3 Utgangspunkter for gjennomgangen av oppgaver

Regjeringen vil spre makt og bygge samfunnet nedenfra. Enkeltmennesker, familier, organisasjoner og lokalsamfunn skal få større innflytelse over saker som angår dem selv og større mulighet til å utvikle lokalsamfunnet. Når flere oppgaver løses lokalt, kan innbyggerne få et mer helhetlig tjenestetilbud.

De norske kommunene er generalistkommuner. Det innebærer at alle kommuner skal imøtekomme de samme kravene når det gjelder tjenester til innbyggerne, planleggings- og utviklingsoppgaver i lokalsamfunnet, oppgavene som myndighetsutøver og ivaretakelse av demokratiske funksjoner, uavhengig av innbyggertall, bosettningsstuktur eller andre kjennetegn.

Stortinget har gjennom lov gitt kommunene ansvaret for grunnleggende nasjonale velferds- og myndighetsoppgaver. Det er et etablert prinsipp at oppgaver bør legges på det lavest mulige effektive forvaltningsnivået. De norske kommunene, i likhet med kommunene i de andre nordiske landene, spiller en helt sentral rolle i den offentlige forvaltningen og i gjennomføringen av velferdspolitikken. Kommunene har vidtgående myndighet og utøver stor grad av lokalt selvstyre.

En endret kommunestruktur med større kommuner vil legge grunnlaget for å kunne overføre flere oppgaver fra fylkeskommunene, fylkesmannen og staten for øvrig, og slik styrke kommunene som viktige lokaldemokratiske organer for sine innbyggere. Dette vil gi økt makt og myndighet til kommunene og dermed økt lokalt selvstyre. Flere oppgaver vil gi kommunene mulighet til å utvikle et mer helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud til brukerne, samtidig som det vil bidra til å skape større interesse for lokalpolitikken.

Dette kapitlet tar for seg sentrale utgangspunkter for oppgavegjennomgangen. Større og mer robuste kommuner legges til grunn som en forutsetning for overføring av nye oppgaver til kommunene.

3.1 Retningslinjer for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene

Arbeidet med å vurdere nye oppgaver til større kommuner har tatt utgangspunkt i retningslinjene for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene, som ble lagt fram av Oppgavefordelingsutvalget i NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. Dette er retninglinjer som etter departementets vurdering har holdt seg over tid og fortsatt har gyldighet. Retningslinjene er generelt utformet og gir ikke entydige svar på plassering av oppgaver, men er utgangspunkter og danner rammene for de vurderingene som gjøres.

3.1.1 NOU 2000: 20 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune

Oppgavefordelingsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 5. juni 1998 for å vurdere oppgave- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene. Mandatet ble utvidet til å omfatte en vurdering av antallet forvaltningsnivå, og forslag til ansvarsfordeling av oppgaver ved en eventuell reduksjon i antallet forvaltningsnivåer. Utvalget ble også bedt om å vurdere antall og størrelse på fylker eller regioner og oppgave- og ansvarsfordelingen ved en eventuell endring i fylkesinndelingen.

Utvalget avga sin utredning til Kommunal- og regionaldepartementet 3. juli 2000. Nedenfor gis det en oversikt over hovedpunktene i denne. Framstillingen er ikke fullstendig. Blant annet er ikke utvalgets drøfting av enkeltsektorer og modeller for organiseringen av det regionale nivået omtalt. Tilrådningene blir gjengitt oppsummeringsvis.

