmannen i Oslo og Viken som dekker to fylker, blir strukturen sammenfallende med de nye fylkeskommunene fra 2020. Målsettingen med fylkesmannsreformen har vært å styrke fylkesmannen som sentralt bindeledd mellom stat og kommune, tverrsektoriell samordner av regional stat overfor kommunene og rettssikkerhetsgarantist. Sammenslåtte embeter vil få større fagmiljøer og styrket fagkompetanse som vil være et viktig element i oppgaveløsningen og rolleutøvelsen.

• Som del av regionreformen har regjeringen vedtatt å gjennomgå regional stats inndeling i lys av ny fylkesstruktur. Formålet er å legge til rette for best mulig samhandling og samordning på regionalt nivå gjennom større grad av harmonisering mellom regionale strukturer. Endringer i regional stat skal vektlegge fire viktige hensyn: bidra til effektivisering av statlig forvaltning, bedre samhandling på tvers i staten, bedre samhandling mellom regional stat og fylkeskommunen, og ikke minst bidra til forenkling for brukerne. Det er besluttet at 11 etater skal gjennomgås. Dette er NAV, Innovasjon Norge, Husbanken, IMDi, Bufetat, Statens Vegvesen, NVE, Fiskeridirektoratet, Politiet, Sivilforsvaret og Kystverket. Difi bistår departementet i gjennomgangen og vil levere sin rapport innen utgangen av 2018.

Samordning mellom ulike deler av staten

Klar oppgavedeling mellom statlige virksomheter gjør at de enkelte virksomhetene kan bli eksperter på sine områder. Spesialisering kan imidlertid føre til at innbyggere og næringsliv opplever staten som fragmentert. Gode tjenester krever ofte tett samarbeid mellom alle relevante myndigheter, på tvers av spesialiseringer.

• Byvekstavtalene er et viktig verktøy for bedre samordning og mer helhetlig tilnærming i areal- og transportpolitikken. Det er i Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029 åpnet for at det kan inngås byvekstavtaler i de ni største byområdene. Byvekstavtaler er gjensidig forpliktende avtaler mellom staten, fylkeskommuner og kommuner for å nå målet om at veksten i persontransporten i byområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. Forhandlingene skjer gjennom en politisk styringsgruppe som ledes av Samferdselsdepartementet og hvor også Kommunal- og moderniseringsdepartementet deltar. I de løpende forhandlingene er staten representert av Statens vegvesen, Jernbanedirektoratet og Fylkesmannen, som ivaretar ulike ansvarsområder og opptrer samordnet overfor de lokale partene.

• Strategi mot arbeidslivskriminalitet ble lagt frem i 2015 og fornyet i 2017. Formålet er å bekjempe arbeidslivskriminalitet og fremme seriøse og gode arbeidsforhold gjennom et bredt samarbeid mellom offentlige myndigheter og arbeidslivets parter. Det er blant annet gjennomført tiltak for å øke det lokale og regionale samarbeidet og koordinere kontrollinnsatsen mellom politiet, Skatteetaten, Arbeidstilsynet, Nav og andre offentlige etater. Etatene har opprettet sju arbeidslivskriminalitetssentere. I 2017 kontrollerte de her om lag 3400 virksomheter. 481 kriminelle aktører er fjernet fra markedet eller fikk sin kapasitet redusert. 61 kriminelle nettverk ble identifisert. Regjeringen foreslår å øke bevilgningen til etatenes arbeid mot arbeidslivskriminalitet i 2019.

Omstilling, omorganisering og kostnadsreduksjoner

Offentlig sektor må endre seg i takt med resten av samfunnet. Et stadig større press på offentlige budsjetter og økende krav fra publikum gjør det nødvendig å tenke nytt. Omstilling, nye arbeidsformer og endret organisering er nødvendige og viktige virkemidler.

• Nærpolitireformen er den største omstillingen i politiet i nyere tid. Reformen sørger for et mer synlig og tilgjengelig politi der folk bor og ferdes, med kapasitet til å forebygge, etterforske og påtale kriminelle handlinger. I 2019 hentes 51 mill. kroner av gevinstene fra nærpolitireformen ut. Regjeringen foreslår å omprioritere midlene til andre formål innenfor politiet.

• Skatteetaten har de senere årene gjennomført flere store omstillingsprosesser der målet er en bedre og mer effektiv skatte- og avgiftsforvaltning. I 2018 ble NAV Innkreving overført fra Arbeids- og velferdsetaten til Skatteetaten. Skatteetaten er også i ferd med å innføre en ny kontorstruktur i etaten med færre kontorer og større fagmiljø, og en ny organisasjonsmodell basert på landsdekkende oppgaveløsning. Den nye organiseringen legger til rette for at Skatteetaten kan løse sine oppgaver på en bedre og mer effektiv måte. Skatteetatens arbeid med modernisering av folkeregisteret, et nytt IKT-system for særavgiftsforvaltningen (SAFIR) og en ny dialogbasert skattemelding (SIRIUS) vil både gi mer effektiv ressursbruk for etaten og andre gevinster for samfunnet.

• Utbyggingsselskapet for vei, Nye Veier AS, har vært operativt siden 1. januar 2016. Selskapet skal legge helhetlig utbygging og samfunnsøkonomisk lønnsomhet til grunn for prioriteringene. Selskapet har identifisert muligheter for å kunne redusere kostnader og øke nytten av prosjektporteføljen. I 2019 planlegger selskapet å åpne strekningene E18 Tvedestrand – Arendal og E18 Rugtvedt – Dørdal.

