1 Hovedlinjer i den økonomiske politikken og utsiktene for norsk økonomi

Koronapandemien har preget Norge og verden sterkt det siste halvåret. Koronaviruset rammer liv og helse. Pandemien og smitteverntiltakene har fått store konsekvenser både for enkeltpersoner og bedrifter, og for norsk og internasjonal økonomi. De langsiktige konsekvensene av viruspandemien kjenner vi ennå ikke omfanget av, og det er fortsatt fare for tilbakeslag i bekjempelsen av viruset både i Norge og andre land.

Norsk økonomi er fortsatt satt tilbake av koronapandemien og de strenge smitteverntiltakene som ble innført her hjemme og i resten av verden. Samtidig har gjeninnhentingen startet raskere enn mange fryktet. Smittesituasjonen i Norge kom raskt under kontroll etter den kraftige smitteøkningen i mars, og mange av de strenge smitteverntiltakene er blitt lempet på. Sammen med de kraftfulle økonomiske krisepakkene har det lagt grunnlag for at aktiviteten i norsk økonomi har kunnet ta seg markert opp igjen etter den dramatiske nedgangen i vår.

Selv om gjenopphentingen har gått raskere enn vi så for oss på forsommeren, vil aktivitetsnivået trolig være lavere enn normalt i lang tid fremover. Mange er fortsatt permitterte og arbeidsledige. Usikkerhet og lav etterspørsel demper investeringslysten, og norsk industri melder om et betydelig fall i investeringene i år og neste år. I en del næringer, særlig innenfor tjenesteyting, vil trolig aktiviteten bli liggende lavere enn normalt så lenge det er nødvendig å opprettholde smitteverntiltak. Smittesituasjonen har nylig blitt forverret i mange europeiske land. Også i Norge har smitten økt den siste tiden. Nye smitteverntiltak er innført, først og fremst lokalt i de områdene hvor smitteøkningen har vært størst. Den positive utviklingen er skjør. Samtidig vet vi nå langt mer om hvordan ulike tiltak virker, og vi er bedre rustet til å håndtere en eventuell ny oppblussing av viruset, både helsemessig og økonomisk. Det er særlig viktig at vi unngår at arbeidsledigheten festner seg på et høyt nivå.

Pandemien og innføringen av strenge smitteverntiltak har gitt behov for ekstraordinære tiltak i finans- og pengepolitikken i inneværende år. Norges Bank satte styringsrenten ned til null, og det er satt inn tiltak over statsbudsjettet med et omfang uten sidestykke i norsk moderne historie. De økonomiske krisetiltakene som er vedtatt eller foreslått, utgjør 126 mrd. kroner i 2020. Tiltakene er midlertidige og skal fases ut etter hvert som den økonomiske situasjonen blir mer normal. Staten har samlet sett kompensert for store deler av inntektsbortfallet i privat sektor og dermed bidratt til økonomisk trygghet for den enkelte og til å forhindre konkurser og tap av arbeidsplasser. Tiltakene har begrenset skadeomfanget for norsk økonomi og øker samtidig muligheten for at Norge kan komme styrket ut av krisen på lang sikt.

Regjeringens strategi for veien videre; Norges vei ut av krisen: Skape mer, inkludere flere, ble lagt frem i mai. Statsbudsjettet for 2021 tar denne strategien videre. Budsjettet skal bidra til å ta Norge ut av koronakrisen. Samtidig skal vi sikre godt smittevern og god behandling i helsetjenesten. Budsjettet skal også svare på de langsiktige utfordringene landet står overfor. Da må vi skape mer og inkludere flere. Den økonomiske politikken skal bidra til å:

• Få folk tilbake i jobb: Bidra til at bedriftene kommer i gang igjen over hele landet og at flest mulig kommer tilbake i jobb.

• Sikre flere bein å stå på: Vi må skape flere jobber, i flere bransjer, over hele landet. Veksten må komme i privat næringsliv. Vi bygger vei og bane, og bedrer rammebetingelsene for bedriftene.

• Skape en grønn fremtid: Legge til rette for at næringslivet kan skape grønne jobber og en mer bærekraftig fremtid.

• Bygge kompetanse: Vi skal sørge for at flere fullfører videregående skole og at flere får den kompetansen som morgendagens arbeids- og næringsliv trenger. Vi skal videreutvikle Utdanningsløftet 2020.

• Inkludere flere: Alle skal få muligheten til å delta, både i arbeidslivet og samfunnslivet.

• Bevare tryggheten og tilliten i det norske samfunnet og bevare et sterkt internasjonalt engasjement.

Denne politikken vil både bidra til å få oss ut av krisen og være et steg på veien mot å løse de mer langsiktige utfordringene Norge står overfor, samtidig som bruken av oljeinntekter bringes ned mot et mer bærekraftig nivå. Bruken av oljeinntekter i budsjettet for 2021 tilsvarer 3 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland, i tråd med handlingsregelen.

Pandemien preger den økonomiske utviklingen, men gjeninnhentingen er i gang

Koronapandemien har gitt et tilbakeslag i norsk økonomi uten sidestykke i etterkrigstiden. I takt med at smittenivået har falt og de strengeste smitteverntiltakene er blitt lempet på, har aktiviteten i økonomien økt. Høyere oljepris og sterk økning i forbruket har også trukket opp verdiskapingen. Den registrerte arbeidsledigheten var i slutten av mars den høyeste i etterkrigstiden, men avtar raskt. Vi anslår nå en nedgang i BNP for Fastlands-Norge på 3,1 pst. i år, etterfulgt av en oppgang på 4,4 pst. neste år. Dette bringer aktivitetsnivået neste år opp til et høyere nivå enn før krisen, men likevel lavere enn det som var forventet utvikling før krisen. Styrken i gjeninnhentingen er usikker og avhengig av hvordan smitten utvikler seg. Anslagene er basert på at det ikke kommer en ny smittebølge med like omfattende økonomiske konsekvenser som vi opplevde i vår, og at en vaksine mest sannsynlig blir tilgjengelig i løpet av neste år.

Også nedgangen i internasjonal økonomi har vært historisk dyp. De fleste av våre handelspartnerne har opplevd større nedgang i BNP enn Norge. Samtidig ser vi en oppgang i den økonomiske aktiviteten i takt med avvikling av de strengeste smitteverntiltakene. Flere europeiske land har nylig opplevd en forverret smittesituasjon og strammet inn smitteverntiltak, og det begrenser hvor raskt aktiviteten kan ta seg opp. Norsk eksportrettet næringsliv vil trolig møte en krevende markedssituasjon en god stund fremover. På den annen side har oljeprisen økt igjen etter de svært lave nivåene i mars og april, og de midlertidige lettelsene i petroleumsskatten vil også kunne dempe tilbakeslaget for oljeleverandørnæringen.

Aktiviteten hos våre handelspartnere anslås nå å falle med 6,3 pst. i år. Hovedbildet fra alle prognosemakere er likevel at aktiviteten er i ferd med å ta seg klart opp igjen, og både OECD og IMF ser nå noe lysere på den økonomiske utviklingen i inneværende år enn de gjorde i juni. For neste år anslås veksten blant handelspartnerne til 4,8 pst. Anslagene forutsetter at handelspartnerne samlet sett får kontroll på virusutbruddet i andre halvår i år, slik at smitteverntiltakene fremover kan være vesentlig mer begrensede enn i første halvår.

Myndigheter verden over har innført omfattende økonomiske tiltak for å begrense de økonomiske konsekvensene av pandemien og smitteverntiltakene. Mange av de finanspolitiske tiltakene er tidsbegrensede, og rettet mot å styrke sosiale og økonomiske sikkerhetsnett i den mest akutte fasen av pandemien. Mange land har innført tiltak som kompenserer bedrifter for lønnskostnader for arbeidstakere som midlertidig jobber mindre som følge av smittevernrestriksjoner eller omsetningssvikt, og dette har bidratt til å holde arbeidsledigheten nede og husholdningens inntekter oppe. I mai 2020 støttet slike ordninger omkring 50 millioner arbeidsplasser i OECD, rundt ti ganger så mange som under finanskrisen.

Sentralbankene har satt styringsrentene ned og økt sine kjøp av verdipapirer betydelig. Det bidrar til likviditet i finansmarkedene og reduserer lånekostnader. De svært omfattende sentralbanktiltakene kan ha vært med på å dempe uroen i finansmarkedet og forsterke oppgangen i aksjeverdiene. Toneangivende børser i USA og Asia steg videre i løpet av sommeren. De siste ukene har markedsuroen tiltatt noe igjen, og flere børsindekser har falt.

Oljeprisen har tatt seg en del opp og har i det siste ligget rundt 40 dollar per fat, etter å ha vært under 20 dollar per fat under oljemarkedskollapsen mot slutten av april. Produksjonskutt fra OPEC og andre oljeprodusenter har bidratt til å redusere tilbudsoverskuddet og øke oljeprisen. Den siste tiden har også gassprisen økt. Prisene i terminmarkedet kan tilsi at markedsaktørene venter en videre oppgang i oljeprisen fremover.

