7 Forholdet mellom staten og kommunesektoren

7.1 Innledning

I dette kapitlet gis innledningsvis en omtale av prinsippene for statlig styring av kommunene. Deretter omtales juridiske og økonomiske virkemidler for statens styring av kommunene, herunder nyere utredninger om henholdsvis øremerking og rapportering. Prinsippet om rammestyring skal ligge til grunn ved overføring av nye oppgaver til kommunene som del av kommunereformen. Regjeringen vil arbeide med sikte på et mer målrettet og effektivt statlig tilsyn med kommunene. Dette arbeidet er nærmere omtalt i kapittel 7.3. I kapittel 7.4 gis en kortfattet omtale av bruk av pedagogiske virkemidler og tiltak for samhandling mellom staten og kommunesektoren. I kapittel 7.5 omtales departementets utredning av fylkesmannens framtidige geografiske inndeling sett i sammenheng med endringer i kommunestruktur og endringer av det regionale folkevalgte nivået. Avslutningsvis omtales noen eksempler på igangsatt arbeid med redusert statlig styring av kommunene på flere departementsområder.

Regjeringen vil legge til rette for å styrke det lokale selvstyret og gi større kommuner økt makt og myndighet. Dette er viktige elementer i arbeidet med kommunereformen. Større kommuner, med gjennomgående god kapasitet og kompetanse, vil kunne gjennomføre en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål, og behovet for statlig detaljstyring vil reduseres. Regjeringen ønsker å gi kommunene større frihet til å prioritere og tilpasse velferdstilbudet til innbyggernes behov. Dette vil styrke det lokale demokratiet og vil også gi en mer effektiv ressursbruk innenfor begrensede økonomiske rammer.

Regjeringen har satt i gang et arbeid med en generell gjennomgang av den statlige styringen av kommunene, med sikte på redusert detaljstyring av større kommuner. Ett av siktemålene er bedre koordinering og effektivisering av statlig tilsyn overfor kommunene. Regjeringen legger også til grunn at større kommuner vil gi grunnlag for redusert omfang av landsomfattende tilsyn. Resultatet av gjennomgangen av statlig styring vil bli presentert for Stortinget våren 2017, samtidig med forslagene til beslutninger om ny kommunestruktur og nye oppgaver til kommunene.

Regjeringen ønsker et samfunn bygget på tillit og som er mindre byråkratisk enn dagens samfunn. Det er et viktig mål å skape en enklere hverdag for folk flest. Detaljstyring og byråkrati skal reduseres i hele forvaltningskjeden. For å gjøre forvaltningen mer resultatorientert, få mer gjennomføringskraft og bli bedre i stand til å løse sine primæroppgaver har regjeringen satt i gang flere tiltak, blant annet et program for bedre styring og ledelse i staten. Det antas at det systematiske arbeidet innenfor programmets områder også kan bidra til å påvirke kommunenes rammebetingelser i en positiv retning. Blant annet bør regjeringens initiativ om tydeligere mål og prioriteringer i departementenes styring av underliggende virksomheter, ved at mål- og resultatstyringen dreies bort fra aktivitets- og detaljstyring og tunge rapporterings- og kontrollregimer, på sikt kunne bidra til mindre detaljert styring fra direktorater og andre ytre statlige etater overfor kommunene.

7.2 Juridisk og økonomisk rammestyring

Ekspertutvalget for kommunereformen pekte i sin delrapport fra mars 2014 på at statlig rammestyring er et sentralt kriterium for at kommunene skal kunne ivareta sin rolle som demokratisk arena. Utvalget viste til at den statlige styringen har tiltatt i takt med kommunenes styrkede rolle som velferdsstatens tjenesteleverandør de siste 10 – 20 årene. Blant annet har lovregler om rett til individuelle tjenester økt. Det samme gjelder bestemmelser om rett til prosessuelle tjenester, for eksempel retten til individuell plan, som er innført på en rekke lovområder de siste 10 – 15 årene. Utvalget pekte på at større enheter vil medføre at kommunene får styrket sin kapasitet og kompetanse, slik at det samme omfang og detaljering av den statlige styringen som nå ikke vil være nødvendig. Ekspertutvalget har også i sin sluttrapport pekt på at den statlige styringen i dag er for omfattende, at dette begrenser de lokalt folkevalgtes handlingsrom og dermed utfordrer det lokale demokratiet. Utvalget legger til grunn at det vil være fullt mulig å ivareta innbyggernes rettssikkerhet og andre nasjonale mål innenfor en modell med styring gjennom overordnet, rammepreget regelverk og rammefinansiering.

Departementet deler utvalgets syn på at staten bør legge rammestyring til grunn, og at detaljert styring gjennom lovverk eller øremerking bare bør benyttes når det er nødvendig for å sikre nasjonale hensyn. Slike hensyn og mål setter rammer for det lokale selvstyret, og omfatter blant annet hensynet til likhet og likeverd, hensynet til nasjonaløkonomien, hensynet til liv og helse, hensynet til bærekraftig utvikling samt hensynet til samfunnssikkerhet.

Statens virkemidler for styring av kommunene inndeles i tre hovedkategorier: juridiske, økonomiske og pedagogiske. Regjeringen mener at juridisk og økonomisk rammestyring skal legges til grunn i arbeidet med å overføre nye oppgaver til kommunene som del av kommunereformen.

Juridisk rammestyring innebærer at Stortinget fastsetter i lov hvilke oppgaver kommunene skal ivareta, men uten å innta bestemmelser i loven om hvordan oppgavene skal løses. Legalitetsprinsippet gjelder overfor kommunene. Dette innebærer at pålegg om ulike kommunale plikter og oppgaver må framgå av lov, eller med hjemmel i lov. Departementet legger til grunn at oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, herunder hvilke oppgaver kommunene skal ivareta, bør fastsettes av Stortinget i lovs form. Når det anses nødvendig kan det gis utfyllende forskrifter. Legalitetsprinsippet innebærer også at grunnlaget for statlig tilsyn, klagebehandling, innsigelse til kommunale arealplaner mv. må framgå av nasjonalt regelverk. Departementet har fastsatt retningslinjer for utforming av statlig regelverk rettet mot kommunene. Disse retningslinjene bygger på prinsippene i kommuneloven om kommunal organisasjonsfrihet og lokal handlefrihet i oppgaveløsningen innenfor nasjonale rammer. Retningslinjene angir dels hvilke typer regler som bør unngås, for eksempel bestemmelser som påbyr bestemte organisatoriske løsninger, og dels bestemmelser som krever særskilt begrunnelse, for eksempel særskilte saksbehandlingsregler i særlover og bestemmelser om nye individuelle rettigheter.