Utvalget drøftet ulike hensyn, mål og verdier som må tas hensyn til ved fordeling av oppgaver mellom forvaltningsnivåene. Videre ble det drøftet formelle og organisatoriske forhold som oppgavefordelingen vil være betinget av. På bakgrunn av dette ble det formulert et sett av retningslinjer for oppgavefordeling som dannet grunnlag for utvalgets evaluering av daværende oppgavefordeling og var retningsgivende for utvalgets forslag til endringer. Utvalgets retningslinjer for oppgavefordeling var svar på følgende tre hovedhensyn:

1. Hensynet til brukerne

2. Hensynet til lokalt selvstyre og deltakelse

3. Hensynet til nasjonale mål

Hensynet til brukerne

Utvalget pekte på at en brukerorientert forvaltning innebærer at alle deler av den offentlige forvaltningen setter brukernes behov i sentrum for sin aktivitet. Utvalget trakk fram to brukerhensyn, eller verdier, som er viktige i drøftinger om oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene: hensynet til tilgjengelighet og hensynet til sammenhengende tjenester.

Hensynet til lokalt selvstyre og deltakelse

Utvalget tok utgangspunkt i de tre verdiene frihet, deltakelse og effektivitet. Frihetsverdien er knyttet til friheten til å virkeliggjøre det lokale fellesskapets interesser, men også frihet fra ulike former for statlige inngrep. Deltakelsesverdien er knyttet til at kommunale organer gir lokalbefolkningen mulighet til medbestemmelse i saker som i særlig grad berører dem selv. Effektivitetsverdien ved det lokale selvstyret bygger på at kommuneinstitusjonene vurderes som særlig egnet til å formidle offentlige goder på en effektiv måte, fordi nærheten til innbyggerne sikrer at de er vare overfor krav, behov og interesser i lokalsamfunnet, og løsninger kan skreddersys til den lokale virkeligheten.

Hensynet til nasjonale mål

Utvalget konkretiserte seks hensyn som staten har særlig ansvar for å ivareta i organiseringen og styringen av offentlig forvaltning: rettssikkerhet, likeverdig fordeling av goder mellom individer, samfunnsgrupper og ulike geografiske områder, nasjonaløkonomiske hensyn, miljø og en bærekraftig utvikling, samordning og effektivitet i forvaltningen og hensynet til minoriteter.

Retningslinjer for oppgavefordeling

Ut fra de ovennevnte hensynene formulerte utvalget syv retningslinjer for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene. Utvalget pekte på at helhetlige vurderinger av oppgavefordelingen ikke kan skje med utgangspunkt i én retningslinje, men gjennom avveining mellom alle (relevante) retningslinjer. Det innebærer at verdiene som retningslinjene er uttrykk for, må vurderes opp mot hverandre og gis ulik prioritet i konkrete sammenhenger. Retningslinjene er generelt utformet og vil kunne trekke i ulike retninger. Utvalget understreket at de ikke gir entydige svar om plassering av oppgaver og ansvar, men at de angir sentrale temaer for konkrete vurderinger av oppgaveplassering.

Utvalgets retningslinjer for oppgavefordeling:

1. Oppgaver bør legges på lavest mulig effektive nivå.

2. Oppgaver som krever utøvelse av lokalpolitisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer.

3. Oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar.

4. Staten bør ha ansvaret for oppgaver som gjør krav på sentrale beslutninger og som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning.

5. Oppgaver som krever stor grad av koordinering, og/eller oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, bør legges til samme forvaltningsorgan.

6. Oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne legges til samme forvaltningsorgan.

7. Det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave skal også ha ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen.

Tilrådninger fra oppgavefordelingsutvalget

Utvalget så på oppgavefordelingen mellom staten og kommunesektoren som et viktig redskap for å realisere et reelt fungerende demokrati, blant annet for å sikre at nødvendige helhetlige og sektorovergripende prioriteringer og vurderinger gis en folkevalgt forankring. Utvalget oppsummerte sine tilrådninger i tre hovedpunkter: tilrådninger angående utøvelsen av den statlige styringen av kommunesektoren, tilrådninger angående organiseringen av det regionale nivået, samt tilrådninger angående enkeltspørsmål knyttet til oppgavefordeling og organisering som ikke tas opp i forbindelse med organiseringen av det regionale nivået.