Arbeidsledigheten her hjemme har falt siden begynnelsen av april, men det er fortsatt mange permitterte som ikke er tilbake i jobb. Antall registrerte, helt ledige personer er mer enn halvert siden toppen i slutten av mars, fra 10,7 pst. av arbeidsstyrken i mars, til 3,8 pst. den 22. september. Den registrerte ledigheten var med det om lag 0,9 prosentenheter høyere enn gjennomsnittet de siste tjue år og 1,5 prosentenheter høyere enn i februar. Tallene inkluderer de som er helt permitterte, og det er denne gruppen som forklarer både økningen i mars og nedgangen etterpå. Holder vi permitterte utenom, var registrerte helt ledige i september om lag på det historiske gjennomsnittet. Nedgangen i ledigheten er kommet raskere enn vi så for oss i revidert nasjonalbudsjett i mai.

Lønnsveksten i år ser ut til å bli moderat. Partene i frontfaget kom 21. august til enighet innenfor en økonomisk ramme for årslønnsveksten i industrien på 1,7 pst. Samtidig har svekkelse av kronen over flere år bidratt til å bedre konkurranseevnen. I etterfølgende lønnsoppgjør har en kommet til enighet innenfor denne rammen. Svært lave elektrisitetspriser bidrar til lav konsumprisvekst, slik at husholdningene ser ut til å få økt kjøpekraft i år til tross for lave lønnstillegg. Neste år ventes elektrisitetsprisene å normaliseres, slik at reallønnsveksten kan bli negativ.

Det innenlandske private forbruket har utviklet seg bedre enn ventet. Varekonsumet steg markert fra april til juli, men falt noe tilbake i august. Forbruket av varer var 5 pst. høyere i august enn i februar, ifølge SSBs varekonsumindeks. Også nyere tall fra Vipps tyder på at forbruket har kommet noe ned fra det høye nivået i fellesferien. Økt forbruk av varer har kommet på bekostning av tjenestekonsumet. Restriksjoner på reiser og grensehandel har også trukket opp innenlandsk forbruk. På årsbasis ventes likevel en nedgang i privat forbruk på 6,0 pst. i år, særlig drevet av fall i nordmenns konsum i utlandet, etterfulgt av en oppgang på opp mot 8 pst. neste år.

Aktiviteten i boligmarkedet er samlet sett blitt lite påvirket av pandemien. Omsetningen har holdt seg oppe. Boligprisene var allerede i mai tilbake på nivået fra februar, etter fall i mars og april, og veksten har fortsatt gjennom sommeren. Den raske gjeninnhentingen i boligmarkedet må ses i sammenheng med den historisk lave renten. I nyboligmarkedet har utslagene vært større, med fall i både salg og igangsetting gjennom våren. Det er nå tegn til oppgang i nyboligmarkedet, med nokså høyt salg av nye boliger gjennom sommeren.

Den økonomiske politikken gir betydelige bidrag til å holde hjulene i gang i norsk økonomi. Rekordstore tiltak i finanspolitikken har bidratt til å holde bedrifter flytende, forhindre konkurser, redde arbeidsplasser og holde inntektstapet for permitterte arbeidstakere nede. I tillegg har Norges Bank kuttet styringsrenten i tre omganger med til sammen 1,5 prosentenheter i løpet av våren. Styringsrenten er nå 0 pst., den laveste noensinne. Norges Bank venter at styringsrenten blir liggende på null en god stund fremover.

Samlet sett ventes tilbakeslaget i norsk økonomi i 2020 å bli mindre enn vi så for oss i mai. Når tilbakeslaget blir mildere enn ventet, reduseres risikoen for at arbeidstakere varig mister fotfeste i arbeidsmarkedet og at kapital blir stående ubrukt. Deler av næringslivet står likevel foran svært krevende omstillinger. Den betydelige gjeninnhentingen av aktiviteten i fastlandsøkonomien som vi har sett de siste månedene, er ventet å fortsette inn i neste år, noe som innebærer kraftig økonomisk vekst fra 2020 til 2021. Aktivitetsnivået i 2021 vil likevel være lavere enn anslått før pandemien, samtidig som sysselsettingen er lavere og arbeidsledigheten høyere.

Usikkerheten om den videre utviklingen i norsk økonomi er større enn normalt, men likevel betydelig mindre enn i den første tiden etter virusutbruddet. Skulle vi på ny måtte innføre strenge smitteverntiltak, vil den økonomiske aktiviteten igjen kunne avta.

De økonomiske utsiktene er nærmere omtalt i kapittel 2.

En godt tilpasset og ansvarlig økonomisk politikk

De omfattende finanspolitiske tiltakene har brakt bruken av oljeinntekter i 2020, målt ved det strukturelle oljekorrigerte underskuddet, opp til 3,9 pst. av fondskapitalen. Oljepengebruken anslås nå til 395,0 mrd. kroner, 151,4 mrd. kroner mer enn vedtatt i fjor høst. Budsjettimpulsen anslås til 4,5 pst. av BNP for Fastlands-Norge, den høyeste som er målt over de femti årene beregningene omfatter.

Våre oppsparte midler i Statens pensjonsfond utland (SPU) og handlingsregelen har gitt oss stor økonomisk handlefrihet til å motvirke de negative konsekvensene av pandemien. I tråd med handlingsregelen har vi midlertidig økt bruken av fondsmidler for å stimulere til aktivitet og sysselsetting, og motvirke arbeidsledighet. Målet har vært å motvirke inntektsbortfall både for bedrifter og personer, og bidra til færrest mulig konkurser blant levedyktige bedrifter, slik at den brå nedturen skal få minst mulig skadevirkninger på lang sikt. Etter at de strengeste smitteverntiltakene ble trappet ned og økonomien begynte å hente seg inn, er det lagt mer vekt på vekst og omstilling i innretningen av tiltakene, samt målretting mot de bransjene som fortsatt er direkte rammet av smitteverntiltakene. Boks 1.1 gir en oversikt over økonomiske tiltak som er innført eller foreslått i møte med pandemien.

Statsbudsjettet for 2021 bygger videre på regjeringens strategi for Norges vei ut av krisen; Skape mer, inkludere flere, som ble lagt frem i mai. Budsjettet skal bidra til å ta Norge ut av koronakrisen, samtidig som vi skal være rustet for å møte de langsiktige utfordringene landet står overfor. I samsvar med dette har regjeringen i arbeidet med budsjettet for neste år hatt som mål å styrke aktivitet og sysselsetting i privat sektor, samtidig som bruken av fondsmidler bringes ned mot et mer bærekraftig nivå. Kontroll på smittesituasjonen kombinert med omfattende økonomiske tiltak har bidratt til at gjeninnhentingen i økonomien startet raskere enn mange først fryktet, og de siste månedene har den økonomiske veksten tatt seg markert opp. Likevel er kapasitetsutnyttingen i norsk økonomi anslått å være på et lavere nivå enn normalt også i 2021. Det gir behov for finanspolitisk stimulans også neste år, men klart mindre enn i år.

For at finanspolitikken skal være bærekraftig over tid, må vi unngå at en midlertidig utgiftsøkning gir et varig høyere utgiftsnivå. Høyere budsjettunderskudd i dag svekker bærekraften i statsfinansene på lengre sikt. Fremtidige generasjoner vil måtte betale for dagens offentlige forbruk gjennom høyere skatter eller lavere offentlig forbruk. Samtidig er det viktig å understreke at uten kraftfulle tiltak, ville nedgangen blitt større, konkursene flere og ledigheten høyere. Den økte oljepengebruken har derfor vært både riktig og nødvendig.

Utgiftene i offentlig forvaltning var allerede før krisen på et høyt nivå målt som andel av verdiskapingen i økonomien. I inneværende år har utgiftene økt til 66 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Det er svært høyt både sett i lys av vår egen historie og sammenlignet med andre land. Samtidig som det er riktig å innføre tiltak for å hindre at arbeidsledigheten biter seg fast på et høyt nivå under en krise, må vi unngå å låse arbeidskraft til ulønnsom virksomhet i privat sektor og at offentlig sektor på varig basis vokser på bekostning av privat sektor. Å redusere pengebruken når økonomien igjen er i bedring, vil gi oss muligheten til å bruke finanspolitikken aktivt også i kommende kriser.

