Del 2
.

2 En god studietid

Studentenes forutsetninger og engasjement betyr mye for hvordan de lykkes. Derfor er det viktig at fagmiljøene rekrutterer motiverte og kvalifiserte studenter, og at studentene har gode rammer som gjør at de kan konsentrere seg om studiene.

Norge trenger en godt utdannet befolkning. Det er derfor viktig med god tilgang til høyere utdanning for hele befolkningen. Det må legges godt til rette for informerte utdanningsvalg gjennom hele utdanningsløpet og gode overganger mellom videregående opplæring, fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning. For at studentene skal lykkes med studiene, må de trives, ha gode levekår og et godt og inkluderende læringsmiljø. Dette kapitlet tar for seg premisser og rammer som er avgjørende for at studentene skal bli engasjert og gjennomføre studiene.

2.1 Mangfold og tilgjengelighet

De siste ti årene har det vært en sterk studentvekst i høyere utdanning, jf. figur 2.1. Høyere utdanning har med dette gått fra å være forbeholdt de få til å bli tilgjengelig for en høy andel av befolkningen.

Figuren viser utviklingen i studenttall fra 1975 til 2015

Kilde: SSB

Universitets- og høyskolestudentene blir stadig mer ulike med hensyn til alder og bakgrunn. Halvparten av studentene er i ordinære bachelorløp. Nær halvparten av studentene er mellom 20 og 24 år, samtidig som mange begynner å studere sent i 20-årene. Flere har stiftet familie og vært i jobb før de begynte å studere. Fire femdeler av studentene jobber ved siden av studiene. Studentenes arbeidsinnsats ved siden av studiene representerer en betydelig verdiskapning og er et viktig innslag i det norske arbeidsmarkedet. Samtidig får studentene verdifull erfaring av å ha en relevant jobb ved siden av studiene.1 Det er lite som tyder på at det å arbeide ved siden av studiene går utover studieinnsatsen så lenge ikke studentene jobber mer enn ti timer per uke.2

Kjønnsfordelingen i høyere utdanning har vært relativt stabil de siste 15 årene, med 60 prosent kvinner og 40 prosent menn, jf. figur 2.2. I flere utdanninger er det svært skjev kjønnsbalanse, og det kan være en utfordring å få kvinner og menn til å søke utradisjonelt.

Figuren viser kjønnsfordelingen i høyere utdanning fra 1971–2015

Kilde: SSB

Sosial bakgrunn har fortsatt betydning for hvordan det går med studentene i utdanningssystemet. Det har betydning for å fullføre både videregående opplæring og høyere utdanning. Forskjellene er imidlertid i ferd med å minske. Andelen av befolkningen som er i høyere utdanning har økt, og den største økningen er blant studenter hvis foreldre har grunnskole eller videregående som høyeste utdanning.3 Det er fortsatt viktig å bidra til sosial utjevning gjennom å sikre at alle har like muligheter til å ta høyere utdanning, og at valg av utdanning styres av evner og ønsker og ikke av sosial bakgrunn.

Gode rammer rundt studiene og ny teknologi gjør det stadig enklere å studere hvor man vil og når man vil. Fremtidens studentgruppe vil muligens bli enda mer sammensatt enn dagens.

Variasjonen i alder, livssituasjon og bakgrunn, samt studentutvekslingen til og fra Norge, har i vesentlig grad bidratt til å berike studentmiljøene. En undersøkelse viser at mange ansatte opplever mangfoldet i studentmassen som utfordrende for undervisningen, mens studentene ikke ser negativt på å være del av en mangfoldig studentmasse.4 Mangfoldet utgjør en verdi som kan utnyttes for å forbedre utdanningen. I Bologna-prosessen har alle europeiske utdanningsministre blitt enige om at studentene som tas opp til, deltar i og fullfører høyere utdanning, i størst mulig grad skal gjenspeile befolkningen som helhet.5

For å sikre god tilgang til utdanning og arbeidskraft over hele landet må det legges til rette for at innbyggerne kan ta utdanning og videreutdanning gjennom hele livet. Norge ligger på gjennomsnittet i OECD (Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling) når det gjelder andelen med doktorgrad, men noe under gjennomsnittet når det gjelder andelen med mastergrad eller tilsvarende, jf. figur 2.3. På bachelornivå eller tilsvarende ligger Norge høyere enn gjennomsnittet for OECD.6 Dette viser at Norge ikke har en spesielt høyt utdannet befolkning, sammenholdt med landene vi gjerne sammenligner oss med. Den internasjonale PIAAC-undersøkelsen (The Programme for the International Assessment of Adult Competencies) som måler voksnes ferdigheter på arbeidsplassen, viser at ferdighetsnivået i den norske arbeidsstyrken ligger høyt sammenlignet med andre land.7 Dette gjelder imidlertid ikke for de yngste deltakerne i undersøkelsen (16–24 år). Denne gruppen utmerker seg ikke sammenlignet med andre deltakerland og oppnår dessuten lavere ferdighetsscore enn aldersgruppen 25–54 år.

Kilde: OECD Education at a glance 2016

I EUs konkurransestrategi Europa 2020 gjelder ett av de fem hovedmålene for perioden frem til 2020 utdanning.8 Det er todelt: redusere frafallet i skolen til under ti prosent og øke andelen av befolkningen i aldersgruppen 30 til 34 år med fullført høyere utdanning til 40 prosent. Fra 2008 til 2015 økte andelen 30–34-åringer i EU med fullført høyere utdanning fra 31,2 til 38,7 prosent. I den overordnede Europa 2020-statistikken for 2015 er Norge land nr. seks, med 50,2 prosent av 30–34-åringene med fullført høyere utdanning, etter Litauen, Kypros, Irland, Luxemburg og Sveits.

Norges evne til omstilling og videreutvikling av samfunnet krever kontinuerlig kompetanseheving, og landets utdanningsnivå betyr mye for at vi får det til. Det er derfor viktig at en stor andel av befolkningen tar høyere utdanning. Universitetene og høyskolene må sørge for god tilgang til høyere utdanning og legge godt til rette for at en sammensatt studentbefolkning skal lykkes i studiene.

2.2 Gode utdanningsvalg og overganger

Regjeringen ønsker et utdanningssystem der hver enkelt student får brukt og utviklet sitt potensial, samtidig som samfunnet får den kompetansen som trengs. Informasjon om studietilbudene, god karriereveiledning, opptakssystemet og faglig veiledning underveis i utdanningen har stor betydning for dette. Regjeringen forventer at universitetene og høyskolene formidler hva som kreves av forkunnskaper i høyere utdanning, og deltar i diskusjonen om innholdet i videregående opplæring. Ansvaret for gode overganger ligger både hos videregående opplæring og høyere utdanning.

Overgang fra videregående opplæring

Studentenes forutsetninger og motivasjon betyr mye for hvordan de lykkes i utdanningen. Studentenes karakterpoeng ved opptak har betydning for så vel gjennomføring og resultater i studiet som for sysselsettingsmulighet etter endt utdanning. I mange utdanninger sliter studenter med svakt karaktergrunnlag fra videregående opplæring med progresjon og gjennomføring.9 For eksempel viser rapporten fra TIMMS Advanced at elevene med fordypning i fysikk har svakere kunnskap nå enn i 1995.10

Lærerne i videregående opplæring må vite hva som forventes i høyere utdanning, og de faglig ansatte i høyere utdanning må vite hva elevene som går ut av videregående opplæring skal ha lært. Det er viktig å få på plass en god dialog mellom videregående opplæring og høyere utdanning for å få en mer omforent forståelse av hva det vil si å være studieforberedt.

God informasjon om studieprogrammene og beskrivelser av læringsutbytte skal gi studenter, studiesøkere, rådgivere og andre et realistisk bilde av hva som forventes av studenter på en gitt utdanning. Regjeringen vil legge til rette for bedre informasjon om studieprogrammene gjennom å opprette en indikatorportal og forventer at institusjonene gjør tilgjengelig informasjon om studieprogrammene, blant annet når det gjelder omfang av organisert undervisningsaktivitet, jf. kapittel 6.8.

Karriereveiledning

For at studiesøkende skal ta gode utdanningsvalg må skoleelever reflektere over sine personlige egenskaper og interesser. God rådgivning og karriereveiledning gjennom hele utdanningsløpet kan hjelpe unge til å ta gode og bevisste valg.

Å gi studenter veiledning og støtte i karriereplanlegging er en økonomisk investering. Begge rapportene fra produktivitetskommisjonen omtaler behovet for god informasjon for studiesøkende.11 Arbeidsmarkedet for kandidatene fra høyere utdanning har lenge vært godt, og i hovedsak ser utdanningskapasiteten ut til å være tilpasset arbeidsmarkedets behov i store deler av landet. Kommisjonen mener imidlertid at myndighetene bør sørge for at studiesøkende får bedre informasjon om arbeidsmarkedsutsiktene ved ulike utdanningsvalg.

En undersøkelse av karrieretjenestene i høyere utdanning i Norge viser blant annet at bare et fåtall universiteter og høyskoler samarbeider med arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner og kommuner.12 Sterkere samspill med arbeidslivet vil kunne heve relevansen i karrieretjenestene og gi arbeidslivet kjennskap til utdanningene og kandidatenes kompetanse, og dermed åpne dører for studentene i arbeidslivet. Arbeidslivet har også et ansvar for å ta imot og veilede studenter i praksis og nyutdannede på en god måte.

NOU 2016: 7 Norge i omstilling – karriereveiledning for individ og samfunn anbefaler økt samarbeid mellom karriereveiledningstjenestene i videregående opplæring og høyere utdanning og fremmer forslag om hvordan begge disse tjenestetilbudene kan styrkes.13 Regjeringen vil vurdere anbefalingene i lys av høringsuttalelsene til NOU-en. Karriereveiledning er et prioritert område i Nasjonal kompetansepolitisk strategi som regjeringen og partene i arbeidslivet, Sametinget og VOFO står bak.

Fagskoleutdanning

Regjeringen ønsker at flere tar yrkesrettet utdanning. For å oppnå dette må fagskoleutdanningene være anerkjente og synlige for utdanningssøkende og arbeidsgivere. Det må i tillegg være smidige overgangsordninger mellom fagskole- og universitets- og høyskoleutdanning.

Regjeringen har gjennom Meld. St. 9 (2016–2017) Fagfolk for fremtiden klargjort fagskoleutdanningens rolle, både som en utdanning som bygger videre på fag- og yrkesopplæring, og som en selvstendig og kvalifiserende høyere yrkesutdanning. Meldingen foreslår blant annet at fagskolene skal ha rett til å knytte seg til studentsamskipnad, at opptaket til fagskoleutdanning skal organiseres gjennom Samordna opptak, at søkere til universiteter og høyskoler skal få tilleggspoeng for fagskoleutdanning, og at fagskolestudentene skal få studiepoeng i stedet for fagskolepoeng.

Regjeringen forslår i meldingen også en rekke tiltak for å bedre styringen, finansieringen og kvaliteten ved fagskolene. De vil slik bli enda bedre rustet til å utfylle tilbudet fra universitetene og høyskolene. Gjennom å styrke fagskolelærerne og fagskoleutdanningene og synliggjøre fagskolen som utdanningsvalg ønsker regjeringen også å sørge for at de praktisk sterke elevene har et godt alternativ til universitets- og høyskoleutdanning.14

Fagskolens plass i utdanningssystemet beskrives i figur 2.4.15

Kilde: Kunnskapsdepartementet 2016b

Regjeringen har varslet at den vil gjøre det enklere for akkrediterte universiteter og høyskoler å tilby fagskoleutdanning. Det er i dag én fagskoleutdanning som tilbys i regi av en høyere utdanningsinstitusjon, og det er dykkerutdanningen ved Høgskulen på Vestlandet. I tillegg har to private aktører godkjenning for å tilby både høyskoleutdanning og fagskoleutdanning. Regjeringen mener det kan være faglig og ressursmessig fornuftig om flere universiteter og høyskoler vurderer å opprette fagskoleutdanning fremfor bachelorutdanninger på områder der ønsket læringsutbytte tilsier det.

Overganger mellom fagskoler, universiteter og høyskoler

Regjeringen mener at det er viktig å legge til rette for gode overganger mellom fagskoleutdanning og universitets- og høyskoleutdanning, og at det gis en rimelig avkortning der utdanningens læringsutbytte tilsier det. Grundige vurderinger om fritak for fagskoleutdanning ved universiteter og høyskoler, og omvendt, må basere seg på de ulike utdanningenes samlede læringsutbytte. Regjeringen vil følge opp universitetene og høyskolenes behandling av fritakssøknader fra fagskolekandidater.

Enkelte universiteter og høyskoler har inngått avtale med fagskoler om overgang fra én eller flere fagskoleutdanninger til ett eller flere definerte studieprogram ved høyskolen eller universitetet. Dette gir fagskolekandidater som ønsker videreutdanning, en forenklet fritaksvurdering og dermed et mer forutsigbart studieløp for å oppnå bachelorgrad på studieprogrammene omfattet av avtalen. Regjeringen har gitt NOKUT i oppdrag å legge til rette for veiledning av institusjoner som ønsker å finne flere slike overgangsordninger, og setter av midler til slike initiativ. I tillegg settes det i gang utredninger om overgangsordninger innenfor maritime utdanninger, økonomi- og administrasjonsutdanningene og tekniske utdanninger.

Doktorgradsutdanning

Denne stortingsmeldingen vil ikke se spesielt på doktorgradsutdanningen eller den nye doktorgraden basert på kunstnerisk utviklingsarbeid som er besluttet etablert.16 Evalueringen av doktorgradsutdanningene i 2012 viste at den norske doktorgradsutdanningen jevnt over holder høy kvalitet.17 Sammenlignet med mange andre land er den norske doktorgradsutdanningen velfinansiert, velorganisert og med gode arbeids- og læringsvilkår for doktorgradskandidatene. Samtidig har det vært en sterk vekst i antall avlagte doktorgrader. I 2015 ble det avlagt 59 prosent flere doktorgrader enn i 2006.18 Det samme gjelder imidlertid her som for høyere utdanning for øvrig: Kvaliteten på utdanningen varierer mellom fagområder og institusjoner. Som følge av fusjonene i universitets- og høyskolesektoren er antall institusjoner som tilbyr doktorgradsutdanning, redusert til 21 universiteter og høyskoler. Noe av formålet med strukturreformen er å bygge sterkere fagmiljøer, og det kan ha positiv effekt på doktorgradsutdanningen. Kvaliteten i doktorgradsutdanningene vil være en del av evalueringen av strukturreformen.

2.3 Opptak til høyere utdanning

Det formelle opptakskravet til høyere utdanning er generell studiekompetanse, det vil si fullført og bestått norsk videregående opplæring med de kravene til fagsammensetning og timefordeling som Kunnskapsdepartementet fastsetter.19 I den sentrale opptaksforskriften fastsettes opptakskrav og eventuelle unntak, samt rangeringsreglene for opptak til grunnutdanningene ved universitetene og høyskolene.20 Kunnskapsdepartementet fastsetter også spesielle opptakskrav som skal gjelde nasjonalt, eksempelvis karakterkrav for opptak til lærerutdanning.

For enkelte utdanninger er det gitt unntak fra kravet om generell studiekompetanse. Det gjelder for eksempel opptak på grunnlag av yrkeskompetanse fra videregående opplæring til spesielt tilrettelagte studieprogram, såkalt Y-vei. Til enkelte kunstutdanninger er det også mulig å gjøre unntak fra kravet om generell studiekompetanse for søkere som kan dokumentere spesielle faglige krav.

For å unngå en uthuling av opptakskravene er det viktig at det ikke er mange unntak fra kravet om generell studiekompetanse. Regjeringen mener derfor at kravene til generell studiekompetanse og eventuelle unntak fortsatt må besluttes av Kunnskapsdepartementet. Regjeringen mener videre at det nå ikke er grunnlag for å endre kravene til generell studiekompetanse.

Rangeringsreglene avgjør rekkefølgen på søkerne når det er flere søkere enn studieplasser til en utdanning. Disse reglene påvirker valget av fag i videregående opplæring. Dette gjelder spesielt reglene som gjelder poeng for faglig fordypning. Kunnskapsdepartementet vil fortsatt fastsette rangeringsreglene. I Meld. St. 9 (2016–2017) Fagfolk for fremtiden har regjeringen varslet at den vil innføre tilleggspoeng for opptak på grunnlag av fagskoleutdanning.

Studentenes forkunnskaper og engasjement har mye å si for hvordan studentene lykkes i høyere utdanning. Det har også stor betydning for fagmiljøenes mulighet til å skape gode læringssituasjoner, jf. kapittel 3. Mange studenter strever med overgangen til høyere utdanning. Det er ikke uvanlig å slutte eller bytte studium i løpet av de første studieårene. Dersom universitetene og høyskolene i større grad klarer å rekruttere motiverte og kvalifiserte studenter, kan det føre til et bedre utdanningstilbud og læringsmiljø.

Stadig flere universiteter og høyskoler ønsker å innføre spesielle opptakskrav for enkelte studieprogrammer. Bakgrunnen er blant annet høye andeler stryk i sentrale emner, eller at generell studiekompetanse etter utdanningsinstitusjonens vurdering ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å klare studiene. Institusjoner som ønsker å innføre spesielle opptakskrav, må i dag søke Kunnskapsdepartementet. De fleste av disse søknadene har blitt godkjent. Eksempler på spesielle opptakskrav er krav til programfag (fordypning) i bestemte fag, karakterkrav til enkeltstudier eller andre opptakskrav, som for eksempel intervju eller opptaksprøver. Omtrent en tredjedel av studieprogrammene som ble lyst ut for nye studenter i 2016, hadde spesielle opptakskrav.

Regjeringen vil fremme forslag om endring i universitets- og høyskoleloven slik at universitetene og høyskolene selv kan fastsette utfyllende spesielle opptakskrav uten å måtte søke Kunnskapsdepartementet. Det vil si at institusjonene kan sette strengere krav enn dem som gjelder nasjonalt. Slike krav må i så fall institusjonene fastsette i egen forskrift. Regjeringen forventer at universitetene og høyskolene gjør grundige vurderinger, også i samråd med hverandre, før de eventuelt fastsetter spesielle opptakskrav. Av hensyn til fagvalgene i videregående opplæring må nye opptakskrav fastsettes senest to år før de settes i verk.

Ved å gi institusjonene mulighet til selv å fastsette spesielle opptakskrav vil de kunne få et riktigere rekrutteringsgrunnlag til de ulike utdanningene. Det kan også bidra til å rekruttere mer motiverte studenter. Samtidig vil det gi tydelige signaler om de faglige forutsetningene som studentene må ha, for å kunne klare studiet. Det kan bidra til at flere kommende studenter på et tidligere tidspunkt tenker gjennom hva de vil studere, og hvilket faglig grunnlag som kreves for studiet. Ved at studentene har større faglige forutsetninger for studiet, ligger det bedre til rette for at flere fullfører på normert tid.

Det nasjonale opptaket (Samordna opptak) skal fremdeles skje i regi av Felles studieadministrativt tjenestesenter (FSAT). Det betyr at søkere, rådgivere og andre interesserte fortsatt skal finne all den informasjon de trenger i samme portal. Dette gjør søknadsprosessen enkel og effektiv for søkerne og de opptaksansvarlige ved universitetene og høyskolene.

En økning i antallet spesielle opptakskrav vil føre til en økning i antallet søknader som må behandles ved flere institusjoner, og noen ekstra kostnader til driften av det samordnede opptaket. Det kan også gjøre det noe mer arbeidskrevende for søkere og elever i videregående opplæring å orientere seg om opptakskravene for ulike utdanninger. Regjeringen mener imidlertid at disse ulempene blir mer enn oppveid av fordelene med å kunne rekruttere bedre kvalifiserte og mer motiverte studenter.

Opptaket til mastergradsutdanning, andre videreutdanninger og ph.d.-utdanning foregår lokalt på den enkelte institusjonen. Regjeringen støtter Universitets- og høgskolerådets forslag om å sette i verk et samordnet opptak til mastergradsutdanning, det vil si et teknisk opptakssamarbeid. Det vil bidra til mer rasjonell bruk av ressursene, ved at en del registreringsarbeid kun gjøres én gang. I tillegg vil det forenkle behandlingen av søkere fra utlandet.

2.4 Gjennomføring

Å bedre gjennomføringen i høyere utdanning var et av målene i Kvalitetsreformen. I årene etter innføringen av Kvalitetsreformen økte antallet avlagte studiepoeng per student. Flere av dem som fullførte, gjorde det på normert tid, men det var små endringer i frafallet.21

De siste årene har også gjennomføringen snudd til det bedre: Nyere data fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at andelen som fullfører en bachelorgrad i løpet av fem år, har økt fra 58 prosent for studentkullet som startet i 2005, til 66 prosent for kullet som startet i 2010.

Kilde: SSB

Det er imidlertid stor variasjon i gjennomføringsgrad mellom fagene. Det er generelt mye høyere gjennomføringsgrad i korte profesjonsutdanninger med stort innslag av obligatoriske aktiviteter og/eller praksis enn i de klassiske disiplinfagene. Årsaken til dette er imidlertid sammensatte.

Frafall skjer hovedsakelig i de to første semestrene. Imidlertid er det et ikke ubetydelig antall som faller fra også i senere semestre. Mange studenter bytter dessuten studium underveis (omvalg). Innenfor bachelorutdanningene utgjør dette 40 prosent av studentene som falt fra studiet de opprinnelig startet på. Det var mest omvalg fra humanistiske og samfunnsvitenskapelige studier. Mer enn 20 prosent av kandidatene som begynte på bachelorutdanning innenfor disse fagområdene i 2010, avla graden på et annet fagområde innen 2015.22

Noe frafall og forsinkelse er naturlig i et åpent utdanningssystem. Norge er avhengige av en godt utdannet befolkning, og det bør derfor være muligheter for fleksibilitet og livslang læring. Tilgang til høyere utdanning uten studieavgifter og med rett til støtte gjennom Statens lånekasse for utdanning har stor verdi for Norge som demokrati og velferdssamfunn. Mange av de norske studentene er ikke unge heltidsstudenter. Mange har tidligere yrkeserfaring, og flere har barn. Vi kan med andre ord ikke forvente at alle skal gjennomføre studiene på normert tid. Samtidig kan faktorer som universitetene og høyskolene ikke har kontroll over, påvirke gjennomføringen i negativ retning: I perioder med sterk økonomisk vekst og generelt godt arbeidsmarked har mange studenter blitt rekruttert til arbeidslivet eller fått deltidsjobber før de var ferdig med studiene, noe som bidrar til frafall og forsinkelse.