• En områdegjennomgang av Statens vegvesens effektiviseringsprogram har identifisert et betydelig effektiviseringspotensial, særlig knyttet til veiområdet, trafikant- og kjøretøyområdet og innen støttefunksjoner, og foreslår tiltak innenfor disse områdene. Områdegjennomgangen har vist at effektiviseringsutviklingen hittil er svakt dokumentert, men at det har vært forbedringer siden omleggingen av effektiviseringsprogrammet i 2016. På bakgrunn av områdegjennomgangen har regjeringen fastsatt et mål for reduksjon av interne kostnader og vil følge opp områdegjennomgangen med tiltak blant annet på byggherreområdet, trafikant- og kjøretøyområdet og innen støttefunksjoner. Effektiviseringsarbeidet skal følges opp gjennom produktivitets- og effektivitetsindikatorer. Som en oppfølging av områdegjennomgangen vil Samferdselsdepartementet gi Vegdirektoratet i oppdrag å gjennomføre en utredning av ny organisasjonsmodell.

5.3.4 Digitalisering av arbeidsprosesser og tjenester

En av de viktigste drivkreftene for økt produktivitet i offentlig sektor er digitalisering. Teknologiutviklingen åpner for nye måter å organisere forvaltningen på, forbedrede eksisterende tjenestetilbud og helt nye typer offentlige tjenester. Dette forutsetter omstillingsevne og god utnyttelse av markedet. I tillegg gir digitalisering muligheter for nye samarbeidsformer mellom offentlig og privat sektor.

Europakommisjonen publiserer indeksen The Digital Economy and Society Index (DESI). DESI-indeksen måler EU-landene samt Norge, Island og Tyrkia på digital infrastruktur, i hvilken grad næringslivet tar i bruk digital teknologi, bruken av offentlige digitale tjenester, teknologikompetanse og bruk av teknologi og tjenester i samfunnet. Norge er rangert blant de ledende landene i Europa på digitalisering, se figur 5.7. Norge ligger betydelig over gjennomsnittet for EU og ligger særlig langt foran på utvikling og bruk av både offentlige og private internettjenester.

Kilde: Europakommisjonen.

Digitalt førstevalg er et grunnleggende prinsipp for kommunikasjon mellom offentlig sektor og brukerne. Dette innebærer at forvaltningen så langt som mulig er tilgjengelig på nett, og at nettbaserte tjenester er hovedregel for forvaltningens kommunikasjon med brukerne. Regjeringen varslet i Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge en styrking av digitalt førstevalg og fortsatt arbeid i retning av digital selvbetjening og det som ofte omtales som automatisert saksbehandling. Regjeringen har besluttet å utarbeide en nasjonal strategi for digitalisering av offentlig sektor for å kunne operasjonalisere prinsipper og retninger angitt i Digital agenda.

Digitalisering gir store muligheter for mer rasjonell løsing av oppgaver, men utfordrer samtidig innarbeidede arbeidsformer. Å ta i bruk nye teknologiske løsninger på en god måte krever ikke bare en vellykket gjennomføring av IKT-prosjekter, men vel så mye at arbeidsmåtene til virksomhetene blir endret. For å lykkes med digitalisering er det viktig å realisere både de gevinster som gir økt kvalitet og besparelser for brukerne og budsjettgevinster. Det er tatt flere initiativ for å øke innsatsen:

• I 2016 oppnevnte regjeringen Digitaliseringsrådet. Rådet skal bidra til at offentlige virksomheter lykkes med digitaliseringsprosjekter. Rådet skal også bidra til at statlige etater skal lære av hverandres suksesser og feil. I sin erfaringsrapport for 2017 trekker rådet frem tre utfordringer som statlige virksomheter står overfor. Den ene er å få til samarbeid på tvers, den andre er å realisere gevinstene og den tredje er å få til tilstrekkelig fornyelse.

• For å øke digitaliseringstempoet i staten har regjeringen etablert en medfinansieringsordning for små og mellomstore digitaliseringsprosjekter som er samfunnsøkonomisk lønnsomme. I perioden 2016–2018 er det gjennom ordningen gitt tilsagn på til sammen 336 mill. kroner til i alt 40 prosjekter. Den potensielle innsparingen for det offentlige som følge av disse prosjektene er beregnet til om lag 7 mrd. kroner over ti år. I 2018 har 14 prosjekter fått tilsagn om medfinansiering. Mulig innsparingspotensial i offentlig sektor for prosjektene som har fått tilsagn i 2018, er beregnet til om lag 100 mill. kroner per år. Prosjektene som har fått tilsagn i 2018 vil blant annet utvikle digitale tjenester for sosialhjelpsmottakere på nav.no, lage en nasjonal portal for bekymringsmeldinger til barnevernstjenesten og digitalisere prosessen med å fornye førerkort.

Kommunikasjon med innbyggere og næringsliv

Digitalisering legger grunnlaget for bedre, raskere og mer effektiv kommunikasjon mellom stat, innbyggere og næringsliv. Både produktiviteten i næringslivet og tilgangen på informasjon for husholdninger og bedrifter blir bedre. Digitalisering gir også mulighet til å utvikle nye og fleksible løsninger basert på selvbetjening, uavhengig av hvor offentlige tjenester er lokalisert.