Økonomisk rammestyring innebærer at kommunene får overført såkalte frie midler gjennom inntektssystemet, og ikke gjennom øremerking eller refusjoner. Rammefinansiering bidrar til effektiv bruk av offentlige ressurser, samtidig som det gir kommunene handlingsrom til selv å prioritere ressursbruken i tråd med lokale behov.

I enkelte tilfeller kan det være hensiktsmessig å øremerke overføringer til kommunene. De viktigste argumentene for øremerking er et sterkt nasjonalt ønske om utbygging av en tjeneste som står svakt, at den aktuelle tjenesten utføres i kun et fåtall kommuner, eller at tilskuddet skal dekke kostnader ved utprøving og forsøk. Øremerking av midler gir staten en sterk grad av kontroll med kommunenes resssursbruk, og kan isolert sett bidra til raskere måloppnåelse.

I et mer helhetlig perspektiv er det knyttet ulemper til øremerkede tilskudd. Blant annet kan utstrakt bruk av øremerking føre til en uoversiktlig finansiering av kommunene og en passiv og avventende holdning i kommunene i påvente av nye statlige handlingsplaner med tilhørende øremerkede midler. Slike midler kan også føre til uønsket vridning i ressursbruken i kommunene. Videre vil øremerking medføre økte administrative kostnader sammenlignet med rammeoverføringer, ved at det knyttes søknads- og rapporteringsordninger til tilskuddene.

Departementet har nylig innhentet en utredning om øremerkede tilskudd, gjennomført av Oxford Research AS. Rapporten er et ledd i arbeidet med å forenkle og effektivisere tilskuddsordningene rettet mot kommunesektoren. Formålet har vært å identifisere kjennetegn ved gode og hensiktsmessige søknads- og rapporteringsordninger. Oxford Research AS skriver i sin rapport at hva som er god søknads- og rapporteringsordning i stor grad preges av egenskaper ved det enkelte tilskudd, men viser til en rekke forhold som er relevante i utformingen av søknads- og rapporteringsordninger. Det er blant annet viktig at formålet med tilskuddet er klart definert, at søknads- og rapporteringsordningen er tilpasset antallet tilskuddsmottakere, at det ikke kreves unødvendig informasjon fra tilskuddsmottakere i søknad eller rapportering, samt at kravene til informasjon er tilpasset størrelsen på tilskuddene. Departementet vil framover vurdere eventuelle tiltak for å forenkle og effektivisere tilskuddsordninger rettet mot kommunesektoren. Arbeidet vil skje i samråd med aktuelle departementer.

KOSTRA er et nasjonalt informasjonssystem som samler inn, registrerer og publiserer styringsinformasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet. KOSTRA er basert på elektronisk innrapportering fra kommunesektoren til Statistisk sentralbyrå, og på flere andre kilder i og utenfor Statistisk sentralbyrå. Informasjonen om kommunale og fylkeskommunale tjenester, bruk av ressurser på forskjellige tjenesteområder og egenskaper ved innbyggerne blir registrert og sammenstilt for å gi relevant styrings- og beslutningsinformasjon til både kommunene, fylkeskommunene og staten. Publiseringen av statistikken i KOSTRA legger til rette for at en kommune eller fylkeskommune kan sammenligne seg med andre og med seg selv over tid. Informasjonen skal gi bedre grunnlag for analyse, planlegging og styring i kommuner og fylkeskommuner, og kunne brukes til å vurdere om nasjonale mål blir nådd. I tillegg vil innbyggere, interessegrupper, medier og andre interesserte kunne finne informasjon om tjenester og ressursbruk i kommunene og fylkeskommunene.

Informasjonsinnhentingen i KOSTRA skjer i hovedsak ved filuttrekk fra kommunesektorens fagsystemer, uttrekk fra eksterne registre og rapportering på skjema til Statistisk sentralbyrå. I all hovedsak skjer rapporteringen elektronisk. For de enkelte tjenesteområdene er det arbeidsgrupper i KOSTRA. Arbeidsgruppene, der kommunesektoren er representert, skal holde oversikt over og gjennomgå rapporteringsordninger fra kommunene og fylkeskommunene innenfor egne områder. Arbeidsgruppene skal ta hensyn til kommunenes oppgavebyrde, ved å sikre at rapporteringsomfanget begrenses og at dobbeltrapportering unngås. I 2015 skal arbeidsgruppene gjennomgå data som samles inn og publiseres i KOSTRA med sikte på å redusere rapporteringsbyrden og antallet indikatorer.

7.3 Målrettet og effektivt statlig tilsyn med kommunene

Generelt om statlig tilsyn med kommunene

Statlig tilsyn med kommunene er et sentralt, men også inngripende styringsvirkemiddel for statsforvaltningen. Ved vurderingen av om statlig tilsyn med kommunesektoren er nødvendig og tjenlig, er utgangspunktet at kommunene er et eget selvstendig forvaltningsnivå, med et selvstendig ansvar for de oppgavene de har fått tildelt. Samtidig har staten gjennom sitt overordnete ansvar for alle offentlige tjenester og oppgaver, en legitim interesse i å sikre at kommunene oppfyller de kravene som er fastsatt i lov.

Hensynet til den enkelte borgers rettsikkerhet kan begrunne statlig tilsyn med kommunesektoren. Overfor grupper av borgere med behov for et særlig rettsikkerhetsvern og på områder der konsekvensene av rettstap blir særlig inngripende, kan tilsyn være et hensiktsmessig styringsvirkemiddel for at de lovbestemte rettighetene til borgerne blir oppfylt.

Stortinget har lagt til grunn at innføring av hjemmel for statlig tilsyn skal bygge på en risiko- og sårbarhetsanalyse, og at valg av tilsyn som virkemiddel skal kunne forsvares gjennom en kost- og nytteanalyse.

Etter departementets vurdering bør statlig tilsyn med kommunesektoren benyttes på de områdene der særlig hensynet til den enkelte borgers rettsikkerhet ikke i tilstrekkelig grad blir sikret gjennom andre kontroll- og påvirkningsmåter.