Selv om noe forsinkelse og frafall kan forklares med eksterne faktorer, betyr ikke det at kvaliteten på utdanningstilbudet og oppfølgingen av studentene er uten betydning. Faglig og sosial tilhørighet, forventninger til studentene, støttetjenester og hvorvidt undervisning og tilbakemelding er egnet til å engasjere studentene, betyr mye for gjennomføringen.23

For mange av studentene er overgangen fra videregående opplæring til høyere utdanning stor. Et godt tilpasset første år der de tidlig blir inkludert i fagmiljøet, kan forhindre at de faller fra. Norsk studentorganisasjon understreker i innspillet sitt til denne stortingsmeldingen at universitetene og høyskolene har ansvar for at studentene føler en tilhørighet til fagmiljøet og institusjonen fra første dag.24 Flere fagmiljøer har allerede etablert gode ordninger for dette. Se eksempel i boks 2.6.

Den resultatbaserte finansieringen av høyere utdanning var tidligere knyttet til studiepoengproduksjon og ikke til oppnåelse av grader. Antall kandidater er innført som resultatindikator i finansieringssystemet med virkning fra 2017.25 Dette vil være et insentiv for universitetene og høyskolene til å sikre at studentene fullfører en grad.26

Utdanningsplaner er et verktøy som ble innført med Kvalitetsreformen. Planene har til hensikt å formalisere et tettere og mer forpliktende forhold mellom institusjon og student, gjøre det enklere for begge parter å følge opp progresjonen i studiet og stimulere studenten til å fullføre på normert tid. I rapporten Utdanningsplaner − et virkemiddel for gjennomføring fremkommer det at det mange steder er for enkelt for studentene å legge opp til studieløp med lavere progresjon enn det som er normert, og at det generelt er liten kontroll med utdanningsplanene.27 Utdanningsplanenes potensial som virkemiddel for å følge opp studentenes progresjon er ikke fullt ut utnyttet. Departementet overlater til institusjonene å finne hensiktsmessige måter å bruke utdanningsplanene i oppfølgingen av studentene og vurdere eventuell oppfølging av rapportens anbefalinger.

Lav gjennomføring innebærer sløsing med ressurser for den enkelte og for samfunnet. Statistikken viser tegn til bedring, og regjeringen har som mål at denne positive utviklingen skal fortsette. Oppfølging av tiltakene i denne meldingen og uttellingen for kandidater i finansieringssystemet bør gi positive resultater.

2.5 Læringsmiljø for kvalitet

Kvalitetsreformen slo fast at universitetene og høyskolene har det overordnede ansvaret for læringsmiljøet. Det ble stilt krav både til det fysiske arbeidsmiljøet og om opprettelse av læringsmiljøutvalg.28

Studentenes psykiske helse og sosiale liv

Hver femte student sliter med psykiske plager, og hver tredje student føler seg utenfor.29 Studentenes helse- og trivselsundersøkelse (SHoT) viser at studenters psykiske helse har forverret seg mer enn hos befolkningen forøvrig i samme aldersgruppe, og at den stadig blir dårligere. Det er bekymringsverdig, for studentene selv og for kvaliteten i høyere utdanning. Universitetene og høyskolene må ha en tydelig ambisjon om at studentene skal integreres bedre i det akademiske og sosiale fellesskapet og trives i studiene.

Studentsosiale foreninger og lag er viktige biter av et godt læringsmiljø og god studentvelferd. Studentene bygger opp sosiale nettverk, møter potensielle arbeidsgivere og får god trening i organisasjonsarbeid. Lokale myndigheter, institusjonene, studentsamskipnadene og studentene bør diskutere hvordan en kan skape gode sosiale og faglige møteplasser og forebygge ensomhet og psykiske problemer. Samlet har de gode verktøy for å ivareta studentene.

Det fysiske læringsmiljøet

Bygg, areal og infrastruktur utgjør det fysiske læringsmiljøet for studenter og ansatte ved universiteter og høyskoler. Hensiktsmessige og gode bygg er et viktig virkemiddel for å oppnå kvalitet i forskning og høyere utdanning. Det sosiale miljøet og de estetiske og fysiske utformingene av bygg er viktige for studentenes trivsel og forutsetninger for læring.30 Hvor god den arkitektoniske kvaliteten er, avhenger av hvor egnet den estetiske og fysiske utformingen er for aktivitetene som skjer i læringsprosessen. Måten byggene utformes og brukes på, har stor betydning for hvilke læringsformer og samhandlingsmønstre som utvikler seg. Dette gjelder både innad i hvert enkelt bygg og hvordan byggene er samlet i en større campus. Eksempelvis vil et bygg med flere seminarrom og åpne møteplasser legge bedre til rette for samarbeid og kommunikasjon enn et bygg med privatiserte rom og lukkede dører. Samtidig vil skjermede arbeidsplasser legge mer til rette for konsentrasjon. God forvaltning av bygg og campus handler derfor ikke bare om å håndtere byggenes tekniske kvaliteter. Det handler i større grad om å se på bygg og campus som strategiske verktøy som bidrar til at institusjonene når sine mål.31

Campusforvaltning som et strategisk verktøy er komplisert og utfordrende, fordi det berører finansielle, funksjonelle og fysiske aspekter.32 Ingen kan med sikkerhet si hvilke læringsformer vi kan forvente i fremtiden, men nettopp denne usikkerheten må gi inspirasjon til og rom for stor fleksibilitet i de fysiske omgivelsene.

Tilrettelegging for samspill mellom utdanning og forskning og god bruk av utstyr og laboratorier vil bygge opp under en praksisnær utdanning. Det fysiske læringsmiljøet skal også legge til rette for tverrfaglighet, samhandling mellom studenter og ulike undervisningsformer. Både det å bygge og drifte bygninger er kostbart. Å legge til rette for god utnyttelse av arealene handler derfor også om å bruke ressursene optimalt.

Den digitale utviklingen skjer raskt og bidrar til nye og mer fleksible studietilbud og påvirker studieopplegg og studievaner. En undersøkelse fra Universitets- og bygningsstyrelsen i Danmark viser at innføring av nye teknologier ikke har minsket behovet for å ha et fysisk sted å møtes, men at måten områdene blir brukt på, har endret seg.33 Fokuset er flyttet fra faste plasser for studenter og ansatte til fleksible plasser som brukes på skift.

Regjeringen forventer at universitetene og høyskolene har en langsiktig og strategisk plan for å sikre en fremtidsrettet campus som støtter opp om utdanning og forskning av høy kvalitet. Det innebærer blant annet at campus må legge til rette for gode og attraktive læringsarenaer. De institusjonene som har flere campuser, forventes å se disse i sammenheng. Planene må være godt forankret i institusjonenes strategier for organisasjonsutvikling og ha en forpliktende form. Formålet er å sikre at campusutviklingen nasjonalt og ved den enkelte institusjon legger til grunn et bærekraftig og langsiktig perspektiv tilpasset fremtidens krav til utdanning og forskning av høy kvalitet.

Universell utforming

Universell utforming innebærer at omgivelsene må utformes på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker i så stor utstrekning som mulig, uten særskilt tilpassing. Universitetene og høyskolene har ansvar for at alle studenter har et godt og inkluderende læringsmiljø av høy kvalitet. Det innebærer blant annet å sikre at også studenter med nedsatt funksjonsevne eller lese- og skrivevansker får kvalitetssikrede tilbud og tjenester tilpasset deres behov. Universell utforming i høyere utdanning er imidlertid til nytte for hele studentmassen. Alle læresteder skal derfor ha handlingsplaner for universell utforming og individuell tilrettelegging for studenter som trenger det.

I 2003 opprettet Kunnskapsdepartementet Universell, pådriver- og koordineringsenheten for inkluderende læringsmiljø, universell utforming og læringsmiljøutvalgene. Universell følger blant annet opp hvordan institusjonene implementerer og reviderer handlingsplanene for studenter med funksjonsnedsettelser og støtter kompetanseutvikling om universell utforming i relevante fagmiljøer i høyere utdanning.

I januar 2016 lanserte regjeringen en handlingsplan for universell utforming for perioden 2015–19.34 Her har Universell fortsatt ansvar for et kompetansehevingsprogram for utdanninger ved universiteter og høyskoler. Programmet kan gjelde planlegging av studieprogram med tanke på mangfoldet i studentmassen, undervisnings- og læringsmetoder som gir bedre studiekvalitet for alle, eller mer fagspesifikke prosjekter, for eksempel om hva arkitekt- og bygningsingeniørstudenter lærer om universell utforming.

I henhold til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 14 skal alle nye IKT-løsninger være universelt utformet, og fra 1. januar 2021 skal alle IKT-løsninger være universelt utformet.35 I høringen om forslag til ny likestillings- og diskrimineringslov er det foreslått å utvide anvendelsesområdet for denne bestemmelsen slik at den også skal gjelde for utdanningssektoren. Forslag til ny lov vil etter planen legges frem våren 2017.

Regjeringen vil gi Universell, i samarbeid med et fagmiljø, oppdrag om å etablere et pilotprosjekt for å utvikle kvaliteten i universitets- og høyskolepedagogikken gjennom integrering av perspektiver som mangfold, funksjonsnedsettelse, universell utforming og tilrettelegging. Kulturdepartementet og Kunnskapsdepartementet har også sammen gitt Universell og Norsk lyd- og blindeskriftbibliotek i oppdrag å utrede mulige tiltak for å bedre tilgangen til studielitteratur for studenter med funksjonsnedsettelser som medfører lesevansker.36

2.6 Studentenes velferd og rettigheter

Gode rammer for livet rundt og i studiene sikrer at studentene har mulighet til å bruke tid og energi på studiene, uavhengig av livssituasjon og bakgrunn. Studentenes læringsmiljø er utdanningsinstitusjonenes ansvar og en viktig forutsetning for god læring. Institusjonenes styrer skal, i samarbeid med studentsamskipnadene, legge forholdene til rette for et godt studiemiljø og arbeide for å bedre studentvelferden på lærestedet. Noen ordninger for å styrke studentenes velferd er nasjonale, som for eksempel studiefinansiering, mens andre følger av vertskommuneansvaret, som studentenes helsetilbud.

Studiefinansiering

Den norske utdanningsstøtteordningen er god sammenlignet med tilsvarende ordninger i nordiske land og andre land det er naturlig å sammenligner oss med. Formålet med utdanningsstøtteordningen er å bidra til lik rett til utdanning. Støtteordningen er i all hovedsak å anse som en universell velferdsordning, ved at den bidrar til at alle har et godt grunnlag for livsopphold under utdanningen. De fleste studentene benytter seg av støtteordningen, og den er avgjørende for å gi god tilgang til utdanning i Norge. Utdanningsstøtten legger til rette for et samfunn med høyt kunnskapsnivå.

Regjeringen er opptatt av at studentene skal ha en økonomisk hverdag de kan leve med. Derfor har regjeringen hvert år siden den tiltrådte, foreslått å øke basisstøtten utover prisvekst. Dette har gitt studentene bedre kjøpekraft. Likevel er det mange studenter som opplever at de har en krevende økonomisk situasjon. Mellom 2017 og 2020 vil støtteperioden trappes opp til elleve måneder for heltidsstudenter ved universiteter, høyskoler og fagskoler. Dette tilsvarer en økning i støttenivået på ti prosent sammenlignet med dagens nivå. Denne satsingen betyr at studentene kan velge å ta betalt arbeid i et noe mindre omfang enn i dag, og heller bruke denne tiden på å studere. Siden den siste måneden med støtte vil bli utbetalt i juni, vil dette gjøre avslutningen av undervisningsåret lettere for mange studenter.

Figur 2.6 viser utviklingen i kjøpekraft i utdanningsstøtten. Grafen viser hvordan utviklingen i basisstøtten har vært opp mot prisveksten (KPI). Nivået på basisstøtten er målt i 2015-kroner. Det er gjort en fremskrivning for undervisningsårene 2017–18, 2018–19 og 2019–20 der det er forutsatt at støtten økes tilsvarende én uke ekstra per undervisningsår, i tråd med opptrappingsplanen for elleve måneders utdanningsstøtte.

Kilde: Statens lånekasse for utdanning

Dagens utforming av utdanningsstøtteordningen med basisstøtten som grunnelement tar utgangspunkt i behovet til de yngste studentene, som var i flertall og ble prioritert da ordningen ble innført i 2002–03. Ettersom studentgruppen blir stadig mer mangfoldig, og behovet for videreutdanning og reorientering gjennom nye utdanninger ser ut til å øke fremover, bør utdanningsstøtteordningen ha mer fleksibilitet og et større rom for individuelle tilpasninger.

Utdanningsstøtteordningen er utformet for å stimulere til gjennomføring, ved at lån omgjøres til utdanningsstipend etter hvert som utdanningen gjennomføres, og studenten avlegger studiepoeng. Regjeringen vil vurdere om konverteringsordningen kan innrettes på en måte som fremmer gjennomstrømning i større grad enn i dag, for eksempel gjennom insentiver til å fullføre hele bachelor- og/eller mastergrader, tilsvarende endringene utdanningsinstitusjonene har fått gjennom finansieringssystemet, jf. kapittel 6.

Studentsamskipnadene

Studentsamskipnadene har i oppgave å yte velferdstjenester til studentene, og det er opp til hver enkelt studentsamskipnad å bestemme hvilke. Bokostnader er studentens største utgift, og rimelige boliger vil i mange tilfeller være en forutsetning for i det hele tatt å kunne begynne på høyere utdanning. Rimelige studentboliger er derfor ett av de viktigste velferdstilbudene studentsamskipnadene tilrettelegger for studentene. I de senere årene har midler til studentboliger blitt særlig prioritert. I 2015 og 2016 ble det årlig satt av midler til bygging av 2200 nye hybelenheter. Gjennom budsjettforliket mellom Kristelig folkeparti, Venstre og regjeringspartiene er det satt av midler til en ytterligere økning i 2017 til 2500 hybelenheter.

Mange studentsamskipnader har de siste årene gjort en stor jobb med å tilpasse seg det nye institusjonslandskapet som følge av strukturreformen, og flere vil være nødt til å slå seg sammen. Etablering av større enheter vil etter regjeringens vurdering sikre gode velferdstilbud. Kunnskapsdepartementet anser det som hensiktsmessig at en institusjon i utgangspunktet betjenes av kun én studentsamskipnad, med mindre det er særlige hensyn som gjør at det er formålstjenlig med en annen løsning. I fagskolemeldingen foreslår regjeringen en endring av samskipnadsloven som også gir fagskoler en rett til å være en del av studentsamskipnadene.

Studentdemokrati

Norske studenters muligheter for innflytelse er gode sammenlignet med de fleste andre land, noe som har vært en viktig faktor i utviklingen av høyere utdanning i Norge. På nasjonalt nivå representeres universitets- og høyskolestudentene av Norsk studentorganisasjon (NSO) og fagskolestudentene av Organisasjon for norske fagskolestudenter (ONF).

Det følger av universitets- og høyskoleloven at studentene har rett og plikt til å sitte i utdanningsinstitusjonens styre, være representert i læringsmiljøutvalget og ha minst 20 prosent av medlemmene i alle kollegiale organer som tildeles beslutningsmyndighet. I tillegg har studentene rett til å opprette et studentorgan for å ivareta studentenes interesser og fremme studentenes synspunkter overfor institusjonens ledelse og tilsvarende for de enkelte avdelingene. Eksempelvis tar tidligere Høgskulen i Sogn og Fjordane (HiSF) sikte på å ha studentene med i flest mulige sammenhenger for å gi dem et eierforhold til utviklingen av høyskolen. Høsten 2015 ble det innført som fast ordning at leder av Studentparlamentet deltar i tidligere HiSFs øverste ledergruppe.

Universiteter og høyskoler må legge godt til rette for at studentene skal kunne kombinere studier og tillitsverv i styrer, råd og utvalg. Det er også viktig at institusjonene tilbyr studentene opplæring, lokaler og annet utstyr som er nødvendige for å kunne utøve funksjonen de skal ha, på en god måte.

Tilsyn med læringsmiljø

Ifølge universitets- og høyskoleloven skal alle universitetene og høyskolene ha et læringsmiljøutvalg (LMU), som skal bidra til at studentenes læringsmiljø blir ivaretatt. Utvalget skal delta i planleggingen av tiltak som berører læringsmiljøet, og følge utviklingen i saker som angår studentenes sikkerhet og velferd. Læringsmiljøutvalget rapporterer direkte til styret ved institusjonen og skal hvert år avgi rapport om institusjonens arbeid med læringsmiljø.

Avvik studentene melder inn til institusjonen, må følges opp og oppfølgingen bør være en del av institusjonens interne system for kvalitetssikring. Studentene kan også varsle Arbeidstilsynet om kritikkverdige forhold i studentenes arbeidsmiljø. Arbeidstilsynet har ansvaret for å føre tilsyn med at studentene har et forsvarlig læringsmiljø, og at kravene til det fysiske arbeidsmiljøet som er fastsatt i universitets- og høyskoleloven, er overholdt. Arbeidstilsynet utførte ni tilsyn i 2014, og fire av tilsynene førte til en reaksjon. I 2015 gjennomførte de elleve tilsyn, hvorav ti førte til en reaksjon. Arbeidstilsynet har særlig ført tilsyn med at virksomhetens systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid også ivaretar studentene når de er i praktisk opplæring.

Læringsmiljøutvalgene har fått nye utfordringer etter strukturreformen fordi de ofte må dekke flere studiesteder. Både av den grunn og fordi det har gått lang tid siden de ble innført, vil utvalgenes mandat og rolle bli vurdert i forbindelse med neste lovgjennomgang.

Studentombud

Tilgang til god informasjon og bistand i saker knyttet til studiesituasjonen bidrar til trygghet og gode rammer for læring. Studenter som varsler om kvalitetssvikt, skal ivaretas av institusjonen.

I løpet av de siste årene har det blitt etablert studentombud ved norske universiteter og høyskoler. Universitetet i Oslo var først ute, i 2013. Studentombudene har et eget europeisk nettverk, European Network of Ombudsmen in Higher Education (ENOHE), som ble etablert i 2013. Studentombudet er en uavhengig bistandsinstans i saker som angår studiene. Studentombudene kan melde opp saker til institusjonsstyret eller gjennom kvalitetssikringssystemet. Studentombudet kan hjelpe til med å kvalitetssikre studentenes klager, løse saker på lavest mulig nivå og svare på spørsmål om studentenes rettigheter og plikter. Studentombudene viser seg ofte å være til god nytte for studentene og for institusjonene.37

2.7 Forventninger og tiltak

Regjeringen forventer

• at universitetene og høyskolene legger til rette for at en mangfoldig studentpopulasjon skal lykkes i sine studier

• en god dialog og tydelig forventningsavklaring mellom videregående opplæring, fagskoler, universiteter og høyskoler for å sikre gode utdanningsvalg og gode overganger mellom utdanningsnivåene

• at institusjonene fortsetter arbeidet med å redusere uønsket frafall og for å bedre gjennomføringen

• en god dialog mellom vertskommuner, universiteter og høyskoler og studentsamskipnader for å forebygge ensomhet og psykiske problemer

Regjeringen vil

• gi universitetene og høyskolene mulighet til å fastsette spesielle opptakskrav for enkeltutdanninger

• legge til rette for at alle som skal velge utdanning kan ta gode valg gjennom lett tilgjengelig informasjon om studietilbudene og fremtidig kompetansebehov

• vurdere hvordan støtteordningene gjennom Statens lånekasse for utdanning kan innrettes for å stimulere til progresjon og fullføring av grader. Regjeringen vil også vurdere hvordan ordningene i størst mulig grad kan svare på behovene fremtidige endringer i studentpopulasjonen og arbeidsmarkedet vil medføre

• følge opp og sikre at alle institusjoner utvikler langsiktige og strategiske planer for en fremtidsrettet campus

3 Utdanning som gir god læring

Universiteter og høyskoler skal ha høye ambisjoner på studentenes vegne og motivere til studieinnsats og læring. Studentene skal inkluderes i det faglige og sosiale fellesskapet.

Det finnes ingen universaloppskrift på hva som er god utdanning på tvers av fag og studieprogrammer. Det har også vært forsket for lite på hva som gir god læring innenfor de ulike fagene. Likevel gir forskning på undervisning og læring generelt nyttig kunnskap som kan brukes i utviklingen av utdanningene.

Læringsforskning deler gjerne læringen inn i ulike forståelsesnivåer.38 På det mest elementære nivået er studentene i stand til å gjengi fakta uten å reflektere noe videre over hva det innebærer. På de neste nivåene kan de forstå og anvende kunnskapen og se enkle sammenhenger. Og på de mest avanserte, dypere forståelsesnivåene er studentene i stand til å analysere, syntetisere og evaluere kunnskapen – og se overordnede sammenhenger.

Det er en tydelig sammenheng mellom studentenes læringsstrategier39 og hvilket forståelsesnivå de når. Studenter som hovedsakelig memorerer fakta, ideer og innhold fra pensum, får en begrenset forståelse. Studenter som gjennom ulike læringsaktiviteter aktivt reflekterer over faget de studerer, og diskuterer med undervisere og medstudenter, når de mer avanserte forståelsesnivåene og utvikler evne til analytisk problemløsning og kritisk tenkning, på fagspråk kalt dybdelæring. Dybdelæring krever en betydelig innsats av studentene. Studentenes engasjement og tidsbruk, og hvordan de bruker tiden, er derfor avgjørende for hvordan de lykkes med studiene.40

Det er godt dokumentert at studentene tilpasser læringsstrategiene sine til kravene som settes til dem gjennom undervisningen og vurderingene. Der studiene er krevende og underviserne forventer en stor innsats, vil studentene benytte mer komplekse læringsstrategier. Videre kan studieopplegget og uttrykte forventninger til studentene i stor grad påvirke studentenes holdninger til studiene.41

Det skal innebære en stor innsats å gjennomføre en høyere utdanning. Fagmiljøene må derfor ha høye ambisjoner på vegne av studentene og sørge for at de får utfordringer som bidrar til dybdelæring. Ambisjonene er nedfelt i læringsutbyttebeskrivelsene, som igjen danner grunnlaget for utforming av helhetlige studieprogrammer. Praksis, internasjonalisering og samarbeid med arbeids- og samfunnslivet må tilpasses det enkelte studieprogrammet. Studentene må få undervisning, tilbakemeldinger og vurderinger som aktiviserer og engasjerer, som er forskningsbasert, og som tydelig samsvarer med det fastsatte læringsutbyttet.

Dette kapitlet går nærmere inn på områdene regjeringen mener er vesentlige for utdanningskvalitet, uavhengig av fag.

3.1 Tett samspill mellom forskning, utdanning og praksisfeltet

«The research universities need to be able to give to their students a dimension of experience and capability they cannot get in other setting, a research experience that is genuine and meaningful. They should turn out graduates who are well on the way to being mature scholars, articulate and adept in the techniques and methods of their chosen field, ready for the challenges of the professional life or advanced graduate study.»