En helhetlig politikk for informasjonsforvaltning er nødvendig for å nå det langsiktige målet om at innbyggere, næringsliv og frivillig sektor ikke skal måtte levere samme opplysning til forvaltningen mer enn én gang. Digitale løsninger som åpner for forhåndsutfylling av skjemaer og direkte uthenting av informasjon fra bedriftenes IKT-systemer, gjør at rapporteringen langt på vei kan digitaliseres.

• Et viktig element i arbeidet med informasjonsforvaltning er etableringen av en felles datakatalog som er utarbeidet av Brønnøysundregistrene i samarbeid med Difi og andre etater. Datakatalogen skal være en oversikt over hvilke datasett som finnes hvor og således legge til rette for gjenbruk av informasjon som allerede finnes. Difi har i tillegg laget et rammeverk for informasjonsforvaltning som et støtteverktøy i det videre arbeidet med å etablere «kun én gang» som prinsipp.

• I 2018 lanserte Husbanken digital søknad for grunnlån for bransje, og Husbanken fortsetter å digitalisere hele tjenesten rundt grunnlån. Husbanken vil videreføre moderniseringen av IKT-systemene i 2019. Digitaliseringen vil gjøre tjenestene mer tilgjengelige og enklere for innbyggerne, effektivisere saksbehandlingen og bidra til bedre styring av Husbankens virkemidler. Regjeringen vil i 2020-budsjettet realisere gevinster av effektiviseringene i Husbanken.

• I 2018 er det bevilget over 100 mill. kroner til videreutvikling av Altinn-plattformen. Målet er å legge til rette for bedre samhandling, innovasjon og informasjonsdeling mellom offentlig og privat sektor.

• I Arbeids- og velferdsetaten blir det utviklet mer moderne IKT-løsninger for foreldrepenger og engangsstønad. Prosjektet planlegges avsluttet i løpet av andre kvartal 2019. Videre planlegges det blant annet å innføre nye løsninger for sykepenger, pleiepenger og omsorgspenger. Hensikten er å etablere fleksible IKT-løsninger som skal gi høy grad av automatisering og god kvalitet i saksbehandlingen.

• Skattedirektoratet startet i 2018 arbeidet med å utvikle en ny, dialogbasert skattemelding for inntekt og formue for næringsdrivende, lønnstakere og pensjonister (SIRIUS-prosjektet). I den nye skattemeldingen vil flere opplysninger være tilgjengelige for de skattepliktige ved utfylling. Gjennom dialogfunksjoner vil skattepliktige kunne få tilpasset veiledning og tilbakemeldinger allerede ved levering av skattemeldingen. Dette vil styrke den skattepliktiges rettigheter, øke kvaliteten på innholdet i skattemeldingen og redusere Skatteetatens ressursbruk på kontroll og endringer. Ny dialogbasert skattemelding blir utviklet i perioden 2018–2021.

Digital saksbehandling frigjør ressurser og gir bedre kvalitet

Gjennom digital saksbehandling kan brukerne tilbys bedre tjenester med enklere søknadsprosesser og raskere svar. Offentlig sektor er kommet et stykke på vei, og det pågår omfattende digitaliseringsarbeid i en rekke sektorer.

• Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) lanserte i begynnelsen av 2018 den digitale tjenesten «Fellestjenester BYGG» på Altinn. Plattformen er åpen for kommersielle tjenesteleverandører som utvikler og drifter digitale sluttbrukerløsninger for utfylling og innsending av byggesøknader. De første løsningene for digital byggesak er nå i drift. Fellestjenesten tilrettelegger for sømløs digital informasjonsflyt mellom myndigheter, ansvarlige søkere og byggherrer, og det blir enklere for søkeren å levere komplette søknader til kommunen.

• Prosjektet DigiBarnevern er et samarbeidsprosjekt mellom staten og kommunesektoren som vil bidra til bedre digitale løsninger for det kommunale barnevernet og tjenestemottakerne. Det vil bli utviklet et digitalt kvalitetssystem som skal gi ansatte bedre tilgang på arbeidsstøtte og veiledning. Mye av dagens manuelle rapportering vil bli automatisert, noe som vil frigjøre ressurser i tjenestene og generere bedre og mer oppdatert styringsinformasjon for lederne i de kommunale tjenestene og på statlig nivå.

• Et viktig mål med regjeringens digitaliseringsstrategi er å utvikle fellesløsninger slik at kommuner og fylkeskommuner får mer effektiv ressursbruk. Feide, Felles elektronisk identitet, er rullet ut i 401 kommuner og alle fylkeskommuner, noe som utgjør 98,2 pst. av brukerne. Videreutvikling av Feide er et viktig tiltak i digitaliseringsstrategien.

• Regjeringen vil etablere en ny gjennomføringsløsning for eksamener og prøver. Tiltaket vil medføre at eksamener og kartleggingsprøver blir digitalisert for de minste elevene og at digitale prøver og eksamener får en universell utforming.

Bedre bruk av offentlige data gir merverdi

Å gi tilgang til offentlige data betyr at næringsliv, forskere, sivilsamfunn og ikke minst offentlig sektor selv, kan nyttiggjøre informasjonen offentlig sektor forvalter. Hensynene til personvern og til forretningshemmeligheter må selvsagt ivaretas. Data kan likevel gjenbrukes til nye formål – for økt verdiskaping, økt effektivitet, samt økt åpenhet og transparens. Gode analyser av tilgjengelige data kan bidra til innovasjoner og økt produktivitet i både offentlig sektor og næringslivet.

