1 Åpenhet, læring og forbedring – til beste for pasientene

Bedre kvalitet og styrket pasientsikkerhet i helse- og omsorgstjenesten er prioriterte mål for regjeringen. Dette er grunnleggende i arbeidet med å skape pasientens helsetjeneste. Det betyr at pasienter og brukere skal få rask, trygg og god hjelp når de trenger det og skal oppleve å være en likeverdig part. Vi har en god helse- og omsorgstjeneste i Norge, og de aller fleste er fornøyde med de tjenestene de får. Samtidig har vi utfordringer.

Regjeringen vil legge følgende mål til grunn for arbeidet med kvalitet og pasientsikkerhet:

• Pasientens helsetjeneste

• Åpenhet, læring og forbedring

• Målrettet og samordnet innsats for kvalitet og pasientsikkerhet

Hovedformålet med de årlige stortingsmeldingene om kvalitet og pasientsikkerhet har vært å identifisere og belyse områder med risiko og utfordringer. Slik skal meldingene bidra til større åpenhet og et bedre grunnlag for fortsatt innsats for kvalitetsforbedring og økt pasientsikkerhet i alle deler av helse- og omsorgstjenesten. Meldingen for 2019 legges fram i en tid da vi står midt i en pandemi. En samlet helse- og omsorgstjeneste har måttet legge om store deler av sin virksomhet for å forebygge og håndtere smitte. Koronautbruddet våren 2020 preget raskt samfunnet i stort og fikk konsekvenser for helse- og omsorgstilbudene. Denne meldingen omhandler status for kvalitet og pasientsikkerhet i 2019, men gir også en kort omtale av hvordan covid-19 kan ha påvirket kvalitet og pasientsikkerhet så langt.

De årlige stortingsmeldingene gir ikke et fullstendig bilde av status for kvalitet og pasientsikkerhet i helse- og omsorgssektoren, men oppsummerer erfaringer fra noen sentrale kilder. Årsrapportene fra blant andre Pasient- og brukerombudene, Statens helsetilsyn og Norsk pasientskadeerstatning gir vesentlig informasjon som det er viktig å være kjent med i det systematiske arbeidet med kvalitetsforbedring og pasientsikkerhet. Meldingen angir status for kvalitet og pasientsikkerhet slik det kommer til uttrykk i disse årsmeldingene og rapportene. Nytt for 2019-meldingen er at også Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten (Ukom) tas med som egen kilde. Ukom skal undersøke alvorlige hendelser og andre alvorlige forhold for å bedre pasient- og brukersikkerheten i helse- og omsorgstjenesten. Hensikten med undersøkelsene er å utrede hendelsesforløp, årsaksfaktorer og årsakssammenhenger for å bidra til læring og forebygging av alvorlige hendelser.

Mye gjøres for å styrke kunnskapsgrunnlaget og tilgjengeliggjøre data både fra pasientene og helse- og omsorgstjenesten. Tilgang til kunnskap og data som forteller oss hvordan det oppleves å være bruker, pasient og pårørende, er grunnleggende i alt kvalitetsforbedringsarbeid. Pasienterfaringsundersøkelsene gir nyttig kunnskap på stadig flere områder. Folkehelseinstituttet videreutvikler disse undersøkelsene og sørger blant annet for at resultater publiseres hyppigere slik at tjenestene mer aktivt kan bruke disse i sitt forbedringsarbeid. Også erfaringskonsulentene kan bidra med sin kunnskap og erfaringer.

Teknologien utvikles i et raskt tempo. I Nasjonal helse- og sykehusplan satt vi et tydelig mål om å ta i bruk teknologi for å flytte tjenestene hjem til pasienten. Med utbruddet av covid-19 har behovet for videokonsultasjoner og digital oppfølging skutt fart. Helse- og omsorgstjenesten har gjort et stort digitalt løft. Teknologien ga viktige bidrag til samfunnets beredskap for å kunne opprettholde viktige tjenester under pandemien. Dette er fremskritt med stor verdi både for pasientene og for helse- og omsorgstjenestene, og en utvikling som må videreføres også etter koronakrisen.

Fortsatt utvikling og tilgjengeliggjøring av kunnskap er viktig. Selv om vi mangler kunnskap på enkelte områder, må ikke det hindre oss i det løpende kvalitetsforbedringsarbeidet. Det viktigste budskapet er at vi aktivt må ta i bruk den kunnskapen vi allerede har for å styrke tilbudet i helse- og omsorgstjenesten til beste for brukerne og pasientene.