Kilde: The Boyer Commission 1998

Forskningsbasert utdanning

Det som skiller høyere utdanning fra annen utdanning, er at den utarbeides og gis av fagmiljøer der de ansatte har forskerkompetanse og der mange er forskere selv. Dette gjør at høyere utdanning er i en unik situasjon når det gjelder å utdanne kandidater som kan lese og bruke forskning, stille kritiske spørsmål og bruke vitenskapelige metoder for å løse oppgaver i studietiden og i arbeidslivet. Studenter som tidlig kommer i kontakt med forskningsmiljøer, lærer å forstå hvordan forskningsbasert kunnskap produseres.

Det er viktig at universitetene og høyskolene lykkes med å skape et godt samspill mellom utdanning og forskning, slik at disse aktivitetene forsterker hverandre. De faglig ansatte har en viktig rolle i å gjøre utdanningen spennende og relevant for studentene og bruke kunnskap fra forskningen for å skape innovative utdanninger. Fagkunnskapen som formidles skal være basert på oppdatert internasjonal forskning. En god lærer bør basere utdanningen på den samlede kunnskapen på feltet, uavhengig av innretningen på egen forskning. Samtidig er det viktig at de som underviser, formidler og lærer bort en vitenskapelig tenkemåte, noe som blant annet skal bidra til at studenter lærer å stille seg kritisk til forskningsresultater.

Å gi forskningsbasert utdanning krever at studentene tidlig integreres i det faglige fellesskapet, og at de får innsikt og trening i forskningslignende aktiviteter på alle nivåer i utdanningen. I dag ivaretas dette delvis ved at det er avsluttende oppgaver på mange bachelorprogrammer, og ved at det er krav om selvstendig arbeid for mastergrad og ph.d.-grad. Flere steder deltar studenter i forskningsprosjekter utover dette. Det er imidlertid ikke nok. God forskningsbasert utdanning innebærer at faglig nysgjerrighet, kritisk refleksjon og selvstendighet øves opp systematisk gjennom hele studietiden, gjennom diskusjon, tilbakemelding, prøving og vurdering. Studentaktive læringsformer og studentaktiv forskning er særlig egnet til dette, jf. kapittel 3.4.

Forskningsbasert utdanning innebærer videre at undervisningen og læringsaktivitetene er basert på forskning om hva som gir god læring, og at de faglig ansatte bruker sin forskerkompetanse til å utvikle og forske på studieprogrammene, undervisningen og studentenes læring. De faglig ansatte bør teste om undervisningsmetodene de bruker har ønsket effekt på studentenes læring.

Mye tyder på at de fleste studenter i dag får god forskningsbasert utdanning, i den forstand at utdanningen foregår i forskningsmiljøer og at kunnskapen som formidles er basert på oppdatert, internasjonal forskning. Likevel er det potensial for å knytte utdanning og forskning enda tettere sammen. En rekke fagevalueringer har påpekt at universitetene og høyskolene har mange små og sårbare forskningsmiljøer.42 Dette gjelder særlig lærerutdanningene, sykepleierutdanningene og ingeniørfag, jf. Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet. Mange studenter rapporterer i Studiebarometeret at de får liten kunnskap om vitenskapelige arbeidsmetoder og forskning gjennom utdanningen, mens mange faglig ansatte mener de har for lite tid til å utvikle innovative og forskningsbaserte undervisningstilbud.43 Studentaktive læringsmetoder og studentaktiv forskning brukes dessuten i begrenset grad, jf. kapittel 3.4, og det liten kultur for å forske på egen undervisning.

Regjeringen forventer at styrene ved universitetene og høyskolene legger vekt på å utvikle utdanninger først og fremst der de har en tilstrekkelig forskningsbase, og at fagmiljøene bruker eksisterende kunnskap og forsker på egen utdanningsvirksomhet for å utvikle utdanningene. Det bør legges til rette for at forskningsprosjekter har god studentinvolvering. Norges forskningsråd kan også bidra til dette, gjennom å finansiere prosjekter som har en god plan for studentinvolvering.

Kunnskapstriangelet og forholdet utdanning – praksis

Internasjonalt brukes ofte betegnelsen kunnskapstriangelet for å beskrive samspillet mellom forskning, høyere utdanning og innovasjon. For å lykkes med å skape og formidle god og relevant kunnskap må det være godt samspill mellom disse tre elementene i fagmiljøene, og mellom ansatte, studenter og deres kontaktpunkter i arbeids- og samfunnsliv. Dette samspillet må være godt forankret i institusjonenes strategier. Å styrke samspillet mellom de tre elementene er viktig for at samfunnet skal få nytte av den kunnskapen som skapes, det kan påvirke hva det forskes på og styrke kvaliteten på selve kunnskapsutviklingen.

Forskning og utdanning sikres relevans gjennom systematisk kontakt med aktuelt arbeidsliv – ved praksis, gjensidig hospitering, forsknings- og studentprosjekter, etter- og videreutdanning med videre. Slik kontakt gir samtidig arbeidslivet verdifull og oppdatert kompetanse. Nyutdannede universitets- og høyskolekandidater er dessuten en svært viktig kanal for å tilføre ny viten fra forskning til hele bredden av arbeidslivet.

Noen utdanninger har tradisjon for at praksisstudier er en integrert del av studieprogrammet. Et gjensidig forpliktende samarbeid mellom profesjonsutdanninger og praksisfeltet bidrar til utvikling av et kunnskapsbasert arbeidsliv og forskningsbaserte, praksisnære utdanninger. Utdanningene skal sikre kvalitet gjennom nært samarbeid med arbeidslivet studentene skal ut i, samtidig som arbeidslivet som tar imot studenter i praksis, har ansvar for å tilrettelegge praksisperiodene slik at de gir best mulig læring for studentene.

På andre utdanninger bruker fagmiljøene andre metoder og arbeidsformer for å gi studentene mulighet til å bruke sine teoretiske kunnskaper til å løse praktiske oppgaver. Det er viktig for kvaliteten på utdanningen og studentenes læring at praksisstudier eller annen arbeidslivserfaring er godt integrert i studieprogrammet.

3.2 Relevante og forpliktende læringsutbyttebeskrivelser

Gode utdanninger har tydelige læringsutbyttebeskrivelser som gjør at undervisere, studenter og omverdenen vet hva studentene skal kunne når de har fullført utdanningen. Fagmiljøene utvikler studieprogram ved å beskrive kunnskapen, ferdighetene og den generelle kompetansen studentene skal ha etter endt utdanning. Læringsutbyttebeskrivelsene gir retning til alt fra emnebeskrivelser og litteratur til undervisnings- og vurderingsformer, innpassing av utenlandsopphold og praksis.

Kravet om at det skal utarbeides læringsutbyttebeskrivelser for alle studieprogram, kom med innføringen av kvalifikasjonsrammeverket for høyere utdanning i 2009. Kvalifikasjonsrammeverket for høyere utdanning ble innlemmet i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR) da det ble fastsatt i 2011. NKR beskriver overordnet kunnskapen, ferdighetene og den generelle kompetansen studentene skal ha etter fullført bachelor-, mastergrads- og doktorgradsutdanning, uavhengig av fagområde, jf. boks 3.2 og vedlegg 3. Eksempler på slike kunnskaper, ferdigheter og generell kompetanse er å kunne arbeide selvstendig, kommunisere om faglige spørsmål med andre innenfor fagområdet, kjenne til og bruke relevante metoder for forskning på en selvstendig måte og beherske relevante faglige verktøy. Innføringen av NKR innebærer at kvalifikasjonene må beskrives gjennom studentenes læringsutbytte og ikke gjennom innsatsfaktorer, som for eksempel antall undervisningstimer og pensum. Dette skal gi forutsigbarhet for aktører både innenfor og utenfor utdanningsinstitusjonene.

Læringsutbyttebeskrivelsene for høyere utdanning skal tjene flere formål.44 De skal

• fungere som et redskap for høyere utdanningsinstitusjoner til å kvalitetsutvikle nye eller eksisterende studieprogram

• gi en dokumentasjon på hva studentene har lært på ulike nivå og den kunnskapen, ferdighetene og generelle kompetansen de har utviklet gjennom sine studier – en dokumentasjon som er viktig i et livslangt læringsforløp

• informere fremtidige arbeidsgivere om hva uteksaminerte kandidater har med seg inn i arbeidslivet

• informere søkere og nye studenter om hva som forventes på det aktuelle studiet

• lette godkjenningen av kvalifikasjoner over landegrenser og på tvers av institusjoner

Læringsutbyttebeskrivelsene for hvert enkelt studieprogram skal være i samsvar med og avspeile riktig nivå i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk. Det vil si at alle beskrivelsene fra det nasjonale rammeverket skal være ivaretatt, men utdypet og tilpasset studieprogrammets formål og egenart. Emnene i studieprogrammet skal samlet sikre at studentene oppnår læringsutbyttet som er formulert for programmet som helhet. Det kan for eksempel bety at noen emner bidrar til at studentene oppnår læringsutbytte i kategorien «kunnskap», mens andre emner vektlegger læringsutbytte i kategorien «ferdigheter». Det å sikre at studentene oppnår læringsutbyttet som er definert for studieprogrammet, stiller krav til utdanningsledelse og til samarbeid og avklaringer mellom de faglig ansatte som underviser i de ulike emnene.

Læringsutbyttebeskrivelser er et faglig og strategisk verktøy for utforming og styring av studieprogrammene. Beskrivelsene bidrar til å styre studentenes forventninger og valg. De bidrar videre til bedre kommunikasjon innad i studieprogrammer, på tvers av disipliner, mellom akademia og tilstøtende praksisfelt og med avtagende arbeidsliv. Gjennomtenkte og godt formulerte læringsutbyttebeskrivelser skal ligge til grunn for utviklingen av helhetlige studieprogrammer med god progresjon der dybdelæring står sentralt, og der praksis og internasjonaliseringsaktiviteter er ivaretatt. Undervisningen må legges opp slik at studentene når læringsutbyttet som er fastsatt, mens prøvingen og vurderingen skal avdekke i hvilken grad studentene har oppnådd det fastsatte læringsutbyttet for studiet.

Læringsutbyttebeskrivelsene skal angi det læringsutbyttet alle studenter som har fullført og bestått studieprogrammet, skal ha oppnådd. De angir dermed terskelverdien eller minstekravet for å bestå studieprogrammet. Karakterene angir hvor godt kandidatene oppfyller det som ligger i beskrivelsene. Det må komme tydelig til uttrykk i læringsutbyttebeskrivelsene at det innebærer en innsats å gjennomføre høyere utdanning. Studentene trenger imidlertid også å gjøres kjent med hva de har å strekke seg etter for å få bedre karakter enn bestått. Ikke minst er det viktig å formidle at kravene for beste karakter er kvalitativt annerledes enn kravene til bestått, jf. krav til å kunne analysere, syntetisere og evaluere kunnskap på høyeste forståelsesnivåer. Dette må formidles studentene i tilknytning til læringsutbyttebeskrivelsene.

Undersøkelser, innspillsbrevene til denne stortingsmeldingen og andre signaler fra sektoren viser at mange institusjoner og fagmiljøer har jobbet godt med å beskrive læringsutbyttet for studieprogrammene. Inntrykket er også at de mener det er vel verdt innsatsen. En undersøkelse fra 2013 viser for eksempel at et klart flertall av de faglig ansatte syntes læringsutbyttebeskrivelsene var nyttige for tilrettelegging av pensum, for egen undervisning og veiledning og for vurdering av studentenes prestasjoner.45

Samtidig viser erfaringer at det er krevende å utarbeide gode læringsutbyttebeskrivelser som verken blir for generelle eller for lokale og implisitte.46 En kartlegging gjennomført av NOKUT på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet viser at kun halvparten av læringsutbyttebeskrivelsene for de undersøkte utdanningene er i tråd med NKR.47 Det er relativt få beskrivelser som både er i samsvar med rammeverket og har en tydelig faglig profil. For noen av programmene var det også vanskelig å bedømme progresjonen mellom nivåene bachelor, mastergrad og doktorgrad. Noen steder blir utvikling av læringsutbyttebeskrivelser oppfattet som en administrativ oppgave, og flere institusjoner uttrykker at det er vanskelig å engasjere de faglig ansatte i dette arbeidet.

Kunnskapsdepartementet anerkjenner at det å utarbeide faglige læringsutbyttebeskrivelser som er i tråd med NKR, er en utfordrende oppgave som krever at en rekke forhold sees i sammenheng. For at læringsutbyttebeskrivelser skal bli et velfungerende faglig og strategisk verktøy for utforming og styring av studieprogram, må de utvikles gjennom en god og involverende prosess. De må forstås og tas alvorlig av alle som er involvert i studieprogrammet. Det er avgjørende at de faglig ansatte føler eierskap til arbeidet med å beskrive læringsutbyttet og har et felles engasjement for å utvikle studieprogrammene. Dette krever at utdanningsledere stimulerer til felleskap for faget og studieprogrammet som helhet. Institusjonene bør benytte arbeidet med læringsutbyttebeskrivelser til faglig fornyelse og til å vurdere hvordan utdanningene bedre skal møte studentenes og samfunnet behov.

Prosessen med å beskrive læringsutbytte må også involvere andre partnere og interessenter i og utenfor institusjonen. Samarbeid med administrativt ansatte, studentmedvirkning og godt samspill med samfunns- og arbeidsliv er av særlig betydning for at læringsutbyttebeskrivelsene blir gode.

Innføringen av læringsutbyttebeskrivelser har ennå ikke hatt den strukturerende effekten den er ment å ha. Regjeringen forventer at institusjonene gjennomgår studieprogrammene for å utvikle eller revidere læringsutbyttebeskrivelsene. Regjeringen forventer videre at NOKUT veileder universitetene og høyskolene i arbeidet med å utforme og videreutvikle læringsutbyttebeskrivelser i samsvar med NKR, og at de sammen med institusjonene bidrar til bedre implementering av dette som et strategisk og faglig verktøy.

Referansegruppen som har kartlagt læringsutbyttebeskrivelsene på vegne av NOKUT, anbefaler Kunnskapsdepartementet å revidere kvalifikasjonsrammeverket og tydeliggjøre forventningene til innholdet i de ulike kategoriene kunnskap, ferdigheter og generell kompetanse. Kunnskapsdepartementet har forutsatt at kvalifikasjonsrammeverket skal være gjenstand for evaluering og eventuell justering når det har virket en tid. Kvalifikasjonsrammeverket bør imidlertid ikke evalueres før det har fått virke en viss tid etter at det har blitt fullt ut implementert. Fagmiljøene bør også først komme lengre i å utvikle dette til et faglig og pedagogisk verktøy. En fremtidig evaluering og eventuell justering av rammeverket må ta hensyn til Norges internasjonale forpliktelser, jf. boks 3.2.

I kapittel 6.5 er det en beskrivelse av hvordan fastsetting av læringsutbyttebeskrivelser skal foregå i helse- og sosialfagutdanninger.

3.3 Helhetlige studieprogram med god progresjon

Organiseringen av utdanningene i studieprogram var ett av de sentrale elementene i Kvalitetsreformen i 2003. Intensjonen var å sørge for mer helhetlige utdanninger, legge til rette for bedre planlegging av studieløpet, gi det en sterkere arbeidslivsprofil og unngå den faglige overlappingen en lett kunne få ved å ta beslektede fag i den gamle cand.mag.-ordningen. Evalueringen av Kvalitetsreformen fra 2006 viste at universitetene og høyskolene benyttet anledningen til å gjøre omfattende endringer i studietilbudene. Brede utdanningstilbud ble brutt ned i nye og mindre moduler og emner som kunne kombineres på ulike måter.48 I dag er mange studieprogrammer bygget opp av små emner, og noen er på kun 7,5 studiepoeng.

NOKUTs analyser, diverse rapporter og innspill fra sektoren tyder på at institusjonene fremdeles ikke er helt i mål med å utvikle helhetlige og sammenhengende studieprogrammer, slik formålet var i Kvalitetsreformen.49 Ofte er det svak strukturell og faglig sammenheng mellom emnene i et studieprogram, og programmene blir dermed for fragmenterte. Ansvaret for ulike emner er gjerne delegert til ulike faglig ansatte, uten en god koordinering på tvers. Det foretas sjelden helhetlige vurderinger av hva studentene kan i etterkant av studieprogrammet. Studentevalueringene er ofte lagt opp for å evaluere emnene hver for seg, og ikke studieprogrammene som helhet. Konsekvensen er at studentene ikke alltid klarer å se sammenhengen mellom de ulike emnene og utvikle en helhetlig forståelse av faget. Videre kan det oppstå unødig overlapp eller hull mellom emner.50 En undersøkelse utført av Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) viser at studieprogramledere mener helhet og sammenheng i studieprogrammene er blant det viktigste å prioritere.51

Dette viser at fagmiljøene og ledelsene ved universitetene og høyskolene fremdeles har en jobb å gjøre med å skape sammenhengende studieprogrammer. Fagmiljøene må sammen med de administrativt ansatte vurdere om prosessene de har for å organisere studieprogrammene og undervisningen er hensiktsmessige, eller om emnene er for små og vurderingen av studentene for oppstykket. Samtidig er det viktig at universitetene og høyskolene ivaretar tverrfaglighet og utvikler innovative utdanninger for å svare på utfordringene som er beskrevet i kapittel 1. Hvert enkelt studieprogram bør ikke utvikles isolert, men sees i sammenheng med de andre studieprogrammene ved institusjonen og andre institusjoner. Dette krever god utdanningsledelse.

3.4 Aktive og varierte undervisningsformer

«If we teach today’s students as we taught yesterday’s, we rob them of tomorrow.»

Kilde: John Dewey

Gode utdanninger har et klart samsvar mellom de fastsatte læringsutbyttebeskrivelsene og undervisningsformene som benyttes. Undervisningsformene skal være basert på forskning om læring innenfor det aktuelle fagområdet. De må varieres alt etter hva studentene skal lære og være godt tilpasset studentenes forutsetninger. Det er viktig at de som underviser, legger til rette for dybdelæring.

Universitetene og høyskolene er læringsfellesskap med faglig ansatte og studenter. Læring er en aktiv prosess som skjer i samspill og samproduksjon mellom studenter og undervisere og studenter imellom, og ikke ved at studentene passivt mottar informasjon. Det viktigste bidraget til studentenes læring kommer følgelig fra studentene selv. Studentene har behov for å bryne sine synspunkter og forståelser på andre. De lærer best når de er en del av det akademiske fellesskapet, deltar i faglige diskusjoner og utveksler kunnskap og verdier med hverandre og med de faglig ansatte.52 Kvaliteten i institusjonens bidrag kommer derfor i stor grad til uttrykk gjennom hvordan det påvirker studentenes eget læringsarbeid.

Mye tyder på at fagmiljøene i større grad kan ta dette innover seg når de utvikler undervisningen: Studiebarometeret viser at 56,5 prosent av respondentene i 2015 var tilfredse med veiledningen og undervisningen. 41 prosent av studentene oppgir at de aldri eller kun én eller to ganger i løpet av utdanningen har diskutert faglige problemstillinger med faglig ansatte. Halvparten av studentene har aldri diskutert sin faglige utvikling eller faglige resultater med faglig ansatte.53

Forelesningen er den tradisjonelle undervisningsformen i høyere utdanning og fremdeles den klart mest dominerende: 90 prosent av studentene rapporterer i Studiebarometeret at forelesning brukes mye eller svært mye, jf. figur 3.2. Blant faglig ansatte rapporterer 75 prosent at nytt pensum ofte foreleses i plenum på campus, mens 14 prosent gjør dette av og til, ifølge rapporten Digital tilstand 2014. Underviserundersøkelsen fra NOKUT bekrefter at forelesninger brukes i stor grad. Bruken av digitale læringsressurser i høyere utdanning i Norge er fortsatt begrenset, og særlig rettet mot administrative formål og fagformidling. 34 prosent av studentene rapporterer at digitale arbeidsformer brukes mye eller svært mye, jf. figur 3.2, mens kun 25 prosent av de fagansatte rapporterer at studentene ofte jobber med digitale læringsressurser. De fagansatte ser i liten grad ut til å forankre bruken av digitale verktøy i fagplaner, emnebeskrivelser og arbeidskrav.54

Kilde: Studiebarometeret 2015

Forelesninger har den fordelen at underviseren har kontroll på informasjonen som formidles, og når ut til mange studenter på en gang. Dette kan av og til være hensiktsmessig, for eksempel for å formidle faglig kontekst og forklare nye begreper. Forelesninger der foreleser snakker og studenter lytter, kan imidlertid virke passiviserende. Forelesere bør derfor ta i bruk virkemidler som aktiviserer studentene og holder på oppmerksomheten deres under forelesningen.55

Digitale hjelpemidler gir mange muligheter til å berike utdanningen og gi studentene bedre oppfølging, selv i fag med mange studenter per underviser. Systemer for studentrespons kan være en måte å engasjere studentene på.56 Det finnes etter hvert mange åpne læringsressurser av høy kvalitet tilgjengelig på nettet. Bruk av omvendt klasserom (flipped classroom) der studentene forbereder seg før forelesningen, og dermed frigjør lærerressurser til studentkontakt og diskusjon, er ikke noe nytt i høyere utdanning, men har blitt aktualisert ved at selve forelesningen nå kan legges ut på nett. Videoopptak og podcast av forelesninger gir studenten tilgang til fagstoff og muligheter for repetisjon. Som MOOC-utvalget pekte på, bør fagmiljøene ta hensyn til prinsippene om åpenhet og deling når de utvikler læringsressurser, på linje med åpen tilgang i forskningen.57

Utviklingen innenfor læringsanalyse og adaptiv læringsteknologi åpner muligheter for bedre tilpasset og målrettet læring selv for større grupper.58 Den neste generasjonen læringsstøttesystemer, omtalt som personlige læringsomgivelser (Personal Learning Environment – PLE), gir muligheter for personlig tilpasning og bruk av adaptiv teknologi som skreddersyr deler av undervisningen til den enkelte student. Dette vil gi bedre muligheter til å ivareta en heterogen studentgruppe, inkludert de mest talentfulle og motiverte studentene.

Som forslaget til IKT-strategi for utdanning påpeker, er det viktig at teknologibruken ikke blir et uforpliktende vedheng til dagens praksis, men benyttes til å skape en ny innovativ praksis rundt læringsprosessene.59 Studentenes læringsutbytte øker dersom teknologibruken kombineres med en eller annen form for lærerstøtte eller interaksjon studentene imellom. Digitale læringsformer kombinert med mer tradisjonell klasseromsundervisning (blended learning) ser ut til å være effektivt for å fremme læring.60

Studentaktiv læring

Selv om forelesninger kan fungere godt, er de ikke alene spesielt godt egnet for dybdelæring. Dette taler for at forelesningen i større grad bør erstattes eller kombineres med undervisningsformer der studenten selv spiller en mer aktiv rolle. Dette er også vektlagt i Standards and guidelines for quality assurance in the European Higher Education Area (ESG), jf. boks 3.7.