Kommuneloven ble i 2007 utvidet med kapittel 10 A om statlig tilsyn med kommunene. Bestemmelsene inneholder et rammeverk for statlig tilsyn med blant annet regler om innsyn, fylkesmannens samordning av tilsyn og kommunal klagerett over pålegg etter tilsyn. Kommuneloven kapittel 10 A fastslår blant annet at statens tilsyn med de såkalte kommunepliktene skal være avgrenset til et lovlighetstilsyn, det vil si tilsyn med at nasjonalt regelverk etterleves. Med kommuneplikter menes lovpålagte plikter/oppgaver som bare kommunene/fylkeskommunene har. Lovlighetstilsyn er uttrykk for rammestyringsprinsippet.

Kommuneloven kapittel 12 inneholder bestemmelser om kontrollutvalg, regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. Administrasjonssjefens ansvar for internkontroll er regulert i § 23. Disse bestemmelsene regulerer kommunenes egenkontroll. På en rekke særlovsområder er det innført supplerende nasjonale regler om internkontroll. Særlovgivningens internkontrollregler er i stor grad grunnlaget for statlig tilsyn som gjennomføres som såkalt systemrevisjon. Denne tilsynsmetoden innebærer i korte trekk at det føres tilsyn med kommunenes egne kontrollsystemer, det vil si hvordan ledelsen og styringen av tjenesten er lagt opp, ikke først og fremst innholdet, kvaliteten eller utførelsen av selve tjenesten.

Utfordringer knyttet til gjennomføring av statlig tilsyn

Både kommunesektoren og fylkesmennene gir gjennom rapporter og utredninger tilbakemeldinger til departementet om at tilsynstrykket er stort, særlig fra såkalte landsomfattende tilsyn, se NIBR rapport 2013: 20 Hvordan påvirker det statlige tilsynet kommunene og det lokale selvstyret? På de fleste sektorer gjennomføres det landsomfattende tilsyn med kommunene, og da ofte med systemrevisjon som metode. Systemrevisjon som tilsynsmetode gir sammen med kravene om internkontroll kommunen store dokumentasjonsbyrder, ved at de må dokumentere egne systemer, rutiner og oppfølging av avvik skriftlig. Dette henger sammen med at kommunene ved systemrevisjon forventes å presentere internkontrollsystemet sitt for å vise at de oppfyller kravene i loven.

Rapportenviser videre at kommunene har lite eller ingen innflytelse på valg av tema for tilsyn, hvilke spesifikke bestemmelser det føres tilsyn med, eller hvilke kommuner eller tjenestesteder det føres tilsyn med. At de sentrale statlige tilsynsetatene setter volumkrav og gir bindinger på tilsynsmetode, gir liten fleksibilitet i utøvelsen av tilsyn. NIBR-rapport 2011: 28 Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode viser at det oppfattes som et problem at nesten alle ressursene i embetene er bundet opp i landsomfattende tilsyn, fordi det reduserer fylkesmannens handlingsrom til å peke ut kommuner som objekt for tilsyn basert på egne risiko- og sårbarhetsanalyser.

Systemrevisjon innebærer at tilsynet retter seg mot at virksomheten kan dokumentere at de har bygd opp et internkontrollsystem, og at dette fungerer i praksis. Avvikene i tilsynsrapportene kan i mange tilfeller være avvik på prosessuelle bestemmelser uten at kommunen nødvendigvis leverer uforsvarlige tjenester eller tjenester av dårlig kvalitet. Det kan være en utfordring dersom kommunenes ressurser i uforholdsmessig grad blir bundet opp mot det å rette opp rutinebeskrivelser i stedet for å fokusere på å gjøre tjenesten bedre. Departementet vil likevel understreke at brudd på prosessuelle bestemmelser og sviktende internkontroll i kommunene kan få konsekvenser for individer. Bak de prosessuelle bestemmelsene ligger det ofte viktige rettssikkerhetshensyn, og det kan være en sammenheng mellom regler om internkontroll og kvaliteten på tjenestene.

I rapporten Tilsyn med kommunale helse- og omsorgstjenester til eldre – deskriptiv undersøkelse av flerårig tilsynssatsing sett fra kommunenes ståsted (2012) av AGENDA Kaupang på oppdrag fra Statens helsetilsyn, vises det til at lovkravene ikke var oppfylt i 2/3 av tilsynene med 232 kommuner. Avvikene var ikke knyttet til mangler ved tjenestene til de eldre, men kommunene hadde betydelige utfordringer med å sørge for en tydelig ansvars- og oppgavefordeling, nok personell med rett kompetanse, nødvendig føring for hvordan oppgavene skal gjennomføres, tilstrekkelig opplæring, gode systemer for dokumentasjon og muligheten til å melde fra når noe går galt.

Systemrevisjon baseres på en tolkning av lovkrav. Statlig tilsyn med kommunale plikter skal avgrenses til lovlighetstilsyn. Ved utarbeidelse av statlige veiledere og retningslinjer bør en tydeliggjøre skillet mellom lov- og forskriftsplikter og normer som går videre enn lovens krav. Det skal bare føres tilsyn med oppfyllelse av krav som følger av lov eller forskrift.

Målsetting om et mer koordinert og effektivt statlig tilsyn med kommunene

Statlig tilsyn er et inngripende styringsvirkemiddel overfor kommunene. Regjeringen legger derfor til grunn at staten ikke skal kontrollere kommunene i større grad enn nødvendig. Regjeringen ønsker et mer koordinert og effektiv statlig tilsyn med kommunene. For regjeringen er det sentralt at større kommuner vil gi grunnlag for redusert omfang av landsomfattende statlig tilsyn. I den videre framstillingen vil departementet løfte fram mulige tiltak som kan bidra til å oppnå disse målene.

Departementet mener at det er behov for andre tiltak og virkemidler enn endringer i kommuneloven, for å få et mer koordinert og effektivt statlig tilsyn. Mens kommuneloven kapittel 10 A setter visse rammer for hvordan statlig tilsyn skal gjennomføres, er det særlovene som angir hvilke kommunale plikter og områder av kommunens virksomhet det skal føres tilsyn med. Omfang og innretning av det statlige tilsynet ligger dermed utenfor rammen av kommunelovens regler, og inn under det enkelte departementets og Statens helsetilsyns forvaltningsansvar.