Oppgavefordelingsutvalget konkluderte på enkeltsektorer og tjenester. Retningen i tilrådningene var økt delegering av makt og myndighet fra sentralt nivå til lokalforvaltning. Anbefalingene gikk i retning av å gi flere oppgaver til det lokale nivået, mindre øremerking og flere oppgaver underlagt politisk kontroll.

3.2 Den norske kommunemodellen i et europeisk perspektiv

Sammenliknet med andre europeiske land har Norge, i likhet med de andre nordiske landene, en desentralisert oppgaveløsning. Kommunene spiller en helt sentral rolle i den offentlige forvaltningen og i gjennomføringen av velferdspolitikken. Kommunen har ansvaret for en svært bred og omfattende oppgaveportefølje, herunder grunnleggende nasjonale velferdsoppgaver og lokal samfunnsutvikling. Kommunene har ansvaret for sentrale velferdstjenester som barnehager, grunnskoler, helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester. Videre har de ansvaret for bibliotek, ulike kulturtiltak, brannvern, havner, kommunale veier, lokalt miljøvern og renovasjon. Kommunene har også ansvaret for planlegging og tilrettelegging for bruk av areal i kommunene, som tilrettelegging for næringstomter og boligbygging. De har også store forvaltningsoppgaver knyttet til blant annet landbruk og behandling av byggesaker.

Kommunene kan frivillig ta på seg oppgaver som ikke er lagt til andre offentlige organ eller private. Det er også eksempler på oppgaver som ikke er lovpålagte, men der ulike tilskuddsordninger legger til rette for at kommunene tar på seg disse. Det gis blant annet tilskudd til barne- og ungdomstiltak i større bysamfunn, der større kommuner og bydeler kan søke om støtte til å etablere og utvikle tiltak rettet mot utsatte barn og unge. Et annet eksempel på «oppgavetildeling» er når kommunene får mulighet til å kreve inn avgifter for tilknyting til kommunale anlegg, slik som vannforsyning og avløp.

De europeiske landene har organisert forvaltningen generelt, og lokalforvaltningen spesielt, på en rekke ulike måter. Det er vanlig å dele de vesteuropeiske landene inn i en nordisk modell, en britisk modell, en mellomeuropeisk modell og en napoleonsk eller søreuropeisk modell. Omtalen nedenfor bygger i hovedsak på sluttrapporten fra Ekspertutvalget for kommunereformen Kriterier for god kommunestruktur (desember 2014).

Den nordiske modellen, som omfatter Sverige, Norge, Danmark, Finland og Island, kjennetegnes av at kommunesektoren har større betydning for gjennomføringen av den offentlige politikken, herunder velferdspolitikken, enn i andre europeiske land. Kommunene har vidtgående myndighet og utøver stor grad av lokalt selvstyre. De nordiske landene har en høyere andel kommunalt ansatte, og kommunen har ansvaret for en betydelig større andel av de offentlige utgiftene, enn andre europeiske land. Med unntak av Island, er de nordiske kommunene forholdsvis store i antall innbyggere, men det er store variasjoner. Norske kommuner varierer betydelig i både befolkning og størrelse. Over halvparten har under 5 000 innbyggere. De største 100 kommunene utgjør omtrent 75 prosent av befolkningen. Sammenlignet med Sverige, Finland og Danmark er kommunesektoren i Norge noe mindre, både målt som offentlige utgifter og som andel av landets økonomi. Danmark skiller seg ut ved at kommunesektoren utgjør en betydelig større del av økonomien. Det skyldes i første rekke at en del overføringsordninger, slik som arbeidsledighetstrygden, er lagt til kommunene. Sistnevnte får danske kommuner refundert fra staten, slik at utgiftsnivået i mindre grad enn for de øvrige nordiske landene gjenspeiler aktivitetsnivået i kommunesektoren.