Det er lange tradisjoner i norsk høyere utdanning for seminarundervisning og kollokviegrupper. Dette er læringsformer der studentene får trening i å presentere egne tolkninger av litteraturen og diskutere disse med medstudenter og undervisere. Studenter kan ha stort utbytte av å lære av hverandre. Slike kollokviegrupper og diskusjonsfora kan også foregå på nett for å gjøre deltakelse mulig for dem som ikke har mulighet til å tilbringe tid på campus. Det er imidlertid varierende hvor godt slike grupper fungerer. Skal denne typen aktiviteter lykkes, bør lærere organisere og veilede studentene.61

Studentaktive undervisningsformer, som problembasert læring, case-basert læring, prosjektbasert læring og utforskende læring, er særlig godt egnet til å engasjere og aktivisere studentene og stimulere dybdelæring.62 Dette innebærer at studentene selv jobber med å finne løsninger på definerte problemer. Gjennom denne typen læringsaktiviteter blir studentene aktive deltakere i egen læring og får tillit til å gjøre faglige vurderinger. Underviserne tilrettelegger og hjelper studentene med å reflektere over faglige problemstillinger. Slike undervisningsformer bidrar til å integrere studentene i fagmiljøet, øke deres motivasjon og engasjement og fremme kritisk tenkning. De er også gunstige for å lære om vitenskapelig metode og utvikle evnen til selv å gjennomføre forskningslignende aktiviteter.63

Sofistikerte simuleringer og simuleringslaboratorier kan gi studentene mulighet til å øve opp forståelse, praktisere ferdigheter og prøve og feile uten at noe blir ødelagt eller at noen kommer til skade.64 Simuleringer er i sterk vekst innenfor flere fagområder, blant annet innenfor medisin og helsefag, fordi metoden gir god læringseffekt og gjør studenten bedre forberedt til reelle pasientmøter.

Regjeringen forventer at fagmiljøene i mye større grad enn i dag bruker undervisningsformer hvor studentene har en aktiv rolle, og at de bruker digitale hjelpemidler og ny teknologi der det er hensiktsmessig og mulig. Videre bør fagmiljøene reflektere over hvilke undervisningsformer studentene lærer mest av, og se til forskning om læring og undervisning. Institusjoner og fagmiljø bør vurdere hvordan den informasjonsteknologiske utviklingen påvirker deres fagområde og ta stilling til hvordan de nye mulighetene for beregninger og behandling av stordata (big data) kan integreres i undervisningen og gjøre den mer forskningsnær.

Studentaktiv forskning

I Meld St. 18 (2012–2013) Lange linjer – kunnskap gir muligheter understrekes det at studenter bør få praktisk erfaring med forskning og utvikling i løpet av studietiden. Mens langt de fleste involverer studenter på høyere grad eller doktorgradsnivå i sine FoU-prosjekter, skjer dette i begrenset grad på lavere grad, men mest ved de statlige høyskolene, jf. figur 3.3.65

Studentaktiv forskning innebærer at studentene aktivt deltar i FoU-prosjekter med innsamling av data og bidrar til å trekke konklusjoner i større eller mindre grad. Aktiv deltakelse i forskning blant studenter har klar sammenheng med studentenes evne til kritisk tenkning, utforskning og livslang læring.66 Praktisk erfaring med forsknings- og utviklingsarbeid kan gjøre terskelen for å søke etter og ta i bruk forskning i arbeidslivet lavere og bidra til rekruttering til doktorgradsutdanning. Det kan også være motiverende for studentene. Å involvere studentene, på bachelor- og mastergradsnivå, aktivt i forskningsaktiviteter kan dessuten ha en positiv effekt på forskningen.67 En analyse av NOKUT viser at Sentre for fremragende forskning og innovasjon (SFF og SFI) ser på studenter som en ressurs i forskningen.68

Den teknologiske utviklingen, med blant annet veksten i regnekraft og lagrings- og kommunikasjonskapasitet, har åpnet nye muligheter for å trekke studentene inn i forskningen. En vanlig bærbar PC kan i dag settes til oppgaver som for ti år siden krevde kraften fra en superdatamaskin. Bruk av datamaskinelle beregninger og simuleringer innenfor økonomisk modellering, fysikk og livsvitenskap og bruk av digitale tekstkorpus og statistiske analyseverktøy i språkvitenskap gjør at studenter kan delta og bidra i reelle forskningsprosjekter. Se for eksempel boks 3.11 om beregningsorientert utdanning ved Universitetet i Oslo.

Kilde: NIFU Rapport 6/2014 Utdanningskvalitet i høyere utdanning – noen empiriske eksempler

3.5 Tilbakemelding og vurdering for å fremme læring

Tilbakemeldinger til og vurdering av studentene er viktig for å fremme læring og opprettholde studentenes motivasjon. Det er vesentlig at prøvingen og vurderingen avdekker i hvilken grad studentene har oppnådd hele det fastsatte læringsutbyttet for studiet.

Tross Kvalitetsreformens økte vektlegging av tilbakemelding og veiledning er det dette studentene er minst tilfredse med. I Studiebarometeret for 2015 mente kun 36 prosent av respondentene at eksamens- og innleveringsoppgavene i stor grad handlet om sentrale deler av lærestoffet som var gjennomgått i undervisning og pensum. 44 prosent mente at vurderingssituasjonene ikke hadde invitert til kreativitet og nytenkning. Når kandidatene ser tilbake på utdanningen, er syv av ti fornøyde med tilbakemelding og veiledning, mens én av fem oppgir å være misfornøyd. Andelen fornøyde er lavere enn for de andre aspektene ved studiet.69

NOKUT har undersøkt hvordan det kan ha seg at studentene er så misfornøyde med vurderingene de får, når de generelt er fornøyde med studieprogrammet de går på. Det viser seg at studentene har lave forventninger til hva de skal motta av tilbakemeldinger og veiledning, og de er heller ikke klar over hvor viktige disse faktorene er for læring og motivasjon. Dette er derfor ikke faktorer de tar i betraktning når de vurderer overordnet tilfredshet.70

Fagmiljøene bør tilstrebe å gi flere og enda bedre tilbakemeldinger til studentene underveis i studieløpet om hvordan de ligger an. Slike tilbakemeldinger er viktige for å bevisstgjøre studentene og stimulere til fortsatt læring og utvikling. Videre er disse tilbakemeldingene viktige for at studentene skal utvikle evnen til å følge opp, evaluere og regulere egen læring.71

Sluttvurderingene betyr også mye for studentenes læring. Det er godt dokumentert at mange studenter tilpasser læringsstrategi etter det de tror vil bli testet på eksamen. Dersom studentene først og fremst vil bli prøvet i faktakunnskap og om de har lest pensum, vil mange studenter ha en overflatisk tilnærming til læring. Derfor er det viktig at fagmiljøene, i samråd med studentene, velger vurderingsformer som stimulerer til dybdelæring. Hele det fastsatte læringsutbyttet bør testes, inkludert det som gjelder generiske ferdigheter. Vurderingen bør blant annet kunne gi svar på om studentene har utviklet evne til analytisk vurdering. Tradisjonell skriftlig eksamen kan med fordel suppleres med andre vurderingsformer, for eksempel vurderingsformer som speiler situasjoner og problemstillinger studenten må forventes å møte etter endt utdanning.

Mens den teknologiske utviklingen har endret arbeidsprosesser i hele samfunnet, har det skjedd for lite med vurderingsformene i høyere utdanning. Det har vært en positiv utvikling de siste årene gjennom eCampusprogrammets satsing på digital eksamen, men det er et stykke igjen til alle eksamener er digitale. Det dreier seg ikke kun om å levere tidligere papireksamener på nett, men å bruke mulighetene som ligger i digitale vurderingsformer.

Karakterer

Karakterer viser i hvilken grad studentene har oppnådd det fastsatte læringsutbyttet. Karakterene betyr mye for den enkelte, spesielt i forbindelse med overganger: inn i høyere utdanning, internt i universitets- og høyskolesektoren, det vil si fra bachelor- til mastergradsutdanning, fra mastergradsutdanning til ph.d.-utdanning, og fra fullført utdanning til arbeidslivet.

Dagens karaktersystem ble innført med Kvalitetsreformen. Hensikten med en felles karakterskala var å få et mer samordnet system for karaktergiving, slik at en karakter gitt til flere kandidater i større grad skulle uttrykke en felles forståelse av kandidatenes prestasjoner.72 Systemet er kriteriebasert. Det vil si at sensor skal vurdere en prestasjon basert på fastsatte kriterier og ikke det relative resultatet innenfor en gruppe eller et kull. Samtidig skal den enkelte student i utgangspunktet vurderes opp mot hele skalaen, uansett nivå (bachelor/mastergrad) og seleksjonsprosess.73

Det er dokumentert at det er store forskjeller i karaktersetting mellom institusjoner, fag og nivåer. Dette kan svekke tilliten til karaktersystemet og er problematisk siden karakterer benyttes ved inntak til videre studier og av arbeidsgivere når de ansetter. Flere rapporter og studier de siste årene har dessuten pekt på at karakterfordelingen i høyere utdanning er noe topptung, det vil si at det gis flere A-er og B-er enn D-er og E-er.74 På mastergradsoppgavene har imidlertid utviklingen i karakterfordeling gått i riktig retning de siste årene: Andelen A og B på mastergradsoppgavene totalt sett gikk ned fra 70,4 prosent i 2006 til 63,4 prosent i 2015. Likevel er det fremdeles mye som tyder på at kravene settes for lavt i bedømmelsen av mastergradsoppgaver. Ved vurdering av mastergradsoppgavene skal en A være forbeholdt dem som klart utmerker seg med en fremragende prestasjon.

Kunnskapsdepartementet har gitt Universitets- og høgskolerådet (UHR) i oppgave å bidra til bedre samordning av karakterbruken. UHR har fastsatt generelle, kvalitative beskrivelser for det enkelte karaktertrinnet i skalaen, revidert i 2011, jf. figur 3.4. UHR har nå igangsatt et arbeid for å vurdere behov for endringer i disse karakterbeskrivelsene på grunnlag av erfaringene med dem, samt innføringen av det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket og læringsutbyttebeskrivelser.

UHR har videre utført årlige, nasjonale karakterundersøkelser. I løpet av perioden 2012–16 har karaktersettingen på alle fagområdene blitt grundig undersøkt. Som ledd i de nasjonale undersøkelsene har flere fagmiljøer utarbeidet veiledende retningslinjer for sensur og retningslinjer for karaktersetting innenfor egne fagområder, jf. boks 3.13. UHRs analysegruppe har anbefalt at alle fagmiljøer utarbeider slike fagspesifikke karakterbeskrivelser og retningslinjer, og at miljøene selv følger opp de nasjonale karakterundersøkelsene med egne undersøkelser.

Noen institusjoner har innført en ordning med tilsyns- og programsensor som et ledd i kvalitetssikringsarbeidet, for å sikre sammenheng mellom studieopplegg, læringsutbytte, prøve- og eksamensformer, vurdering og sensur. UHRs rapport om sensur for 2014 viser at denne ordningen også kan være et godt virkemiddel for å harmonisere karakterbruken.

UHRs karakterarbeid har stor betydning for samordningen av karakterbruken og gir et viktig og helt nødvendig bidrag for å utvikle den kvalitetskulturen regjeringen ønsker å fremme med denne stortingsmeldingen. Kunnskapsdepartementet støtter derfor UHRs samordnings- og analysearbeid for karakterer og forventer at fagmiljøene i enda større grad samordner karaktersettingen.

Sensur

Gode ordninger for sensur er nødvendig for en uhildet og rettferdig karaktersetting og dermed for studentenes rettssikkerhet. Sensuren bør organiseres på en måte som bidrar til å sikre utdanningskvaliteten og inngi tillit hos mottakerne av kandidatene. Det er også viktig med åpenhet og innsyn. Loven presiserer at «det skal være ekstern evaluering av vurderingen eller vurderingsordningene».75

Sensorordningene har blitt flittig debattert – både ved bortfallet av det absolutte kravet om ekstern sensur i forbindelse med Kvalitetsreformen (unntatt ved bedømmelse av det selvstendige arbeidet på høyere grad) og ved innføringen av «blind sensur» ved klage i 2014.76

En NIFU-rapport om sensur fra 2009 viser at det går et hovedskille i kvaliteten på sensuren mellom enesensur og det å sensurere i fellesskap, dvs. to eller flere personer.77 Dette gjenspeiles i Veiledende retningslinjer for sensur, som ble fastsatt av Universitets- og høgskolerådets styre i 2015.78 Retningslinjene anbefaler at det er to sensorer på muntlig eksamen og andre eksamener som ikke lar seg etterprøve, samt på bacheloroppgaven, og at for bacheloroppgaven bør én av sensorene også være ekstern. Ekstern sensur på bacheloroppgaven er enkelttiltaket som best vil kunne sikre eksternt innsyn og uhildet vurdering av studentenes største enkeltoppgave i bachelorutdanningen, foruten at det kan utgjøre et viktig bidrag for å sikre kvalitet og nivå på bachelorgraden.79 Regjeringen forventer at universitetene og høyskolene vurderer UHRs anbefaling om bruk av ekstern sensur.

UHRs analyser tyder på at karaktergivningen blir riktigere når veileder ikke deltar i karaktersettingen av mastergradsoppgaven til egne studenter. Institusjonene bør derfor se nærmere på veileders rolle ved vurderingen av mastergradsoppgaver og prosessen rundt oppnevning av eksterne sensorer.

Ved alle eksamener bør sensorene samarbeide, diskutere og avpasse karaktergivingen. For å få dette til bør hver sensor ha et tilstrekkelig antall oppgaver til at de kan få nok erfaring med vurdering og karaktersetting. Nasjonale sensorkorps eller karakterkommisjoner kan være én måte å løse dette på.

Utfyllende veiledning til sensorene er et viktig virkemiddel for å ivareta studentenes rettssikkerhet. Systematisk bruk av sensorveiledning vil bidra til bedre kvalitetssikring av det fastsatte læringsutbyttet og til å redusere ulikhet i sensur mellom sensorer. De første rapportene fra nasjonal deleksamen viser at nettopp gode sensorveiledninger er ett av de viktigste suksesskriteriene for prosjektet så langt.80 Det har bidratt til godt omforente sensorkorps. Mer og bedre veiledning til sensorene vil dessuten sikre mer ensartet vurdering av eksamensoppgavene, såvel mellom de ulike sensorene i førstegangssensuren som mellom førstegangs- og klagesensuren.81 Sensorveiledning kan videre bidra til kvalitetsutvikling og evaluering av studieprogrammer, og må sammenholdes med læringsutbyttebeskrivelser, undervisnings- og læringsaktiviteter og avsluttende vurderinger. I Universitets- og høgskolerådets Veiledende retningslinjer for sensur er det fastsatt at det bør utarbeides sensorveiledning til hver eksamen. Disse retningslinjene ble vedtatt på grunnlag av en rapport fra en arbeidsgruppe nedsatt av UHRs utdanningsutvalg og en påfølgende høring i sektoren.

På bakgrunn av UHRs retningslinjer og erfaringene med nasjonal deleksamen mener regjeringen det er viktig at det finnes sensorveiledninger for hver enkelt eksamen. Sensorveiledningene skal utfylle studieplanen og være til hjelp i sensors vurderingsarbeid. De sikrer at ulike sensorer legger de samme retningslinjene til grunn for vurderingen, og at vurderingen gjøres opp mot det fastsatte læringsutbyttet for emnet og studieprogrammet. Regjeringen vil derfor stille krav om at det innen ett år utarbeides sensorveiledning til alle eksamener.

Nasjonale deleksamener

I 2016 ble det lovfestet en generell hjemmel i universitets- og høyskoleloven til å pålegge universitetene og høyskolene å avholde nasjonale deleksamener i enkelte fag eller emner, jf. Prop. 81 L (2015–2016) og Innst. 341 L (2015–2016). Resultatet fra nasjonal deleksamen skal fremgå av vitnemålet. Ved å måle studentenes kunnskapsnivå innenfor samme fag eller emne på tvers av institusjoner, gir nasjonale deleksamener universitetene og høyskolene mulighet til å sammenligne resultatene sine på tvers, noe som har positiv innvirkning på fagmiljøenes utvikling. Nasjonal deleksamen er derfor et nyttig virkemiddel for kvalitetsutvikling dersom det tas i bruk på riktig måte. På sikt kan nasjonale deleksamener også føre til en mer ensartet karaktersetting. Da kan analyser av individdata gjøre det mulig å måle institusjonenes bidrag til studentenes læring.

Regjeringen ønsker å videreføre og videreutvikle bruken av nasjonale deleksamener. På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet satte NOKUT i 2015 i gang et pilotprosjekt med nasjonal deleksamen i totalt seks emner innenfor tre ulike utdanninger. Prosjektet har ført til økt oppmerksomhet rundt vurderingsformer og karakterpraksis og bidratt til at fagmiljøene i enda større grad enn ellers har møtt hverandre og arbeidet på tvers av institusjonene. Pilotprosjektet vil fortsette ut 2017. Det vil også bli utført en mulighetsstudie for å avdekke styrker og svakheter ved ulike former for nasjonale deleksamener. For at bruken av nasjonale deleksamener skal gi ønsket resultat, må utviklingen og gjennomføringen sikres god forankring i fagmiljøene. I innstillingen til lovforslaget mente Stortinget at nasjonale deleksamener bare bør brukes i et begrenset omfang, og først og fremst i fag som styres av rammeplan eller lignende, og at det ikke bør innføres deleksamen i nye fag før pilotprosjektet er evaluert.82 Kunnskapsdepartementet vil orientere Stortinget om erfaringene med nasjonal deleksamen når pilotprosjektet og mulighetsstudien er avsluttet og evaluert.

3.6 Utdanningene utvikles i samarbeid med arbeidslivet

Universitetene og høyskolene utdanner kandidater for samfunns- og arbeidsliv og bidrar med det til å forme det fremtidige arbeidslivet og utvikle samfunnet videre. Utdanningene må derfor være relevante for samfunnets behov for arbeidskraft og kompetanse både på kort og lang sikt. Det innebærer at studentene må forberedes til hverdagen de vil møte etter endt utdanning, slik at de kan bruke sin faglige kompetanse i samfunns- og arbeidsliv og i livslang læring i en lang og kanskje omskiftelig yrkeskarriere. Det krever et godt samarbeid mellom universiteter og høyskoler og arbeidsliv.

Studentenes kontakt med arbeidslivet har betydning for studiegjennomføringen og betyr mye for en vellykket overgang fra studier til arbeid. Jo mer relevant arbeidserfaring kandidatene opparbeider før og under studietiden, jo kortere tid bruker de på å få en relevant jobb etter studiene.83

Arbeidslivsrelevansen i norsk utdanning står seg internasjonalt. Sammenlignet med andre europeiske land starter norske kandidater sin karriere i et yrke av relevans for utdanningen i relativt ung alder. Norske kandidater oppfatter i betydelig større grad enn kandidater fra andre land at potensielle arbeidsgivere har god innsikt i utdanningenes faglige innhold. Det gjelder både for profesjons- og disiplinutdannede.84 Den siste kandidatundersøkelsen viser imidlertid at nedgangskonjunkturen har økt arbeidsledigheten blant nyutdannede kandidater fra syv prosent i 2013 til ni prosent i 2015.85

Kunnskapsdepartementet har satt i gang en pilotundersøkelse blant alle arbeidsgivere med mer enn ti ansatte i Norge for å undersøke mottakernes vurdering av kvaliteten på utdanningene.86 De første resultatene antyder at virksomhetene jevnt over er godt fornøyde med nyutdannede og nyansatte.87 Dette er i tråd med arbeidsgiverundersøkelser som har blitt gjennomført på oppdrag fra enkeltinstitusjoner.88 Sammen med Kandidatundersøkelsen som har kommet hvert annet år siden 1974, Studiebarometeret, arbeidsgiverundersøkelsen og andre undersøkelser sikrer god informasjon som også kan analyseres videre av institusjonene selv.

Studiekvalitetsforskriften stiller krav til at alle studieprogrammer skal ha tydelig faglig relevans for videre studier og/eller arbeidsliv. Læringsutbyttebeskrivelsene skal formuleres konkret nok til at studenter, fagmiljø og arbeidsliv kan bruke dem til å kommunisere om kompetanse, samtidig som de skal være fleksible nok til å være relevante på sikt. NOKUTs forslag til ny forskrift om tilsyn med utdanningskvaliteten i høyere utdanning har et krav til at institusjonen skal utvikle ordninger for samhandling med samfunns- og arbeidsliv.

Godt samarbeid mellom universiteter og høyskoler og arbeidsliv på institusjonsnivå er viktig, men samarbeid om innholdet i utdanningene må også skje på studieprogramnivå. God dialog mellom fagmiljøene og aktuelt samfunns- og arbeidsliv er nødvendig for å sikre at utdanningene blir relevante. Det er potensial for mer samarbeid mellom kunnskapsklynger og næringsmiljøer, offentlige tjenester og fagmiljøer ved universiteter og høyskoler i utvikling av utdanning og undervisningsformer. Dette er også vesentlig for etter- og videreutdanningstilbudet ved universitetene og høyskolene.

Det er behov for at universitetene og høyskolene arbeider med arbeidslivskontakt gjennomgående i utformingen av utdanningene. Samfunnskontakten må også i større grad bli en integrert del av de overordnede strategiene og kvalitetsarbeidet på institusjonene.89 Regjeringen forventer at universitetene og høyskolene på studieprogramnivå har god dialog om utdanningene med samfunns- og arbeidsliv. Indikatorportalen, jf. omtale i kapittel 6.8, vil også kunne synliggjøre fagmiljøenes samarbeid med arbeidslivet.

Internasjonalt samarbeid som involverer hele kunnskapstriangelet; utdanning, forskning og arbeidsliv, øker kvaliteten i utdanningen, og gir kompetanse og ferdigheter som er avgjørende for omstillingen av norsk næringsliv. Det er stort potensial for økt innovasjon i og gjennom internasjonalt samarbeid. Deltakelse i Horisont 2020 og Det europeiske forskningsområdet (ERA) kan blant annet bidra til økt innovasjonsevne og verdiskaping.

Samarbeid om utvikling av videreutdanningstilbud

Behovet for ny kompetanse i arbeidslivet kan ikke dekkes kun av de nyutdannede. Erfarne arbeidstakere vil også ha behov for kompetanseutvikling for å håndtere omstilling og for å kunne stå lenger i arbeidslivet. Til tross for mye oppmerksomhet om behovet for omstilling og økte krav til kompetanse, har andelen sysselsatte mellom 22 og 59 år som tar videreutdanning, gått ned de siste årene.