For å effektivisere og koordinere tilsynet med kommunene kan det være behov for endring i hvordan statlig tilsyn planlegges og gjennomføres, for eksempel gjennom endringer i praksisen med å gi sentralt fastsatte krav til omfang, antall, valg av tilsynsobjekter og tilsynsmetode. Et videre handlingsrom for fylkesmannen til selv å planlegge og gjennomføre sin tilsynsaktivitet på bakgrunn av egne ROS-analyser, kan gjøre tilsynet mer treffsikkert, effektivt og koordinert. Handlingsrommet for fylkesmannen til å differensiere tilsynsinnsatsen, blant annet til å innrette det statlege tilsynet ulikt overfor ulike kommuner utfra situasjonen kommunen er i, har blitt redusert som følge av sentral styring av tilsynsvirksomheten. Departementet vil våren 2017 komme tilbake til Stortinget med oversikt over aktuelle tiltak for å nå dette målet, samtidig med forslagene til beslutninger om ny kommunestruktur og nye oppgaver til kommunene.

Å føre kontroll med lovligheten av kommunal virksomhet er kjernen i statlig tilsyn med kommuneplikter. Like fullt må det å medvirke til bedre tjenester for innbyggerne være et sentralt moment når en vurderer innretningen av det statlige tilsynet med kommunene. Statlig tilsyn med kommunene bør utvikles til å bli et mer hensiktsmessig instrument for å ivareta brukernes rettigheter og rettssikkerhet. Departementet mener at et godt innrettet statlig tilsyn vil kunne medvirke til langsiktig læring og varig kvalitetsforbedring i den kommunale tjenesteproduksjonen.

Kommunene må ikke påføres unødig store dokumentasjonsbyrder. Slike dokumentasjonsbyrder kan på en uhensiktsmessig måte vri ressurs-innsats fra tjenesteutførelse til dokumentering og rapportering. Kravene til at kommunene framlegger dokumentasjon ved statlig tilsyn, bør derfor vurderes kritisk. Et tiltak for å redusere dokumentasjonsbyrden er at tilsynsmyndighetene i større grad gjør bruk av dokumentasjon som kommunene selv har framskaffet gjennom sin egenkontroll (intern rapportering, forvaltningsrevisjon mv.), som grunnlag for forberedelse, prioritering og gjennomføring av tilsyn. Slik gjenbruk vil kunne bidra til et mer effektivt og koordinert statlig tilsyn med kommunene.

Departementet gjør oppmerksom på at det i styringsdialogen med fylkesmannen formidles forventninger om at praktiske forhold rundt tilsyn og tilsynenes bruk av reaksjoner skal samordnes, at fylkesmannens tilsyn skal samordnes med andre statlige tilsynsorganer og at omfattende statlige tilsyn ikke bør kollidere i tid. Det er viktig at det blir lagt vekt på å videreutvikle gode metoder for statlig tilsyn og prosedyrer for samarbeid mellom staten og kommunene i forkant, under og etter gjennomføring av et statlig tilsyn. En styrket samordning av de sentrale tilsynsetatene og departementene, kan vurderes som et instrument for utviklingen av statlig tilsyn med kommunene.

Reduksjon av omfanget av landsomfattende statlig tilsyn på sikt

For å kunne måle og ta stilling til om det statlige tilsynet med kommunene faktisk blir mer koordinert og effektivt og at større kommuner vil gi grunnlag for redusert omfang av landsomfattende statlig tilsyn, bør Stortinget få oversikt over det totale omfanget av landsomfattende tilsyn. Departementet vil derfor innhente en kartlegging av blant annet det faktiske, totale omfanget av landsomfattende tilsyn på alle sektorer. Kartleggingen vil se på antall landsomfattende tilsyn, antall tilsynsbesøk, metodebruk og omfanget av dokumentasjon kommunene må framvise. Forskningsprosjektet skal også ta sikte på å skaffe et kunnskapsgrunnlag om effekten og hensiktsmessigheten av statlig tilsyn som styringsmiddel overfor kommunene. Prosedyrer for læring i regi av fylkesmannen og kommunene selv vil det også være aktuelt å se på.

Departementet vil i etterkant av kartleggingen vurdere å undersøke det totale omfanget av landsomfattende tilsyn regelmessig. Det vil gi mulighet til å følge med på om større kommuner faktisk fører til et redusert omfang av det landsomfattende tilsynet, og dermed også til redusert tilsynstrykk for kommunene.

KS har tatt til orde for styrket samordning nasjonalt i planleggingen av landsomfattende tilsyn. KS’ tilnærming er at statlig tilsyn har best effekt om tema og kriterier oppleves relevant for kommunene. Departementet mener at ett virkemiddel i denne sammenheng kan være at tilsynsmyndighetene involverer representanter for kommunesektoren i arbeidet med å velge ut og formulere temaer for statlig tilsyn med kommunene. Konsultasjonsordningen mellom regjeringen og KS kan være en plattform for dette samarbeidet.

Et statlig tilsyn som gir grunnlag for læring

Et godt innrettet statlig tilsyn kan medvirke til mer langsiktig læring og kvalitetsforbedring i den kommunale tjenesteproduksjonen. Tilsynsorganene bør organisere virksomheten på en måte som legger til rette for læring i kommunene.

I hvilken grad en oppnår en læringseffekt av tilsynet, avhenger blant annet av hvordan tilsynet innrettes og av at ledelsen i hver enkelt kommune viser evne og vilje til å lære og gjennomføre nødvendige endringer. Alle informantene i NIBR-rapport 2011: 28 Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode gir uttrykk for at det er viktig at systemrevisjonen gir rom for læring og veiledning.

Et eksempel på en metode for statlig tilsyn som kan medvirke til læring og kvalitetsforbedring, er at tilsynsorganene gjennomfører tilsyn i én kommune og i tillegg inviterer nabokommuner til å delta som observatører. Nabokommunene deltar i oppstartsmøtet og i sluttmøtet, og går gjennom det aktuelle tjenesteområdet på egenhånd i sin kommune (som en egenkontroll). Utprøving av metoder for egenevaluering og læring og økt bruk av slike virkemidler i kommunene, bør vurderes og eventuelt innarbeides i føringene i styringsdokumentene overfor fylkesmannen.

En konsekvens av bestemmelsen om lovlighetstilsyn i kommuneloven § 60 b, er at tilsynet skal skilles fra veiledning. Det skal ikke være tvil om fylkesmannens rolle. Skillet innebærer at veiledning ikke skal gis som ledd i gjennomføringen av selve tilsynet. Veiledning bør være basert på kommunens etterspørsel. I rapporten Tilsyn med kommunale helse- og omsorgstjenetser til eldre – deskriptiv undersøkelse av flerårig tilsynssatsing sett fra kommunenes ståsted (2012) av AGENDA Kaupang, gir kommunene uttrykk for et ønske om mer veiledning. Departementet er opptatt av at statsforvaltningen i sterkere grad enn i dag gjør bruk av pedagogiske virkemidler som et alternativ til statlig tilsyn.