Regjeringenes forslag til budsjett for 2021 innebærer at bruken av oljeinntekter for neste år vil bringes tilbake til den langsiktige rettesnoren på 3 pst. av fondsverdien, men likevel ligge 61 mrd. kroner høyere enn i 2019, regnet i 2021-priser. Det avspeiler at det fortsatt vil være nødvendig med målrettede tiltak neste år som følge av koronakrisen, og budsjettforslaget inkluderer omfattende satsing for å få folk tilbake i jobb, på omstillingstiltak, på godt smittevern og på videreføring av støtte til de som rammes direkte av smitteverntiltak. Tiltaksomfanget er likevel mindre enn i år. Det har vært viktig for regjeringen at den store økningen i bruken av oljepenger i 2020 ikke skulle føre til et permanent stort løft i de offentlige utgiftene, men være midlertidig og målrettet for å holde hjulene i gang. Budsjettet bringer offentlige utgifter ned til 61 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2021, som er 5 prosentenheter lavere enn i år, men fortsatt høyere enn i årene før krisen.

Samlet virker budsjettene for 2020 og 2021 sterkt ekspansivt på verdiskapingen i Fastlands-Norge. Årets høye pengebruk vil påvirke den økonomiske aktiviteten også neste år, siden det tar tid før man får full effekt av finanspolitiske tiltak. Effekten av årets budsjett på økonomien i 2021 er langt større enn den innstrammende effekten av at utgiftene avtar fra i år til neste år.

Regjeringens forslag til budsjett for 2021 innebærer en bruk av oljeinntekter på 313,4 mrd. kroner, målt ved det strukturelle oljekorrigerte underskuddet. Det svarer til 9,4 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Det utgjør nærmere 60 000 kroner per innbygger. Mer enn hver sjette krone som brukes over offentlige budsjetter, hentes nå fra fondet.

Når vi ser videre fremover, vil ikke fondet fortsette å vokse like raskt som det har gjort til nå. I løpet av de neste to tiårene vil fondsavkastningen, målt som andel av verdiskapingen, mest sannsynlig begynne å avta. Samtidig vil demografiske utviklingstrekk, med færre yrkesaktive bak hver pensjonist, gi høyere utgiftsvekst og lavere inntektsvekst for staten. Vi har lenge vært forberedt på at handlingsrommet i finanspolitikken i tiden foran oss vil bli vesentlig mindre enn vi har vært vant til siden handlingsregelen ble innført i 2001. Pandemien gjorde det nødvendig å bruke mer penger over offentlige budsjetter, men har samtidig forsterket utfordringene med økende utgifter og svekket inntektsgrunnlag i statsbudsjettet fremover. Dette vil stå sentralt i den kommende Perspektivmeldingen.

Selv om fondsinntektene utgjør en betydelig del av finansieringen i de årlige statsbudsjettene, er skatter og avgifter fra Fastlands-Norge statens viktigste finansieringskilde. I det lange løp er arbeidsinnsatsen i befolkningen mange ganger viktigere enn fondsinntektene. Derfor er det avgjørende for bærekraften i offentlige finanser at arbeidsledigheten ikke festner seg på et høyt nivå og at vi får flere til å delta i arbeidsmarkedet.

Varig velferdsvekst over tid er også avhengig av en vellykket strukturpolitikk som øker tilgangen på og bedrer bruken av samfunnets ressurser. Gode rammevilkår for næringslivet og et skattesystem og et skattenivå som motiverer til å investere, arbeide og spare, er viktige bidrag for å lykkes. De tiltakene og investeringene som iverksettes i offentlig regi, bør støtte opp under målet om effektiv ressursutnyttelse og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Ved behandlingen av Perspektivmeldingen 2017 viste en enstemmig finanskomite til at Stortinget i 2001 understreket at oljeinntektene ikke måtte bli en unnskyldning for ikke å gjennomføre nødvendige systemreformer. Komiteen stilte seg også bak hovedprioriteringen fra 2001 om at den økte oljepengebruken skal rettes inn mot infrastruktur, kunnskap og vekstfremmende skattelettelser. Den samlede satsingen på kunnskap, samferdsel og skattelettelser i perioden 2014–2021 har vært større enn i perioden 2006–2013, i tråd med denne regjeringens mål. For perioden sett under ett er om lag 10 pst. av det samlede handlingsrommet i budsjettet brukt til skatte- og avgiftslettelser, mens 23 pst. er benyttet til satsing på kunnskap og samferdsel. I tillegg legger økte utgifter i folketrygden beslag på 25 pst. av handlingsrommet, mens om lag 21 pst. er blitt anvendt til å styrke kommuneøkonomien, medregnet satsinger på kunnskap og samferdsel i kommunal regi. I disse beregningene er de ekstraordinære utgiftene i 2020 i forbindelse med pandemien holdt utenfor.

Budsjettpolitikken og utviklingen i offentlige finanser er nærmere omtalt i avsnitt 3.1 og 3.2. Resultatene i Statens pensjonsfond er nærmere omtalt i den årlige stortingsmeldingen om Statens pensjonsfond som i år ble lagt frem 21. september. Tiltakene for en effektiv ressursutnyttelse omtales i kapittel 5.

Regjeringens hovedprioriteringer i budsjettet for 2021

Regjeringen har i budsjettet for 2021 prioritert tiltak som følger opp strategien for veien videre; Norges vei ut av krisen: Skape mer, inkludere flere som ble lagt frem i Prop. 127 S (2019–2020) i mai. Budsjettet har dessuten tiltak som bidrar til godt smittevern og gode helsetjenester, og nødvendige støttetiltak for å møte koronakrisen også i 2021. Budsjettet skal bidra til å ta Norge ut av koronakrisen. Samtidig skal vi møte de langsiktige utfordringene landet står overfor. Da må vi skape mer og inkludere flere.

Hovedprioriteringene for 2021 er:

Godt smittevern og nødvendige støttetiltak for å møte koronakrisen

Pandemien vil fortsette å prege Norge og resten av verden i 2021. Det vil også i 2021 være nødvendig å bruke store midler på håndteringen av virusutbruddet og videreføre støtteordninger for dem som er direkte rammet av smitteverntiltakene.

En godt fungerende helsesektor er avgjørende for dem som behøver hjelp og for at samfunnet skal fungere. Derfor prioriterer regjeringen om lag 11 mrd. kroner til helsesektoren knyttet til pandemien. Av dette foreslås nærmere 5 mrd. kroner ekstra til de regionale helseforetakene utover ordinær aktivitetsvekst som følge av demografi. Helseforetakene skal med dette kunne opprettholde en beredskap for å håndtere et stort antall innleggelser, håndtere økte kostnader til smittevern, fortsatt kunne tilby god helsehjelp til andre pasientgrupper og ta igjen helsekøer. Regjeringens forslag omfatter også 1,1 mrd. kroner til beredskapslagring av legemidler og 650 mill. kroner til teststasjoner ved grenseovergangene. Regjeringen foreslår dessuten 3,8 mrd. kroner til inngåelse av forhåndsavtaler om levering av vaksiner mot covid-19, samt til gjennomføring av vaksinasjon.

Kommunene har økte kostnader og reduserte inntekter som følge av pandemien. Regjeringen prioriterer derfor midler til kommunene i 2021 slik at de settes i stand til å håndtere pandemien.

Innenfor kultur, frivillighet og idrett foreslås det egne ordninger som skal stimulere til aktivitet og legge til rette for at det kan gjennomføres arrangementer med de begrensninger som smittevernreglene setter. Det er usikkerhet om smitteverntiltakenes omfang og varighet neste år. Ordningene foreslås innrettet med varighet på et halvt år inn i 2021, med forslag om bevilgninger på til sammen 2,6 mrd. kroner.

Det skal være mulig å opprettholde et velfungerende tog- og kollektivtilbud gjennom pandemien. Kollektivselskapene opplever reduserte inntekter grunnet pandemien og smitteverntiltakene. Regjeringen foreslår til sammen 1,9 mrd. kroner for å ta høyde for inntektssvikt. I likhet med ordningene under kultur-, frivillighets- og idrettssektoren er ordningene innrettet med varighet på et halvt år inn i 2021.

For å håndtere det fortsatt høye saksomfanget og for å følge opp personer uten arbeid foreslår regjeringen en ettårig økning av NAVs driftsbevilgning på 500 mill. kroner i 2021 sammenlignet med saldert budsjett for 2020.

Tiltak for å få folk tilbake i jobb

Både for den enkelte og for landet er det viktig at flest mulig er i arbeid. Budsjettet skal bidra til at bedriftene kommer i gang igjen over hele landet og at flere permitterte kommer tilbake i jobb. Finanspolitikken vil også neste år på bred basis bidra til aktivitet i økonomien. Vi fremmer arbeid og aktivitet blant annet gjennom oppfølging av Nasjonal transportplan og langtidsplanen for forsvarssektoren, gjennom overføringer til kommunene og til helsevesenet, gjennom skattelettelser, nye byggeprosjekter og støtteordninger som stimulerer til aktivitet i næringslivet og gjennom ordninger som ivaretar dem som står uten jobb.