• Helsedataprogrammet skal bidra til bedre utnyttelse, bedre kvalitet og enda sikrere håndtering av helsedata. I 2018 ble nettstedet helsedata.no lansert. Nettstedet samler informasjon om over 80 helseregistre for helse- og omsorgstjenesten, forskere og næringslivet. Nettstedet skal videreutvikles med nye tjenester og vil inngå som en del av arbeidet med å utvikle en helseanalyseplattform. I 2018 har Direktoratet for e-helse levert en utredning av ulike konsepter for realisering av en slik helseanalyseplattform.

• Statistikklovutvalget leverte sin utredning NOU 2018: 7 Ny lov om offentlig statistikk og Statistisk sentralbyrå den 19. mars. Utredningen hadde høringsfrist den 30. juni. Utvalget foreslår blant annet at datamaterialet SSB samler inn og bearbeider for statistikkformål, i større grad bør gjøres tilgjengelig for andre analyseformål enn å utarbeide offisiell statistikk. Regjeringen vil følge opp utvalgets utredning og høringsinstansene, og komme tilbake til Stortinget med forslag til ny statistikklov.

5.4 Næringsstøtte

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former, fra rene tilskudd til reguleringer, reduserte skatter og avgifter eller skjerming fra utenlandsk konkurranse.

All næringsstøtte påvirker konkurransen mellom bedrifter og næringer, og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. I markeder med virksom konkurranse kan næringsstøtte vri ressursbruken mot støtteberettigede næringer og bedrifter, og dermed gi et samfunnsøkonomisk tap. I tillegg er det kostnader ved å finansiere næringsstøtten. I samfunnsøkonomiske analyser legges det til grunn en skattekostnad på 20 pst. for netto økt offentlig finansiering som følge av et offentlig tiltak.

For å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser og et næringsliv med evne til omstilling og innovasjon må næringsstøtten innrettes mot å utløse tiltak som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, for eksempel for å motvirke markedssvikt. Markedssvikt kan skyldes forhold som eksterne effekter (for eksempel miljøkostnader), kollektive goder, imperfekt konkurranse og asymmetrisk informasjon. Det bør likevel utvises tilbakeholdenhet med næringsstøtte også i tilfeller der det er påvist markedssvikt. I de fleste markeder vil det finnes en eller annen form for markedssvikt. Næringsstøtte vil normalt ikke være et effektivt virkemiddel. Staten bør i stedet legge til rette for økt konkurranse, for på den måten å redusere de direkte årsakene til markedssvikten. Begrunnelsene for likevel å bruke næringsstøtte er blant annet for å oppnå næringspolitiske og distriktspolitiske mål. Videre gis det næringssøtte til energi- og miljøformål, FoU-investeringer og til små og mellomstore bedrifter.

Tabell 5.1 oppsummerer næringsstøtten i 2017 for ulike næringer og støttekategorier, men gir ikke en fullstendig oversikt over all næringsstøtte. Støtte i form av for eksempel reguleringer, konsesjonsordninger eller offentlig kjøp omfattes ikke av tabellen. Nedenfor er de enkelte støttekategoriene kort omtalt.

5.4.1 Budsjettstøtte

Finansdepartementets beregninger av budsjettstøtte omfatter ordninger som finansieres over statsbudsjettets utgiftsside, det vil si tilskudd, lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, samt manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital. Beregningene av statlig næringsstøtte omfatter ikke statens kjøp av varer og tjenester. Dette innebærer at overføringer til for eksempel kringkasting, jernbane, de regionale flyrutene, statens kjøp av posttjenester og buss ikke er tatt med.

Figur 5.8 illustrerer den samlede støtten over budsjettets utgiftsside fordelt etter mottakernæring. Også horisontale støtteordninger, dvs. støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelige for bedrifter i alle eller de fleste næringer, er fordelt etter mottakernæring. Den samlede budsjettstøtten er anslått til 27,1 mrd. kroner i 2017. Regnet i faste 2017-priser økte støtten med om lag 1,5 mrd. kroner fra 2016 til 2017. Økningen i budsjettstøtten skyldes særlig økt støtte til industri, bergverk og tjenester og ikke-næringsfordelt støtte. Budsjettstøtten målt som andel av BNP utgjorde 0,82 pst. i 2017, mens andelen i 2016 var 0,81 pst.

Kilde: Finansdepartementet.

Landbruksstøtten utgjorde 15,7 mrd. kroner eller om lag 58 pst. av den samlede budsjettstøtten i 2017. Det meste av budsjettstøtten til landbruket gis gjennom jordbruksavtalen. En mindre del av landbruksstøtten går til reindriftsnæringen, den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien, reiseliv, skogbruk og produksjon av bioenergi. Realverdien av budsjettstøtten til landbruket eksklusive skatteutgifter, var om lag uendret fra 2016 til 2017.