Mer aktiv egenkontroll legger grunnlag for redusert statlig tilsyn

Ifølge embetsoppdraget skal fylkesmannen i sin planlegging, prioritering og gjennomføring av tilsyn ta hensyn til kommunenes egen interne kontrollvirksomhet. Rapporten Evaluering av kontrollutvalg og kontrollutvalgssekretariat av Deloitte (2014) viser at kontrollutvalgene i kommunene i hovedsak fungerer godt. Statlig styring som bygger på at kommunene har ansvar for å kontrollere egen virksomhet, gir god effektivitet og et godt grunnlag for lokalt tilpasset oppgaveløsning. Departementet mener fordelene med lokalt ansvar og lokalt tilpassede tjenester trekker klart i retning av at staten i mindre grad bør bruke tilsyn for å styre kommunal virksomhet. Når kommunene har en aktiv egenkontroll, vil behovet for statlig tilsyn være mindre. Større kommuner med mer robuste fagmiljøer vil ha gode forutsetninger for å ha en god egenkontroll, noe som på sikt kan føre til bedre etterlevelse av lovverket og dermed redusere behovet for statlig tilsyn.

Departementet mener at statlige tilsynsvirksomheter i større grad må arbeide videre med sammenhengen mellom aktiv egenkontroll og omfanget av det statlige tilsynet, for å kunne oppnå en bedre ressursutnyttelse og forbedring i kommunene.

Departementet støtter et tre-årig pilotprosjekt om koordinert tilsyn og kontroll på utdanningsområdet i kommuner som inngår i Kristiansand Revisjonsdistrikt. Prosjektet avsluttes i 2016. Prosjektets mål er å utarbeide forslag til tiltak for å styrke den kommunale egenkontrollen som forutsetning for redusert statlig tilsyn, og å etablere samhandlingsrutiner mellom den kommunale egenkontrollen og fylkesmannens tilsyn på utdanningsområdet. En ser blant annet på hvordan kommunale data kan brukes i det statlige tilsynet, og utarbeider forslag til hvordan faglig veiledning kan gjennomføres i tilknytning til kommunal egenkontroll og fylkesmannens tilsyn. Departementet mener at prosjektet kan gi grunnlag for en metodikk som kan brukes av embetene til å gjøre samspillet mellom egenkontrollen og tilsynet bedre, mer treffsikkert og mer effektivt.

7.4 Bruk av pedagogiske virkemidler

Kategorien pedagogiske virkemidler dekker et bredt spekter av ulike tiltak og virkemidler. Statlig veiledning av kommunene – både skriftlig og muntlig – er et kjerneområde innenfor pedagogiske virkemidler. Statlige tilskudd og annen tilrettelegging for kompetanseutvikling og etterutdanning på enkelte områder, samhandling mellom staten og kommunene om utviklingsprogrammer, bilaterale samarbeidsavtaler og ulike arenaer for dialog- og samhandling mellom staten og kommunene er andre eksempler på bruk av pedagogiske virkemidler.

Omfanget av skriftlige veiledere fra direktorater til kommunene har økt betydelig de siste 10 – 15 årene. Nasjonale myndigheter anser ofte at det er behov for å veilede kommunene i hvordan lover og forskrifter skal forstås og anvendes, som støtte for kommunal saksbehandling og tjenesteyting. På regionalt nivå er det fylkesmannen som er den viktigste instansen for muntlig rådgivning og formidling av statlige styringssignaler overfor kommunene.

Spørsmål om nytte og bruk av skriftlige veiledere var blant temaene som ble analysert av Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) i Difi-rapport 2013: 14 Direktoratenes rolle i statens styring av kommunene. Difi peker på at departementene har gitt flere direktorater en sentral rolle i å bidra til kommunenes gjennomføring av nasjonal politikk. Direktoratene opptrer både i rollen som iverksetter og i rollen som kompetanseorgan overfor kommunene. Rapporten viser at det er ulike oppfatninger av hvor styrende direktoratenes skriftlige veiledere oppfattes å være. Ord-førere og rådmenn anser i større grad enn fag-ansvarlige i kommunene at veilederne er mer styrende enn ønskelig. Generelt oppfattes likevel ikke veilederne å komme med bestemte løsninger som må følges i kommunene.

Ekspertutvalget for kommunereformen har i sin sluttrapport pekt på at det foreligger lite systematisk kunnskap om på hvilke områder kommunene etterspør og ønsker veiledning, og i hvilken form. Ordbruken i statlige veiledere bør få større oppmerksomhet. Den enkelte veileder må tydeliggjøre at den ikke påbyr bestemte løsninger eller på annen måte er juridisk bindende, med mindre den direkte refererer til formelt regelverk med tilhørende forarbeider. Skriftlige veiledere bør synliggjøre det kommunale handlingsrommet, slik det er nedfelt i lovproposisjoner. Ekspertutvalget mener at kommunesektoren bør inviteres til å diskutere og medvirke ved prioriteringer av produksjon av sentralt veiledningsmateriell, og i selve utarbeidingen av skriftlige veiledere, sentrale databaser mv.

Departementet vil peke på at målrettet samarbeid mellom kommunene og staten om utviklingsprogrammer, kompetansetiltak mv. vil utgjøre noe av fundamentet for god oppgaveløsning i kommunene. Behovet for veiledning på enkeltområder må forventes å bli mindre når kommunenes fagkompetanse styrkes som følge av endret kommunestruktur. Større grad av medvirkning fra kommunesektoren i utvikling av veiledningsmateriell vil medføre at veiledningen kommer på områder der mer kunnskap etterspørres av kommunene, og at veilederne dermed oppleves som nyttige i den kommunale oppgaveløsningen. Veiledningsmateriell bør utformes slik at det kommunale handlingsrommet synliggjøres, blant annet ved at det angis tydelige skiller mellom det som er pålagt i formelt regelverk og det som veilederen anbefaler som god praksis. Departementet er dermed enig i ekspertutvalgets vurderinger av dette.