Konsekvensene av koronapandemien vil prege arbeidsmarkedet også i 2021. For å bidra til økt sysselsetting, lav ledighet og god mobilitet foreslår regjeringen å øke bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak rettet mot arbeidssøkere. Den økte innsatsen skal bidra til å få ledige raskere i jobb og motvirke at ledigheten blir varig høyere som følge av pandemien. Samtidig har regjeringen i Prop. 142 S (2019–2020) foreslått at permitteringsperioden midlertidig økes til 52 uker. Se nærmere omtale av sysselsettingspolitikken nedenfor.

Det er innført flere målrettede ordninger for reiselivsnæringen. Deler av reiselivet er fortsatt hardt rammet av virusutbruddet og smitteverntiltakene, og for 2021 foreslås det 680 mill. kroner til særskilte tiltak rettet mot næringen.

Regjeringen følger opp flere tiltak som ble igangsatt for å skape aktivitet i 2020. Blant annet videreføres over 300 mill. kroner til mindre investeringstiltak på riksveier, over 200 mill. kroner til oppfølging av verftspakken med anskaffelse av nye forskningsfartøy og marinefartøy, og økte midler til istandsetting av gamle kirkebygg.

Tiltak for å sikre flere bein å stå på

Et sterkt, mangfoldig og omstillingsdyktig næringsliv er avgjørende for Norges vekstevne og for et godt velferdsnivå i fremtiden. Vi må skape flere jobber, i flere bransjer, over hele landet. Veksten må komme i privat næringsliv. Vi bygger vei og bane, og bedrer rammebetingelsene for bedriftene. Vi må investere fremtidsrettet, omstille oss og føre en ansvarlig økonomisk politikk. Det gjør vi blant annet ved å tilpasse oljepengebruken til konjunkturene innenfor handlingsregelens rammer. Budsjettet for 2021 er basert på en oljepengebruk på 3 pst. kapitalen i Statens pensjonsfond utland. Lønnsoppgjøret er så langt gjennomført innenfor moderate rammer, samtidig som svekkelse av kronen over flere år har bidratt til å bedre konkurranseevnen.

Gode generelle rammevilkår for næringslivet og et skattesystem som gir insentiver til verdiskaping og arbeid, er sentralt for å lykkes med omstillingen. Regjeringen prioriterer i 2021 brede lettelser i inntektsskatten for personer og en videre nedtrapping av formuesskatten for arbeidende kapital, dvs. aksjer og driftsmidler, inkludert næringseiendom. Personskattelettelsene bidrar til noe økt kjøpekraft til brede lag av befolkningen. Samtidig kan reduserte trinnskattesatser over tid virke positivt på arbeidsmarkedet. Verdsettelsesrabatten for arbeidende kapital i formuesskatten foreslås økt fra 35 til 45 pst. Det vil gjøre det mer lønnsomt å kanalisere privat sparing til investeringer i næringsvirksomhet og arbeidsplasser.

Næringslivets evne til omstilling og vekst avhenger av høy kompetanse, forskning og utvikling. I de senere års statsbudsjetter har derfor regjeringen prioritert støtte til forskning og teknologiutvikling. Regjeringen foreslår samlet å bevilge om lag 45 mrd. kroner til forskning og utvikling i 2021, blant annet gjennom Skattefunn. Dette er en økning på over 2 mrd. kroner sammenlignet med Saldert budsjett 2020. Opptrappingsplanene i langtidsplanen for forskning og høyere utdanning følges opp med en økning på 360 mill. kroner. Regjeringen prioriterer også deltakelse i flere av EUs rammeprogram, herunder Horisont Europa, Digitalt Europa og EUs romprogram.

Regjeringen foreslår også andre tiltak for å støtte opp om vekst og innovasjon i næringslivet. Støtteordninger i Innovasjon Norge og eksportfinansieringsordningene videreføres på et høyt nivå. Det foreslås 100 mill. kroner til en satsing på infrastruktur og markedsutvikling for hydrogen og 75 mill. kroner til å fremme norsk eksport. I lys av markedssituasjonen foreslås det også å videreføre finansieringstilbudet i den midlertidige Skipsgarantiordningen i 2021. Ordningen har en ramme på 10 mrd. kroner.

Den sterke satsingen på samferdsel fortsetter. Bedre mulighet for rask og effektiv transport støtter opp under vekst og omstilling, samtidig som det skaper en enklere hverdag for folk flest og næringslivet. Med dette budsjettforslaget legges det blant annet til rette for bedre togtilbud, samt utbygging og vedlikehold av vei i hele landet. På jernbanen videreføres blant annet utbygging av InterCity på Østlandet, nytt signalsystem og Bergensbanen.

Regjeringen arbeider samtidig målrettet med å få mer igjen for pengene på samferdselsområdet. Nye Veier AS skal prioritere prosjekter med størst lønnsomhet for samfunnet. Konkurranseutsetting av jernbanen skal gi innsparinger og et mer attraktivt tilbud. Statens vegvesen er under omorganisering for å legge til rette for mer effektiv ressursbruk.

Tiltak for å skape en grønn fremtid

Klimaendringer er en av vår tids hovedutfordringer som må møtes gjennom nasjonale tiltak og globalt samarbeid. En offensiv klimapolitikk er nødvendig for å skape bærekraftig utvikling, der kommende generasjoner skal ha like gode muligheter som vi har fått. Vi må oppfylle Norges klimaforpliktelser og ta vår del av ansvaret for å løse klimautfordringene. Hovedvirkemidlene i regjeringens klimapolitikk er en gjennomgående prising av utslipp i form av klimagassavgifter og deltakelse i EUs kvotesystem for bedrifter.

Omstillingen til et grønnere Norge må fortsette. Politikken må legge til rette for at næringslivet kan skape grønne jobber og en mer bærekraftig fremtid. Det skal være enkelt og lønnsomt å velge grønt. Derfor satser regjeringen på tiltak som motiverer til å ta grønne valg.

Regjeringen baserer klimapolitikken på at forurenser skal betale, satser på grønn teknologi og på å bidra til markeder for nullutslippsløsninger. I budsjettet foreslår derfor regjeringen at CO₂-avgiften økes med 5 pst. utover prisstigning. I tillegg utvides bruken av avgift på klimagasser ved å oppheve fritak i CO₂-avgiften og ved å innføre avgift på forbrenning av avfall. Endringene forsterker insentivene til utslippsreduksjoner i alle sektorer og bidrar til jevnere prising av utslipp av klimagasser på tvers av sektorer. Dette legger til rette for at markedet får virke og bidrar til at utslippsreduksjoner med lavest kostnad tas først.

Regjeringen foreslår å realisere et demonstrasjonsprosjekt for fangst, transport og lagring av CO₂. Prosjektet, kalt Langskip, vil fange CO₂-utslipp ved Norcems sementfabrikk og lagre disse i et undersjøisk reservoar på norsk sokkel. Lagerinfrastrukturen vil samtidig bygges ut med ledig kapasitet som kan utnyttes av fangstprosjekter i andre land. Etterfølgende anlegg i Europa og verden er en forutsetning for at CO₂-håndtering skal kunne bli et effektivt og konkurransedyktig klimatiltak. Regjeringen foreslår at også Fortum Oslo Varmes fangstprosjekt kan få statsstøtte, forutsatt tilstrekkelig finansiering fra EU eller andre kilder. Bygging og ti års drift av lager og de to fangstanleggene har en forventet kostnad på 25,1 mrd. kroner, hvorav regjeringen foreslår at staten dekker 16,8 mrd. kroner.

Regjeringen foreslår en betydelig satsing på klimavennlige transportløsninger, herunder midler til Fornebubanen, Bybanen til Fyllingsdalen i Bergen, Bussveien på Nord-Jæren, Metrobussen i Trondheim og nye tog på Trønderbanen.

For å redusere klimagassutslipp fra innenriks skipsfart foreslår regjeringen å videreføre tiltak for økt bruk av lav- og nullutslippsløsninger i fylkeskommunale hurtigbåtsamband og arbeidet med grønn flåtefornyelse av lasteskip. Regjeringen stiller også krav til null- eller lavutslippløsninger ved utlysning av nye riksveiferjeanbud, der det ligger til rette for det. Låneordningen for grønn flåtefornyelse innen nærskipsfart og fiskefartøy foreslås videreført i 2021.

Regjeringen vil satse mer på ny grønn teknologi og nullutslippsløsninger for å nå Norges klimaforpliktelser. Enova skal spisses som klimavirkemiddel i neste avtaleperiode (2021–2024). Ny styringsavtale vil vektlegge reduksjon av ikke-kvotepliktige klimagassutslipp mot 2030 og teknologiutvikling og innovasjon som medvirker til utslippsreduksjoner frem mot lavutslippssamfunnet i 2050. Enova ble gitt en tilleggsbevilgning på 2 mrd. kroner i forbindelse med Prop. 127 S (2019–2020), som vil kunne finansiere klimaprosjekter også i kommende år.