Dette er den syvende meldingen om kvalitet og pasientsikkerhet som regjeringen legger fram. Samlet har vi gjennom de årlige meldingene mye informasjon om status gjennom de siste syv årene. De årlige meldingene har gjennomgående vist at Norge i internasjonal sammenheng har høy forventet levealder og gode resultater på overlevelse ved behandlingsbare tilstander. Samtidig er det rom for forbedringer når det gjelder informasjon, tilgjengelighet, medvirkning og pasientsikkerhet. I meldingene er det avdekket at mangelfull samhandling, koordinering, kommunikasjon og medvirkning bidrar til pasientskader, unødvendig ventetid og ekstra belastning for pasienter og brukere.

Større åpenhet om og bruk av den kunnskapen vi har og stadig utvikler, er grunnleggende i det systematiske og målrettede arbeidet for å skape pasientens helsetjeneste og en helse- og omsorgstjeneste av høy kvalitet. Det konkrete kvalitetsforbedringsarbeidet skjer ute i helsetjenestene, nær pasientene. Regjeringen understøtter dette arbeidet gjennom gode rammebetingelser. Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring og Nasjonal handlingsplan for kvalitetsforbedring og pasientsikkerhet, gir gode rammer for det systematiske arbeidet på alle nivåer i helse- og omsorgstjenesten.

Konsekvenser av koronapandemien for kvalitet og pasientsikkerhet

Koronapandemien har store konsekvenser for alle deler av samfunnet, både ved dødsfall, helsetap, og økonomiske og andre samfunnsmessige skadevirkninger. Det er for tidlig å si hvordan covid-19 har påvirket kvalitet og pasientsikkerhet i Norge i 2020 og hvilke konsekvenser pandemien kan få framover. I det følgende gis likevel en omtale av hvordan covid-19 kan utfordre kvalitet og pasientsikkerhet for ulike pasient- og brukergrupper og pårørende, samt for tjenestetilbudet.

Koronaviruset fører til luftveisinfeksjon og kan gi alt fra milde symptomer til alvorlig sykdom og i sjeldne tilfeller død. Noen utvikler ingen symptomer. Det gjelder særlig barn og yngre voksne. Risikoen for alvorlig sykdom øker med alder og underliggende sykdommer. I gruppen med moderat eller høy risiko inngår blant andre beboere i sykehjem, personer i høyere aldersgrupper og med kronisk sykdom som diabetes og lungesykdom og pasienter med alvorlige helsetilstander. Det finnes ennå ingen vaksiner mot eller legemidler for behandling av covid-19. Bruk av respirator-støtte er aktuelt hos kritisk syke pasienter på intensivavdeling.

Den økende smitten høsten 2020 har særlig rammet deler av innvandrerbefolkningen. Andelen koronasmittede innvandrere har i perioder vært større enn i resten av befolkningen, og innvandrere har også vært overrepresentert blant de mest syke. Det er en utfordring at informasjonen fra myndighetene ikke når fram til, eller blir forstått og etterlevd av, en del innvandrere. Trangboddhet blant en del innvandrere fører til at karantenereglene kan være vanskelige å følge.

Pandemien har hatt en rekke konsekvenser for helse- og omsorgstjenestene. Den har stilt ekstraordinære krav til helsepersonellet som fikk ansvar for testing og behandling av pasienter med covid-19 eller mistanke om dette, og for å ivareta godt smittevern for pasienter og ansatte. Særlig i den første tiden skulle tiltak gjennomføres raskt og planer for videre arbeid etableres under stor usikkerhet, både om virusets konsekvenser og utviklingen i pandemien. Samtidig skulle ordinære oppgaver ivaretas på best mulig måte.

12. mars ble det besluttet omfattende kontaktreduserende tiltak i samfunnet for å slå ned den begynnende epidemien. Tiltakene har hatt negative ringvirkninger med tidvis nedstengning og redusert kapasitet og et redusert helse- og omsorgstilbud. Konsekvenser av utsatte og avlyste konsultasjoner og bortfall av tjenester vil kunne ramme hele befolkningen, men særlig sårbare pasient- og brukergrupper og pårørende. Brukere med sammensatte behov som trenger flere ulike tjenester er særlig utsatt ved reduksjon i tjenestetilbudene.

