2 Rettslig rammeverk for politikken overfor nasjonale minoriteter

Politikken overfor nasjonale minoriteter bygger på prinsippet om likeverd og ikke-diskriminering, og er forankret i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27, FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen), FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering (FNs rasediskrimineringskonvensjon), Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter og Den europeiske pakten om regions- eller minoritetsspråk.

Nasjonale minoriteters rettigheter er i utgangspunktet formulert som rettigheter individene har, sammen med andre i sin gruppe. Samtidig er det klart at minoritetenes rettigheter som regel bare kan oppfylles gjennom tiltak overfor hele gruppen, for eksempel når det gjelder utdanning, media og beskyttelse og videreutvikling av de nasjonale minoritetenes språk og kultur.

2.1 Internasjonalt rettslig rammeverk

2.1.1 Relevante FN-konvensjoner

Artikkel 27 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter fra 1966 er en sentral bestemmelse i det internasjonale vernet av minoriteter. I artikkelen slås det fast at i de statene hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter, ikke berøves retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne og praktisere sin egen religion, eller bruke sitt eget språk. FNs menneskerettskomité har lagt til grunn at bestemmelsen også innebærer at det kan stilles krav om positive tiltak fra myndighetenes side for å etterkomme forpliktelsene.

Barnekonvensjonen har en tilsvarende bestemmelse i artikkel 30 om barn som tilhører en etnisk, religiøs eller språklig minoritet eller en urbefolkning. Både FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter og barnekonvensjonen er tatt inn i menneskerettsloven og gjelder som norsk lov.

FNs rasediskrimineringskonvensjon forbyr diskriminering på grunn av rase, hudfarge, avstamning eller nasjonal eller etnisk opprinnelse. Målet med konvensjonen er å sørge for at ingen skal forskjellsbehandles eller ha færre rettigheter enn andre på grunn av rase, hudfarge og/eller etnisk opprinnelse.

2.1.2 Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter

Norge ratifiserte Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter (rammekonvensjonen) i 1999. Staten har med det forpliktet seg til å legge forholdene til rette for at nasjonale minoriteter skal kunne bevare og videreutvikle sin egenart, sine språk og sin kultur. Prinsippene om formell og reell likestilling mellom nasjonale minoriteter og majoritetsbefolkningen står sentralt. Et viktig prinsipp i rammekonvensjonen er dessuten at minoritetene skal sikres effektiv deltakelse i det kulturelle, sosiale og økonomiske liv og i offentlige anliggender, særlig i saker som berører dem.

2.1.2.1 Hvem regnes som nasjonale minoriteter

Da Norge ratifiserte rammekonvensjonen i 1999, ble det besluttet at konvensjonen for Norges del gjelder for kvener/norskfinner, skogfinner, jøder, romanifolk/tatere og romer.

Begrepet nasjonal minoritet er ikke definert i rammekonvensjonen. Under forhandlingene om rammekonvensjonen var det ikke mulig å komme fram til en definisjon alle medlemslandene i Europarådet var enige om. Det er likevel bred enighet om at en nasjonal minoritet er en minoritetsgruppe som har langvarig tilknytning til territoriet til den aktuelle staten.

Det er heller ikke avklart i rammekonvensjonen hva langvarig tilknytning betyr. I proposisjonen om samtykke til norsk ratifikasjon av rammekonvensjonen har det vært antydet et krav om at gruppen må kunne vise til minimum 100 års tilknytning til Norge (jf. St.prp. nr. 80 (1997–98) Om samtykke til ratifikasjon av Europarådets rammekonvensjon av 1. februar 1995 om beskyttelse av nasjonale minoriteter). De fem nasjonale minoritetene i Norge har tilknytning til landet fra rundt midten av 1800-tallet og tidligere.

Det er kravet om langvarig tilknytning til landet som klarest skiller nasjonale minoriteter fra andre minoriteter. Innvandrere i nyere tid vil i utgangspunktet ikke falle inn under begrepet nasjonal minoritet.