Ansatte i privat sektor tar mindre videreutdanning enn ansatte i offentlig sektor. I privat sektor falt andelen deltakere i løpet av tidsperioden 2008 til 2016 med tre prosentpoeng.90 NIFUs kartlegging av etter- og videreutdanningstilbudet i Norge viser at offentlig sektor samarbeider betydelig mer med universiteter og høyskoler enn med næringslivet. Dette kan skyldes at videreutdanning i næringslivet er preget av markedssvingninger. Å utvikle videreutdanningsprogrammer er ressurs- og tidkrevende, og for utdanningsinstitusjonene er det viktig med langsiktige programmer.91 Digitalisering av utdanningen gjør det enklere å koble grunnutdanninger og etter- og videreutdanningstilbud, blant annet kan digitale læringsressurser settes sammen på ulike måter og brukes og gjenbrukes både i grunnutdanninger og videreutdanninger. NOU 2014: 5 MOOC til Norge – Nye digitale læringsformer i høyere utdanning anbefaler at utdanningsinstitusjonene og arbeidslivet styrker sitt samarbeid om etter- og videreutdanning, og at MOOC benyttes som virkemiddel i dette arbeidet.

Å utvikle videreutdanningstilbud er en viktig oppgave for fagskoler, universiteter og høyskoler. Regjeringen forventer at universitetene og høyskolene samarbeider med nasjonalt og regionalt næringsliv for å sikre bedre videreutdanningstilbud og god kontakt med praksisfeltet. Gjennom å tilby videreutdanninger i samme fagmiljø som grunnutdanningene vil også de sistnevnte styrkes. Regjeringen forventer mer dialog mellom arbeidsliv og utdanningsinstitusjonene om utvikling av etter- og videreutdanning og vil støtte utprøving av nye samarbeidsformer.

Etter- og videreutdanningstilbud finansiert gjennom inntekter fra bidrags- og oppdragsaktivitet (BOA) er lagt inn i BOA-indikatoren i finansieringssystemet fra og med 2017.92

Kvalitet i praksisstudiene i helse- og sosialfaglig høyere utdanning

Praksisdelen av utdanningen er en viktig læringsarena i helse- og sosialfagutdanningene. Kvaliteten i praksisstudiene og hvordan de virker sammen med undervisningen ved lærestedene er avgjørende for den samlede studiekvaliteten. For å sikre at praksisundervisningen blir relevant og med god kvalitet er det nødvendig med et nært samarbeid mellom utdanningsinstitusjonen og praksisstedet.

Utdanningsinstitusjonene har hovedansvaret for praksisstudiene, mens praksisfeltet har et delansvar. Det er mange fordeler ved å ta imot og veilede studenter i praksis. Studentene kan løse konkrete oppdrag gjennom prosjektoppgaver, de kan bidra til økt faglig refleksjon, faglig fordypning og bevissthet rundt egen praksis for alle nivåer i tjenestene. For å sikre kvaliteten i praksisstudiene må praksisfeltet prioritere sin del av ansvaret høyt. Det er viktig at utdanningsinstitusjonene utvikler utdanningene i samarbeid med tjenestene for å sikre relevans, og at utdanningene møter tjenestenes behov. Samtidig kan fagmiljøene og nyutdannede bidra til å utvikle tjenestene med ny kunnskap og kompetanse. På den måten får kandidatene som uteksamineres, en relevant utdanning, og tjenestene oppleves som attraktive arbeidsplasser.

Gjennom samhandlingsreformen har kommunene fått en viktigere rolle i å sørge for nødvendige helse- og omsorgstjenester til befolkningen.93 I dag er omtrent 2/3 av praksisstudiene i spesialisthelsetjenesten. For at kommunene skal kunne ivareta sitt ansvar må mer av praksisstudiene foregå i den kommunale helse- og omsorgstjenesten.94

Som ledd i oppfølgingen av Meld. St. 13 (2011–2012) Utdanning for velferd: samspill i praksis har Universitets- og høgskolerådet på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet gjennomført et nasjonalt prosjekt innenfor kvalitet i praksisstudiene. Prosjektet skal bidra til å heve kvaliteten og sikre relevansen i de eksterne praksisstudiene i alle de 19 helse- og sosialfagutdanningene. Prosjektets sluttrapport Kvalitet i praksisstudiene i helse- og sosialfaglig høyere utdanning: praksisprosjektet viser at det er stor variasjon i praksisdelen i de helse- og sosialfaglige utdanningene.95

De involverte departementer vil vurdere oppfølgning av rapporten eksempelvis med hensyn til en eventuell styrket lovfesting og finansiering av praksisstudiene. De involverte departementer følger opp et nytt styringssystem for disse utdanningene og nasjonal samordning på programnivå. Universitetene og høyskolene, samt helse- og velferdstjenestene, kan sette i verk flere av tiltakene foreslått i rapporten innenfor eksisterende rammer og handlingsrom. Det gjelder tiltak som vil bidra til tettere samarbeid mellom utdanning og praksisfeltet, som bruk av kombinerte stillinger, økt status for arbeid med praksisstudier og veiledning av studenter i praksis, økt satsing på praksisnær forskning og utdanningsforskning, samt implementering og evaluering av foreslåtte kvalitetsindikatorer for kvalitetssikring av praksisstudier. Noen av forslagene er nytenkning når det gjelder undervisningsformer og bruk av pedagogiske virkemidler.

3.7 Internasjonalisering er en forutsetning for kvalitet

Internasjonalt samarbeid er en forutsetning for den globale kunnskapsutviklingen og for å sikre kvalitet i norsk høyere utdanning. Internasjonalitet kan videre betraktes som en definerende egenskap ved høyere utdanning. Norske universiteter og høyskoler skal utdanne kandidater som er aktive, attraktive og ansvarlige deltakere i det internasjonale samfunnet.

Internasjonalt samarbeid og internasjonale perspektiver er også en forutsetning for å håndtere de globale samfunnsutfordringene. I tillegg har internasjonalt forsknings- og utdanningssamarbeid en rolle i å støtte opp under bredere utenrikspolitiske, utviklingspolitiske og næringspolitiske interesser. Internasjonalt samarbeid øker kvaliteten i norsk utdanning og gir kompetanse og ferdigheter som er avgjørende for nødvendig omstilling av norsk næringsliv.

Ambisjoner og mål for internasjonalisering

For å kunne nå et høyt internasjonalt faglig nivå er det avgjørende at studentene føres inn i, og blir en del av, fagets internasjonale diskurs. Studenter på ulikt nivå i studiene vil erfare denne internasjonale dimensjonen forskjellig, og internasjonalisering må også utformes ulikt innenfor ulike fagtradisjoner.

Alle studieprogrammer i norsk høyere utdanning skal tilbys av fagmiljøer som deltar aktivt i internasjonale samarbeid og relevante nettverk. Det faglige utdanningssamarbeidet beriker studentens utdanning på flere måter, enten det gjelder studentutveksling, samarbeid om selve undervisningen, felles pensumutvikling eller samarbeid om studietilbud i form av felles emner eller studieprogram. Gjennom slike tiltak heves kvaliteten på utdanningen i Norge, og studentene får viktige internasjonale perspektiver. Internasjonalisering er nødvendig også for å gjøre de beste enda bedre. I samarbeid med de sterkeste fagmiljøene internasjonalt er det et klart mål å utvikle flere fremragende utdanningstilbud i Norge i årene fremover.

Alle studieprogram skal ha internasjonaliseringstiltak. De må tilpasses studiets egenart og hvor utviklet det internasjonale samarbeidet i fagmiljøet er. Viktige hovedformer for internasjonalisering, etter stigende grad av kompleksitet, er:

• utveksling av studenter og ansatte

• samarbeid om undervisningstilbud (gjesteforelesere, veiledning)

• samarbeid om utvikling av studietilbud (kurs, emner)

• samarbeid om hele gradsstudier

Det varierer i hvilken grad fagmiljøene har en internasjonal kontaktflate, representert ved internasjonale fellesgrader, deltakelse i internasjonale samarbeidsprogrammer, student- og ansattmobilitet og ansattes internasjonale samforfatterskap.96 I mange tilfeller handler det å styrke internasjonaliseringen i utdanningen om å utvikle den internasjonale orienteringen i fagmiljøet.

Norske høyere utdanningsinstitusjoner kan ta i bruk ulike virkemidler for å øke internasjonaliseringen. Erasmus+ gir muligheter for samarbeid i Europa og dels også i andre land. For å styrke koblingen mellom utdannings-, forsknings- og innovasjonssamarbeidet bør deltakelsen i Erasmus+ og Horisont 2020 knyttes bedre sammen.

Virkemidler som UTFORSK, INTPART og Nord-Amerikaprogrammet er utformet for å stimulere koblingen mellom utdanning og forskning og styrke samarbeidet mellom norske fagmiljøer og partnere i sentrale kunnskapsnasjoner utenfor Europa. Noen institusjoner satser målrettet på internasjonalt samarbeid ved å etablere tilstedeværelse i utlandet. NTNU og Universitetet i Bergen har åpnet kontor i Brussel for å få bedre innpass i EUs store forskningsprogrammer. I tillegg har de to universitetene i felleskap ansatt en rådgiver ved Innovasjon Norges Tokyokontor som skal bistå universitetene i å videreutvikle samarbeidet med japanske fagmiljøer og institusjoner.

Siden Kvalitetsreformen har Senter for internasjonalisering av utdanning (SIU) blitt bygget opp som et rådgivnings- og kompetansesenter, og institusjonene samarbeider stadig oftere med SIU om å utvikle effektive tiltak for økt internasjonalisering. SIU kan også bidra til å knytte relevante miljøer og erfaringer sammen. NOKUT og SIU samarbeider for å samordne ulike nasjonale tiltak på internasjonaliseringsområdet. De kan sammen stimulere til at en større andel av studentene benytter kvalitativt gode utvekslingsavtaler, og de kan analysere hvilken innvirkning internasjonalisering og utveksling har på studieprogrammer og studentenes læringsutbytte. God rådgivning og virkemidler skal bidra til økt internasjonalisering i utdanningene.

Mer ambisiøse mål for utveksling

De siste årene har andelen studenter som drar ut på utveksling, gått svakt tilbake, men det er store forskjeller mellom studieprogrammer, fagområder og institusjoner. Enkelte studieprogrammer har allerede en mobilitetsandel på mer enn 50 prosent, og noen institusjoner har selv satt høye mål for studentutveksling. Gjennom Bolognaprosessen har Norge forpliktet seg til at 20 prosent av studentene som fullfører en grad, skal ha hatt et studieopphold i utlandet. Av alle som fullførte en bachelor- eller mastergrad i Norge i 2015, hadde 15 prosent vært på utvekslingsopphold. Når vi legger til de norske studentene som tar en full grad i utlandet, kommer vi opp på omkring 21 prosent. Regjeringen mener at dette ikke er tilfredsstillende og vil at 20 prosent av dem som avlegger graden i Norge, skal ha vært på utveksling innen 2020. Dette nås ved at fagmiljøene ved studieprogrammer som allerede har betydelig utveksling, fortsetter å strekke seg mot ambisiøse mål, mens det ved studieprogrammer med lite utveksling blir satt i verk tiltak for å innarbeide studentutveksling bedre. På lengre sikt er ambisjonen at halvparten av dem som avlegger en grad i norsk høyere utdanning, skal ha et studieopphold i utlandet. Samtidig må den faglige kvaliteten på utvekslingsoppholdet sikres.

NOKUT foreslår i ny studietilsynsforskrift at gradsstudier skal ha avtaler for internasjonal studentutveksling, og eventuelt nasjonal studentutveksling, som er faglig relevante og forankret i fagmiljøet. Gjennom dette tydeliggjøres det at det er studiet, og ikke kun institusjonen, som skal ha ordninger for utveksling, og at utvekslingsavtalene skal inngås med gode fagmiljøer.

Regjeringen forventer at studieprogrammene legger til rette for internasjonal studentmobilitet ved gode partnerinstitusjoner, og at studentene møter en forventning om å ha et utenlandsopphold i løpet av studietiden.

Internasjonale studenter i Norge

Det er et mål at studentene i norsk høyere utdanning er i et læringsmiljø som også omfatter utenlandske studenter. Antallet innreisende utvekslingsstudenter har økt med mer enn 80 prosent mellom 2006 og 2015, og antallet er mer enn 25 prosent høyere enn antallet utreisende utvekslingsstudenter. I Erasmus+-programmet er ubalansen enda større, med knapt 1 700 utreisende studenter mot vel 5 100 innreisende i 2015. Mens bare vel seks prosent av studentene i norsk høyere utdanning hadde utenlandsk statsborgerskap i 2006, var andelen nær ti prosent i 2015.97

Mange utenlandske studenter kommer også til Norge for å ta en hel grad. Sammenlignet med andre land har norske universiteter og høyskoler stor pågang fra utenlandske søkere, særlig til mastergradsutdanninger som undervises på engelsk. Norge er ett av få land som ikke krever studieavgifter av studenter fra utenfor EØS.

De internasjonale studentene ved norske institusjoner er i hovedsak svært fornøyde med utdanningen og studiemiljøet.98 Imidlertid har mange internasjonale studenter lite kontakt med norske studenter. International Students’ Union of Norway (ISU) peker i sitt innspill til meldingen også på viktigheten av å inkludere internasjonale studenter i studentfellesskapet.

Flere studieprogrammer ved ulike institusjoner har all undervisning på engelsk i et utvalgt emne eller semester for å legge til rette for innreisende studenter. Et slikt internasjonalt semester eller emne kan være et godt virkemiddel for å få norske og utenlandske studenter til å omgås faglig og sosialt, forutsatt altså at også norske studenter deltar. På det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen er det obligatorisk for studenter som ikke reiser ut, å ta et engelskspråklig emne på campus, og medisinutdanningen ved Universitetet i Oslo har et eget semester der all undervisning gis på engelsk.

Prioriterte samarbeidsland

Det europeiske samarbeidet har høy prioritet, og regjeringen forventer at norske universiteter og høyskoler benytter seg av mulighetene i Erasmus+.99 I finansieringssystemet blir insentivet for utveksling videreført og styrket gjennom økt uttelling per utvekslingsstudent. I budsjettet for 2017 vedtok regjeringen en høyere sats for utreisende Erasmus+-studenter enn for andre utvekslinger. Bakgrunnen er nedgangen i andelen studenter som har et utvekslingsopphold i utlandet som del av sin norske utdanning, samt ubalansen i innkommende og utreisende Erasmus+-mobilitet. Likeledes blir insentivet for EU-inntekter styrket slik at det også omfatter de konkurranseutsatte prosjektene i Erasmus+, det vil si prosjekt som finansieres direkte fra Europakommisjonen.100 Regjeringen vil også øke det nordiske og baltiske samarbeidet gjennom Nordplus.

Etter andre verdenskrig har kunnskapssamarbeidet med USA og Canada vært svært viktig for utviklingen av norsk høyere utdanning og forskning. Institusjonene i denne regionen har lenge vært dominerende når det gjelder innovasjonskraft og kunnskapsutvikling. Det er derfor etablert et eget program for å støtte opp under dette samarbeidet. Partnerskapsprogrammet for Nord-Amerika støtter samarbeid mellom Norge, USA og Canada, for å utvikle institusjonelt forankrede partnerskap av høy kvalitet.

Flere folkerike land utenfor EU og Nord-Amerika satser systematisk på utdanning og forskning som ledd i nasjonale vekststrategier og står for en økende andel av verdens kunnskapsproduksjon. Det er derfor inngått samarbeidsavtaler med Brasil, India, Japan, Kina, Russland og Sør-Afrika, og regjeringen la høsten 2015 frem en strategi for høyere utdannings- og forskningssamarbeid med disse landene (2016–2020), kalt Panorama-strategien. En av de overordnede prioriteringene i Panorama-strategien er å tilrettelegge for bedre koblinger mellom høyere utdanning, forskning og arbeidsliv. Regjeringen ønsker at SIU, Forskningsrådet og Innovasjon Norge skal vurdere erfaringsoverføringer også til andre land, med særlig vekt på prioriterte samarbeidsland i Europa og Nord-Amerika. De to hovedtiltakene under Panorama-strategien, partnerskapsprogrammene UTFORSK og INTPART er utformet for å stimulere til etablering av langsiktige strategiske partnerskap på institusjonsnivå. De utgjør viktige virkemidler for langsiktig kvalitetsutvikling i norsk utdanning.

Kvalitet i partnerskap med utviklingsland

Norske universiteter og høyskoler har også en rolle å spille i et samarbeid med institusjoner i utviklingsland for å bidra til kvalitetsutvikling og kapasitetsbygging. For å stimulere til at slikt samarbeid kan foregå i tråd med prinsippene for høyere utdannings- og forskningssamarbeid: kvalitet, gjensidighet og relevans, har midlene som tidligere ble brukt til kvoteordningen, blitt vridd mot programsamarbeid. Kvoteordningen innebar at studenter fra utviklingsland og Øst-Europa kunne få støtte av Lånekassen for å ta en grad ved norske læresteder. En evaluering av kvoteordningen viste at den ikke sikret at kompetansen hos studentene kom tilbake til utviklingslandene på tilfredsstillende måte. Det nye NORPART- programmet støtter også studentmobilitet av kortere eller lengre varighet. Imidlertid er det overordnede målet i programmene å styrke kvaliteten i høyere utdanning i Norge og i utviklingslandene. Samarbeidet skal være basert på felles akademiske interesser og strategiske prioriteringer hos institusjonene.

NORPART hadde første utlysning på omkring 97 millioner kroner i 2016. Til den første søknadsrunden kom det inn 114 søknader, og 21 fikk støtte til femårige partnerskap.

Samarbeidsprosjektene omfatter blant annet felles undervisning, utvikling og forbedring av pensum, felles sommerskoler og utvikling av nye emner og studieprogrammer. Prosjektene dekker et utall fagområder, alt fra lingvistikk til arkeologi og medisin er representert.

Programmet legger til rette for at antallet studenter fra utviklingsland som kommer til Norge, fortsatt vil være høyt i årene fremover. Det er ventet at rundt 600 studenter fra utviklingsland vil ta deler av master- eller ph.d.-graden i Norge gjennom prosjektene som støttes fra 2017.

3.8 Tilbud til de mest talentfulle og motiverte studentene

Lik rett og like muligheter til å ta høyere utdanning har vært viktige prinsipper for utviklingen av den høyere utdanningspolitikken.

I grunnskolen og videregående opplæring har det de senere årene blitt utviklet egne tilbud for de mest talentfulle elevene. Ungdomsskoleelever har nå mulighet til å ta fag på videregående nivå, og videregående elever kan ta fag på universitets- og høyskolenivå. Prinsippet om tilpasset undervisning skal gjelde for dem som har behov for ekstra hjelp til å mestre grunnleggende ferdigheter, og for dem som har behov for ekstra utfordringer. Innenfor høyere utdanning er det i Norge foreløpig ikke utviklet spesielle tilbud for de mest talentfulle og motiverte studentene, med unntak av forskerlinjen i medisin og veterinærutdanningen. Det er imidlertid flere eksempler på studenter som lager seg slike løp selv, ved at de enten avlegger flere grader eller gjennomfører studiene på kortere enn normert tid.

Mange land har etter hvert utviklet egne tilbud og programmer, eksempelvis honours-programmer, for de flinkeste studentene.101

Profesjonsutdanninger, som medisin, veterinærmedisin, sivilingeniørutdanning, har etter Kunnskapsdepartementets forskrift krav om et selvstendig arbeid på minimum 20 studiepoeng som del av mastergraden. Institusjonene kan selv legge inn mer hvis det passer med studieopplegget for øvrig. I de tradisjonelle disiplinutdanningene stilles det som regel krav om en mastergradsoppgave på 60 studiepoeng (tilsvarer ett års studium). Dette betyr at det ofte er langt mindre forskeropplæring i de lange profesjonsutdanningene enn i de tradisjonelle disiplinutdanningene.

I dag finnes det forskerlinjer på medisin- og veterinærstudiene. Regjeringen vil åpne for forskerlinjer i flere fag, hvor institusjonene selv finner dette hensiktsmessig. Gjennom forskerlinjer får studentene mer erfaring med forskning og vitenskapelig metodeforskning, slik studenter i andre fagretninger får gjennom den ordinære mastergradsoppgaven. Det kan inspirere flere i profesjonsutdanningene til å satse på en doktorgradsutdanning og en mulig forskerkarriere. Forskerlinjer anses som spesielt aktuelt for profesjonsfag med rekrutteringsutfordringer til doktorgradsutdanning, men avgrenses ikke til dette. Forskerlinjer skal være av et omfang som ikke svekker konkurransen om doktorgradsstipend eller stimulerer til intern rekruttering.

Forskningsrådet har satt i gang et prosjekt sammen med de fem universitetene som har forskerlinjer i dag, for å se på mulighetene for å lage forskerlinjer eller forskerlinjelignende ordninger i andre fag. Departementet er positiv til dette. Forskningsrådet har sagt seg villig til å fasilitere arbeidet, blant annet ved å koordinere et nasjonalt forum som skal diskutere erfaringer og hindringer.

Det er et mål i seg selv at alle de flinkeste studentene får anledning til å ta ut mer av sitt potensial, ikke bare de som ønsker seg videre til en forskerkarriere. Differensierte studieløp kan sikre at studentene får utfordringer som ligger nærmere kapasiteten til den enkelte student. Det er ulike måter å organisere tilbudet til de mest motiverte og talentfulle studentene på. En måte kan være å gi dem mer tid og rom til fordypning, for eksempel i forbindelse med bachelor- eller mastergradsoppgaven, eller å gi dem tilgang til mer veiledning og oppfølging. Det kan også være en mulighet å gi noen studenter anledning til å starte på en doktorgrad i løpet av mastergraden, ved at deler av mastergraden kan inngå som første del av doktorgraden. Et annet alternativ er å utvikle honours-programmer hvor de flinkeste studentene søker opptak. I andre land eksisterer det mange ulike modeller av honours-programmer.

I likhet med andre kvalitetsfremmende virkemidler, som senter for fremragende utdanning (SFU), kan egne talentprogrammer eller lignende også bidra til en generell kvalitetsheving for de øvrige studentene. Det vil sannsynligvis være attraktivt å undervise ved disse programmene. Dette kan tiltrekke fremragende fagfolk og gjesteforelesere til fagmiljøene, noe som også vil komme andre studenter til gode. Videre vil det å jobbe for å kvalifisere seg til en plass på talentprogrammene kunne ha svært positive effekter også for dem som ikke kommer gjennom nåløyet.

Metodene som er tatt i bruk i resten av utdanningssystemet må også gjelde i høyere utdanning. Regjeringen vil stimulere til utvikling av tilbud rettet mot de mest talentfulle og motiverte studentene, herunder en bredere bruk av forskerlinjer hvor institusjonene selv finner det hensiktsmessig.