Aktivitetsreduksjonen i mars og april 2020 viste seg gjennom endringer i blant annet antall gjennomførte konsultasjoner, ventetider, pre-operativ liggetid, andel tvangsinnleggelser og korridorpasienter. Ordninger som vurderingsgarantier og fristbrudd ble for en periode satt til side. Det kan få betydning for utviklingstallene i 2020. Antall henvisninger til spesialisthelsetjenesten hadde et fall i mars og april, men fra midten av mai var henvisningsraten tilbake til normalt nivå. Store deler av aktiviteten i helse- og omsorgstjenesten ble gradvis gjenopptatt før sommeren 2020, i samsvar med endringer i smitteutviklingen. Statistikk som viser endringer i antall pasienter i pakkeforløp for kreft og for psykisk helse og rus vil kunne bidra til å belyse følger av covid-19 for disse pasientgruppene.

I forbindelse med nedstengning og omprioritering av oppgaver og ressurser, er personell omdisponert for å håndtere epidemien. Oppgaver og arbeidstid både i spesialisthelsetjenesten og i den kommunale helse- og omsorgstjenesten har vært endret. Koronarelaterte oppgaver som testing, behandling og oppfølging av covid-19-syke pasienter, kan ha ført til stor arbeidsbelastning for enkelte grupper helsepersonell, for eksempel helsepersonell med kompetanse i å håndtere kritisk og alvorlig syke pasienter på respiratorbehandling. Ved endring av arbeidsoppgaver og stor arbeidsbelastning er det lettere å gjøre feil, som for eksempel ved legemiddelhåndtering. Slike mulige konsekvenser må vurderes nærmere i lys av kommende rapporteringer og med tanke på å forbedre rutiner og beredskap for framtidige kriser.

Det er i stor grad de eldste og de med kroniske sykdommer som er mest utsatt for alvorlige forløp. Det er derfor viktig å vurdere tiltak for å beskytte disse gruppene. For å skjerme beboere på sykehjem er det løpende gjort utredninger, gjennomført tiltak og gitt nasjonale anbefalinger. Begrensninger i sosial kontakt kan være viktig for å skjerme sårbare grupper for smitte, men samtidig er det viktig å forhindre sosial isolasjon, ensomhet og økt belastning på pårørende. Besøksanbefalingene omfatter blant annet råd om smitteverntiltak som skal gjennomføres ved besøk i alle helse- og omsorgsinstitusjoner, og vurderingskriterier for når besøk bør reguleres/begrenses. Anbefalingene omfatter både situasjoner med lite smitte og situasjoner med lokale smitteutbrudd.

Som følge av pandemien har sykehusene måttet bygge opp beredskap for å behandle pasienter med covid-19 i tillegg til andre pasientgrupper. Sykehusene måtte i en periode hvor situasjonen var uavklart ta ned den normale virksomheten for å sikre tilstrekkelig beredskap for håndtering av pasienter med covid-19 og for å hindre mulig smittespredning. Dette medførte at mange pasienter fikk utsatt sin utredning eller behandling. Initialt var mange ansatte i karantene. Samtidig opplevde sykehusene en stor nedgang i antall henvisninger fra fastleger. Fastlegene opplevde også færre ordinære pasienthenvendelser. Flere konsultasjoner ble gjennomført på telefon og video.

På grunn av pandemien måtte sykehusene etablere nye rutiner og drive med omfattende forebyggende tiltak for å hindre smitte og smittespredning blant ansatte og pasientgrupper. Slike tiltak var også viktige i et pasientsikkerhetsperspektiv. Som eksempel kan nevnes at pasientene ble kontaktet på forhånd med spørsmål rundt symptomer og om konsultasjonen kunne gjennomføres på telefon eller video. Det ble innført adgangskontroll og bemanning ved sykehusenes innganger, og pasienter som kom til poliklinisk konsultasjon/innleggelse ble vurdert med tanke på risiko for covid-19-sykdom og smitte. Det ble satt strenge begrensninger på besøkende til sykehusene. De fleste pasienter ble koronatestet i forbindelse med innleggelse. Covid-19-positive pasienter ble samlet for å unngå smittespredning til andre pasienter.

Endringene i helse- og omsorgstjenestetilbudet kan også ha ført til at pasienter og brukere har nølt med å ta kontakt med tjenestene. Hvilke konsekvenser dette kan ha er for tidlig å si.

Etterlevelsen av smittevern- og hygienetiltak mer generelt i befolkningen har med stor sannsynlighet bidratt til en reduksjon i blant annet luftveissykdommer og således til en bedre allmenntilstand blant mange.