7.5 Fylkesmannen og regional stat

Departementet skal foreta en utredning av fylkesmannens framtidige struktur og størrelse. Med struktur menes geografisk inndeling og oppgavefordeling mellom embetene. Færre og større kommuner åpner for å vurdere hvor stort geografisk område og antall kommuner et fylkesmannsembete bør kunne håndtere. Utgangspunktet for utredningen vil være fylkesmannens rolle og hovedfunksjoner slik vi kjenner dem i dag, med et tyngdepunkt på de kommunerettede oppgavene. Dette må ses i sammenheng med oppgaveoverføring til kommunene og regjeringens mål om reduksjon i behovet for statlig detaljstyring som følge av større kommuner. Arbeidet må også ses i sammenheng med endringer av det regionale folkevalgte nivået.

Utgangspunktet for forholdet mellom stat og kommune er at Norge er en enhetsstat, og følgelig må det lokale selvstyret fungere innenfor rammene av nasjonale mål, jf. Meld. St. 12 (2011 – 2012) Stat og kommune – styring og samspel. Fylkesmannsembetene utgjør et viktig bindeledd mellom den sentrale statsforvaltningen og kommunene. Fylkesmannen har en viktig rolle i å ta initiativ og formidle nasjonal politikk til kommunene. Dette skal være tilpasset regionale og lokale forhold og støtte opp under prinsippet om regionalt og lokalt folkestyre. Fylkesmannen skal også holde sentrale myndigheter orientert om viktige spørsmål i fylket. I rollen som statens representant i fylket skal fylkesmannen fremme likhet og likebehandling og ivareta innbyggernes rettssikkerhet gjennom tilsyns- og klageordninger. Et overordnet mål for fylkesmannen er å være et godt verktøy for regjeringen i iverksetting av nasjonal sektorpolitikk på ulike områder. Fylkesmannens struktur må legge til rette for dette også i framtiden. Samtidig vil departementet vurdere hvordan man ved hjelp av ny struktur og eventuelle nye virkemidler kan bidra til at fylkesmannen i større grad kan utøve den samordningsrollen embetet er gitt i forhold til øvrig regional stat overfor kommunene. Erfaringer fra forsøket med samordning av innsigelser vil være interessante i en slik sammenheng. Dette må også ses i sammenheng med aktuelle tiltak for et koordinert og effektivt statlig tilsyn med kommunene som planlegges lagt fram for Stortinget våren 2017, jf. kapittel 7.3.

Fylkesmannen er også en sentral deltaker i ulike regionale partnerskap, også når det gjelder forvaltningen av fylkeskommunens regionale utviklingsmidler. I mange fylker er det et nært samarbeid mellom fylkesmannen og fylkeskommunen om blant annet samordning av signaler overfor kommunene i planprosesser og enkeltsaker.

Organisering av det statlige forvaltningsapparatet hører i utgangspunktet til regjeringens prerogativer og fastsettes som regel ved kongelig resolusjon. Samtidig med at ny kommune- og regionstruktur foreligger, vil regjeringen kunne fastsette ny geografisk inndeling av fylkesmannsembetene hvor også en helhetlig vurdering av fylkesmannens framtidige rolle og oppgaveportefølje inngår.

Kommunal sektor har over tid vært opptatt av de betydelige forskjellene i organiseringen av regional stat. I dag er det kun NAV og fylkesmennene som følger fylkesgrensene. I Meld. St. 12 (2011 – 2012) framkommer det at den regionale inndelingen av statsforvaltningen i hovedsak er fastsatt etter det som er mest rasjonelt for sektoren, for den enkelte virksomhet og de oppgavene den skal ta seg av. Flere stortingsmeldinger har trukket opp noen generelle prinsipper og kriterier for inndeling av den regionale statsforvaltningen. Flere stortingsmeldinger har også slått fast at inndelingen av den regionale statsforvaltningen ikke skaper så store problemer at det er nødvendig med en full harmonisering av den geografiske inndelingen av de om lag 40 statlige virksomhetene. Den geografiske inndelingen av regional stat medfører en del utfordringer med hensyn til samordning. En helhetlig undersøkelse av struktur og organisering av regional stat vil imidlertid bli svært omfattende og ressurskrevende. Ifølge regjeringens nye retningslinjer for lokalisering av statlige arbeidsplasser og statlig tjenesteproduksjon, skal departementet varsles om prosesser som kan medføre endring i lokalisering av statlige arbeidsplasser og holde oversikt over utviklingen i de statlige strukturene. Departementet legger til grunn at den enkelte sektor vurderer de samlede konsekvensene av egne endringer i den regionale inndelingen. Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å foreta en helhetlig gjennomgang av de statlige regionale strukturene nå. Statlig samordning blir tema i utredningen med utgangspunkt i fylkesmannens samordningsrolle regionalt, og hvordan samordningsrollen overfor kommunene kan bli påvirket av ny kommunestruktur og eventuelt nye utfordringer som oppstår gjennom pågående parallelle sektorreformer.

Utredningsarbeidet igangsettes i begynnelsen av 2015, og rapport vil foreligge i løpet av første kvartal 2016. Det vil gi rom for gode prosesser omkring høring og tilbakemeldinger, og behandling av disse. Et godt grunnlag for å kunne fastsette ny geografisk inndeling av fylkesmannsembetene vil være klart våren 2017.

7.6 Eksempler på tiltak for redusert statlig styring

Detaljert statlig styring av kommunene reduserer kommunenes muligheter til å tilpasse tjenestene til lokale forhold i den enkelte kommune. Ofte er den statlige styringen gjennom lov/forskrift og øremerking begrunnet i oppfyllelse av nasjonale mål, som rettssikkerhet og likeverd. Regjeringen legger som nevnt foran til grunn at statens styring av kommunene skal være basert på rammepreget regelverk og finansiering gjennom rammeoverføringer. Dette sikrer kommunene et nødvendig handlingsrom for å kunne fungere godt som lokale demokratier.

Som omtalt i kapittel 7.1 har departementet startet et arbeid med å gjennomgå den statlige styringen på ulike ansvarsområder for kommunene. Ikke alle tiltak trenger å avvente denne gjennomgangen, og regjeringen ønsker derfor å varsle enkelte tiltak for redusert statlig styring allerede nå. Målet om rammestyring av kommunesektoren er for øvrig en viktig del av grunnlaget for regjeringens løpende arbeid med lovendringer og andre forslag rettet mot kommunene.

I det følgende gis en kortfattet oversikt over konkrete eksempler på redusert statlig styring.