3.9 Forventninger og tiltak

Regjeringen forventer

• at styrene ved universitetene og høyskolene legger vekt på å utvikle utdanninger først og fremst der de har en tilstrekkelig forskningsbase

• at fagmiljøene lager velfungerende og forpliktende beskrivelser av hvilke kunnskaper, ferdigheter og generell kompetanse studentene skal oppnå etter fullført utdanning

• at alle studieprogrammer på bachelor- eller mastergradsnivå gir studentene innsikt i hvordan ny kunnskap utvikles og valideres i de ulike fagene som inngår i studieprogrammet, og hva som kjennetegner anerkjent akademisk og vitenskapelig praksis i de relevante fagdisiplinene

• at universitetene og høyskolene har god samhandling med samfunns- og arbeidsliv både på studieprogram- og institusjonsnivå, og at studieprogrammene og læringsutbyttebeskrivelsene utformes i samarbeid med arbeidslivet

• at lærings- og vurderingsformene som benyttes, understøtter dybdelæring og er egnet for at studentene skal oppnå det fastsatte læringsutbyttet

• vesentlig mer forskning på egen utdanning og mer samarbeid og deling av læringsressurser på tvers av universiteter og høyskoler

• at institusjonene løfter utvikling av digitale løsninger til et strategisk nivå og definerer mål og tiltak for digitalisering av læringsprosesser

• forventer tettere dialog mellom arbeidsliv og utdanningsinstitusjonene om utvikling av etter- og videreutdanning, og vil støtte utprøving av nye samarbeidsformer

• at institusjonene har ambisiøse mål for studentutveksling i studieprogrammene og følger opp disse ambisjonene i praksis

Regjeringen vil

• at institusjonene gjennomgår studieprogrammene for å sikre god sammenheng mellom læringsutbyttebeskrivelser og undervisnings- og læringsaktiviteter, internasjonaliseringstilbud og vurderingsformer

• stille krav om sensorveiledning til alle eksamener

• stimulere til utvikling av tilbud for de mest talentfulle og motiverte studentene, herunder bruk av forskerlinjer i flere studier

4 Verdsetting av utdanningsfaglig kompetanse

Det å gi god utdanning skal gi anerkjennelse og styrke karrieren for de faglig ansatte. Universiteter og høyskoler må utvikle systemer som bidrar til at gode undervisere blir verdsatt. Utdanningsfaglig kompetanse og undervisningserfaring skal i større grad vektlegges ved ansettelse og opprykk.

«Det var heilt merkeleg den første gongen då vi satt og drakk raudvin utover kvelden og alle snakka om undervisning og undervisningsmetodar. Det hadde vi aldri gjort før. Undervisning har vore eit slags personleg traume som mange universitetstilsette har gått rundt med.»

Kilde: Christian Jørgensen, Institutt for biologi/bioCEED, Universitetet i Bergen, Forskerforum, 2. mars 2016

Disse ordene kommer fra en prisbelønnet underviser ved Universitet i Bergen. De indikerer at kulturen for å systematisk undersøke hvordan studentene best lærer, samt dele det med fagfeller, har vært svak mange steder. Samtaler om utdanning er ikke som samtaler om forskning. De blir i for stor grad private og fortrolige.102 Utdanningsvirksomheten og undervisningsjobben må være en like naturlig del av det kollegiale og akademiske fellesskapet som forskergjerningen, og interessen for å utvikle og forske på egen undervisning må stimuleres.

For å møte ambisjonene om utvikling av fremragende universiteter og høyskoler er det en forutsetning at en akademisk karriere oppleves som attraktiv, og at de beste talentene rekrutteres til forskning og utdanning. Høy bruk av midlertidige stillinger er med på å gjøre forskning og høyere utdanning til en usikker karrierevei og utgjør en risiko for at mange dyktige og høyt motiverte personer ikke vil satse på en akademisk karriere. En undersøkelse gjort av Akademiet for yngre forskere og UiODoc viser at bare halvparten av yngre forskere vil anbefale unge en forskerkarriere, og at godt over halvparten er usikre på eller ikke ser for seg at de jobber som forsker om ti år.103 Usikre rammer og manglende vitalitet i fagmiljøene kan ekskludere mange svært lovende kandidater fra forskning og utdanning.104 Til tross for denne usikkerheten er nåløyet for å få en faglig stilling på universiteter og høyskoler trangt. Dette viser at faglig interesserte og motiverte studenter ser universiteter og høyskoler som attraktive arbeidsplasser. Det er en sentral oppgave for ledelsen å bygge fremragende kunnskapsmiljøer. Personalpolitiske virkemidler må benyttes for å understøtte utvikling av en kvalitetskultur i forskning, utdanning og innovasjonsvirksomhet. Det er en stående forventning at antallet midlertidige ansettelser skal reduseres ved universitetene og høyskolene.

Ett av målene med denne stortingsmeldingen er å bidra til at undervisningskompetanse skal vektlegges tyngre i akademia enn i dag, ikke bare ved ansettelser, men gjennom hele karrieren. Underviserens kompetanse og opplæring av underviserne er viktig for lærestedenes studiekvalitet. I dette kapitlet presenteres forventninger til institusjonene, samt tiltak for å verdsette undervisningen og dem som underviser høyere. Meritteringssystemer ved universiteter og høyskoler og bruk av fagfellevurdering for å få frem viktig utviklings- og innovasjonsarbeid i utdanningsmiljøene er tiltak som skal bidra til økt status for utdanning.

4.1 Undervisningens status må løftes

Til tross for arbeid på mange plan og gode intensjoner om å prioritere utdanning tyder mye på at strukturen og kulturen på institusjonene fremmer forskning fremfor utdanning. Innspillene Kunnskapsdepartementet har fått til arbeidet med denne meldingen, bekrefter dette. I dag er det mer fremmende for karrieren å satse på forskning og vitenskapelig publisering enn på utdanning og utvikling av nye undervisningspraksiser og utdanningsprogrammer. Noen faglig ansatte sier at den innsatsen de legger ned i utvikling av god utdanning, skjer på bekostning av egen forskerkarriere.

Det er noe ulike strategier og mekanismer for utvikling av kvalitet i forskning og utdanning. Forskningspolitiske tiltak er i stor grad basert på konkurranse og fordeling av ressurser til de beste, mens utdanningspolitiske tiltak har handlet mer om kvalitetssikring av alle og minimumsstandarder.

I utviklingen av utdanningskvaliteten har det vært påkrevet å utvikle et godt rammeverk for å sikre og definere krav og forventninger og se til at utdanningene holder tilstrekkelig nivå. Arbeidet med å definere kvalifikasjoner på ulike nivåer for å legge til rette for samarbeid og mobilitet på tvers av nasjonale og internasjonale systemer har hatt høy prioritet. Mye tyder på at kvalitetssikringssystemet for utdanning fungerer godt. Ikke minst har det bidratt til et sterkere ledelsesansvar for kvalitet på lærestedene. Kvalitetssikring har imidlertid sin naturlige begrensning. Kvalitetssikringssystemer sikrer kvalitet i henhold til definerte (minimums) standarder. Det er vanskelig å se for seg at man kan kvalitetssikre seg til det virkelig fremragende. Det er således en utfordring at arbeidet med kvalitetskravene i for liten grad bidrar til å stimulere de faglig ansattes arbeid med utvikling av utdanningene. Endringene som er gjort i studiekvalitetsforskriften gjennom en dreining fra tilsyn med kvalitetssikringssystemer til kvalitetsarbeid, har nettopp som siktemål å flytte oppmerksomheten til det faglige kvalitetsarbeidet.

Bekymringen for virkningen av statusforskjellene mellom forskning og utdanning har økt i takt med at andelen som tar høyere utdanning, har vokst. De pedagogiske utfordringene blir større når det er stor variasjon i studentenes forutsetninger, motivasjon og interesse for å lære.

Når vi vet hvor viktig gode undervisere er for studentenes læring, må vi sørge for at ansatte ved universiteter og høyskoler settes i en situasjon der de kontinuerlig kan utvikle seg, ikke bare som forskere, men også som gode undervisere og gjennom god kjennskap til praksisfeltet. Balanse mellom forskning og undervisning må håndteres på institusjonene, og aktiviteter knyttet til begge disse kjerneoppgavene må verdsettes. Kvalitet innenfor utdanning og forskning må stimuleres og premieres, noe som i sin tur krever åpenhet om resultater, også når det gjelder utdanning og undervisning.

4.2 Tid til forskning og undervisning

De fleste vitenskapelige stillinger ved universiteter og høyskoler er kombinerte stillinger, der den ansatte både skal undervise og drive forsknings- og utviklingsarbeid. Innenfor helseområdet er det i tillegg vanlig å ha en del av stillingen i helsevesenet og gjennom det tilføre viktig klinisk erfaring.

Den internasjonale studien Changing Academic Profession – CAP belyser endringer i akademisk arbeid for personale i 20 land. I studien kommer det frem at de fleste foretrekker å kombinere undervisning og forskning fremfor å fokusere bare på den ene aktiviteten.105

Fordeling av arbeidstid mellom forskning og undervisning varierer mellom institusjonene. Norske tidsbruksundersøkelser viser at det er ulik praksis på ulike fagområder. I tillegg oppfattes innsatsen som legges inn i undervisningen ulikt avhengig av for eksempel antall studenter og studentenes forkunnskaper. Underviserundersøkelsen fra NOKUT bekrefter at norske undervisere bruker relativt mye tid på undervisningsoppgaver.106Det er vanskelig å sammenligne fordeling av arbeidstid på tvers av land. Stillingsstrukturen er ikke identisk, og samme faglige aktivitet kan telle ulikt i arbeidsregnskapet. Undersøkelser tyder likevel ikke på at fordeling av arbeidstiden i Norge skiller seg vesentlig fra andre land.107

Frem til 2005 hadde Kunnskapsdepartementet fastsatt retningslinjer for hvor mye tid som skulle brukes til ulike oppgaver for de ulike institusjonstypene. En tilnærmet lik fordeling av arbeid mellom forskning og undervisning, som ble praktisert ved noen institusjoner, har etter dette blitt utfordret ved at det stilles stadig større krav til forskning, undervisning og formidling. Økt internasjonal konkurranse på forskningsområdet, økte krav til pedagogisk kompetanse og kvalitet i utdanningen og økt forventning om deltakelse i innovasjon og samarbeid med arbeidslivet tvinger frem prioritering og spesialisering. En særlig utfordring ligger i at institusjoner med ulike praksiser har fusjonert. Dette fører til et økende press for en langsiktig karriere- og kompetanseutvikling hos de ansatte og har vært med på å drive frem en tydeligere personalpolitikk ved universiteter og høyskoler.

I Norge blir lik fordeling av ansattes arbeidstid mellom forskning og undervisning fra tid til annen fremstilt som et premiss for FoU-basert utdanning. Mange institusjoner, også internasjonalt ledende universiteter, har imidlertid ikke hatt praksis for en slik fordeling av arbeidstiden. De fordeler tiden ut fra undervisnings- og forskningsbehovene, men også ut fra den enkelte ansattes interesse og kompetanse. Dagens regelverk åpner for fleksibilitet i fordeling av arbeidstid for at institusjonene skal kunne få dekket sine behov på forskning og utdanning. Noen institusjoner fordeler forskningstid etter søknad. Universiteter og høyskolers prioriteringer og behov må ligge til grunn for fordelingen.

Det er en lederforpliktelse å sørge for god og effektiv oppbygging og utnyttelse av personalets samlede kompetanse. Institusjonsledelsen trenger instrumenter for å utvikle en personalpolitikk som bidrar til at institusjonenes strategier for samfunnsoppdraget nås, og at de ansatte har gode arbeidsvilkår. Den enkelte må ha insitament for faglig utvikling, og universitetene og høyskolene må kunne rekruttere et personale som er tilpasset institusjonens ambisjoner og behov. Gjennom flere enkeltinitiativ har regjeringen lagt bedre til rette for at universitetene og høyskolene skal kunne føre en offensiv og aktiv personalpolitikk ut fra institusjonenes prioriteringer og satsinger. Se boks 4.2.

4.3 Betydningen av utdanningsfaglig kompetanse

«I never teach my pupils. I only attempt to provide the conditions in which they can learn.»

Kilde: Albert Einstein

Kravene til kompetanse på de ulike stillingsnivåene er formulert i forskrift om ansettelse og opprykk i undervisnings- og forskerstillinger. Forskriften stiller blant annet krav om: «Dokumentert relevant praktisk-pedagogisk kompetanse på grunnlag av utdanning eller undervisning og veiledning.» Formuleringen er den samme til alle stillinger. Kravene til pedagogisk kompetanse øker dermed ikke fra lavere til høyere stillinger slik kravene til forskningskompetanse gjør.

Kravene som stilles til dokumentert pedagogisk kompetanse er vage. Det kreves ikke kvalifisering gjennom en definert utdanning, og omfanget på den pedagogiske kompetansen er ikke angitt. Selv om det ofte vil være krav om formell pedagogisk basiskompetanse, åpnes det for at undervisningserfaring kan være nok. At forskriften ikke stiller tydelige minstekrav til pedagogisk basiskompetanse for ansettelse i faste, kombinerte stillinger, og at det ikke stilles krav om dokumentert progresjon mellom nivåene, kan gjøre det lite motiverende å øke utdanningskompetansen. Det kan oppleves som mer rasjonelt og faglig motiverende å øke forskningskompetansen fordi det er nødvendig for å avansere til en høyere stilling. Forskriften kan også gjøre det mer krevende for bedømmingskomiteer å legge avgjørende vekt på utdanningskompetansen ved rangering av søkere.

I tillegg til kravene i forskriften kan universitetene og høyskolene definere egne generelle tilleggskrav som skal gjelde ved ansettelser og opprykk. En gjennomgang NOKUT gjorde i 2014, viste at under halvparten av de 32 institusjonene som ble undersøkt, hadde utfyllende reglement for å operasjonalisere de generelle kravene i forskriften.108 Det vanligste tilleggskravet institusjonene satte, var at nyansatte skal ha gjennomgått kvalifiseringstilbud i løpet av to eller tre år. Hva et slikt kvalifiseringstilbud skal inneholde, varierer. Å stille slike tilleggskrav er i seg selv positivt, men det synliggjør samtidig forskjellene i status mellom utdanning og forskning i ansettelsesprosessene.

Våren 2015 utarbeidet UHR veiledende retningslinjer for hva som bør være minimum av kunnskaper, ferdigheter og generell kompetanse i universitets- og høgskolepedagogikk for å bli fast tilsatt i en faglig stilling, jf. boks 4.3. I retningslinjene står det blant annet at alle universiteter og høyskoler skal ha tilbud om kvalifiserende tiltak, og at deltakere på slike tilbud må regne med å bruke 150–200 timer til utvikling av pedagogisk basiskompetanse. Formålet med retningslinjene er å bidra til mer lik praksis. Reglene er likevel formulert slik at institusjonene selv må utforme mer presise og tilpassede krav. For eksempel slik at de kan ta høyde for nye krav i tråd med endringer som følge av den digitale utviklingen. NOU 2014: 14 MOOC til Norge – Nye digitale læringsformer i høyere utdanning peker på behovet for å styrke den digitale kompetansen hos ansatte i universitets- og høyskolesektoren.

Regjeringen mener det er viktig å sikre at alle som underviser ved universiteter og høyskoler, har pedagogisk basiskompetanse gjennom minimumskrav definert i forskriften. Det legges til grunn at UHRs retningslinjer om å bruke 150–200 timer til utvikling av pedagogisk basiskompetanse er en god norm. Institusjonene må, gjerne i et samarbeid, sørge for tilstrekkelig kapasitet på kurstilbudene, samt god tilrettelegging for dem som gis betinget ansettelse.

Det er i dag heller ikke tydelige krav til videre utvikling av den utdanningsfaglige kompetansen i professorløpet. Samtidig legger normalløpet for doktorgrad i Norge med tre års finansiering til forskning og ett års såkalt pliktarbeid godt til rette for at stipendiaten tilegner seg pedagogisk minimumskompetanse i løpet av perioden som stipendiat. Verken for stipendiaten selv eller studentene er det gunstig om en stipendiat settes til undervisning uten å ha tilegnet seg minimumskompetanse i fagdidaktikk og pedagogikk. Slik kompetanse kan derfor normalt opparbeides gjennom stipendiat- og postdoktorperioden, men det er ikke alle kandidatene som har anledning til dette. Mange stipendiater ansettes kun for en treårig stipendiatperiode. Dersom det stilles for spesifikke krav til pedagogisk basiskompetanse i de laveste stillingene, uten at det finnes muligheter for å kvalifisere seg, vil det kunne utelukke mange gode søkere. Departementet mener derfor at det er viktig å kunne ansette i fast stilling uten for spesifikke krav, men forutsetter samtidig at arbeidsgiver og nyansatte har en gjensidig forpliktelse til at den nyansatte skaffer seg den minimumskompetansen som er definert i forskriften i løpet av det første året.

De formelle kravene til undervisningskompetanse i høyere stillinger må fastsettes slik at de gir insentiver for den enkelte til å øke kompetansen. For å bli ansatt som professor bør en søker kunne dokumentere resultater fra blant annet undervisningsledelse, veiledning av doktorgradsstudenter, bidrag i utvikling av studietilbud og undervisningsformer. Universitetene og høyskolene må etablere oppfølgings- og utviklingssystemer som bidrar til at personalet kan få vurdert sin utdanningsfaglige kompetanse. Elementer i en slik vurdering kan være tilbakemeldinger basert på student- og fagfellevurderinger, pedagogiske utviklingsoppgaver, ansvar for utdanningsledelse, utvikling av fremragende studietilbud, utprøving av nye undervisningsformer, samt veilednings- og mentorordninger.

NOKUT har også i sitt forslag til studietilsynsforskrift, § 2-4 Fagmiljø, valgt å innføre et nytt krav om at «2) Fagmiljøet tilknyttet studiet skal ha høy kompetanse innenfor utdanning og skal sikre god undervisning og tilrettelegging for læring». NOKUT skriver i sin kommentar følgende:

«Dette omfatter UH-pedagogikk og didaktikk, hvilke også må innbefatte kompetanse til å tilrettelegge et forskningsfag for et studieprogram på riktig nivå og med relevant profil. I merknaden er det tydeliggjort at en god utdanningsfaglig kompetanse inkluderer kompetanse til å utnytte digital teknologi for å fremme læring.»

Ved å stille tydeligere krav til undervisningskompetanse vil regjeringen bidra til en kontinuerlig oppmerksomhet om utvikling av den utdanningsfaglige kompetansen til de vitenskapelig ansatte. Gjennom en forskriftsendring skal pedagogisk basiskompetanse og utdanningserfaring tillegges større vekt ved ansettelse og opprykk. Videre skal det stilles suksessivt høyere krav til undervisningskompetanse for stillinger som professor og dosent.

4.4 Karriere ved universiteter og høyskoler

Gode og engasjerte undervisere med ulik type kompetanse er nødvendig for å utvikle utdanningskvalitet og sette sammen studieprogrammer. Høyskoler og universiteter rekrutterer personale med ulik bakgrunn. Institusjonene kan velge mellom tre karriereveier når de ansetter faglig personale: professorløpet, dosentløpet og forskerløpet. Bruken av ulike stillinger er et viktig strategisk valg for institusjonene, og det legger grunnlaget for den enkelte ansattes arbeidsoppgaver og karriereplan.

Boks 4.4 Dagens stillingsstruktur

Skjemaet viser dagens stillingsstruktur ved universiteter og høyskoler og antall ansatte ved universiteter og høyskoler i 2015 i de ulike stillingskategorier. EUs rammeverk for forskerkarrierer er ført opp ved siden av vår stillingsstruktur:

* Stipendiater og postdoktorer må konkurrere om stillinger i de andre løpene.

** Felles karriereløp for statlige forskningsinstitutter og universiteter og høyskoler

*** Personer ansatt i professor-, dosent- eller forsker 1 stilling kan også ligge på kompetansenivå R4.

Pilene symboliserer opprykksordninger mellom stillingene.

Professorløpet er den sentrale karriereveien ved de fleste universiteter og høyskoler. Professorkompetanse er en forutsetning for at institusjonene kan ha fullmakter knyttet til høyere grads utdanning og doktorgrad. Dosentløpet er et nyere karriereløp. Førstelektorstillingen ble etablert som kvalifiseringsmulighet for lærere ved høyskolene, men også for å rekruttere ansatte med kompetanse fra arbeidslivet. Særlig innenfor profesjonsfag som sykepleie og lærerutdanning var det viktig å gi studentene erfaringsbasert og praksisnær undervisning. Det ble også lagt FoU-arbeid til stillingen, slik at lærerne kunne drive utvikling av utdanningsvirksomheten og det pedagogiske opplegget. Dosentstillingen har gitt ansatte som ikke har satset på doktorgrad en mulighet for karriereutvikling, gjennom opprykk fra førstelektor.

Formelt er de to karriereløpene likestilte, likevel er det mye som tyder på at dosentløpet de facto har lavere status enn professorløpet. Årsakene kan være mange. Dosentløpet er mindre innarbeidet og kjent, og stillingskriteriene oppleves å være mer uklare enn dem som gjelder for professorløpet. Ulikhetene i verdsettingen kan også ha rot i at arbeidsoppgavene ikke er like i de to løpene. Mulighetene til å veilede doktorgradsstudenter og til å forske er mer begrenset i dosentløpet. Det er også tilgangen til forskningsrådsmidler. Utviklingsarbeid, utvikling av utdanning og praksisnær kompetanse er dosentkarrierens særpreg og styrke, og dette kan også være verdifull kompetanse i forsknings- og utviklingsprosjekter.

Universitetene og høyskolenes bruk av stillingene i dosentløpet varierer. Noen institusjoner gir like stor andel FoU-tid til ansatte i begge løpene, mens andre institusjoner differensierer FoU-andel etter karrierevei. Det har vært hevdet at det økende antall doktorer i Norge kan gjøre dosentløpet og bruk av førstelektorer overflødig i fremtiden. Doktorene vil på de aller fleste områdene dekke universiteter og høyskolers behov for førstestillingskompetanse, og de vil gå inn i karriereløpet fra førsteamanuensis til professor. Det er imidlertid også institusjoner som ser muligheter for utvikling av utdanningskvalitet ved målrettet bruk av dosentløpet.

Karrierestrukturen knyttet til forskerstillingene gir også utfordringer. Fordi forskerløpet benyttes på tvers av ulike typer institusjoner, er det statens sentrale arbeidsgiverinstans, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som har fastsatt kompetanse- og opprykksregler for disse stillingene. Dette er stillinger som ikke er kombinerte forsknings- og undervisningsstillinger, og som har en høy andel midlertidige. Økningen i omfanget av denne stillingskategorien ved universiteter og høyskoler henger sammen med sterkt stillingsvern og økningen i eksternt finansiert forskning. Institusjonene vegrer seg for å ansette forskere i fast stilling på grunn av regler for oppsigelse på bakgrunn av bortfall av ekstern finansiering. Mange forskere ønsker å kvalifisere seg til kombinerte stillinger, som også oftest er faste, noe som er vanskelig når de ikke har undervisning. Også for ph.d-kandidater og postdoktorer kan det være en utfordring å skaffe seg utdanningsfaglig kompetanse, fordi langt fra alle har slike oppgaver i kvalifiseringen sin.