Utfordringene som avdekkes i denne meldingen som omhandler kvalitet og pasientsikkerhet 2019 er viktige fordi mange av disse trolig blir forsterket gjennom pandemisituasjonen. Samtidig har vi gjennom pandemisituasjonen sett at helsepersonell og tjenesten har mobilisert, samarbeidet og gjort nødvendige endringer for å møte utfordringene. Vi er fortsatt midt i en pandemi når denne stortingsmeldingen legges fram. De faktiske konsekvensene for kvalitet og pasientsikkerhet er noe som blir viktig å følge med på og evaluere framover.

Regjeringens håndtering av koronapandemien

Regjeringen har håndtert koronautbruddet med det formål å slå ned og ha utbruddet under kontroll, ved hjelp av grunnleggende smitteverntiltak for å unngå smitte, samt utstrakt testing, isolering, sporing og karantene (TISK-strategi). Regjeringen har samtidig jobbet systematisk med å skaffe vaksine for å sikre befolkningen immunitet mot viruset. Andre sentrale tiltak er å bygge opp helse- og omsorgstjenestens kompetanse, anskaffe beskyttelsesutstyr, bygge opp lagre av legemidler og planlegge nødvendig intensivkapasitet. Mange tiltak er iverksatt for å nå fram til innvandrerbefolkningen, blant annet er informasjon om covid-19 oversatt til ulike språk, og råd er innhentet gjennom møter med flere innvandrerorganisasjoner. Strategi og tiltak vurderes jevnlig basert på oppdaterte risikoanalyser og erfaringer.

Det er et viktig prinsipp at alle store hendelser skal evalueres. Regjeringen har, etter dialog med partiene på Stortinget, nedsatt en uavhengig kommisjon som skal evaluere myndighetenes håndtering av koronapandemien på en grundig og helhetlig måte. Kommisjonen skal se på både beredskapen i forkant av pandemien og hvordan krisen er håndtert. I tillegg skal alle deler av helse- og omsorgstjenesten, som vanlig, planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere egen virksomhet slik at tjenesten er faglig forsvarlig. Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten beskriver hvilke oppgaver plikten til å evaluere innebærer. En gjennomgang av egen håndtering av pandemien vil være et naturlig og sentralt tema i en slik evaluering. Erfaringene så langt er at vi har gode systemer, strukturer og planer, men at vi har vært sårbare ved forsyningssvikt av blant annet beskyttelsesutstyr, respiratorer og legemidler. Intensivkapasitet har vært en annen utfordring. Med utgangspunkt i disse erfaringene er helsemyndighetene i gang med, og vil fortsette arbeidet med å bygge opp beredskapslagre av legemidler og utstyr samt utvikle systemer for raskt å kunne øke intensivkapasiteten ved behov. Erfaringene må brukes løpende i tiden framover til å videreutvikle den samlede beredskapen. Å ta vare på de ansatte og å sikre kvalitet og pasientsikkerhet for pasienter og brukere er en viktig del av dette. Omstillingsevnen og endringskompetansen som er blitt vist under pandemien gir læring og erfaringer som må videreføres og brukes til å håndtere framtidige utfordringer.

Det vises også til Prop. 1 S (2020–2021) Helse- og omsorgsdepartementet for omtale av pandemien og økonomiske konsekvenser.

Regjeringens arbeid

Regjeringen arbeider med bedre kvalitet og pasientsikkerhet gjennom oppfølging av en rekke stortingsmeldinger, proposisjoner og handlingsplaner. Et utvalg av disse er kort omtalt i det følgende.

Meld. St. 7 (2019–2020) Nasjonal helse- og sykehusplan 2020–2023 er behandlet i Stortinget og følges nå opp. I tråd med denne etablerer kommuner og helseforetak helsefellesskap som kan bidra til at en sammen med brukere og fastleger legger bedre til rette for å utvikle og planlegge tjenester til barn og unge, personer med flere kroniske lidelser, personer med alvorlige psykiske lidelser og rusproblemer og skrøpelige eldre. Helseforetakene skal lage nye utviklingsplaner i tråd med føringene i Nasjonal helse- og sykehusplan. Samhandling, teknologi, psykisk helse og kompetanse blir viktige områder.

Arbeidet med oppfølging av Handlingsplan for allmennlegetjenesten (2020–2024) er i gang. Gjennom 17 konkrete tiltak er målet å gjøre allmennlegetjenesten til en trygg og attraktiv karrierevei for leger, sikre god kvalitet til alle brukere og legge til rette for en teambasert tjeneste. Igangsatte tiltak har allerede vist god effekt på blant annet rekruttering av fastleger og utprøving av teambaserte fastlegepraksiser. Arbeidet med å konkretisere et system for kvalitet og pasientsikkerhet for allmenlegetjenesten påbegynnes mot slutten av 2020.