Kunnskapsdepartementet arbeider med flere endringer i opplæringsloven som øker den lokale handlefriheten. Departementet vil foreslå at kravet i opplæringsloven § 13-1 om plikten til å ha skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen over skolenivået oppheves. Selv om det er viktig med god skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen over skolenivået, må større kommuner selv antas å ville sørge for nødvendig kompetanse på dette nivået uten at det trenger å være lovregulert. Dessuten vil dette departementet foreslå at føringen i opplæringsloven § 9-5 knyttet til skolestørrelse i grunnskolen (maksimalt 450 elever) oppheves. Skolestørrelse er et område som naturlig bør avgjøres av kommunene selv på bakgrunn av politiske prioriteringer, uten at nasjonale myndigheter gir noen føringer for dette.

I tillegg vil Kunnskapsdepartementet framoverogså vurdere andre sider av lovverket for å se om det gir nødvendig lokal handlefrihet. Departementet vil her blant annet være opptatt av at lovverket bidrar til optimal og smidig bruk av ressursene i skolen, slik at læringsresultatet kan bli best mulig. Blant annet vil følgende områder bli vurdert: reguleringen av tidlig innsats, reguleringen av sakkyndighetskravet i tilknytning til vedtak om spesialundervisning, reguleringen av leksehjelpordningen, reguleringen av retten til fysisk aktivitet samt reguleringen av elevvurderingen.

Kunnskapsdepartementet og KS har gjennom 2014 samarbeidet om prosjektet «Dokumentasjons- og rapporteringskrav i skolesektoren». Prosjektets formål har vært tredelt: for det første å kartlegge det samlede dokumentasjons- og rapporteringsomfanget i skole-Norge, for det andre å identifisere styrker og svakheter, utfordringer og muligheter med dagens rapportering og for det tredje å foreslå forslag til forbedringer, herunder hva som kan prioriteres bort.

Ideas2evidence, i samarbeid med Vista analyse, ble engasjert for å gjennomføre den forskningsmessige delen av prosjektet. Sluttrapporten forelå 1. desember 2014. Spørreundersøkelsene som prosjektet har gjennomført, både blant lærere, skoleledere og skoleeiere, viser forståelse for at det er nødvendig med noe dokumentasjon og rapportering. Alle gruppene mener likevel at det samlede omfanget er for omfattende. For å gi lærere og skoleledere mulighet til å bruke mer av tiden på god skoleledelse og undervisning, foreslår utrederne å fjerne flere krav til dokumentasjon og rapportering. Ved overlevering av sluttrapporten varslet både Kunnskapsdepartementet og KS at det var aktuelt å gjennomføre flere av anbefalingene med det samme. Arbeid med dette som formål er igangsatt.

Helse- og omsorgsdepartementet har satt i gang et arbeid med å utrede finansierings- og egenbetalingsordningene for ulike boformer. Dagens finansierings- og egenbetalingsordninger er ulike avhengig av om tjenestemottakeren bor i eget hjem/omsorgsbolig eller i institusjon. Utredningsarbeidet skal ses i sammenheng med regjeringens mål om å innføre en statlig driftstilskuddsordning, for å hindre skjevfordeling mellom omsorgsboliger og sykehjem, samt sikre raskere utbygging av flere sykehjemsplasser. Formålet er å få et rettferdig og forutsigbart finansierings- og brukerbetalingssystem som er enkelt å forstå for både brukere, pårørende og kommunene. Helsedirektoratet har fått i oppdrag å skissere ulike mulige modeller.

Det vises til omtale i kapittel 4 av arbeidet med endringer i oppgave- og finansieringsansvaret innenfor barnevernet. Med større faglig og økonomisk ansvar vil kommunene stå friere til å prioritere ressurser, vurdere alternative tiltak, og tilpasse tjenestetilbudet til lokale behov. Større økonomisk ansvar vil også sette kommunene i stand til å bygge opp egne tiltak, enten det dreier seg om tiltak for å forebygge omsorgssvikt eller tiltak for barn som må plasseres utenfor hjemmet. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet vurderer det som hensiktsmessig at det fortsatt skal finnes en andrelinjetjeneste i barnevernet. Andrelinjetjenesten kan gis ansvar for områder der god oppgaveløsning krever nasjonale tiltak, det vil si områder hvor det er lite hensiktsmessig eller lite realistisk at hver enkelt kommune bygger opp egen administrasjon og kompetanse. Målet om redusert statlig styring kan ivaretas ved at andrelinjetjenesten i større grad enn i dag må basere sin virksomhet på etterspørsel fra kommunene. Den enkelte kommune vil stå friere til å vurdere behovet for å etterspørre bistand i arbeidet med enkeltsaker.

På Landbruks- og matdepartementets område er det igangsatt ulike prosesser som gjelder oppfølging av Sundvolden-erklæringen og jordbruksavtalen fra 2014. En arbeidsgruppe skal gjennomgå jordbruksavtalens virkemidler og foreslå forenklinger som gir et enklere og mer oversiktlig virkemiddelsystem. Det skal foreslås et virkemiddelsystem med færre og enklere ordninger, som er mer målrettet mot økt effektiv matproduksjon på små og store bruk over hele landet. Det skal legges vekt på forenklinger for de næringsdrivende og en enklere forvaltning. Gruppen skal arbeide ut 2015.

Klima- og miljødepartementet arbeider med en melding til Stortinget om friluftsliv. I den sammenheng vil det bli vurdert å gjøre endringer i friluftsloven. Et av forslagene vil dreie seg om å -oppheve hjemmelen for fylkesmannen til å stadfeste adferdsregler som kommunene utarbeider. Bestemmelsen ble tatt inn i loven § 15 som en erstatning for at staten tidligere kunne utarbeide adferdsregler på statsgrunn. For å sikre den statlige kontrollen med hensyn til allmennhetens interesser, ble det videreført at fylkesmannen skulle godkjenne kommunenes forskrifter om adferd. Slike regler kan utarbeides for å regulere ferdselen i attraktive og mye brukte friluftsområder, og skal særlig ta sikte på ro og orden, å verne dyre- og plantelivet, og å fremme helsetiltak og sanitære forhold. Eksempler på innhold i slike ordensregler er forbud mot telting, eller bestemte regler for landsetting og fortøyning av båter. Kommunen kan utarbeide adferdsregler på friluftsområder uavhengig av eierforhold.