Det vitenskapelige personalets samlede kompetanse må dekke hovedoppgavene utdanning, forskning og formidling. Bruken av II-stillinger er en tilleggsmulighet som gir universiteter og høyskoler fleksibilitet til å tilføre viktig kompetanse. Dette dreier seg om ansettelsesforhold i inntil 20 prosent der personen har hovedstillingen fra en annen sektor eller et annet universitet eller høyskole. Slike stillinger kan knyttes til ulik karrierestige og stillingsnivå, men professor II er den kategorien som er mest brukt.

Kompetansekravet for professor II er formelt det samme som for professor, bare på et smalere felt. I praksis er det imidlertid ikke sjeldent at annen kompetanse enn den rent akademiske etterspørres ved tilsetting av professor II. Årsaken til det er at institusjonene har behov for å knytte til seg personale med kompetanse fra praksisfeltet, blant annet fordi det bidrar til at undervisningen blir relevant og bygger på oppdatert kunnskap fra arbeidslivet. Institusjonene benytter seg også av timelærerstillinger. I 2012 utgjorde dette nesten tusen årsverk.109 I noen sammenhenger og på noen fagområder kan bruk av timelærere være nødvendig for å knytte til seg ønsket kompetanse. Timelærerstillinger kan imidlertid medføre liten forutsigbarhet for de tilsatte. Den pedagogiske kompetansen til timelærerne vil også variere, noe som ikke er befordrende for studiekvaliteten. Departementet ber derfor institusjonene vurdere om andre stillinger kan brukes.

Samvirke med samfunnet for å sikre praksisnærhet og relevans i utdanningene aktualiserer en diskusjon om vi har et optimalt karrieresystem. Samlet sett må personalets kompetanse sikre forskningsbasert utdanning, evne til faglig fornyelse og god kontakt eller erfaring fra praksisfeltet. Det kan være at dagens stillingsstruktur og de kriteriene som er knyttet til denne, ikke fullt ut dekker institusjonenes behov eller gir den fleksibiliteten som trengs for å knytte til seg ønsket kompetanse. Opprettelse av en stilling som «praksisprofessor» har vært nevnt som en mulighet for å rekruttere undervisere med erfaring fra arbeidslivet. En slik stilling kan være attraktiv fordi det vil kunne være en fulltidsstilling, og dermed gi bedre mulighet for å rekruttere kompetanse fra arbeidslivet. En stilling som «praksisprofessor» vil kunne ivareta det professor II-stillinger ofte benyttes til i dag, nemlig til å hente inn noen med betydelig erfaring fra et praksisfelt i en bistilling. Mulighetene som ligger i å ta praksisprofessorstillingen i bruk vil bli vurdert i samarbeid med institusjonene og organisasjonene.

Særnorske trekk og spenninger i dagens stillingsstruktur gjør det interessant å studere hvordan universiteter og høyskoler i andre land møter tilsvarende utfordringer. Kunnskapsdepartementet vil derfor sørge for at det gjennomføres en sammenligning av den norske stillingsstrukturen og karrieresystemet med tilsvarende systemer i andre land og se på behov og muligheter for eventuelle endringer. Ved eventuelle endringer vil det også være viktig at det legges godt til rette for rekruttering av nyutdannede og sikre disse gode karriereveier.

4.5 Merittering av utdanningsfaglig kompetanse

Meritteringssystemer for utdanning er et virkemiddel som har blitt tatt i bruk av flere institusjoner for å stimulere til økt undervisningsinnsats og for å verdsette viktig utviklingsarbeid.110 Det er formaliserte systemer for å utvikle en kollegial og profesjonell undervisnings- og lærerkultur og systematisk dokumentere og belønne arbeid med utvikling av undervisning. Meritteringssystemer supplerer virkemidler som sektoren ellers har for å fremme utdanningskvalitet. De gir den enkelte ansatte muligheter for uttelling (opprykk, kvalifisering, lønn) eller tid til å drive utvikling av utdanningsvirksomheten på grunnlag av dokumenterte resultater på utdanningsområdet.

Internasjonalt finnes flere eksempler på lokale og nasjonale meritteringssystemer. Det mest kjente av de internasjonale er kanskje The National Teaching Fellowship Scheme, som ble etablert i England i 1999. I dag administreres det av Higher Education Academy og fungerer som et individuelt akkrediteringssystem, der alle vitenskapelig ansatte kan søke om å bli merittert på ulike nivåer.

I våre naboland, og særlig i Sverige, har meritteringssystemer for vitenskapelig ansatte blitt ganske vanlig.111 Bak disse ligger et ønske om at de som underviser, skal forholde seg vitenskapelig til undervisningen, og at det skal gi karrieremessig uttelling å bidra til kunnskapsutvikling på utdanningsområdet. Systemene i våre naboland er stort sett inspirert av Boyers Scholarship of Teaching and Learning (SoTL). Utgangspunktet for SoTL er at en god underviser skal foreta kunnskapsbaserte og velbegrunnede valg av undervisningsmetoder. Valgene skal passe for faget vedkommende underviser i, og studentene som følger undervisningen. Underviseren skal studere hvilke undervisningsformer som gir best læring og legge denne kunnskapen til grunn når han eller hun videreutvikler undervisningsmetodene. I SoTL-systemer legges det vekt på at underviserne skal dele sine resultater med flere, for eksempel på konferanser eller ved å publisere artikler. Målet er å bidra til at det skapes flere arenaer der vitenskapelig ansatte kan diskutere undervisning med kolleger.112

Ved Lunds Tekniska Högskola (LTH) og ved andre institusjoner i Norden som har etablert meritteringssystemer, vurderes undervisere av komiteer med interne og eksterne eksperter. Ekspertene vurderer søkernes virksomhet og kompetanse. Til det enkelte nivået er det knyttet ulike typer belønning, som for eksempel lønnsøkning, stipend og prosjektmidler til instituttet eller medlemskap i pedagogiske akademier. En positiv vurdering fra en ekspertkomite gir ikke automatisk økonomisk uttelling, men blir grunnlag for en selvstendig vurdering på institusjonen. Å bli merittert underviser i Lund er ikke et alternativ til å gjøre forskerkarriere. Målet er å sikre pedagogisk kvalitet i samspill med forskning for vitenskapelig ansatte i kombinerte stillinger. Ordningen er også ment å gi ringvirkninger ut over i organisasjonen. De meritterte underviserne skal brukes som ressurspersoner for universitetet i pedagogiske spørsmål, for eksempel ved å utvikle klarere kriterier for pedagogisk kompetanse ved tilsettinger.

Også det matematisk-naturvitenskapelige fakultet ved Universitetet i Bergen (UiB), Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) og Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet (UiT) har utviklet meritteringssystemer.113 Meritterte undervisere må kunne vise til at de har fått i stand gode studieopplegg, produsert ekstra gode lærebøker, ha vist pedagogisk lederskap eller lignende. Å bli en merittert underviser skal belønnes økonomisk og være et fortrinn for ansatte som søker om opprykk til professor. Det matematisk-naturvitenskapelige fakultet ved UiB, UiT og NTNU implementerte sine systemer fra årsskiftet 2016/2017.

Meritteringssystemene er noe forskjellige, men har allikevel noen viktige fellestrekk. Skolerte undervisere trekkes inn i arbeidet med å utvikle gode og tilpassede undervisningsformer, og innsatsen deres vises på lønnsslippen og eller ved prosjektmidler. Det stilles krav om at erfaringene de gjør seg, systematiseres og deles, og dermed utvikles det også et felles språk for å diskutere undervisning i fagmiljøene. Ordningene er institusjonalisert slik at de gir ringvirkninger for arbeidet med utdanning og bidrar til en mer omforent forståelse av hva pedagogisk kompetanse i ulike fag er. Meritteringssystemene er utviklet ved institusjoner som driver både forskning og undervisning, og er ikke med på å forsterke skillet mellom forsker og underviser.

Det er stort sett positive erfaringer med meritteringssystemer for å stimulere til økt kvalitet i utdanning. Det er imidlertid få evalueringer og systematiske studier av hvilke effekter slike systemer har. Mange steder er meritteringssystemene nye, og evalueringer er planlagt, men ikke gjennomført. Olsson og Roxå har oppsummert erfaringer fra Lunds Tekniska Högskola (LTH) og peker på at de meritterte underviserne fra LTH gjennomgående får bedre evaluering fra studentene, særlig når det gjelder god undervisning og klare læringsmål. Systemet som er etablert, har bidratt til positiv kulturendring og større bevissthet om utdanningsoppgaven og studentenes læring. Erfaringer og kunnskap spres også langt utover egen institusjon. Olsson og Roxå mener også at meritteringssystemet har hatt betydning for ressursfordelingen og for utforming av mer presise og dekkende kriterier for vurdering av pedagogisk praksis ved tilsetting og opprykk.114

Pedagogiske meritteringssystemer kan stimulere til økt undervisningsinnsats og bidra til at utdanning verdsettes høyere på institusjonene. Alle universiteter og høyskoler skal, alene eller sammen med andre, etablere institusjons- eller fakultetstilpassede meritteringssystemer i løpet av to år. Ordningene bør gjelde for ansatte både i dosent- og professorløpet.

4.6 Forventninger og tiltak

Regjeringen forventer

• god og effektiv utvikling og utnyttelse av personalets samlede kompetanse

Regjeringen vil

• revidere forskrift om ansettelse og opprykk i kombinerte undervisnings- og forskerstillinger. Det skal stilles krav om pedagogisk basiskompetanse og undervisningserfaring ved ansettelse i alle faglige stillinger, og suksessivt høyere krav til undervisningskompetanse for stillinger som professor og dosent enn for stillinger på lavere nivå.

• stille krav om at institusjonene sørger for at nyansatte som ikke har oppnådd nødvendig pedagogisk basiskompetanse gjennom utdanning og arbeidserfaring, ansettes på betingelse av at de skaffer seg slik kompetanse i løpet av ett år

• stille krav om at alle universiteter og høyskoler, alene eller sammen med andre, i løpet av to år skal etablere meritteringssystemer som bidrar til at arbeidet med å utvikle god undervisning verdsettes

• i samarbeid med institusjonene og organisasjonene vurdere å ta i bruk en stilling som «praksisprofessor»

• arbeide videre med sammenligning med andre lands systemer og se på behov for endringer i det norske systemet

5 Utdanningskvalitet krever fagfellesskap og ledelse

Å utvikle gode utdanninger krever godt samarbeid i fagmiljøene og evne og vilje til å prioritere utdanningskvalitet på alle nivåer ved universitetene og høyskolene. Kvalitet og kvalitetskultur utvikles og stimuleres både gjennom samarbeid og gjennom konkurranse.

Kilde: Bendermacher et al. 2016

«Kultur er bygd og haldast oppe gjennom kvardagsleg interaksjon. Ein kvalitetskultur oppstår difor gjennom summen av all samhandling i organisasjonen.»

Kilde: Torgny Roxå, Lunds Tekniska Högskola (LTH) sitert i SUF-magasinet haust/vinter 2016

Ledelse av kunnskapsinstitusjoner som universiteter og høyskoler er komplekst og utfordrende. For det første er kritiske stemmer en nødvendig ingrediens i akademiske miljøer. Enkeltpersoner, selvstendige forskergrupper, studenter og fagforeninger kan ha interesser som står delvis i motstrid til hverandre. Institusjonenes kjerneoppgaver, forskning, utdanning, formidling og innovasjon, kan også innebære mange og til dels motsetningsfylte forventninger og målkonflikter. Videre er de faglige ansatte på universiteter og høyskoler høyt spesialiserte og har kompetanse som er bygget opp over lang tid og som er knyttet til spesifikke områder. Institusjonenes ledere må balansere hensynene til de enkelte akademikeres behov for faglig frihet og virksomhetens behov for koordinering og samarbeid når institusjonene skal styres mot felles strategiske og institusjonelle mål. Akademiske institusjoner har iboende trekk som gjør at de endrer seg langsomt, og som gir utfordringer for omstillingsarbeid og strategisk styring.115

Organisasjonskulturer som fremmer kvalitet kjennetegnes av en kultur der medlemmene deler et felles sett av verdier, oppfatninger og forventinger, og føler en forpliktelse til å fremme kvalitet. I tillegg legger organisasjonsstruktur og styring til rette for definerte prosesser for kvalitetsutvikling.116 Figur 5.1 illustrerer at strukturelle og kulturelle elementer av kvalitetskultur ikke kan sees separat, men må være knyttet sammen gjennom kommunikasjon, deltakelse og tillit.117

I dette kapitlet presenteres forventninger til fagmiljøene og ledelsen når det gjelder å utvikle og opprettholde en kvalitetskultur der utdanninger blir til i fellesskap, og der det er naturlig å lære av og vurdere hverandre. Regjeringen vil stimulere til mer bruk av fagfellevurderinger på tvers av institusjoner og etablere en bred nasjonal konkurransearena for utdanningskvalitet.

5.1 Fagfellesskap og fagfellevurdering

De beste utdanningene blir til i et fagfellesskap der kollegaer samarbeider om å utvikle studieprogrammene og undervisningen, der de observerer hverandre og gir hverandre konstruktive tilbakemeldinger. Universiteter og høyskolers særegne fortrinn ved at de tilbyr utdanning, driver forskning og bidrar til innovasjon, må utnyttes for å gi god forskningsbasert utdanning. Forsknings- og utdanningsvirksomheten må dra gjensidig nytte av hverandre og ikke utvikles for separat. Fellesskapet rundt studieprogrammene må også inkludere studenter og teknisk-administrativt ansatte.

Mye tyder på at undervisningen og utviklingen av utdanningene har vært for privatisert mange steder, og at det har vært for lite felles engasjement i fagmiljøene om helheten i studieprogrammene. Både innholdet i utdanningene og undervisnings- og vurderingsmetodene har i for stor grad vært opp til de enkelte emneansvarlige, og utvikling av læringsutbyttebeskrivelser har til tider vært en administrativ oppgave, jf. kapittel 3.118

Det er svak kultur for at de faglig ansatte observerer og vurderer hverandres undervisning i norsk høyere utdanning.119 Undersøkelser viser at det bare er et fåtall av de faglig ansatte som får vurdering av og tilbakemelding på sin undervisning, med unntak av studentevalueringene.120

Undervisning bør i likhet med forskningsaktivitet vurderes av fagfeller. Fagfellevurdering av undervisning kan innebære at de som underviser, observerer hverandre og gir hverandre tilbakemeldinger på forelesninger og annen undervisningsaktivitet. Det kan også innebære diskusjon om litteratur, digitale læringsressurser og studieopplegg, inkludert vurdering av studentene. Fagfellevurdering kan ha flere positive følger for dem som underviser: Det kan gi bekreftelse av eksisterende undervisningspraksis, men også motivasjon til å undervise fra et annet perspektiv eller med andre undervisningsmetoder. Ved hjelp av fagfeller kan de faglig ansatte identifisere egne svakheter og korrigere dem, samtidig som de finner ut hvilke styrker de bør bygge videre på. Fagfellevurdering bidrar samtidig til å utvikle kollegialitet og respekt for kollegers arbeid.121

Det er viktig at de faglig ansatte har eierskap til fagfellevurderingene. For at det skal føre til endring, må de selv sette premissene for vurderingen, og ikke føle at de primært responderer på eksternt pålagte kriterier. Det enkelte fagmiljø bør kontinuerlig undersøke og utvikle kvaliteten i de emnene og studieprogrammene de tilbyr. Tilbakemeldinger fra kolleger har en selvfølgelig plass i en slik undersøkelses- og utviklingsprosess. Fagfellevurderinger kan skje innenfor enkelte fagmiljøer, men skal også gå på tvers av fag eller studieprogrammer ved samme institusjon eller på tvers av institusjoner.

Noen universiteter og høyskoler har satt egne krav om å trekke inn eksterne fagfeller for å sikre kvalitet i nye studieprogram og emner, mens enkelte fagmiljø har organisert omfattende gjensidig fagfellevurdering eller fagfellelæring for å videreutvikle kvaliteten i eksisterende programmer. Likevel er dette for lite utbredt.

Et godt eksempel på en ordning med fagfellevurdering finnes innenfor samarbeidet Nordic Five Tech (N5T), som er et samarbeid mellom fem nordiske teknologutdanningsinstitusjoner, blant annet NTNU. N5T-alliansen deler blant annet gode erfaringer, driver underviser- og studentutvikling, utvikler felles studieprogrammer, vurderer og evaluerer hverandres studieprogrammer og skaper dermed synergier for utdanning, forskning og innovasjon. Modellen innebærer at kollegafelleskapet er utvidet over institusjonsgrensene, og at det derved er skapt en større samarbeidsarena for å utvikle kvaliteten i utdanningstilbudene. Det er ønskelig at flere institusjoner og fagmiljø utvikler og deltar i slike tverrinstitusjonelle samarbeidsarenaer der gjensidig fagfellevurderinger av studieprogram inngår.

Gjensidig fagfellevurdering gir mulighet til å få tilbakemelding på egen virksomhet og få nærmere kjennskap til hvordan andre fagmiljøer setter sammen og driver studieprogrammene sine. Regjeringen forventer at fagfellevurdering av studieprogram skal benyttes vesentlig mer enn det gjøres i dag som en del av det systematiske kvalitetsarbeidet. Fagmiljøene og institusjonene har selv ansvaret for dette, men det kan være arbeidskrevende å gjennomføre og utvikle en kultur der fagfellevurderinger inngår som en naturlig del. Det kan derfor være behov for samarbeidsarenaer som legger til rette for at fagmiljø fra ulike institusjoner kobles for å undersøke, drøfte og vurdere hverandres studieprogram. Regjeringen vil stimulere til økt bruk av fagfellevurdering. Enkeltinstitusjoner, nasjonale fagråd under Universitets- og høgskolerådet og NOKUT kan ha en rolle i å utvikle slike arenaer.

5.2 Utdanningsledelse

Et velfungerende fagfellesskap rundt utdanningsvirksomheten oppstår ikke spontant. Det krever at ledelsen på alle nivåer prioriterer utdanningskvalitet og har ambisjoner og visjoner for utdanningsvirksomheten. Universiteter og høyskoler møter mange, og til dels motsetningsfylte forventninger. De skal for eksempel utvikle spisse og spesialiserte forskningsmiljøer, være i god kontakt med næringslivet og utvikle god utdanning på bredere fagområder. Institusjonelle strategier som skal implementeres på institusjonene vil ofte bli møtt med konstruktiv kritikk fra ulike grupper av ansatte. Koordinering og tilpasning på tvers av organisatoriske nivåer og mellom aktører som har ulike kjerneoppgaver, er en utfordring for styret og ledelsen på institusjonene. Det er derfor viktig at styrene og ledelsen på institusjons- og fakultetsnivå prioriterer utdanningskvalitet i ressursfordeling, strategier og kommunikasjon, og at de kommuniserer disse prioriteringene til hele organisasjonen. Ledelsen på instituttnivå må motivere de ansatte og utvikle et godt kollegialt fellesskap og sammen med studentene utvikle et godt læringsmiljø. Det er viktig at ledelsen på alle nivåer involverer ansatte og studenter i avgjørelser, at de gir tilbakemeldinger på de ansattes prestasjoner og støtter endring og innovasjon.122

Mål og strategier for utdanningskvalitet synes å være relativt godt ivaretatt i strategiene til universitetene og høyskolene, men formuleringene i strategiene er ofte vage, og ledelsesoppmerksomheten nedover i systemet for svak. Dette problemet løftes blant annet frem i Universitetet i Oslos oppfølging av rapporten til universitetets rådgivende panel, Strategic Advisory Board (SAB), og en fersk dansk undersøkelse viser at mange av underviserne ikke vet at det finnes strategier for utdanning på egen institusjon.123 Undersøkelser viser at mange faglig ansatte er misfornøyde med hvordan institusjonene tilrettelegger og stimulerer til utdanningskvalitet, og at faglige ledere generelt gir lite tilbakemelding på undervisningen.124

Studieprogramledelse

God studieprogramledelse er viktig for å skape helhet og sammenheng i studieprogrammene. Studieprogramledelsen har ansvar for å skape gode arenaer for å diskutere programmets utvikling, slik at hele fagmiljøet blir engasjert og føler eierskap til studieprogrammet. Dette innebærer blant annet å sørge for at læringsutbyttebeskrivelser blir et nyttig faglig verktøy som ligger til grunn for undervisnings- og vurderingsformene. I NOKUTs forslag til ny studietilsynsforskrift stilles det krav om at hvert studieprogram skal ha en ledelse med et definert ansvar for kvalitetssikring og kvalitetsutvikling av studiet. Studieprogramledelsen har videre ansvar for at internasjonalisering blir godt integrert i utdanningen med blant annet muligheter for utvekslingsopphold for studenter og ansatte. Studieprogramledelsen har dessuten ansvar for at det blir tilrettelagt for tverrfaglighet og samspill med arbeidslivet, tilpasset utdanningens egenart og læringsmål. Det er også institusjons- og studieprogramledelsens oppgave å sette ambisjonsnivå og legge til rette for at hele fagmiljøet, og ikke bare ildsjeler, bruker de mulighetene digitaliseringen gir til å heve kvaliteten i utdanningene.

Det er i dag stor variasjon mellom institusjoner og mellom ulike fagområder i hvordan ledelsen av studieprogrammene organiseres og utøves, og det er ikke uvanlig med en kompleks organisering rundt studieprogrammene. En undersøkelse fra NIFU viser at en av de største utfordringene for programledere er uklare styringslinjer og utydelig ansvarsfordeling. Det er mye som tyder på at mange programansvarlige har et uklart mandat, og at de i praksis blir administrative koordinatorer for fagpersoner som i for stor grad fortsetter å drive utdanning som privatpraktiserende.125

Regjeringen forventer at studieprogramledelsen har et tydelig mandat og tilstrekkelig strategisk handlingsrom til å sørge for helhet og sammenheng i studieprogrammene.

5.3 Nasjonal konkurransearena for utdanningskvalitet

Myndighetene har over år etablert programmer og virkemidler som bidrar til videreutvikling av utdanningskvaliteten. Norgesuniversitetet finansierer prosjekter som fremmer bruk av teknologi for læring. Senter for internasjonalisering av utdanning (SIU) og Norges forskningsråd har utviklet velfungerende og godt omsøkte ordninger for å styrke internasjonalt samarbeid i henholdsvis UTFORSK og INTPART. SIU håndterer også det nye NORPART-programmet, som støtter utdanningssamarbeid med partnerinstitusjoner i utvalgte utviklingsland. Videre ble ordningen med Senter for fremragende utdanning (SFU) etablert i 2010.