Inntektsutviklingen målt per årsverk er et sentralt tema i de årlige jordbruksforhandlingene. Inntektsutviklingen henger blant annet sammen med utviklingen i markedet, støttenivået og kostnadsutviklingen i sektoren. I Prop. 94 S (2017–2018) om jordbruksoppgjøret 2018, ble det vist til at en for sterk prioritering av inntektsmuligheter i de årlige jordbruksoppgjørene har ført til oppbygging av overkapasitet og overproduksjon i mange sektorer. Uten et vesentlig bidrag fra markedsinntekter og produktivitetsvekst vil inntektsmulighetene og grunnlaget for måloppnåelse svekkes betydelig i årene som kommer.

For jordbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien utgjør også skjermingsstøtte en betydelig del av den samlede støtten. Dette kommer i tillegg til støtten som fremkommer i figur 5.8.

I tabell 5.2 er den samlede budsjettstøtten fordelt etter formål. En slik kategorisering vil nødvendigvis inneholde elementer av skjønn. En del støtteordninger skal blant annet oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten søkt plassert etter det primære formålet for den aktuelle ordningen. Det fremgår at støtte forbeholdt bestemte næringer fortsatt utgjør en vesentlig andel av næringsstøtten.

Hovedavtalen for fiskeriene ble avviklet fra 1. januar 2005. Enkelte mindre støtteordninger for fiskeriene videreføres likevel innenfor egne bevilgninger.

Regionalstøtten over budsjettets utgiftsside økte i 2009 og 2010, men har siden falt noe og utgjorde i 2018 om lag 1,3 mrd. kroner.

Budsjettstøtten til forskning og utvikling omfatter blant annet Norges forskningsråds utbetalinger til brukerstyrt forskning og Innovasjon Norges utbetalinger til forsknings- og utviklingskontrakter.

I næringsstøtteberegningene er flere av støtteordningene til innovasjon, kompetanse og nettverk kategorisert som støtte til små og mellomstore bedrifter (SMB).

Veksten i støtte til miljø- og energitiltak har vært betydelig siden 2006, se figur 5.9 Hovedtyngden er støtte til energiomlegging og utvikling av energi- og klimateknologi gjennom Enova. Utbetalte midler er særlig knyttet til prosjekter innenfor fjernvarme, lokale energisentraler, utvikling av energi- og klimateknologi og energieffektivisering av industri, bygg og transportområdet. Utbetalt støtte fra Enova kan variere fra år til år avhengig av progresjonen i støttede prosjekter. Dette skyldes at støtten utbetales trinnvis etter at kostnader har påløpt. På oppdrag fra Finansdepartementet og Klima- og miljødepartementet har Menon Economics gjennomført en områdegjennomgang av klimarettede støtteordninger. Regjeringen vil følge opp områdegjennomgangen gjennom blant annet å spisse Enova som klimavirkemiddel i neste avtaleperiode, som starter 1. januar 2021. Regjeringen vil også vurdere om dagens målstruktur er hensiktsmessig, herunder Enovas arbeid med forsyningssikkerhet. Enova skal fortsatt styres på et overordnet nivå gjennom fireårige styringsavtaler med staten.

Kilde: Finansdepartementet og Olje- og energidepartementet.

Det felles elsertifikatmarkedet mellom Sverige og Norge innebærer omfattende støtte til produksjon av elektrisitet basert på fornybare energikilder. Støtten finansieres ikke over statsbudsjettet, men overføres direkte til produsentene fra forbrukere av elektrisitet (unntatt kraftkrevende industri) og inngår derfor ikke i beregningene av statlig næringsstøtte. Elsertifikatordningen tilsvarer en avgift på kraftforbruk som er øremerket produsenter av fornybar kraft. Støtten gjennom elsertifikatordningen blir dermed ikke gjenstand for prioriteringer i statsbudsjettet, noe som er prinsipielt uheldig.

Prisen på elsertifikater dannes på bakgrunn av tilbud og etterspørsel etter sertifikater. Samlet støtte fra norske forbrukere til produsenter av fornybar elektrisitet i Norge og Sverige anslås til om lag 700 mill. kroner i 2017. Som følge av økning i elsertifikatprisen anstas støtten å øke betydelig i 2018. Prisen på elsertifikater dannes på bakgrunn av tilbud og etterspørsel etter sertifikater, der samlet etterspørsel er fastsatt av myndighetene og tilbudet avhenger av ny produksjon som kommer inn i systemet. Denne produksjonen kan i liten grad reguleres, noe som kan føre til store svingninger i prisen. Nye produksjonsanlegg i Norge vil ikke godkjennes inn i ordningen etter 2021. Godkjent produksjon som settes i drift innen fristen i 2021, vil motta elsertifikater i 15 år.

Skipsfarten mottar driftsstøtte over budsjettets utgiftsside. I tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk kan rederier søke om tilskudd på grunnlag av innbetalt forskuddstrekk av skatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift for tilskuddsberettiget mannskap med arbeid om bord på skip i ordningen.

Regjeringen gjennomførte i 2016 og 2017 betydelige endringer i tilskuddsordningene for sysselsetting av sjøfolk. Ordningen består i dag av ni ulike tilskuddsmodeller med ulike vilkår og virkeområder. I 2017 ble det etablert en egen tilskuddsmodell for NIS-registrerte lasteskip som frakter olje, gass, kjemikalier eller ro/ro-last i utenriksfart. Tilskuddsmodellen for passasjerskip i NIS hadde ikke trådt i kraft i 2017.