Sundvolden-erklæringen slår fast at regjeringen vil opprette et tvisteløsningsorgan som håndterer konflikter mellom stat og kommune. Det heter videre at fylkesmannens adgang til å overprøve folkevalgtes skjønn reduseres ved at muligheten til å overprøve kommunale vedtak begrenses til legalitetskontroll og klagebehandling. Kommunal- og moderniseringsdepartementet samarbeider med flere departementer om å utrede hvordan rettslige konflikter mellom stat og kommune kan håndteres, blant annet kommunenes søksmålskompetanse overfor staten. Etter gjeldende rett avgjør statlige forvaltningsorganer lovtolkningen med endelig virkning. I Finland og Sverige kan kommunene bringe tvister med staten inn for forvaltningsdomstolene, mens i Danmark kan kommunene bringe tvister med staten inn for de alminnelige domstolene. Det utredes også hvordan statlige klageinstansers myndighet til å overprøve kommunens frie skjønnsutøvelse kan begrenses.

På Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett vil kapittel 581, post 74 «Tilskudd til bolig-, by- og områdeutvikling» bli foreslått overført til storbytilskuddet. Posten er områderettet og går til fysiske og sosiale tiltak innenfor avgrensede fysiske områder i Oslo, Bergen og Trondheim. Husbanken forvalter ordningen. Formålet med tilskudddet er å bidra til forbedring av de fysiske omgivelsene, stimulere til økt deltakelse i nærmiljøet, og motvirke negativ utvikling i et område. Utvikling av områder og rammebetingelser for gode levekår er et kommunalt ansvar. Det vil fortsatt være behov for samarbeid mellom staten og de store byene om tiltak for å bedre levekårene.

Innenfor det boligsosiale området foreslår departementet at kapittel 581, post 75 «Tilskudd til etablering i egen bolig» og den personrettede delen av kapittel 581, post 79 «Tilskudd til tilpasning av bolig», innlemmes i rammetilskuddet. Dette vil bidra til at kommunene får et mer helhetlig boligsosialt ansvar og får mulighet til i større grad se lokale boligsosiale utfordringer i sammenheng med øvrige velferdsområder. Det vil også gi kommunene et større kommunalt handlingsrom og fleksibilitet i utnyttelsen av midlene. Se nærmere omtale i kapittel 5.

På Kommunal- og moderniseringsdepartementets fagområder vil det i tillegg bli foreslått noen endringer i plandelen av plan- og bygningsloven med sikte på redusert statlig styring. Dette gjelder bestemmelser om:

• Departementets ansvar og rolle i regionale planprosesser

• Statens ansvar og rolle i arbeidet med regionale planstrategier

I tillegg skal det foretas en gjennomgang av dispensasjonsbestemmelsene i plan- og bygnings-loven.

Departementet vil foreslå å oppheve bestemmelsen i loven § 3-5 tredje ledd om tilsyn med at fylkeskommunene overholder sin plikt til å gjennomføre regional planlegging. Plikten til regional planlegging vil fortsatt være hjemlet i loven, men staten ved departementet skal ikke lenger etterspørre eller øve påtrykk i den hensikt å påse at det regionale nivået følger lovens intensjon. Gevinsten vil være styrking av det regionale folkestyret. Gjennomføring av forslaget vil kreve lovendring, og departementet vil på vanlig måte fremme en proposisjon til Stortinget.

Departementet vil også foreslå en avvikling av bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 7-2 annet ledd, om at Kongen skal godkjenne regional planstrategi, og i denne sammenheng kunne gjøre endringer i strategien ut fra hensynet til nasjonale interesser. Forslaget vil øke det regionale selvstyret, redusere statlig ressursbruk, og korte ned den totale sakebehandlingstiden. Dette vil gjøre det mulig for regionalt nivå å følge opp strategiene umiddelbart etter vedtak i fylkestinget. Gjennomføring av forslaget vil kreve lovendring.

Departementet vil gjennomgå dispensasjonsbestemmelsene med sikte på forenkling, det vil si kapittel 19 i loven. Bestemmelsene er krevende å praktisere og skiller ikke behandlingsmessig mellom store og små, viktige og uviktige, sakstyper. Bestemmelsen om at regionale og statlige myndigheter og andre berørte skal gis mulighet for å uttale seg, medfører mye ressursbruk. Dette gjelder også for de små sakene. Det er også mye klagebehandling knyttet til dispensasjonsvedtak. Kommunenes ressurser bør i større grad brukes på å oppdatere planer, noe som vil styrke kommunenes styring og gi mindre bit-for-bit-utbygging. Det vil derfor også bli vurdert tiltak som skal sikre bedre oppdatert planverk i kommunene; det vil si helhetlige og gode planer som sikrer kvalitet og mindre behov for dispensasjoner.

Kommunene har ansvaret for kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven, og skal gjennom det også ivareta nasjonale og viktige regionale interesser. Statlige eller regionale myndigheter skal medvirke i kommunale planprosesser, og kan fremme innsigelse hvis planene kommer i konflikt med viktige hensyn. Andre kommuner og Sametinget kan også fremme innsigelse. Det er et mål at uenighet om arealbruk skal avklares tidligst mulig i planprosessene, slik at innsigelser og lange planprosesser unngås.

Regjeringen har derfor som målsetting å redusere antall innsigelser, redusere tidsbruken i planprosessene, og at det skal legges større vekt på lokaldemokratiet. Departementet har understreket overfor de statlige innsigelsesinstansene at kommunalt selvstyre skal tillegges økt vekt når bruk av innsigelse vurderes. Ved behandling av innsigelsessaker i departementet har kommunene fått gjennomslag i flere saker etter regjeringsskiftet enn i årene før.

Siden høsten 2013 har det pågått et treårig forsøk der seks fylkesmenn fikk ansvar for å samordne innsigelser fra statlige etater. Målsettingen med samordningsforsøket er å få til en mer effektiv og målrettet behandling av plansaker og et bedre samarbeid mellom kommunene og statlige myndigheter. Det er også et mål at kvaliteten på og gjennomførbarheten av de kommunale planene skal styrkes. Erfaringene med samordningsforsøket er gode, og forsøket er fra 2015 utvidet til å omfatte ytterligere seks fylkesmannsembeter.

Plan- og bygningsloven fikk fra og med 2015 et krav om tidsfrister for oversending av innsigelsessaker fra et forvaltningsnivå til et annet. Kompetanseheving i departementer, direktorater og kommunene er et prioritert tiltak for å bedre forståelsen og praktiseringen av innsigelsesinstituttet.

Regjeringen vil legge fram Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging før sommeren 2015. Formålet med disse er å peke på viktige utfordringer for en bærekraftig areal- og samfunnsplanlegging, og å legge til rette for at slik planlegging er effektiv og forutsigbar. Samtidig forventes det at økt kvalitet i den lokale planleggingen skal åpne for større lokalt handlingsrom.