Det foreslås til sammen 333 mill. kroner til næringsrettede tiltak innenfor «Grønn plattform» under Innovasjon Norge, Norges forskningsråd og Siva, i tråd med signalene fra i vår. Tiltaket skal fremme omstilling ved å gi støtte gjennom flere stadier, fra grunnleggende forskning til innovasjon og kommersialisering. Regjeringen foreslår også ytterligere 700 mill. kroner i investeringskapital til klimainvesteringer gjennom Nysnø. Dette kommer på toppen av om lag 1,7 mrd. kroner som tidligere er tilført selskapet.

Klimapolitikken virker. Utslippstrenden har vært nedadgående de siste 10 årene, og fremskrivingene viser at nedgangen forsterkes. Ifølge oppdaterte fremskrivinger anslås utslippene av klimagasser å avta med nesten 10 mill. tonn CO₂-ekvivalenter fra 2019 til 2030. Lavere utslipp fra olje- og gassproduksjon og fortsatt avtakende utslipp fra transportsektoren bidrar mest til nedgangen.

Klimapolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.7.

Bygge kompetanse

Regjeringen ønsker at flere fullfører videregående skole og at flere får den kompetansen som morgendagens arbeids- og næringsliv trenger. I 2021 skal vi videreføre og videreutvikle Utdanningsløftet 2020. Til sammen foreslår regjeringen 2,5 mrd. kroner til ulike tiltak i 2021.

Regjeringens budsjettforslag for 2021 gir flere mulighet til å fullføre videregående opplæring våren 2021, både avgangselever uten vitnemål og ledige og permitterte arbeidstakere. Bevilgningene til fagopplæringen foreslås økt for å legge til rette for at fylkeskommunene skal gi et utvidet tilbud i skolen til elever som ikke får læreplass, og for å videreføre den ekstraordinære økningen i lærlingtilskuddet våren 2021 og tilskuddet til ordningen Fagbrev på jobb. Det foreslås også å etablere opplæringskoordinatorer i Arbeids- og velferdsetaten. Disse skal styrke samarbeidet mellom NAV og fylkeskommunene og bidra til at flere får et bedre opplæringstilbud.

Regjeringen foreslår en videreføring og opptrapping av 1 600 studieplasser i høyere yrkesfaglig utdanning som ble opprettet i 2020. Regjeringen foreslår også midler til om lag 500 nye studieplasser til Industrifagskolen i 2021, slik at det samlet bevilges midler til 2 100 flere plasser i høyere yrkesfaglig utdanning i 2021.

Regjeringen foreslår å øke utdanningskapasiteten ved universiteter og høyskoler tilsvarende rundt 5 000 nye studieplasser. Av disse er 4 000 plasser en del av Utdanningsløftet 2020, mens de øvrige er innfasing av tidligere tildelinger fra 2016–20. I tillegg foreslår regjeringen å øke tilskuddet gjennom Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling til fleksible studietilbud. Regjeringen foreslår også å videreføre de 250 rekrutteringsstillingene som ble opprettet våren 2020.

Den teknologiske utviklingen skaper store muligheter for nye arbeidsplasser, myndiggjøring av folk og effektivisering, men stiller også krav til omstilling og ny kompetanse. Regjeringen foreslår derfor å øke bevilgningene til kompetansereformen Lære hele livet. Det foreslås å videreføre den ekstraordinære utvidelsen av ordningen med treparts bransjeprogram, og et kompetanseløft for utsatte industriklynger i 2021. Det foreslås også at personer som allerede har studie- eller yrkeskompetanse, skal få tilbud om å ta et fagbrev. For å gjøre det enklere å kombinere deltidsutdanning med arbeid foreslås det å endre ordningen med utdanningsstøtte slik at lån og stipend kan tas ut fleksibelt over lengre tid.

Regjeringen foreslår å forlenge den midlertidige ordningen som gir utvidet tilgang til opplæring samtidig som en mottar dagpenger, frem til 1. juli 2021.

Tiltak for å inkludere flere

Alle skal få muligheten til å delta, både i arbeidsliv og i samfunnslivet. Inkluderingsdugnaden og integreringsløftet har lenge vært blant regjeringens prioriterte prosjekter. Alle som kan jobbe, bør jobbe. I den krevende tiden vi nå er inne i, kan det være særlig utfordrende å få innpass i arbeidsmarkedet for personer med lite eller ingen formell kompetanse, liten yrkeserfaring, nedsatt arbeidsevne eller hull i CV-en.

Arbeidsmarkedstiltakene er viktige virkemidler i inkluderingsdugnaden og i innsatsen for ungdom. Gjennom økt bevilgning til individuell jobbstøtte økes innsatsen for at flere med psykiske lidelser eller rusproblemer skal få innpass i arbeidslivet. Det iverksettes et forsøk med individuell jobbstøtte for unge. Tiltak som opplæring, mentor og lønnstilskudd skal bidra til at arbeidsgivere ansetter flere personer med nedsatt funksjonsevne og/eller hull i CV-en. Regjeringen foreslår en økt innsats rettet mot unge som står utenfor arbeid og utdanning. Viktige virkemidler er opplæringstiltak, digitale oppfølgingstiltak, tilbud om sommerjobb og arbeidstrening i kombinasjon med mentor og inkluderingstilskudd til arbeidsgivere hvis det er behov for tilrettelegging på arbeidsplassen.

Hovedmålet for integreringspolitikken er at flere innvandrere er i arbeid og deltar i samfunnet. Regjeringen prioriterer tiltak som bidrar til utdanning, kvalifisering og kompetanse, som står sentralt i ny integreringslov. Dette inkluderer en norskdugnad i samarbeid med frivillig sektor og en videreføring av den ekstraordinære økningen i bevilgningen til Jobbsjansen i 2021. Det foreslås også å vri deler av innsatsen fra integreringstilskuddet over mot tiltak som gir flere utdanning og kvalifisering. Regjeringen prioriterer også tolketjenesten, mangfold i arbeidslivet, karriereveiledning, samt tiltak mot negativ sosial kontroll. Innvandrere fra land utenfor EØS-området er blant gruppene som er særlig prioritert for arbeidsmarkedstiltak.

Barn og unge fra lavinntektsfamilier må ivaretas og inkluderes. For fattige familier kan økt inntekt bidra til å bedre barnas utvikling, særlig hvis inntektsøkningen kommer i barnas tidligste leveår. Regjeringen vil øke barnetrygden for de yngste barna og øke engangsstønaden for foreldre uten rett på foreldrepenger. Regjeringen foreslår i tillegg økte bevilgninger for økt deltakelse i ferie- og fritidsaktiviteter og for førstegangsfødende i særlig utfordrende livssituasjoner, samt til kartlegging av psykiske helseplager og helsehjelp for barnevernsbarn.

Regjeringen foreslår flere plasser i tiltaket Varig tilrettelagt arbeid (VTA), samt å øke bevilgningen til tolketjenesten for hørselshemmede, døve og døvblinde i Arbeids- og velferdsetaten.

Bevare tryggheten og tilliten i det norske samfunnet

Det norske samfunnet er preget av at vi har høy tillit til hverandre og til offentlige myndigheter. Det siste halvåret har vist hvor viktig tilliten er, og vi er stadig vitne til hendelser i verden som minner oss om at tillit ikke er en selvfølge. Tillit er et viktig grunnlag for at samfunnet vårt fungerer så godt, og dette må vi bevare.

Sosial bærekraft er avhengig av små forskjeller og tillit mellom folk. Utenforskap bidrar til at folk mister muligheter til å skape sitt eget, gode liv. Gode oppvekstvilkår, en god skole og kunnskap er det viktigste for å skape muligheter for alle. For å bygge sterke felleskap, må vi redusere fattigdom, gjennomføre et integreringsløft og skape et samfunn der folk kan leve frie og selvstendige liv.

Gode velferdsordninger bidrar til å utjevne forskjeller og er viktige for den enkeltes mulighet for å lykkes og få et godt liv, uansett bakgrunn og helse. Gode velferdsordninger er også viktige for arbeidslivets omstillingsevne. Velferdsordningene må stimulere til arbeid, samtidig som de skal sikre inntekt for dem som ikke kan delta i arbeidslivet.

Viktige velferdstjenester styrkes gjennom regjeringens budsjettforslag. Regjeringen prioriterer god sykehusøkonomi, og legger til rette for å opprettholde en vekst som reflekterer demografisk utvikling og samtidig ta igjen noe av etterslepet som oppsto som følge av koronapandemien. Det legges til rette for en aktivitetsvekst i sykehusene på 2,3 pst. i 2021, som overstiger behovet som følger av den demografiske utviklingen som er anslått til 1,3 pst. Regjeringen foreslår også investeringer i sykehusbygg og e-helse og økt kvalitet og kapasitet i omsorgstjenestene.