2.1.2.2 Prinsippet om selvidentifisering

Prinsippet om selvidentifisering står sentralt i minoritetsretten. Rammekonvensjonen, artikkel 3, gir både en rett til å bli behandlet som tilhørende en nasjonal minoritet og den gir en rett til ikke å bli behandlet som tilhørende en nasjonal minoritet, hvis man ønsker det. Personer som tilhører en nasjonal minoritet, skal ikke måtte velge mellom å bevare sin minoritetsidentitet eller være en del av majoritetskulturen. Begge alternativer skal være tilgjengelige. At en person kan ha tilknytning til en minoritet, utelukker heller ikke at den personen også identifiserer seg med en annen minoritet eller med majoriteten.

De fem nasjonale minoritetsgruppene er forholdsvis små. Det finnes ingen oversikt over hvor mange som selv definerer seg som en nasjonal minoritet i Norge, ettersom Norge ikke har offentlig registrering av etnisk tilhørighet. Regjeringen har ikke lagt opp til å innføre et system med etnisk registrering, da det ville være et betydelig inngrep i den personlige sfæren som medfører store personvernutfordringer. Regjeringens standpunkt er i tråd med synet til flere av de nasjonale minoritetsgruppene.

I dag forholder individer blant de nasjonale minoritetene seg ulikt til minoritetsidentiteten sin. Det er eksempler på personer som holder sin bakgrunn og identitet skjult, og andre som ikke er spesielt opptatt av bakgrunnen sin. Det er personer som har tilhørighet til en nasjonal minoritet som en av flere viktige identiteter, og andre igjen som jobber aktivt for å synliggjøre og styrke sin minoritets identitet, språk og kultur i storsamfunnet. Årsakene til at noen ikke definerer seg som tilhørende en av de nasjonale minoritetene, selv om de i utgangspunktet kunne ha gjort det, er det lite kunnskap om. Tidligere tiders fornorskingspolitikk med sterkt press om assimilering, som bidro til at mange mistet språket sitt og tilknytningen til egen kultur, kan imidlertid være en viktig årsak. Flytting fra steder der minoritetene har sine kjerneområder, eller at minoritetene har måttet oppgi det tradisjonelle levesettet sitt, kan også ha bidratt til at personer ikke lenger definerer seg som tilhørende en nasjonal minoritet. I tillegg kan blandet slektsbakgrunn være en årsak. For eksempel har mange i Finnmark og Troms både kvensk/norskfinsk, samisk og norsk slektsbakgrunn, og hva den enkelte oppfatter og definerer seg mest som, kan variere. Uansett årsak er det den det gjelder som selv avgjør om han eller hun tilhører en av de nasjonale minoritetene.

I kapittel 3 er det en nærmere omtale av de fem nasjonale minoritetene i Norge.

2.1.2.3 Dialog mellom nasjonale minoriteter og sentrale myndigheter

Etter rammekonvensjonens artikkel 15 skal partene skape de forutsetningene som er nødvendige for at personer som tilhører nasjonale minoriteter sikres effektiv deltakelse i det kulturelle, sosiale og økonomiske liv og i offentlige anliggender, særlig de som berører dem.

For å bidra til effektiv deltakelse har norske myndigheter blant annet gitt støtte til etablering og drift av de nasjonale minoritetenes egne organisasjoner og har også jevnlige møter med representanter for organisasjonene gjennom Kontaktforum mellom nasjonale minoriteter og sentrale myndigheter. Kontaktforum ble etablert i 2003 etter oppfordring fra Europarådet og arrangeres normalt årlig. Formålet er å ha dialog mellom minoritetene og sentrale myndigheter og å gi minoritetene mulighet til å gi tilbakemeldinger direkte til myndighetene. Kontaktforum har siden oppstarten utviklet seg etter tilbakemeldinger fra minoritetene selv. De siste årene er antall deltakere fra hver organisasjon utvidet, organisasjonene er mer involvert i hvilke temaer som skal tas opp og det er satt av mer tid til dialog i møtene. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har også lagt opp til å ha dialog med nasjonale minoritetsorganisasjoner hver for seg, i tillegg til Kontaktforum. Se kapittel 4, punkt 4.2. for omtale av deltakelse og dialog.