Den britiske modellen omfatter Storbritannia og Irland. Kommunene i disse landene er befolkningsmessig i gjennomsnitt de største i Europa. I Storbritannia (men ikke i Irland) ivaretar kommunene viktige oppgaver på velferdsområdet, men løsningen av sentrale velferdsoppgaver for eksempel på helseområdet og deler av sosialområdet ligger likevel utenfor deres ansvarsområde.

Den mellomeuropeiske modellen omfatter Tyskland, Østerrike og Sveits. Disse landene er kjennetegnet av at lokalforvaltningen inngår i en føderal stuktur, som innebærer at statsmakten er delt mellom forbundsnivå og deltstatsnivå. Det er delstatene som har ansvaret for lovgivningen overfor kommunene, og det er relativt stor variasjon mellom delstatene med hensyn til organiseringen og oppgavene til kommunene. Den administrative inndelingen i de tre landene varierer også. Betydelige deler av velferdsoppgavene, som i Norden ivaretas av kommuner, er i Tyskland del av et forsikringsbasert system. Eksempelvis er stort sett hele helsesektoren og mesteparten av sosialområdet plassert på siden av forvaltningsapparatet. Tjenestene tilveiebringes og finansieres gjennom forsikringsselskaper på de ulike områdene, mens selve oppgaveløsningen ivaretas av frivillige organisasjoner, stiftelser og forskjellige kirkelige organisasjoner.

Den napoleonske modellen omfattet i utgangspunktet et stort antall land i Vest- og Sør-Europa, som Frankrike, Belgia, Nederland, Luxemburg, Spania, Portugal, Italia og Hellas. I flere av de nevnte landene er det gjennomført store reformer for å desentralisere forvaltningen, og land som Nederland og Belgia kan i dag sies å ligge tettere opp mot henholdsvis de nordiske og mellomeuropeiske modellene, enn før reformene. Den napoleonske modellen kjennetegnes av en sterk sentralmakt, detaljstyring av kommunene gjennom statlige prefekter og ved borgermesterens sentrale rolle. Innenfor dette systemet er det vanlig med et meget stort antall kommuner. Frankrike skiller seg ut som det landet i Europa med desidert flest kommuner (over 36 000). De franske kommunenes oppgaver består av både frivillige og lovpålagte oppgaver. De lovpålagte oppgavene omfatter skolebygg, mindre veier, fysisk planlegging, politi, befolkningsstatistikk og allmenne valg. De tre sistnevnte oppgavene er et særskilt ansvar for kommunens borgermester, og er oppgaver borgermesteren utfører på vegne av staten. De frivillige oppgavene er i stor grad knyttet til kultur og turisme. Oppgavefordelingen i Frankrike er ikke helt entydig. Ansvaret for de ulike oppgavene er normalt delt på flere forvaltningsnivåer, og kommunenes muligheter til å ivareta de ulike oppgavene varierer med kommunenes størrelse. Ofte tas viktige beslutninger etter forhandlinger mellom flere nivåer. I praksis er det bare et fåtall av oppgavene som kommunene har et eget og selvstendig ansvar for.

I de fleste OECD-landene utgjør offentlige utgifter mellom 40 og 50 prosent av BNP. I de ikke-europeiske landene, samt flere av de østeuropeiske landene, har offentlig sektor et moderat omfang. I de nordiske landene utgjør offentlig sektor en større del av økonomien, med et nivå på de offentlige utgiftene i Finland, Sverige, Danmark og Norge (når olje og gass holdes utenom) på mellom 50 og 60 prosent av BNP.

Delstats- og kommuneforvaltningen står for en stor andel av de offentlige utgiftene i de fleste OECD-land. I 2012 utgjorde utgiftene om lag 17 prosent av BNP og vel 43 prosent (veid snitt) av de offentlige utgiftene i OECD-området. Bak disse tallene skjuler det seg store variasjoner mellom landene. Utgiftsandelene kan for eksempel variere etter om landet er føderal- eller enhetsstat, omfanget av desentraliseringen og oppgaveporteføljen på lokalt og regionalt nivå. Generelt er det en liten tendens til at graden av desentralisering øker med størrelsen på offentlig sektor, men også her er det store variasjoner.