Samlet sysselsettingsstøtte til skipsfarten utgjorde i 2017 om lag 1,85 mrd. kroner. Om lag 11 400 sjøfolk var omfattet av ordningen i 2017. Gjennomsnittlig støttebeløp per arbeidstaker til sjøs omfattet av ordningen var dermed om lag 163 000 kroner, se tabell 5.3.

Tilskuddet kompenserer delvis for kostnadsulempen ved å sysselsette sjøfolk fra Norge og de andre EØS-landene fremfor billigere arbeidskraft fra land utenfor EØS.

Den løpende støtten til skipsbygging er faset ut. Det eksisterer imidlertid en garantiordning for byggelån for skip, som forvaltes av Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK). Garantier for byggelån skal gis på markedsmessige vilkår. De statlige ordningene for langsiktig eksportfinansiering er også relevant for skipsbyggingssektoren. Ordningene forvaltes av GIEK og Eksportkreditt Norge, og skal være et supplement til kommersielle finansinstitusjoner og i henhold til internasjonalt regelverk på området. I statsbudsjettet for 2018 ble det etablert en ny midlertidig garantiordning for kjøp av skip fra verft i Norge når disse skipene skal brukes i Norge, med en ramme for nye og gjeldende tilbud om garantier (tilsagn) på til sammen 10 mrd. kroner i 2018. Ordningen vil inkludere for eksempel ferger, fiskebåter, brønnbåter og hurtigbåter. Ordningen forvaltes av GIEK og Eksportkreditt Norge. Ordningen er treårig, og skal evalueres. Formålet med ordningen er å bidra til at redere i Norge får finansiert sin virksomhet og dermed bidra til økt aktivitet for skipsverft i Norge. Under den statlige eksportkredittordningen tilbys fastrentelån på gunstige vilkår (såkalte CIRR-lån) i overensstemmelse med en avtale tilknyttet OECD.

Forbrukere av elektrisk kraft har en lovpålagt plikt til å kjøpe elsertifikater for en bestemt andel av sitt forbruk. Kraftkrevende industri er imidlertid ikke pålagt sertifikatplikt. Dette er en form for indirekte næringsstøtte som ikke fremkommer av støtteberegningene. Fritaket for elsertifikatplikten utgjør en støtte på om lag 200 mill. kroner i 2017 til kraftkrevende industri. Kraftkrevende industri nyter også godt av leieavtaler med Statkraft på myndighetsbestemte vilkår. Disse leieavtalene er knyttet til avtaler fra 1960-tallet om foregrepet hjemfall.

Kompensasjonsordningen for CO₂-innslaget i kraftprisen (CO₂-kompensasjon) innebærer at norsk industri delvis kompenseres for økte kraftpriser som følge av EUs kvotesystem for CO₂-utslipp. Ordningen omfatter industrivirksomheter i 15 sektorer som, i tråd med EUs retningslinjer for CO₂-kompensasjon, har mulighet til å få støtte. Dette inkluderer blant annet produsenter av aluminium, ferrolegeringer, kjemiske produkt og treforedling. Denne industrien vil dermed ikke stå overfor den reelle kvoteprisen. For støtteåret 2017 er det så langt utbetalt 469 mill. kroner i CO₂-kompensasjon for støtteåret 2017. De forventede utbetalingene på 2019 budsjettet (for støtteåret 2018) er på 526 mill. kroner.

5.4.2 Skatteutgifter- og sanksjoner

Nettokostnadene ved særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er vist i tabell 5.4. I tabellen er beregnede skatteutgifter i 2017 og 2018 fordelt etter formål. Bare den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører er med i tabellen. Både den næringsspesifikke støtten, den regionale støtten og den bedriftsrettede forskningsstøtten øker vesentlig når støtte i form av skatte- og avgiftslempninger medregnes. For en grundigere omtale av skatteutgifter vises det til Prop. 1 LS (2018–2019) Skatter og avgifter 2019, vedlegg 1.

I tillegg til skatteutgifter og -sanksjoner som kan knyttes direkte til næringsvirksomhet, vil også en del av skatteutgiftene ved fritak, nullsats og lav sats i merverdiavgiften kunne tilfalle næringslivet. Skatteutgifter som følge av unntak fra merverdiavgiften, fremgår av tabell 5.5. Det er blant annet betydelige skatteutgifter av fritak og reduserte satser innenfor næringsmiddelindustrien og jordbruk, handels- og servicenæringen, herunder finansiell sektor, samt kultur og idrett. I hvilken grad næringslivet eller konsumentene nyter godt av reduserte merverdiavgiftssatser avhenger av om næringen velter avgiftslettelsen over i lavere produktpriser eller tar lettelsen i form av økte overskudd. Graden av overvelting vil generelt avhenge av tilbuds- og etterspørselsforhold i de aktuelle markedene. I markeder preget av virksom konkurranse antas det normalt at hele skatteutgiften kommer forbruker til god For en grundigere omtale av skatteutgifter knyttet til merverdiavgiftssystemet vises det til Prop. 1 LS (2018–2019) Skatter og avgifter 2019, vedlegg 1.

5.4.3 Annen næringsstøtte, toll og ikke-tariffære handelshindre

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av ordninger som verken kommer frem på statsbudsjettets utgiftsside eller kan regnes som skatteutgifter. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse, konsesjonsregler som begrenser etableringer innenfor en næring, eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter. Nedenfor omtales konkurransebegrensende virkemidler, toll og ikke-tariffære handelshindre.