Regjeringen la i 2019 fram en strategi med formål å øke helsekompetansen i befolkningen. Dette gjøres blant annet gjennom målrettet arbeid om helsekompetanse og ved å utvikle en helse- og omsorgstjeneste som er utformet for å kunne ivareta og gjøre folk helsekompetente. Som en oppfølging av strategien pågår det en nasjonal undersøkelse om helsekompetanse i befolkningen.

Mer valgfrihet, økt kompetanse og et bedre tilbud til barn og unge er viktige innsatsområder i den første stortingsmeldingen om lindrende behandling og omsorg ved livets slutt som ble lagt fram våren 2020.

For å bedre velferdstjenestene for utsatte barn og unge med behov for sammensatte tjenestetilbud, sendte Arbeids- og sosialdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Kunnskapsdepartementet ut et høringsnotat høsten 2020. Formålet med endringsforslagene er å styrke oppfølgingen av utsatte barn og unge og deres familier gjennom økt samarbeid mellom velferdstjenestene.

Fra 1. september 2020 er det etablert et koordinerende pasient- og brukerombud som skal forsterke samarbeidet mellom alle de 15 lokale ombudene og bidra til at tilbudet til pasienter og brukere blir bedre og likere.

På verdensdagen for selvmordsforebygging 10. september 2020, la Regjeringen fram Handlingsplan for forebygging av selvmord 2020–2025 Ingen å miste. I planen innfører regjeringen nullvisjon for selvmord i Norge. Nullvisjonen skal blant annet bidra til at det arbeides mer kunnskapsbasert og systematisk med selvmordsforebygging. Planen har både et befolkningsperspektiv og et tjenesteperspektiv og har flere tiltak for økt kompetanse og økt kvalitet i tjenestene.

Regjeringen la i Prop. 1 S (2020–2021) 7. oktober 2020 fram regjeringens plan for rekruttering, kompetanse og fagutvikling i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og den fylkeskommunale tannhelsetjenesten, Kompetanseløft 2025. Kompetanseløft 2025 er et virkemiddel i arbeidet med å utvikle en framtidsrettet og brukerorientert helse- og omsorgstjeneste. Regjeringen vil blant annet fremme kommunenes evne til omstilling og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten, øke tilgjengelighet og kapasitet, styrke kvaliteten i helse- og omsorgstjenesten spesielt til brukere med omfattende behov, fremme god helse og livskvalitet og redusere sosiale forskjeller i helse.

Regjeringen legger høsten 2020 fram en samlet strategi og handlingsplan om pårørende (2021–2025). Et godt samarbeid med pårørende er av stor betydning for kvalitet og pasientsikkerhet. Pårørende står også for en betydelig andel av den uformelle omsorgen i samfunnet. Pårørende er viet stor plass i Granavolden-plattformen. Regjeringen vil blant annet at pårørende skal anerkjennes som en ressurs i helse- og omsorgstjenesten samt bidra til å fremme gode tilbud for pårørende i krevende omsorgssituasjoner.

Demensplan 2025 legges fram høsten 2020 og er regjeringens femårsplan (2021–2025) for å forbedre tjenestetilbudet til personer med demens og deres pårørende. Det overordnede målet er å bidra til et mer demensvennlig samfunn. Kvaliteten på tjenestetilbudet prøves i møtet mellom den ansatte og den enkelte tjenestemottaker. Tjenester av god kvalitet sikres gjennom gode systemer for personsentrert omsorg, der faglig kompetente medarbeidere møter den enkelte med respekt og verdighet og som kan omsette pålitelig kunnskap til god praksis.

1.1 Meldingens oppbygging og innhold

Denne meldingen omhandler kvalitet og pasientsikkerhet for 2019. Meldingens Del I oppsummerer status for kvalitet og pasientsikkerhet i den samlede helse- og omsorgstjenesten, slik det kommer til uttrykk i årsmeldinger og rapporter fra Pasient- og brukerombudene, Statens helsetilsyn, Norsk pasientskadeerstatning, Helseatlas, Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten samt nasjonale og internasjonale kvalitetsindikatorer.

Meldingens del II oppsummerer hovedtrekkene som er identifisert i del I. Basert på gjennomgående utfordringer, angis mål og virkemidler i kvalitetsforbedrings- og pasientsikkerhetsarbeidet.