Sektordepartementene har også møter med de nasjonale minoritetenes organisasjoner enkeltvis i forbindelse med konkrete saker.

2.1.3 Den europeiske pakten om regions- eller minoritetsspråk

Europarådets ministerråd vedtok den europeiske pakten om regions- eller minoritetsspråk (minoritetsspråkpakten) i 1992. Norge ratifiserte minoritetsspråkpakten i 1993, og den trådte i kraft i 1998. Minoritetsspråkpakten har et tosporet system. Målene og prinsippene i språkpakten del II skal anvendes på alle regions- eller minoritetsspråk. I tillegg kan statene velge å forplikte seg til å anvende minst 35 paragrafer eller underparagrafer valgt blant bestemmelsene i språkpakten del III på ett eller flere språk. Forpliktelsene som følger av del III er mer omfattende, med detaljerte regler for blant annet utdanning, rettsvesen, offentlig forvaltning og tjenesteyting, media, kultur og grenseoverskridende samarbeid.

Norge har ulike forpliktelser for de ulike språkene. Nordsamisk, lulesamisk, sørsamisk, kvensk, romanes og romani er anerkjent som regions- eller minoritetsspråk i Norge, og er dermed sikret vern gjennom språkpakten. Nordsamisk har status som del III-språk, mens sørsamisk, lulesamisk og kvensk, romanes og romani har status som del II-språk.

Spørsmålet om del III også bør gjelde for sørsamisk, lulesamisk og kvensk har vært oppe til diskusjon flere ganger. Dette var senest et tema i forbindelse med Norges åttende rapportering til Europarådet på minoritetsspråkpakten. Spørsmålet om å utvide vernet er også aktualisert gjennom arbeidet med oppfølgingen av NOU 2016: 18 Hjertespråket. Forslag til lovverk, tiltak og ordninger for samiske språk og Målrettet plan 2017–2021 – videre innsats for kvensk språk.

På denne bakgrunn har Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjennomgått kravene i del III, og vurdert om det er mulig å løfte kvensk, sørsamisk og lulesamisk til del III. Gjennomgangen viser at allerede eksisterende tiltak og lovgivning gir grunnlag for å vurdere å utvide vernet til sørsamisk og lulesamisk, men ikke for kvensk.

Slik situasjonen er for kvensk språk i dag, er det ikke mulig å oppfylle forpliktelsene som følger av minoritetsspråkpaktens del III. I Kommunal- og moderniseringsdepartementets gjennomgang vurderes derfor tilleggsratifikasjon for kvensk på kort sikt som lite realistisk. Departementet har imidlertid gitt økonomisk støtte til flere tiltak for kvensk språk, se omtale i kapittel 4.1.2 og 4. 3.1. i denne meldingen. Norske kveners forbund og Kvensk institutt ønsker at det på bakgrunn av kartleggingen blir laget en konkret plan for å løfte kvensk språk til nivå III.

2.2 Norges rapporteringer til Europarådet

Europarådet overvåker hvordan statene gjennomfører rammekonvensjonen og minoritetsspråkpakten. Statene rapporterer hvert femte år på rammekonvensjonen om hvordan de enkelte artiklene i konvensjonen, og tidligere anbefalinger fra Europarådet, er fulgt opp. Europarådets rådgivende komité for rammekonvensjonen behandler statens rapport, før Ministerkomiteen i Europarådet gir sine endelige anbefalinger. I forbindelse med dette arbeidet drar den rådgivende komitéen på landbesøk og møter både statlige representanter og representanter for de ulike nasjonale minoritetene, og eventuelt andre relevante aktører.

Rapportering på minoritetsspråkpakten skjer i det vesentlige på samme måte som for rammekonvensjonen, men med rapportering hvert tredje år. Det er Europarådets ekspertkomité som behandler statens rapport før Ministerkomitéen i Europarådet gir sine endelige anbefalinger. På samme måte som for Den rådgivende komitéen, reiser Ekspertkomitéen på landbesøk i forbindelse med behandlingen av statens rapport.