Konkurransebegrensende virkemidler

Unntak fra konkurranseloven innebærer en form for næringsstøtte blant annet fordi næringen kan samarbeide om høyere priser sammenlignet med en situasjon med virksom konkurranse. Omsetning av bøker og omsetning og produksjon av landbruks- og fiskeriprodukter er unntatt fra sentrale bestemmelser i konkurranseloven.

Konkurransebegrensende og -vridende virkemidler benyttes i enkelte næringer og medfører indirekte en form for næringsstøtte. I drosjenæringen er den såkalte behovsprøvingen et eksempel på dette.

I medienæringen påvirker NRKs lisensfinansiering de private medieaktørers mulighet til å tilby tilsvarende tjenester som NRK, ettersom private aktører er avhengig av inntekter fra kunder og annonsører. I Meld. St. 38 (2014–2015) Open og opplyst ble det konkludert med at NRKs tilbud kan videreføres, men at NRK skal ha et selvstendig ansvar for å bidra til det norske mediemangfoldet.

I Meld. St. 15 (2016–2017) ble det foreslått å etablere et fireårig styringssignal for NRKs økonomiske rammer fra og med 2019. I forbindelse med fastsettelsen av styringssignalet skal Kulturdepartementet blant annet vurdere om det er behov for endringer i allmennkringkastingsoppdraget, og hvordan NRK sitt tilbud påvirker kommersielle medier og det totale medietilbudet til publikum. Medietilsynet ble derfor bedt om å utarbeide en rapport om NRKs bidrag til mediemangfold. Rapporten ble levert 10. april 2018. Hovedkonklusjonen er at NRK bidrar positivt til det totale mediemangfoldet i Norge, og at NRKs tilstedeværelse på nett ikke ser ut til å medføre vesentlige konkurransebegrensninger i markedene som er analysert. I mars 2017 leverte Mediemangfoldsutvalget sin NOU. Utvalget foreslo en rekke endringer i mediestøtten, og forslagene skal vurderes i en stortingsmelding.

Regjeringen kunngjorde i juni 2017 muligheten til å søke om å inngå avtale med staten om å tilby kommersiell allmennkringkasting. Avtalen har en varighet på fem år, og kompensasjonen er på inntil 135 mill. kroner årlig. TV2s søknad om å bli tildelt oppdraget som kommersiell allmennkringkaster er til behandling i Kulturdepartementet. Allmennkringkastingsoppdraget omfatter blant annet krav om å levere egenproduserte, riksdekkende nyhetsprogrammer med base i den sentrale nyhetsredaksjonen, norskspråklige programmer for barn og unge, og førstegangsvisninger av norsk film- og tv-drama.

I statsbudsjettet for 2018 ble det opprettet en ny tilskuddsordning som særlig skal rettes mot de små lokalmediene. Tilskuddsordningen skal fremme mediemangfold og stimulere til redaksjonell, innholdsrettet innovasjon og utvikling. Medietilsynet skal forvalte ordningen.

Forskriften som forbød bonusopptjening på innenriks luftfart, ble opphevet 16. mai 2013. Selv om myndighetene ikke delte ESAs rettslige vurderinger om at bonusforbudet var i strid med EØS-avtalen, valgte daværende regjering å fjerne forbudet. Bonusprogrammer kan bidra til å låse kundene fast til bestemte flyselskaper og redusere deres prisfølsomhet. Dette gir svakere konkurranse, økte priser, dårligere rutetilbud og økte etableringshindre for nye flyselskaper.

Implisitte statsgarantier

Fordi finanskriser kan ha vidtrekkende skadevirkninger i økonomien, kan finansforetak nyte godt av implisitte statsgarantier. Forventninger om at myndighetene vil gripe inn med tiltak for å avbøte eller forhindre økonomiske problemer i finansforetak, kan blant annet redusere finansforetakenes innlånskostnader. Strengere soliditetskrav og nye regler om krisehåndtering av banker mv., som er eller vil bli innført i blant annet Norge og EU på bakgrunn av erfaringene fra den internasjonale finanskrisen, kan bidra til å redusere verdien av implisitte statsgarantier. Implisitte statsgarantier er omtalt i Meld. St. 22 (2014–2015) Finansmarknadsmeldinga 2014 avsnitt 3.1 og boks 3.2.

Internasjonal handel og konsekvenser for næringsstøtten

For Norge, som har en liten åpen økonomi med begrenset hjemmemarked og spesialisert produksjon, er multilateralt handelssamarbeid og åpen, regelbasert internasjonal handel svært viktig. Internasjonal handel bidrar til økonomisk vekst nasjonal og globalt. Åpen handel gir økt konkurranse som stimulerer effektivisering og anvendelse av ny teknologi, og bedre muligheter for å utnytte stordriftsfordeler. Utnyttelse av stordriftsfordeler kan redusere kostnader og øke konkurranseevnen. Handel og investeringer over landegrensene er også en viktig kanal for spredning av ny teknologi. Det gjør organisasjoner som WTO viktige for Norge.

Toll og ikke-tariffære handelshindre

Med unntak av jordbruk og store deler av næringsmiddelsektoren er det få næringer som er støttet gjennom importvern. Nesten all import av industriprodukter til Norge er nå tollfri. Klær og enkelte andre tekstiler har imidlertid fortsatt en viss tollbeskyttelse. Tollsatsene er til dels meget høye for jordbruksvarer som produseres i Norge, mens det er tollfrihet for mange jordbruksvarer som ikke produseres her i landet, og for produkter det i perioder av året ikke omsettes norskprodusert vare.