En god og forutsigbar kommuneøkonomi er viktig for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne ivareta sine oppgaver, som er å levere viktige velferdstjenester. Kommunesektorens økonomiske handlingsrom er blitt kraftig forbedret de senere årene. Skatteinngangen har vært høyere enn lagt til grunn i budsjettene, og i tillegg har sektoren fått et betydelig større handlingsrom enn ventet som følge av at merkostnadene til demografi og pensjon har blitt lavere enn lagt til grunn. Pandemien vil ha stor påvirkning på kommunesektorens inntekter og utgifter i inneværende år. Samtidig ser det foreløpig ut til at kommunesektoren i sum blir styrket, da kompensasjonen fra staten kan komme til å overstige de anslåtte økonomiske virkningene av pandemien for inneværende år. For å få bedre oversikt over konsekvensene for kommunesektoren, pågår det et arbeid i en partssammensatt arbeidsgruppe som skal kartlegge de økonomiske konsekvensene av pandemien i kommunesektoren. Etter at gruppen har kommet med sine første vurderinger i siste halvdel av oktober, vil regjeringen legge frem et tilleggsnummer til 2021-budsjettet med ytterligere forslag til bevilgninger til kommunesektoren.

Regjeringens forslag innebærer en vekst i kommunesektorens frie inntekter på om lag 2,0 mrd. kroner i 2021. Det legger til rette for en styrking av det kommunale tjenestetilbudet slik at kommunene og fylkeskommunene kan fortsette å tilby flere og bedre tjenester til sine innbyggere. Kommunesektoren får også et særskilt tillegg på 1,9 mrd. kroner i 2021, slik at ikke den midlertidige skattesvikten i år skal gi en varig virkning på inntektsnivået fremover. Kommuneforvaltningens økonomi er nærmere omtalt i avsnitt 3.2.

Kriminalitet skaper utrygghet. Derfor må innbyggerne trygges gjennom rettsstaten, et sterkt og effektivt politi og et troverdig forsvar av landet vårt.

Regjeringen legger til rette for fortsatt økt politidekning. Med budsjettforslaget vil de 400 midlertidige politistillingene som ble etablert i forbindelse med pandemien, videreføres i 2021. Tiltaket vil bidra til gjennomføringen av nærpolitireformen og til å øke tilstedeværelsen av politi i distriktene. Videre foreslår regjeringen at politidistriktenes innsatspersonell får mer trening og utdanning ved politiets nasjonale beredskapssenter, gjennom økte bevilgninger til politidistriktene. Dessuten vil saksavviklingen i straffesakskjeden effektiviseres gjennom regjeringens forslag om økt bemanning i domstolene og påtalemyndigheten.

I budsjettet for 2021 foreslås å øke bevilgningene til forsvarssektoren med 3,5 mrd. kroner til blant annet økt bemanning, forsyningsberedskap, understøttelse av alliert trening og øving, samt investeringer i materiell og infrastruktur.

Beredskap er en viktig prioritering for regjeringen, og budsjettforslaget legger til rette for at Norge kan delta i en ny programperiode i EUs ordning for sivil beredskap.

Vi skal også videreføre et sterkt internasjonalt engasjement, ikke minst under en pandemi som rammer mange av de fattigste landene særlig hardt. Regjeringen foreslår et bistandsbudsjett på 38,1 mrd. kroner, tilsvarende 1 pst. av BNI.

Regjeringens satsinger er nærmere omtalt i Gul bok. Med budsjettet for 2021 tar regjeringen viktige steg for å bringe Norge ut av koronakrisen, og samtidig møte de langsiktige utfordringene landet står overfor.

Skatte- og avgiftsopplegget

Skatte- og avgiftsopplegget for 2021 er godt tilpasset både langsiktige utfordringer og den situasjonen norsk økonomi nå er i. Det følger opp Granavolden-plattformen ved å fremme verdiskaping og aktivitet, prise miljøskadelige aktiviteter, beskytte skattegrunnlagene og gi brede lettelser.

Et effektivt og vekstfremmende skattesystem er viktig både i gode og dårlige tider. Det bidrar til at produksjonsressursene utnyttes best mulig og hindrer at skattereglene er avgjørende for aktørenes tilpasning. Sammen med et velfungerende kapitalmarked gir dette det beste utgangspunktet for omstilling og høy produktivitet. Et godt utformet skattesystem vil også dempe utslagene av konjunktursvingninger.

Erfaringene fra det siste halvåret viser at skattesystemet, sammen med inntektssikringssystemet, bidrar til en høy grad av automatisk stabilisering av økonomien. Når omsetning og inntekter har sviktet, er også skatter og avgifter redusert, og skattenes inndragende effekt er dempet. Omvendt vil skattesystemet trekke inn større inntekter når økonomien igjen bedres. Denne motsykliske funksjonen til skattesystemet forutsetter at skattegrunnlagene samsvarer godt med faktiske inntekter. Inntektssikringssystemet er godt utbygget og virker også stabiliserende på økonomien. De automatiske stabilisatorene i budsjettet anslås å være sterkere i Norge enn i mange andre land, på grunn av omfattende velferdsordninger og et forholdsvis høyt skattenivå.

Selv om de automatiske stabilisatorene er forholdsvis sterke, er de ikke tilstrekkelige til å stabilisere økonomien ved så store sjokk som koronakrisen har ført med seg. Skattetiltakene som er iverksatt under krisen, er i hovedsak utsettelser av skattebetalinger. Det har bedret likviditeten til bedriftene i en situasjon der omsetningen har falt. Det er også vedtatt midlertidige nedsettelser av enkelte skattearter, både generelle og rettet mot spesielt utsatte næringer. Regjeringen fikk i vår økt verdsettelsesrabatten for arbeidende kapital i formuesskatten fra 25 til 35 pst. for å styrke norskeide bedrifter og arbeidsplasser. Det kan også lette situasjonen for bedrifter som er rammet av pandemien.

Regjeringens skatte- og avgiftsforslag for 2021 skal bidra til at økonomien kommer tilbake i en tilstand med høy sysselsetting og god ressursutnyttelse. Det krever brede skattegrunnlag og at skattesystemet legger til rette for at ressursene blir benyttet der avkastningen og verdiskapingen er høyest. Regjeringen mener det er viktig å bevare de gode egenskapene ved skattesystemet. Et skattesystem som vrir ressursbruken bort fra anvendelsene som gir den høyeste avkastningen for samfunnet, kan forsinke oppgangen og varig svekke økonomiens vekstkraft. I 2021 fortsetter regjeringen nedtrappingen av skatten på arbeidende kapital ved å øke verdsettelsesrabatten fra 35 til 45 pst. Videre reduseres skatten på inntekt gjennom redusert trinnskatt og økt minstefradrag. Det vil bidra til å styrke den disponible inntekten for både arbeidstakere og pensjonister noe, og marginalskatten reduseres enda litt mer for mange. Summen av reduksjoner i marginalskatten under denne regjeringen er betydelig og et viktig tiltak for å stimulere arbeidstilbudet. Omlegging av grunnrenteskatten for vannkraft til en kontantstrømskatt tilfører kraftforetakene betydelig likviditet og legger til rette for lønnsomme investeringer.

Regjeringen legger med sitt forslag til skatte- og avgiftsopplegg til rette for at veksten som kommer, er bærekraftig og ivaretar miljø og klima. En enhetlig og bredest mulig prising av klimagassutslipp i form av kvoter og avgifter motiverer til klimavennlige investeringer og gjør at utslippsreduksjonene kommer der de er billigst. Samtidig reduseres behovet for støtte på utgiftssiden. Slik kan Norge nå våre klimaforpliktelser uten å bruke mer penger enn nødvendig.

Samlede nye, skatte- og avgiftslettelser i 2021 som følge av regjeringens forslag er om lag 1,8 mrd. kroner bokført. Samlede skatte- og avgiftslettelser under denne regjeringen med forslaget til statsbudsjett er om lag 29,5 mrd. 2021-kroner, fullt innfaset.

Skatte- og avgiftspolitikken er nærmere omtalt i kapittel 4 i denne meldingen og i Prop. 1 LS (2020–2021) Skatter, avgifter og toll 2021.

Pengepolitikken

Den langsiktige oppgaven til pengepolitikken er å opprettholde pengenes verdi. Å sikre prisstabilitet i form av lav og stabil inflasjon er det beste bidraget pengepolitikken kan gi for å fremme høy velferd, høy sysselsetting og økonomisk vekst over tid.

Norges Bank har ansvar for den operative gjennomføringen av pengepolitikken etter retningslinjer fastsatt av kongen i statsråd. Det operative målet for pengepolitikken er en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst. Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser.