Norge sendte i 2020 den åttende periodiske rapporten om statens gjennomføring av minoritetsspråkpakten og den femte periodiske rapporten om gjennomføringen av rammekonvensjonen til Europarådet.1 Tidligere har rapportene blitt sendt til Europarådet på ulikt tidspunkt, men Europarådet har besluttet å samkjøre de to rapporteringsprosessene for å gjøre dem mer effektive. Fra og med 2020 vil derfor rapporter om rammekonvensjonen og minoritetsspråkpakten sendes til Europarådet hvert femte år, med en mellomrapportering halvveis i rapporteringsperioden.

Europarådets tilbakemeldinger og anbefalinger på bakgrunn av statenes rapporter om gjennomføringen av rammekonvensjonen og minoritetsspråkpakten, er ikke rettslig bindende for statene. Norske myndigheter foretar en konkret vurdering av Europarådets anbefalinger før de eventuelt følges opp.

Anbefalingene fra Europarådet knytter seg ofte til et bredt spekter av departementenes og underliggende etaters ansvarsområde og virksomhet. Det er det enkelte departements ansvar å vurdere hvilke anbefalinger fra Europarådet de ønsker å følge opp og deretter sørge for at den konkrete oppfølgingen av anbefalingene skjer. En omfattende tilbakemelding til Europarådet, som svar på deres kommentarer til Norges rapporteringer, skjer ved innsending av neste statusrapport. I statusrapportene til Europarådet rapporterer staten i stor grad på anbefalingene fra Europarådet etter forrige rapportering og hvordan Norge har fulgt disse opp fram til neste rapportering.

Hvordan Norge har fulgt opp Europarådets anbefalinger på en rekke områder, går fram av kapittel 4.

2.3 Nasjonalt rettslig rammeverk

2.3.1 Likestillings- og diskrimineringsloven og Likestillings- og diskrimineringsombudet

I 2017 vedtok Stortinget en ny likestillings- og diskrimineringslov, som trådte i kraft 1. januar 2018. Målet med loven er å styrke diskrimineringsvernet og gjøre lovverket mer tilgjengelig for de som har rettigheter etter loven. Likestillings- og diskrimineringsombudet gir veiledning om loven, og svarer på spørsmål om rettigheter og plikter.

Likestillings- og diskrimineringsombudet skal fremme reell likestilling og hindre diskriminering på grunn av kjønn, etnisitet, religion, funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk og alder.

Ombudet skal være en pådriver for likestilling og mangfold i samfunnet og gir veiledning om lovverket. Ombudet har også plikt til å veilede i diskrimineringssaker som er omfattet av andre regler enn de ombudet håndhever, for eksempel i forbindelse med anmeldelse av rasistisk motivert kriminalitet. Alle kan henvende seg til ombudet for gratis veiledning.

Ombudet skal videre passe på at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med forpliktelsene Norge har etter FNs kvinnekonvensjon (CEDAW), FNs rasediskrimineringskonvensjon (CERD) og FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD).

Likestillings- og diskrimineringsombudet melder at de mottar svært få henvendelser fra nasjonale minoriteter som opplever diskriminering og at bakgrunnen kan være at de ikke kjenner til, eller ikke har tillit til, ombudet som statlig instans. Ombudet jobber med å nå ut til flere personer blant ulike etniske minoriteter i Norge, både for å kunne gi rettighetsveiledning og for å få mer kunnskap om hvilke former for diskriminering disse gruppene opplever.

Fra 1. januar 2018 er det Diskrimineringsnemnda som avgjør klager på diskriminering og trakassering etter lovverket, jf. Lov om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven). Nemnda er et nøytralt forvaltningsorgan som behandler saker som kommer inn kostnadsfritt.

2.3.2 Straffelovens paragrafer om rasisme og diskriminering

Straffeloven § 185 omhandler diskriminerende og hatefulle ytringer. Med diskriminerende og hatefulle ytringer menes ytringer som truer eller forhåner noen eller som fremmer hat, forfølgelse eller ringeakt overfor noen på grunn av nærmere angitte særtrekk, deriblant etnisk opprinnelse eller religion. Bestemmelsen må tolkes restriktivt av hensyn til ytringsfriheten. I rettspraksis er det trukket et skille mellom kritiske ytringer om et emne og ytringer som angriper en eller flere personer. Det skal mindre til for at personangrep som er fremsatt i ren sjikanehensikt, rammes av straffeloven § 185 enn for eksempel politiske ytringer som er avgitt som ledd i en politisk debatt.