EØS-avtalen sikrer norske virksomheter adgang til EUs indre marked. Nedbyggingen av ikke-tariffære handelshindre i EØS-området er kommet langt:

• For varer er de fleste ikke-tariffære handelshindre fjernet. For å fjerne gjenstående tekniske handelshindre har EU vedtatt et overordnet regelverk om produksjon og markedsføring av varer (den såkalte «varepakken»). I tilfeller der det ikke finnes felles europeiske regler og standarder, angir varepakken prosedyrer som myndighetene må følge.

• EUs tjenestedirektivet gjør det enklere å utveksle tjenester over landegrensene. Videre legger forordningen om europeisk standardisering til rette for utveksling av tjenester i EØS.

Norges deltakelse i det indre marked gjennom EØS-avtalen har en positiv effekt både på grensekryssende økonomisk aktivitet og på nasjonal økonomisk regulering og næringspolitikk. Reglene om de fire friheter har ført til færre restriksjoner på handel, direkte investeringer og næringsetablering, og færre hindringer for effektiv næringsutøvelse på nasjonalt nivå.

Landbruksnæringen

Landbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien vil over tid møte økt konkurranse, blant annet som følge av internasjonale avtaler. Produktutvikling, god ressursutnyttelse og kostnadsreduksjoner er nødvendig for at det skal være mulig å opprettholde en jordbruksproduksjon på et høyt nivå i tråd med landbrukspolitiske mål. Etter 2014 har det blitt iverksatt flere tiltak som styrker effektivitet og lønnsomhet i næringen. Norsk jordbruk er imidlertid fortsatt dominert av forholdsvis små enheter med et høyt kostnadsnivå i internasjonal målestokk.

Figur 5.10 viser at skjermingsstøtten utgjør en betydelig del av støtten til jordbruket. Det totale støttenivået var relativt stabilt frem til 2007, men deretter økte støttenivået frem til 2016. Fallet fra 2016 til 2017 skyldes i hovedsak redusert skjermingsstøtte som følge av valutakursendringer, stigende verdensmarkedspriser på melk/meieriprodukter og fallende innenlandske priser på sauekjøtt.

Kilde: Finansdepartementets beregninger basert på tall fra OECD og Budsjettnemnda for jordbruket.

Tall fra OECD viser at norsk landbruk er blant de mest beskyttede i OECD-området. OECDs årlige beregning av jordbruksstøtten, Producer Support Estimate (PSE), omfatter både budsjettstøtte og virkning av importbeskyttelse (skjermingsstøtte målt som forskjellen mellom verdensmarkedspris og norsk pris). PSE skal i prinsippet være et totalmål for støtte til produsentene, og omfatter også enkelte næringsspesifikke skatte- og avgiftslettelser. For Norges del er jordbruksfradraget og avgiftsfritak på diesel eksempler på skatte- og avgiftslettelser som er inkludert i beregningene. Samlet støtte til norsk jordbruk i prosent av brutto næringsinntekt har falt noe siden 1980-årene ifølge OECDs beregninger, se tabell 5.6. Støtteprosenten i gjennomsnitt for OECD-landene var 18 pst. i 2017.

Importvernet påvirker ikke bare primærproduksjonen, men også konkurranse, struktur og effektivitet i resten av verdikjeden. Et lite og skjermet norsk marked begrenser mulighetene for å utnytte stordriftsfordeler i næringsmiddelindustrien og etablering av utenlandske konkurrenter i både foredling og detaljhandel. Effektivitetstap som følge av skjerming av verdikjeden utover primærjordbruket, er imidlertid lite kartlagt. Undersøkelser viser at forbrukerprisene på mange landbruksvarer er vesentlig høyere i Norge enn i våre naboland. Lavinntektsgrupper påvirkeres i sterkere grad av høye matvarepriser enn husholdninger med høy inntekt. Det skyldes at lavinntektsgrupper bruker en større andel av sine inntekter på matvarer.

Fiskerinæringen

For norsk fiskerinæring er det viktig med forbedringer i WTO-avtalen som omfatter tollreduksjoner, innstramminger i muligheten til vilkårlig bruk av handelstiltak og reduksjon av subsidier som fører til overkapasitet og overfiske. Fisk og fiskevarer er et av de mest beskyttede vareområdene i internasjonal handel, ofte med høye tollsatser over gjennomsnittlig industritoll. Norsk eksport av sjømat møter også anti-dumpingtiltak og dårlig begrunnede tekniske, veterinære og sanitære krav. Bedret markedsadgang og beskyttelse mot vilkårlig anvendelse av handelstiltak har stor betydning for fiskeri- og havbruksnæringen, som eksporterer om lag 95 pst. av produksjonen.

EU er det viktigste markedet for norsk fisk og fiskevarer. Deler av fiskeeksporten er sikret tollfrihet gjennom EØS-avtalen, men tollfrihet gjelder ikke for flere av de viktigste produktene, blant annet laks, makrell, sild og reker. Ettersom handel med sjømat ikke er en del av EØS-avtalen kan norsk fiskeeksport bli møtt med handelstiltak og andre konkurranseregulerende virkemidler fra EUs side.