3.3 Rammestyring av kommunesektoren

Ved overføring av nye oppgaver til større kommuner vil rammestyring, både økonomisk og juridisk, ligge til grunn. Det er et overordnet mål å gi kommunesektoren gode rammevilkår som kan styrke kommunene både som tjenesteprodusenter, myndighetsutøvere, samfunnsutviklere og som demokratiske arenaer. Rammestyring er et av hovedprinsippene for statens styring av kommunesektoren. Rammestyring er en forutsetning for at kommunene skal ha et handlingsrom, slik at de kan fungere som lokale demokratier som kan gjøre lokale og individuelle tilpasninger av tjenestene og foreta egne veivalg.

Det legges til grunn at overføring av nye oppgaver til kommunene bør bidra til redusert byråkrati og økt effektivitet. En betydelig del av samfunnets samlede ressurser brukes til tjenesteproduksjon i offentlig regi. Staten har et overordnet ansvar for at ressursene i offentlig sektor blir brukt på en mest mulig effektiv og rasjonell måte, slik at oppgaveløsningen kommer fellesskapet til gode. Staten har et ansvar for å legge til rette for at kommunene har tilstrekkelig handlefrihet til å gjøre nødvendige tilpasninger i tjenesteproduksjonen til lokale forhold og behov, slik at desentraliseringsgevinsten kan realiseres. Ansvaret innebærer også å organisere offentlig forvaltning på en måte som totalt sett fremmer helhetlige og effektive løsninger.

Større og mer robuste kommuner bør redusere behovet for statlig detaljstyring. Forholdet mellom staten og kommunene er nærmere omtalt i kapittel 7. Der omtales også konkrete eksempler på tiltak for redusert statlig styring.

3.4 Generalistkommuneprinsippet og oppgavedifferensiering

De norske kommunene er generalistkommuner, og generalistkommunesystemet er et utgangspunkt for kommunereformen. Systemet innebærer at alle kommuner uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur og lignende skal imøtekomme de samme kravene til tjenester, planleggings- og utviklingsoppgaver, oppgavene som myndighetsutøver og ivaretakelse av demokratiske funksjoner. Det samme finansieringssystemet gjelder for alle og lovgivningen gir de samme rammene for organisering og styring og for statlig tilsyn og kontroll med kommunene.

Generalistkommunesystemet har både fordeler og ulemper, slik ekspertutvalget påpeker i sin sluttrapport (jf. kapittel 2). En enhetlig oppgavefordeling bidrar til et likeverdig lokalt selvstyre i alle deler av landet. Systemet bidrar til en oversiktlig offentlig forvaltning for innbyggerne og lave prosesskostnader. Det kan bidra til mindre sektorisering og gråsoner i offentlig forvaltning sammenliknet med et system med differensiering. En enhetlig oppgavefordeling gjør det også enklere å utforme et enhetlig overføringssystem og lovgrunnlag for kommunal virksomhet.

Samtidig er forutsetningene for oppgaveløsning i dagens kommuner under stadig forandring som følge av demografiske endringer og endringer i oppgaver og krav. Kommunene har svært ulikt innbyggertall, noe som også vil være tilfelle etter en omfattende reform av kommunestrukturen. Generalistkommunesystemet kan innebære fare for ujevn kvalitet på offentlige tjenester som følge av store ulikheter i kompetanse og lokale ressurser. Dermed kan også forutsetningen om likeverdige tjenester være utsatt. Videre kan det oppstå lav kostnadseffektivitet på grunn av dårlig utnyttelse av mulige stordriftsfordeler. Interkommunalt samarbeid er en måte kommunene har svart på denne type utfordringer.