Straffeloven inneholder også andre bestemmelser som rammer handlinger som er motivert av hat eller negative holdninger overfor nærmere angitte utsatte grupper, inkludert etniske og religiøse minoriteter. Dette gjelder blant annet § 186 om diskriminering, § 264 om grove trusler, § 272 om grov kroppskrenkelse, § 274 om grov kroppsskade og § 352 om grovt skadeverk. At et lovbrudd har sin bakgrunn i andres religion eller etniske opprinnelse er dessuten en skjerpende omstendighet ved straffutmålingen, jf. straffeloven § 77.

2.3.3 Ny språklov

Regjeringen la i 2019 fram Prop. 108 L (2019–2020) Lov om språk, som er et forslag til en helhetlig språklov. Formålet med loven er å styrke norsk språk og sikre det som samfunnsbærende språk, og å sikre vern og status for språkene staten har ansvar for. I loven gis offentlige organer et ansvar for å «verne og fremje kvensk, romani, romanes og norsk teiknspråk», jf. § 1 bokstav c. Loven er omtalt i kapittel 4.1.2.

2.3.4 Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) ble etablert i 2015 ved lov om Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter. Institusjonens oppgave er å fremme og beskytte menneskerettighetene i Norge i tråd med Grunnloven, menneskerettsloven, internasjonale traktater og folkeretten for øvrig. NIM er et uavhengig, offentlig organ som er underordnet Stortinget. Bakgrunnen for opprettelsen av NIM er at FN anbefaler alle stater å ha en nasjonal institusjon for menneskerettigheter.

NIM behandler ikke enkeltsaker, men bidrar med fagkunnskap og gir råd og veiledning, slik at statens myndigheter kan ivareta sitt menneskerettslige ansvar best mulig. NIM gir juridiske råd til Stortinget, Sametinget, regjeringen og forvaltningen. De overvåker menneskerettighetenes stilling i Norge, underviser og fremmer forskning på menneskerettigheter, informerer allmennheten om menneskerettigheter og skal være en brobygger mellom myndigheter og sivilsamfunnet. Institusjonen avgir uttalelser og temarapporter og redegjør for utviklingen av menneskerettighetssituasjonen i Norge. NIM avgir en årlig melding til Stortinget om menneskerettighetssituasjonen i Norge, hvor institusjonen også kommer med anbefalinger om forbedringer. NIM skal også delta i internasjonalt samarbeid for å fremme og beskytte menneskerettighetene.

NIM ga i 2019 ut rapporten Norges nasjonale minoriteter, som hadde som formål å styrke menneskerettighetsvernet for nasjonale minoriteter i Norge gjennom å bidra til økt kunnskap, både om de relevante internasjonale rettslige rammeverkene og om forskning og litteratur. Institusjonen har også avgitt høringsuttalelser i saker som gjelder nasjonale minoriteter. NIM har egne temasider om nasjonale minoriteters rettigheter på sine nettsider.2

NIM vil fra 2021 ha årlige dialogmøter med representanter fra de nasjonale minoritetene, både fra organisasjonene som mottar driftstilskudd fra staten og organisasjoner som jobber for norske romer. Målet er å få en bedre forståelse av hvilke menneskerettslige utfordringer de ulike minoritetene har og hvilke saker som er viktige for dem. Det er også et mål å bidra til brobygging mellom nasjonale minoriteter, myndigheter og andre relevante aktører. NIM ønsker også å samarbeide med kultursentre, museer og personer som jobber for nasjonale minoriteter.

NIMs øvrige kontakt med nasjonale minoriteter skjer oftest i forbindelse med arrangementer, seminarer og i arbeidet med internasjonal rapportering. Institusjonen er åpen for henvendelser og har kontakt med flere av de nasjonale minoritetenes organisasjoner. Henvendelser som gjelder enkeltsaker blir henvist videre til Sivilombudsmannen, Likestillings- og diskrimineringsombudet eller andre relevante institusjoner.