For å dempe de økonomiske utslagene av pandemien satte Norges Bank ned styringsrenten tre ganger i perioden 13. mars til 7. mai, med til sammen 1,5 prosentpoeng. Styringsrenten er nå 0 prosent. Dette er det laveste nivået styringsrenten noen gang har vært på. Norges Bank iverksatte også flere andre tiltak etter pandemien, blant annet tildeling av ekstraordinære F-lån uten øvre grense og med varierende løpetider, for å sikre tilstrekkelig likviditet til bankene, og å sikre at styringsrenten fikk gjennomslag til pengemarkedsrentene. Sentralbanken har også tilbudt F-lån i amerikanske dollar.

Pengepolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.3.

Finansiell stabilitet

Erfaringer viser at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved finansiell ustabilitet kan være store og langvarige. Særlig kan samspillet mellom banksektoren og resten av økonomien gi oppbygging av finansielle ubalanser, og utløse kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag. Det viktigste virkemiddelet for å hindre finansiell ustabilitet er rammebetingelser som sikrer at finansforetakene er solide og driver forsvarlig. God soliditet og likviditet i bankene reduserer sannsynligheten for at kriser oppstår, og kan begrense konsekvensene når de inntreffer. Samtidig kan det oppstå risiko og ubalanser i systemet som helhet, selv om bankene hver for seg fremstår som solide.

God utvikling i norsk økonomi over en lengre periode har bidratt til gode resultater og lave tap i norske banker. Bankene har styrket sin soliditet betydelig i takt med økte kapitalkrav de siste årene, og deres evne til å håndtere tilbakeslag i økonomien vurderes som god. Det har kommet godt med under koronapandemien. Godt kapitaliserte banker er en forutsetning for at bankene skal kunne dekke store tap og fortsette å gi lån til bedrifter og husholdninger. Departementet satte i mars ned kravet til den motsykliske kapitalbufferen til 1 pst. med umiddelbar virkning etter råd fra Norges Bank. Formålet var å motvirke at en strammere utlånspraksis i bankene skulle forsterke nedgangen i norsk økonomi.

Til tross for at vi nå ser tegn til oppgang i norsk økonomi, er usikkerheten fremdeles stor, og det er fortsatt en risiko for at den økonomiske utviklingen kan vise seg svakere enn ventet. Det er derfor viktig at bankene holder tilbake overskuddsmidler nå. Finansdepartementet gjentok 9. september sin forventning fra mars om at bankene bør holde tilbake overskuddsmidler til usikkerheten er redusert.

Bankene finansierer seg i betydelig grad i markedet gjennom sertifikater og obligasjoner. Markedsfinansiering gir bankene en mer fleksibel likviditetsstyring, men gjør dem samtidig mer sårbare overfor markedsuro. I kjølvannet av koronautbruddet steg risikopåslagene markert, men har siden gått ned igjen og er omtrent tilbake på nivåene før pandemien. De siste årene har noe mer av markedsfinansieringen blitt langsiktig, og dermed redusert bankenes sårbarhet for svingninger i markedet.

Vedvarende oppgang i husholdningenes gjeldsbelastning er tegn på at finansielle ubalanser har bygget seg opp og utgjør en sårbarhet i norsk økonomi. Boliggjelden er den viktigste komponenten, men høy forbruksgjeld, for mange på toppen av annen gjeld, kan være med på å øke risikoen for kraftige innstramminger i forbruket dersom inntektene faller eller rentene øker. Regjeringen har de siste årene satt inn en rekke tiltak for å bidra til en mer bærekraftig utvikling i husholdningenes gjeld, dempe sårbarheten i husholdningene og gjøre finanssystemet mer robust.

Som følge av de økonomiske konsekvensene av virusutbruddet, besluttet regjeringen 23. mars å utvide fleksibilitetskvotene i boliglånsforskriften til 20 pst. i andre kvartal 2020. De økte fleksibilitetskvotene ble senere videreført også i tredje kvartal. De økte kvotene har gitt bankene større fleksibilitet til å finne løsninger for sine kunder i en ekstraordinær situasjon. Finansdepartementet besluttet 11. september å ikke videreføre de økte fleksibilitetskvotene i fjerde kvartal. Boliglånsforskriften og forbrukslånsforskriften gjelder frem til 31. desember 2020. Regjeringen vurderer nå om de skal videreføres, og i så fall i hvilken form.

EUs gjeldende soliditetsregelverk for banker (CRR/CRD IV-regelverket) ble vedtatt i 2013, og har i all hovedsak blitt gjennomført i Norge, men ble først i desember 2019 innlemmet i EØS-avtalen. Innlemmelsen innebærer at de norske kapitalkravene endres på enkelte punkter. For å opprettholde de reelle kapitalkravene besluttet Finansdepartementet i desember 2019 å øke kravet til systemrisikobuffer fra 3 til 4,5 pst., og å innføre midlertidige gulv for gjennomsnittlig risikovekting av eiendomslån i bankene som bruker interne risikomodeller, såkalte IRB-modeller. Det økte systemrisikobufferkravet skal tre i kraft ved utgangen av 2020 for de større bankene.

Finansiell stabilitet er nærmere omtalt i avsnitt 3.4.

Sysselsettings- og inntektspolitikken

Koronapandemien har gitt historisk store utslag i arbeidsmarkedet med redusert sysselsetting og økt arbeidsledighet. Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet er sentrale mål for regjeringens økonomiske politikk og er avgjørende for å sikre et bærekraftig velferdssamfunn. Det er sentralt, både for den enkelte og for landet, at flest mulig har en jobb å gå til. Sysselsettingspolitikken skal, sammen med den øvrige økonomiske politikken, støtte opp under høy verdiskaping ved å bidra til at flest mulig deltar i arbeidslivet. Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet er viktig for å opprettholde små inntektsforskjeller.

Det er en risiko for at pandemien vil ha negative langsiktige konsekvenser for tilpasningen i arbeidsmarkedet, med høyere ledighet og lavere sysselsetting. Regjeringen iverksetter målrettede tiltak for å redusere risikoen for at utsatte grupper skal oppleve økte utfordringer med å få innpass i arbeidslivet, og at omfanget av helserelaterte trygdeytelser øker. Det gjelder særlig ungdom med mangelfull utdanning, innvandrergrupper og personer med helseproblemer. Regjeringen arbeider målrettet for å mobilisere tilgjengelig arbeidskraft. Inkluderingsdugnaden legger til rette for at flere med nedsatt funksjonsevne og/eller hull i CV-en skal delta i arbeidsmarkedet. Integreringsløftet skal bidra til at flere innvandrere får rett kompetanse og språkferdigheter slik at de kan delta i arbeidslivet. Utdanningsløftet som ble innført i år, skal sikre at flere fullfører videregående og at arbeidstakere får ny eller oppdatert kompetanse. For personer som er blitt arbeidsledige eller permittert, har regjeringen også lagt til rette for at de kan heve kompetansen. Som et midlertidig tiltak ble det frem til utgangen av 2020 mulig for permitterte og arbeidsledige å ta opplæring og samtidig beholde retten til dagpenger. Regjeringen foreslår å videreføre denne ordningen frem til 1. juli 2021.

Det er viktig at permitteringsordningen og dagpengeregelverket støtter opp under arbeidslinjen og nødvendige omstillinger. For å hindre unødvendige oppsigelser som følge av virusutbruddet i mars, ble antallet dager med arbeidsgivers lønnsplikt under permittering redusert fra 15 til to dager. Når arbeidsmarkedet bedrer seg, bør kostnadene for arbeidsgiver ved permitteringer i større grad normaliseres. Fra 1. september ble antallet lønnspliktdager derfor økt fra to til ti dager. Samtidig ble den ekstraordinære lønnskompensasjonen for permitterte avviklet. Situasjonen i arbeidsmarkedet tilsier at de midlertidige utvidelsene i dagpengeregelverket som ble innført i forbindelse med den kraftige økningen i antallet permitterte i mars, bør reverseres. Disse utvidelsene omfatter blant annet forhøyet kompensasjonsgrad, nedsatt krav til minsteinntekt og redusert krav til tapt arbeid for rett til dagpenger. Regjeringen har derfor i Prop. 142 S (2019–2020) foreslått å fase ut disse utvidelsene.

Dagpengeperioden ved permitteringer må tilpasses situasjonen i arbeidsmarkedet. Det er viktig at omfanget av permitteringer ikke blir unødig høyt eller langvarig. En lang dagpengeperiode ved permittering kan ha betydelige negative innlåsingseffekter ved at permitterte blir gående passive uten å søke arbeid. På den annen side er det fortsatt en del bedrifter som påvirkes direkte av smitteverntiltak i Norge og andre land, og som har et reelt behov for å permittere ansatte over lengre tid. Regjeringen har derfor i Prop 142 S foreslått å utvide arbeidsgivers fritak for lønnsplikt og tilsvarende rett til dagpenger i inntil 52 uker innenfor en periode på 18 måneder fra 1. november 2020. For å sikre at arbeidsgiver løpende vurderer nødvendigheten av fortsatt permittering, har regjeringen foreslått å innføre en arbeidsgiverperiode på fem dager med lønnsplikt etter 30 ukers permittering, med virkning fra 1. januar 2021. Regjeringen legger til grunn at behovet for utvidet permitteringsperiode er midlertidig, og maksimal periode med fritak for lønnsplikten og dagpengeperioden under permittering reduseres derfor tilbake til 26 uker fra 1. juli 2021, dersom forholdende ligger til rette for det.