Det kan videre være en ulempe at det kommunale ansvaret begrenses av de minste kommunene. Dette kan avskjære større kommuner fra å løse oppgaver som det ellers kunne være rasjonelt at de utførte. Ekspertutvalget påpeker i sin sluttrapport at denne ulempen vil øke over tid som følge av relativt høy befolkningsvekst i storkommunene. Videre påpeker utvalget at en videreføring av generalistkommuneprinsippet medfører at oppgaver som storkommuner isolert sett kan bære, må løses på et regionalt nivå (fylkeskommunene eller et statlig organ), og at de beslutningene som fattes av det regionale nivået, ikke nødvendigvis vil være de mest gunstige for storkommunene.

Alternativet til generalistkommunesystemet er et oppgavedifferensiert system der staten gjennom lovgivning fastlegger en differensiert ansvarsdeling mellom kommuner, fylkeskommuner eller statlige forvaltningsorganer. Ekspertutvalget tar i sin sluttrapport utgangspunkt i to modeller for oppgavedifferensiering: Én modell som åpner for oppgavedifferensiering ved at det overføres flere oppgaver til storkommuner, hvor alle kommunene (unntatt Oslo) inngår i fylket/regionen som i dag; og én modell med tildeling av Oslo-status til flere storkommuner, det vi si at storkommunen i tillegg til å ha regionale oppgaver også utgjør et eget fylke/region.

Ekspertutvalget påpeker at det er mulig å tenke seg modeller med mer omfattende oppgavedifferensiering enn de ovennevnte modellene, ved at det legges inn terskler for innbyggertall («trappetrinn») hvor kommunene tilføres nye oppgaver etter hvert som de overstiger et visst innbyggertall. Utvalget finner imidlertid at en slik «trappetrinnsmodell» vil øke kompleksiteten i forvaltningssystemet og skape en uoversiktlig situasjon for innbyggerne – både som velgere og brukere av tiltak og tjenester. Utvalget har derfor ikke vurdert slike modeller nærmere.

Utvalget skisserer fordeler og ulemper med de to modellene. Fordelene er i utgangspunktet de samme. Begge åpner for at oppgavefordelingen kan tilpasses mer fleksibelt til ulike lokale forutsetninger i geografi og befolkningsgrunnlag. Kommunalt ansvar for flere oppgaver kan gi gevinster i disse kommunene ved at oppgaver som ellers er splittet av forvaltningsmessige skiller, kan ses i sammenheng på lokalt nivå. Forvaltningsstrukturen kan også bli enklere i de aktuelle kommunene dersom likeartede oppgaver som tidligere ble løst på flere forvaltningsnivåer, nå løses på ett forvaltningsnivå.

Ulempene er også for en stor del de samme. Begge modellene vil medføre en mer oppdelt forvaltningsstruktur og øke behovet for en mer differensiert statlig styring. Et system med oppgavedifferensiering vil kunne føre til behov for omfattende endringer i statlige styringsvirkemidler, herunder finansiering og lovgivning. Videre kan overføring av fylkeskommunale eller statlige oppgaver til store kommuner gjøre det mer krevende for fylkeskommunen/staten å gi et godt og bredt tilbud i øvrige deler av fylket/regionen. Kostnadseffektiviteten i administrasjonen av tjenestene som omfattes, kan gå ned som følge av reduserte stordriftsfordeler. Ekspertutvalget peker på at dette i noen grad kan motvirkes ved at det hentes ut stordriftsfordeler i de store kommunene når administreringen av kommunale og de nye overførte oppgavene ses i sammenheng. Videre kan det oppstå nye gråsoner og behov for mer samordning mellom offentlige organer. Offentlig forvaltning kan bli mindre oversiktlig for innbyggerne.

I modellen hvor alle kommunene inngår i fylket/regionen, vil oppgavedifferensiering føre til at innbyggerne gjennom sin stemme ved lokalvalg får noe ulik påvirkning. Dersom det overføres flere oppgaver til én eller flere storkommuner innenfor en region, vil innbyggerne i storkommunene få noe større påvirkning gjennom valg ved at de har en større oppgaveportefølje i sin kommune. Samtidig vil de også påvirke fylkeskommunens løsning av oppgaver for innbyggerne i andre kommuner i resten av fylket fordi de også har stemmerett til fylkestinget. Innbyggerne i de mindre kommunene vil motsvarende ikke få påvirkning på oppgaveløsningen i de største kommunene. Departementet vil imidlertid peke på at dagens system også har demokratiske utfordringer. Omfattende interkommunalt samarbeid flytter viktige beslutninger fra folkevalgte organer i kommunen. Dette gir en mer kompleks og -mindre gjennomsiktlig forvaltning og svekker muligheten for folkevalgt styring og kontroll med virksomheten. Et omfattende interkommunalt samarbeid bidrar til å redusere mulighetene de folkevalgte har til å se flere oppgaver i sammenheng, og svekker innbyggernes muligheter til å følge med på hvilke beslutninger som treffes hvor. Også deler av selve valgordningen innebærer enkelte ulikheter. Nøkkelen for fordeling av distriktsmandatene på valgdistriktene til Stortinget er diskutert både nasjonalt og internasjonalt, da det kan oppleves som om stemmer i sentrale strøk teller mindre enn stemmer avgitt i distriktene.

Utfordringen ved noe ulik påvirkning vil ikke være til stede i en modell hvor de største kommunene utgjør egne fylker/regioner med helhetlig ansvar for alle oppgavene lagt til kommunestyret i de største kommunene. Ulempene knyttet til samhandling og koordinering mellom de største kommunene og tilstøtende regioner vil imidlertid kunne forsterkes i en slik modell. Ekspertutvalget påpeker at dette særlig vil gjelde rollen som samfunnsutvikler, ved at både storkommunen og fylkeskommunen/regionen blir planmyndighet innenfor sine geografiske områder. Mange utfordringer og utviklingstrekk vil ha nedslagsfelt ut over den geografiske inndelingen, noe som innebærer behov for samhandling. En modell der storkommuner ikke er en del av et større fylke/region, vil etter utvalgets vurdering trolig gjøre det nødvendig å etablere et koordineringsorgan. Et slikt organ må nødvendigvis bli indirekte valgt, noe som har konsekvenser både for demokratisk legitimitet og effektivitet. Et slikt organ vil ikke kunne treffe overordnede politiske vedtak forankret i direkte folkevalgte organer i henholdsvis storkommunen og fylkeskommunen/regionen.

Utvalget påpeker at det i tillegg er sannsynlig at en storkommune med fylkesstatus i liten grad vil opptre som en drivkraft for samfunnsutviklingen utover egne grenser, siden denne ikke er en del av den større regionen/fylket. I så fall vil nåværende storkommuners betydning som «regionale motorer» svekkes, med tilhørende negativ effekt for det omkringliggende fylket/regionen.