For å unngå at ledigheten festner seg på et høyt nivå, ble det innført en midlertidig støtteordning for arbeidsgivere som tok permitterte tilbake i jobb i juli og august. For å stimulere til ytterligere nedgang i antall permitterte har regjeringen foreslått å videreføre lønnstøtteordningen slik at den også gjelder i oktober, november og desember, se Prop. 142 S.

Arbeidsmarkedstiltak er sentrale virkemidler for å få flere arbeidsledige over i arbeid og motvirke at utsatte grupper faller ut av arbeidsmarkedet. Arbeidsledigheten har avtatt kraftig gjennom de siste månedene, og det ventes ytterligere nedgang gjennom 2021. Til tross for denne nedgangen vil nivået til neste år ligge høyere enn før pandemien, og flere kan bli langtidsledige. Det øker også risikoen for frafall fra arbeidslivet. Regjeringen foreslår derfor en særlig økning av målrettede arbeidsmarkedstiltak for å få flere arbeidsledige raskere over i jobb. Personer med nedsatt arbeidsevne har særlige utfordringer med å få innpass i arbeidslivet, og det foreslås en styrking av tiltaksnivået også for denne gruppen til neste år. Innenfor det økte tiltaksnivået vil innsatsen under inkluderingsdugnaden også styrkes og intensiveres. Ungdom som verken er i arbeid eller utdanning, er en utsatt gruppe i arbeidsmarkedet. Regjeringen legger stor vekt på å hindre at ungdom faller ut av arbeidsmarkedet og styrker ungdomsinnsatsen til neste år. Regjeringen foreslår en økning i bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak som gir rom for å gjennomføre om lag 63 000 plasser i 2021. Det er 7 000 flere plasser enn i 2020. Innenfor det samlede tiltaksnivået vil langtidsledige, utsatte grupper blant ungdom og innvandrere fra land utenom EØS-området bli særlig prioritert for arbeidsmarkedstiltak. Bevilgningen vil gi et godt tilbud både til ordinære arbeidsledige og til personer med nedsatt arbeidsevne. Regjeringen foreslår også å styrke innsatsen til varig tilrettelagt arbeid (VTA), som rettes inn mot personer som mottar uføretrygd eller i nær fremtid ventes å få innvilget uføretrygd.

Partene i arbeidslivet har ansvaret for gjennomføringen av lønnsoppgjørene. Myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende arbeidsmarked. Lønnsoppgjørene er lagt opp slik at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor (det såkalte frontfaget) forhandler først. Partene er enige om å holde lønnsveksten innenfor rammer som konkurranseutsatt sektor kan leve med over tid. Det inntektspolitiske samarbeidet bidrar til at myndighetene og partene i arbeidslivet har en felles forståelse av den økonomiske situasjonen og hvilke utfordringer norsk økonomi står overfor. Regjeringen har denne våren og sommeren hatt tett kontakt med partene om utformingen av økonomiske tiltak i møte med pandemien og det økonomiske tilbakeslaget. På bakgrunn av resultatet fra meklingen i frontfaget anslås årslønnsveksten for økonomien samlet sett til 1,7 pst. i år. Til neste år ventes årslønnsveksten å ta seg noe opp.

Sysselsettingspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet er beskrevet i avsnitt 3.5.

Økonomiske virkninger av pandemien på lengre sikt

Økonomiske kriser kan gi svært alvorlige langsiktige virkninger. Mange land har erfart at arbeidsledigheten går lettere opp enn ned, og at den kan bli liggende lenge på et høyere nivå etter et kraftig økonomisk tilbakeslag. I Norge anslås aktivitetsnivået i fastlandsøkonomien å være tilbake til nivået fra før krisen i løpet av første halvår neste år, men i mange andre land vil det ta lenger tid. På samme måte som etter den globale finanskrisen i 2008–2009 vil det kunne ta lang tid før aktiviteten er tilbake på vekstbanen fra før krisen, og arbeidsledigheten kan bli liggende høyere enn før krisen i mange år fremover.

De langsiktige økonomiske effektene av koronakrisen er usikre, og det er for tidlig å ha sikre oppfatninger. For å få bistand til slike vurderinger satte regjeringen i mai i år ned et offentlig utvalg som skal vurdere grunnlaget for verdiskaping, produksjon, sysselsetting og velferd etter pandemien. Utvalget ledes av Jon Gunnar Pedersen. Utvalget vil komme med sin endelige rapport i løpet av første kvartal i 2021, men skal etter oppdrag fra Finansdepartementet også gi rapporter underveis, som innspill til arbeidet med Nasjonalbudsjettet og Perspektivmeldingen.

Utvalget peker i sin rapport i forbindelse med Nasjonalbudsjettet blant annet på at midlertidige tiltak kan bremse nødvendig omstilling i økonomien, slik som støtte til foretak som har mistet inntekter og utvidede permitteringsregler. Slike tiltak bør avvikles relativt tidlig i en oppgangsfase, og tidligere enn tiltak som kan øke evnen til omstilling og vekst. Det offentliges rolle i inntektssikringen for husholdningene bør ikke kopieres overfor næringslivet. Videre peker utvalget på at ekspansiv finanspolitikk under krisen innebærer omfordeling mellom generasjoner. Ekspansiv politikk i en påfølgende oppgangsfase kan få langvarige strukturelle effekter, blant annet at ressurser overføres til næringer som produserer for å dekke innenlandske behov. Det vil gjøre overgangen til en mindre petroleumsbasert eksport vanskeligere.

Når det gjelder langsiktige strukturelle effekter, peker utvalget særlig på fire forhold:

• Det lave sysselsettingsnivået under krisen øker risikoen for at personer varig faller utenfor arbeidsmarkedet. Særlig gjelder dette unge arbeidstakere med svak tilknytning til arbeidsmarkedet.

• Atferdsendringene under krisen har hatt positive effekter for klima og miljø. Utvalget vil vurdere om enkelte av atferdsendringene under krisen kan være varige, og hvordan vi kan videreføre positive effekter ved å prioritere tiltak som gir størst mulig nytte i forhold til kostnadene.

• Krisen har forsterket trenden i retning av sterkere digitalisering. Utvalget vil vurdere hvilke effekter dette kan få, og om offentlige tiltak kan støtte opp under slike effekter.

• De internasjonale verdikjedene ble satt på en alvorlig prøve under pandemien, og mange besto den. Men sårbarheten som ble tydelig, kan føre til endrede avveininger mellom effektiv produksjon og tiltak for å bygge beredskap. Det kan føre til geografisk endrede verdikjeder, og økt oppmerksomhet om nasjonalt eierskap i strategiske industrier. Samarbeid med andre land kan gjøre Norges forsyningssikkerhet bedre rustet for fremtidige globale kriser.

Regjeringen merker seg de langsiktige strukturelle effektene utvalget her peker på. Særlig alvorlig er det dersom det økonomiske tilbakeslaget leder til at mange blir gående lenge uten arbeid, og i verste fall faller varig ut av arbeidsmarkedet. Utvalget peker på at midlertidige krisetiltak kan ha uheldige virkninger hvis de opprettholdes lenge, siden de kan hindre omstillinger ved å støtte inaktivitet i stedet for nyskaping. Slike tiltak bør avvikles relativt tidlig i en oppgangsfase. Dette har regjeringen lagt stor vekt på ved at alle krisetiltakene har en utløpsdato, og enkelte ordninger er allerede avviklet, slik som kompensasjonsordningen for bedrifter med stort omsetningsfall. Videre har regjeringen både i Prop. 127 S (2019–2020) i slutten av mai og nå i budsjettopplegget for 2021 lagt frem omfattende tiltak som skal stimulere til ny vekst i økonomien.

Regjeringen vil i perspektivmeldingen gi en grundigere vurdering av langsiktige virkninger av den økonomiske krisen pandemien har skapt, samt gi en grundig drøfting av langsiktig opprettholdbarhet i finanspolitikken og fordeling mellom generasjoner.

Perspektivmeldingen skulle legges frem i vår, kort tid etter at pandemien rammet Norge. Koronapandemien gjorde at meldingen ble utsatt ett år. Perspektivmeldingen vil bli lagt frem våren 2021, og utvalget vil legge frem en ny underveis-rapport i forbindelse med denne meldingen. Utvalgets rapport i endelig versjon skal foreligge i løpet av første kvartal 2021.

De økonomiske virkningene av pandemien frem mot 2025 og hovedpunkter i utvalgets rapport drøftes nærmere i avsnitt 3.8.