Departementets vurdering

Omtalen over viser at det knytter seg fordeler og ulemper både til dagens generalistkommunesystem og til et system med differensiert oppgavefordeling. Etter en samlet vurdering mener departementet at generalistkommunesystemet fortsatt skal være hovedmodellen for kommunesektoren, og at nye oppgaver som hovedregel skal overføres til alle kommuner. Hovedbegrunnelsen for dette er at dagens system bidrar til en oversiktlig offentlig forvaltning for innbyggerne og til mindre sektorisering og gråsoner. Samtidig mener departementet at det vil kunne være gevinster å hente på å gi enkelte nye oppgaver, som videregående opplæring og kollektivtransport, kun til de største kommunene (jf. omtale av de enkelte oppgavene i kapittel 5). Byene og byregionene vil i årene som kommer oppleve fortsatt sterk vekst i folketallet. Det er viktig at de største kommunene har ansvar for oppgaver som både gjør det mulig å håndtere den sterke veksten og utnytte de mulighetene veksten gir. Det vil også kunne gi en bedre oppgaveløsning i disse kommunene ved at oppgaver som nå er splittet av forvaltningsmessige skiller, kan ses i sammenheng på lokalt nivå. Muligheten til å se ungdomsskole og videregående skole i sammenheng kan gi ungdommene et bedre tilbud og bidra til redusert frafall. Tilsvarende kan det ligge store gevinster i at store kommuner kan se boligbygging, næringsutvikling og kollektivtransport i sammenheng. To forutsetninger bør etter departementets vurdering legges til grunn for en overføring av oppgaver til de største kommunene. For det første må storkommunene være i stand til å løse oppgavene på en god måte, herunder inneha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse og utgjøre geografisk funksjonelle områder. For det andre må oppgaveløsningen i områdene utenfor storkommunene kunne håndteres på en måte som sikrer likeverdig løsning av oppgavene. Befolkningsgrunnlag og geografiske avstander vil være sentrale faktorer i den sammenheng. Begge forutsetningene må vurderes særskilt for den enkelte oppgave. Større regioner kan bidra til å styrke oppgaveløsningen i områdene utenfor storkommunene.

Etter en samlet vurdering mener departementet at det ikke bør åpnes for at de største kommunene, som får en bredere oppgaveportefølje, kan utgjøre egne fylker/regioner. Departementet vil i denne sammenheng særlig peke på at ulempene knyttet til samhandling og koordinering mellom storkommunene og tilstøtende regioner vil kunne forsterkes i en slik modell. Departementet deler videre ekspertutvalgets bekymring for at storkommuner med fylkesstatus i mindre grad vil opptre som drivkraft for samfunnsutviklingen utover egne grenser, slik at storkommunenes betydning som «regionale motorer» svekkes. En slik modell vil etter departementets vurdering også innebære at storkommunene må overta alle de fylkeskommunale oppgavene.

Departementet slutter seg til ekspertutvalgets anbefaling om at det ikke bør legges opp til et system med oppgavedifferensiering avhengig av flere ulike innbyggerstørrelser. En slik «trappetrinnsmodell» vil kunne føre til stadig uro og tilbakevendende diskusjon om oppgavefordelingen og gi et forvaltningsmessig svært uoversiktlig system.

For å sikre kvaliteten i det offentlige tjenestetilbudet foreslo ekspertutvalget i første delrapport at det skal være adgang til å pålegge interkommunalt samarbeid som en løsning hvor geografiske avstander gjør at kommuner ikke kan slå seg sammen. Departementet varslet i Prop. 95 S (2013 – 2014) Kommuneproposisjonen 2015 at det vil utrede en generell hjemmel i kommuneloven for slike tilfeller. I lys av kommunereformens mål og prosess vil det samtidig være naturlig å utrede og belyse andre vilkår enn at det foreligger for store geografiske avstander som grunnlag for å pålegge kommuner å samarbeide. Formålet med en slik samarbeidsregel vil være å sikre innbyggerne et faglig forsvarlig tilbud. Enkelte slike hjemler eksisterer i dag i særlovgivningen, og en generell hjemmel vil kunne erstatte disse særbestemmelsene. Den aktuelle kommunens fagkompetanse vil være sentral for vurderingen av når det vil kunne være aktuelt å anvende bestemmelsen. Departementet vil også utrede om pålegget skal kunne brukes for å sikre innbyggernes rettssikkerhet i kommunalforvaltningen. I utredningen vil det også vurderes om man på forhånd kan angi særskilte tjenesteområder som vil kunne være aktuelle for pålagte samarbeid. Den framtidige kommunestrukturen og omfanget av nye oppgaver til kommunene vil kunne avgjøre omfanget av slike pålagte samarbeid. Departementet tar sikte på å fremme forslag for Stortinget om dette våren 2017, samtidig med en samlet lovproposisjon om overføring av nye oppgaver til kommunene og forslag om ny kommunestruktur og nytt folkevalgt regionalt nivå.