Flere av innspillene Kunnskapsdepartementet har fått til denne stortingsmeldingen, fremhever betydningen av disse nasjonale ordningene og tar særlig til orde for at SFU bør videreføres og styrkes. Universitet i Tromsø – Norges arktiske universitet skriver for eksempel at det er nødvendig med «både lokale og nasjonale insentivordninger for å satse på utvikling av utdanning- og undervisningskvalitet».

SFU har et mindre spesifikt formål enn de andre programmene. SFU-prosjektene er definert av fagmiljøene, og satsingen skal stimulere til utvikling av innovativ læring uavhengig av tema eller fag. I en studie som undersøkte merverdien av SFU-ordningen, vises det til at ordningen har bidratt til at utvikling av utdanningene får mer oppmerksomhet og tilføres flere ressurser.126 Ifølge studien er ordningen godt tilpasset fagspesifikke utfordringer i utdanningsmiljøene, samtidig som den har bidratt til at arbeidet med kvalitetsforbedring blir mer systematisk forankret i institusjonsledelsene. Det at virkemidler som SFU styrker kommunikasjonen om utdanning mellom nivåer på institusjonene og bidrar til ledelsesforankring av kvalitetsarbeidet, trekkes også frem i en rapport fra Center for Higher Education Policy Studies og Centre for Higher Education Governance Ghent fra 2016.127 SFU-en Centre of Exellence in Biology Education (bioCEED) ved Universitetet i Bergen er det eneste norske miljøet som er med i undersøkelsen. Ifølge rapporten kan praksisen som utvikles av bioCEED, overføres til de fleste fagområder. Det kollegiale utviklingsarbeidet i denne SFU-en er derfor strategisk viktig for utvikling av utdanningskvalitet på hele universitetet og kan også få nasjonal og internasjonal betydning.

Regjeringen ønsker å stimulere fagmiljøenes kvalitetsarbeid på utdanningssiden ytterligere ved å etablere en bredere virkemiddelportefølje og videreutvikle de eksisterende ordningene. Gjennom å etablere en samlet nasjonal arena for utdanningskvalitet, hvor dagens ordninger og nye virkemidler kan sees i en strategisk og faglig sammenheng, vil regjeringen bidra til

• å mobilisere fagmiljøer til kunnskapsbasert utvikling og innovasjon av utdanningene og økt digitalisering av læringsprosesser. Arenaen skal finansiere prosjekter som stimulerer til systematisk utviklingsarbeid for å heve kvaliteten i høyere utdanning.

• spredning av god utdanningspraksis gjennom erfaringsutveksling, dokumentasjon og deling av resultater

• synliggjøring og prestisje for utdanning generelt og for gode undervisere og utdanningsmiljøer spesielt

• utvikling av bedre kriterier for å bedømme utdanningskvalitet gjennom bruk av fagfellevurdering

Utdanning finansieres i all hovedsak gjennom den samlede rammebevilgningen til institusjonene. Rammebevilgningen omfatter både langsiktige og strategiske midler og resultatbaserte midler. De resultatbaserte midlene er regelstyrte og gir uttelling for institusjoner som får studentene til å lykkes i studieløp. I 2015 utgjorde de nasjonale utlysningene av utdanningsprosjekter til fagmiljøene fra Norgesuniversitetet, SIU, NOKUT og Forskningsrådet bare om lag 60 millioner kroner til sammen.

På forskningssiden er bildet et annet. Omtrent 20 prosent av forskningsmidlene til universitetene og høyskolene kanaliseres gjennom nasjonal og internasjonal konkurranse, i hovedsak gjennom Norges forskningsråd, men også EU. Konkurransen om midler har gitt enkeltforskere og grupper prestisje. Det har bidratt til at forskning jevnlig utsettes for fagfellevurdering og benchmarking, og at kriteriene for å måle kvalitet har utviklet seg og blitt mer transparente. Nasjonale og europeiske konkurransearenaer har hatt stor betydning for fremgangen for norsk forskning de siste 20 årene, blant annet ved at konkurransen har bidratt til nødvendig tematisk prioritering. Dette er i tråd med forskning som viser en positiv sammenheng mellom universitetenes autonomi og konkurranse på den ene siden, og universitetenes kvalitet og produktivitet på den andre.128

Viktige elementer i utforming av en nasjonal konkurransearena for utdanningskvalitet

Regjeringen vil koordinere de nasjonale virkemidlene som skal bidra til utvikling av utdanningskvalitet, både nye og gamle, i en samlet konkurransearena. Det vil si at de virkemidlene som allerede er etablert, og som fungerer godt i SIU, Norgesuniversitetet, NOKUT og Forskningsrådet, vil bli sett i sammenheng med hverandre og med de nye støtteformene som etableres. Det kan både være aktuelt å styrke vellykkede eksisterende ordninger og utforme nye utlysninger og støtteformer.

En samlet konkurransearena skal bidra til at kvalitetsutfordringene som trekkes frem i denne stortingsmeldingen, møtes med tilpassede utlysninger og støtteformer. Det betyr at de utfordringene som regjeringen mener har særlig betydning for utvikling av kvaliteten, vil bli prioritert, jf. kapittel 3. Viktige elementer vil for eksempel være samspill med arbeidsliv, inklusive etter- og videreutdanning, internasjonalisering, studentinvolvering og studentaktiviserende undervisning, samt digitalisering. Selv om det er viktig for kvaliteten å holde nasjonal konkurranse åpen for prosjekter fra ulike fag og med ulik tematikk, mener Kunnskapsdepartementet at det er særlig viktig å stimulere utviklingsarbeidet på de store og brede utdanningsområdene. Forbedring på brede utdanningsområder vil gi effekt for mange studenter.

Å se virkemidlene i sammenheng vil gi bedre mulighet for å møte utfordringer med tilpassede utlysninger. Det krever at arenaen knyttes til et felles organ som har kapasitet og kompetanse til å ivareta den faglige og strategiske helheten. Etableringen av en koordinert konkurransearena må skje i samråd med fageksperter på utdanning og innenfor rammene som blir satt av Kunnskapsdepartementet. Den store samfunnsmessige betydningen av utdanning krever også medvirkning og innflytelse fra flere aktører, som for eksempel arbeidsliv og studenter. Studentene er en viktig ressurs i utvikling av utdanningskvalitet, og de bør i enda større grad enn i dag involveres i arbeidet med å forbedre utdanningene.

Innretning på utlysninger og støttekriterier må utformes på en slik måte at de imøtekommer fagmiljøenes og institusjonenes utfordringer og prioriteringer. Dette er viktig for at den nasjonale arenaen skal tiltrekke seg gode prosjekter, og for institusjonenes evne til å følge disse opp.

Prosjektene som finansieres gjennom den nasjonale konkurransearenaen, skal være av høy kvalitet og ha potensial til å øke utdanningskvaliteten. Fordelingen av midler må derfor basere seg på tydelige søknadskriterier og systematisk fagfellevurdering. Utdanningskvalitet har mange elementer, og innretningen på den enkelte utlysning må legge premisser for hvilke kvalitetsområder som skal vektlegges.

I den nasjonale arenaen for utdanningskvalitet må det både generelt og for den enkelte utlysning legges stor vekt på at prosjektene har klare planer for spredning av kunnskap og praksis til andre utdanningsmiljøer. Vitenskapelig publisering og dokumentasjon er en viktig kanal for å fremme den vitenskapelige samtalen om undervisning, men det kan også tenkes andre effektive måter å dele kunnskap og erfaring om god undervisning på.

Regjeringen har en tydelig ambisjon om at finansieringen av høyere utdanning på sikt i større grad skal baseres på konkurranse. Oppbyggingen av en bred konkurransebasert arena vil skje gradvis.

Regjeringen skal legge frem en ny langtidsplan for forskning og høyere utdanning i 2018. Høyere utdanning vil der kunne kobles til de langsiktige prioriteringene for forskning og høyere utdanning, blant annet gjennom utbygging av den nasjonale konkurransearenaen for utdanning.

Ansvaret for utvikling og forvaltning av en nasjonal konkurransearena må vurderes i sammenheng med arbeidet som pågår med organisering av oppgaver i kunnskapssektoren.129

Det er viktig å følge med på om virkemidlene i konkurransearenaen får den ønskede virkningen i fagmiljøene. Regjeringen legger opp til at virkemidlene effektevalueres.

5.4 Forventninger og tiltak

Regjeringen forventer

• at styret og ledelsen på alle nivåer ved universitetene og høyskolene har høye ambisjoner for utdanningsvirksomheten og prioriterer utdanningskvalitet i ressursfordeling, strategier og kommunikasjon

• at fagmiljøene utvikler utdanningene i fellesskap, og at fagfellevurdering og kollegaveiledning blir en naturlig del av kvalitetsarbeidet ved institusjonene

• studieprogramledelse med tydelig mandat og tilstrekkelig strategisk handlingsrom til å sørge for helhet og sammenheng i studieprogrammene

Regjeringen vil

• stimulere til økt bruk av fagfellevurdering på tvers av institusjoner

• utvikle en nasjonal konkurransearena for utdanningskvalitet for å stimulere til kunnskap, kompetanse og innovativt arbeid i utdanningene.

6 Styring for utdanningskvalitet

Universitetene og høyskolene har faglig frihet og ansvar for å gi utdanning av høy kvalitet. En riktig balanse mellom tillit og kontroll er premisset for god styring av universitets- og høyskolesektoren.

Reformene de siste tiårene har bidratt til større selvstendighet for universitetene og høyskolene, og regjeringen ønsker at denne utviklingen fortsetter. Autonomi innebærer et stort institusjonelt ansvar for kvalitet i utdanningen. Institusjonenes arbeid med kvalitet må involvere de faglig ansatte og studentene. Institusjonenes faglige autonomi fjerner ikke det politiske ansvaret for styring av universitetene og høyskolene. Forskning, evaluering og god dokumentasjon er nødvendig for å sikre god effekt av innsatsen og åpenhet om resultatene.

6.1 Styring av faglig selvstendige institusjoner

Norske universiteter og høyskoler har faglig frihet i utdanning, forskning og innovasjon og store fullmakter på personalområdet og i administrative og økonomiske saker. Faglig frihet er en grunnverdi for norsk høyere utdanning og forskning og en forutsetning for velfungerende liberale demokratier. Den akademiske friheten motsvares av akademisk ansvar.130 Universitetene og høyskolene har et selvstendig ansvar for å identifisere og respondere på samfunnets behov og for å ha et kritisk blikk på egen virksomhet.

Autonomi er viktig for at institusjonene skal kunne profilere seg faglig. Den pålegger samtidig universitetene og høyskolene et stort ansvar for nasjonalt mangfold, men også for at de faglige ressursene ikke spres for tynt. Videre er utdanning et svært sammensatt oppdrag som omfatter emner og fag med ulike tradisjoner og ulike formål, fra utdanninger som krever autorisasjon for en spesifikk yrkesutøvelse, til de mer frie disiplinfagene. Faglig selvstendighet og strategisk kompetanse er viktig for institusjonenes reelle muligheter til å utvikle kvalitet ettersom kompleksiteten er så stor.131

Regjeringen har gjennomført strukturreformen for å samle ressursene på færre, men sterkere institusjoner for å styrke kvaliteten på utdanning og forskning. Strukturreformen har ført til større og mer sammensatte institusjoner som rår over mer kompetanse og ressurser. Forutsetningene er dermed i større grad til stede for at institusjonene kan vurdere studentenes og samfunnets behov mer helhetlig. Videre legger strukturreformen til rette for å heve kvaliteten på utdanning og forskning gjennom å konsolidere miljøer som tidligere har vært små eller i uhensiktsmessig konkurranse om ressursene.

For å nå de faglige ambisjonene med strukturreformen er det viktig at styrene og institusjonsledelsene har stor oppmerksomhet om organiseringen og ledelsen av utdanningsvirksomheten. Dette krever at prioriteringene kommuniseres til hele institusjonen og til grupper av ansatte med ulike kjerneoppgaver, jf. kapittel 5.3. En del kvalitetsutfordringer er strukturelle og fordrer samordning mellom flere nivåer og miljøer ved institusjonene. Styrene kan for eksempel måtte ta upopulære beslutninger om nedleggelse av program og emner for å sikre at alle studietilbudene har tilstrekkelig størrelse og kompetanse.

Styrene må videre sørge for at virksomheten underlegges kvalitetskontroll, at det settes i verk tiltak der det er behov, og at disse gir resultater. Styret er et kollegialt organ, og det er en helt klar forutsetning at styremedlemmene ikke skal ivareta personlige særinteresser. Styrene må i enda større grad enn tidligere ta tak i vanskelige utfordringer, og dette kommer til å være en viktig del av Kunnskapsdepartementets dialog med styrene.

Styringen av universitetene og høyskolene må balansere behovet for faglig frihet mot behovet for samfunnsmessig innflytelse og myndighetenes ansvar for helheten. I samfunnets behov for innflytelse ligger blant annet at det må være tett samspill mellom utdanningene og arbeidslivet for å sikre utdanningenes relevans, og at studieprogrammene må utvikles i tråd med samfunnets behov. Videre må likebehandling av studenter og rettssikkerhet ivaretas, og også hensynet til effektiv ressursbruk. At det tas slike hensyn, er helt avgjørende for samfunnets tillit til universitetene og høyskolene. På den annen side må vi vokte oss for at styringen av universitetene og høyskolene fører til målforskyvning, undergraver den indre motivasjonen for å gjøre ting bedre eller sløver blikket for andre vesentlige oppgaver.132 Dette tilsier at myndighetenes rolle er å fastsette overordnede mål for sektoren, følge med på utviklingen for å sikre at disse målene nås, og på det grunnlag vurdere eventuelle tiltak. Nedenfor følger en gjennomgang av styringsvirkemidlene, samt tiltak for å styrke kvalitetsarbeidet.

6.2 Kunnskapsdepartementets styringsvirkemidler

På overordnet nivå har Kunnskapsdepartementets styring av utdanning to klare formål. For det første skal den legge rammer som sikrer at utdanningene holder høy kvalitet slik at studentenes læringsutbytte blir godt. Etableringen av en nasjonal konkurransearena for utdanningskvalitet og utbygging av meritteringsordninger for undervisere ved universitetene og høyskolene er viktige tiltak i denne sammenhengen.

For det andre må Kunnskapsdepartementets styring bidra til at vi har de utdanningene og får de kandidatene samfunnet trenger i fremtiden. For å lykkes med dette er det avgjørende med et godt og tett samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene og næringsliv, bransjer og regioner. Universitetene og høyskolene forventes å samarbeide med arbeidslivet og andre deler av utdanningssystemet. Se kapittel 2.2 og 6.7.

I tillegg legger regjeringen vekt på å legge til rette for at universitetene og høyskolene kan samarbeide internasjonalt, blant annet gjennom norsk deltakelse i internasjonale utdannings- og forskningsprogram som Nordplus, Erasmus+ og Horisont 2020.

Politikkutviklingen på utdanningsområdet har også blitt stadig mer internasjonal de siste årene. Kunnskapsdepartementet deltar aktivt i politikkutvikling innenfor høyere utdanning i EU/EØS, OECD, UNESCO, Europarådet og især i Bolognaprosessen, der 48 europeiske land deltar. Se vedlegg 4.

Statens styringsvirkemidler kan deles inn i fire: lover og forskrifter, finansiering, organisering og styringsdialog. I tillegg til at statlige rammer fastsettes gjennom disse styringsvirkemidlene, kan de også være med på å definere institusjonenes handlingsrom, og dermed også handlingsrommet for utdanningsvirksomheten.

Lov og forskrift

Det samlede samfunnsoppdraget til universitetene og høyskolene er regulert gjennom universitets- og høyskoleloven. I tillegg reguleres universitetene og høyskolene gjennom blant annet forskrifter, bevilgningsreglement, økonomireglement og rammeplaner. Loven oppstiller de overordnede formålene og forventningene til universitetene og høyskolene innenfor deres kjerneområder: utdanning, forskning og kunstnerisk utviklingsarbeid og formidling. Loven gir institusjonene et ansvar for å bidra til samfunnsutviklingen, herunder nasjonal verdiskapning, deltakelse i samfunnsdebatten, institusjonenes samhandling med regionale og lokale aktører, museumsvirksomhet, mv.

Loven har også bestemmelser om akademisk frihet og ansvar for å sikre de akademiske verdier og universitetene og høyskolenes og den enkelte vitenskapelig ansattes faglige uavhengighet. Videre setter loven universitetene og høyskolene i en særstilling i statlig forvaltning ved at de har ansvarlige styrer, de er gitt en rekke fullmakter til selv å organisere sin virksomhet, opprette og nedlegge studietilbud med videre. Dette er fullmakter som er gitt universitetene og høyskolene for å sikre faglig og institusjonell autonomi i tråd med akademiske tradisjoner.

Loven har også en rekke bestemmelser som regulerer den konkrete virksomheten, særlig på utdanningssiden, for eksempel rammeplaner, kompetanse- og kvalifikasjonskrav for ansatte, regler om eksamensgjennomføring og klageordninger. Slike bestemmelser har vært ansett som spesielt viktig for å sikre studentenes rettssikkerhet og nasjonale standarder og likebehandling. Dette er også fulgt opp gjennom en rekke forskrifter til loven, blant annet om opptak og akkreditering. Universitets- og høyskoleloven har også bestemmelser om og tilsyn med kvalitet som ivaretas av NOKUT.

Finansiering

De statlige universitetene og høyskolene er nettobudsjetterte. Det vil si at de får tildelt midler over statsbudsjettet som en rammebevilgning og skal planlegge økonomien i et flerårig perspektiv og gjøre avsetninger mellom budsjettår. De norske institusjonene får i internasjonal sammeheng en høy andel av bevilgningene direkte fra staten. Rammefinansieringen gir universitetene og høyskolene rom for å gjøre strategiske valg og prioriteringer. Styret ved den enkelte institusjon har ansvar for å forvalte og prioritere den samlede bevilgningen best mulig for å nå målene for institusjonen og for sektoren. I tillegg kan regjeringen øremerke midler til spesielle tiltak og satsinger.

Finansieringssystemet er etablert for å gi universitetene og høyskolene gode rammer og insentiver. Rammebevilgningen består av en basisdel (ca. 70 prosent) og en resultatbasert del (ca. 30 prosent). Den resultatbaserte delen av bevilgningen skal bidra til å styrke utdannings- og forskningskvaliteten ved å stimulere til økt aktivitet på utvalgte områder. De resultatbaserte midlene fordeles på bakgrunn av avlagte studiepoeng, antall utvekslingsstudenter, ferdigutdannede kandidater og doktorgradskandidater, inntekter fra EU, Norges forskningsråd og regionale forskningsfond samt fra bidrag og oppdragsvirksomhet. I tillegg påvirkes fordelingen av institusjonenes vitenskapelige publisering.

Finansieringssystemet justeres fra og med 2017. Med endringene i finansieringssystemet ønsker regjeringen særlig å stimulere til bedre gjennomføring av gradsstudium, til at utdanning og forskning skal bli mer internasjonalt rettet og til å øke bidraget fra institusjonene til innovasjon og verdiskapning. Det er nye indikatorer for antall ferdigutdannede kandidater og inntekter fra bidrags- og oppdragsaktivitet (BOA) fra og med 2017. Indikatoren for inntekter fra EU er utvidet til å gjelde alle inntekter fra EU, det vil si også utdanningssamarbeid. Det justerte finansieringssystemet og innretningen av de resultatbaserte indikatorene er beskrevet i Prop. 1 S (2015–2016), kapittel 12 og Prop. 1 S (2016–2017), kapittel 13.

Rammefinansiering gir universitetene og høyskolene mulighet til å endre på studieporteføljen. Som produktivitetskommisjonen har påpekt, er det viktig at institusjonene tar dette ansvaret på alvor og blir flinkere til å legge ned det som ikke er godt nok, og heller bruker ressursene der det er gode fagmiljøer og forutsetninger for fremragende studieprogrammer.

Struktur og organisering

Små og fragmenterte fagmiljøer har, blant annet i internasjonale evalueringer, blitt identifisert som et hinder for bedre kvalitet. På bakgrunn av Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet er det besluttet en rekke sammenslåinger i universitets- og høyskolesektoren. I løpet av mindre enn to år er 33 statlige institusjoner redusert til 21. Dette har skjedd gjennom en prosess der institusjonene selv i stor grad har kommet frem til de løsningene som er valgt. Den endelige beslutningen om sammenslåingene har likevel vært tatt av regjeringen ut fra nasjonale ambisjoner og behov.

Universitetene og høyskolene fikk økt organisatorisk frihet med Kvalitetsreformen, noe som stiller strenge krav til god intern styring. De har myndighet til selv å avgjøre den interne styringsstrukturen når det gjelder tilsetting eller valg av faglige ledere og organisering av egen virksomhet.

Styringsdialog

Kunnskapsdepartementet har etatsstyringsansvar for statlige universiteter og høyskoler. Begrepet etatsstyring brukes om aktiviteter av faglig og administrativ karakter for å påvirke og følge opp resultatene og oppgaveløsningen til en underliggende virksomhet. Styringsdialog brukes som en samlebetegnelse på styringsdokumenter, rapporter, politiske signaler og møter av styringskarakter mellom departementet og universitetene og høyskolene. Den formelle styringen følger hendelser og prosesser som leder frem mot formelle etatsstyringsmøter med institusjonene. I tillegg er det en løpende kontakt mellom departementet og universitetene og høyskolene og representanter for sektoren.

Departementet gjør årlig omfattende analyser og vurderinger av universitetene og høyskolenes resultater og måloppnåelse. Det utarbeides en tilstandsrapport med analyser av sektorens resultater. Den er et viktig grunnlag for etatsstyringen og etatsstyringsmøtene. Tilstandsrapporten er også viktig for departementets arbeid overfor sektoren som helhet og legger til rette for at den enkelte institusjons resultater kan sammenlignes med resultatene for andre institusjoner eller gjennomsnittet for sektoren.

Etatsstyringsmøtene har etter hvert utviklet seg til å være en langsiktig strategidiskusjon mellom Kunnskapsdepartementet og den enkelte institusjons styre. Kunnskapsdepartementet har siden 2013 hatt etatsstyringsmøter med den enkelte institusjon annet hvert år. Departementet vil fortsatt vurdere innretningen på etatsstyringsmøtene på bakgrunn av blant annet erfaringer med møter annet hvert år, institusjonssammenslåing og en prøveordning med innføring av utviklingsavtaler mellom departementet og en del institusjoner.

Den formelle styringsdialogen består av følgende hovedaktiviteter:

• tildelingsbrev med budsjett, sektormål, nasjonale styringsparametere og andre forutsetninger

• rapportering fra institusjonene med virksomhetsmål, resultater, ambisjoner og vurderinger

• etatsstyringsmøter med statlige institusjoner, dialogmøte med private institusjoner

• skriftlig tilbakemelding

Kunnskapsdepartementet har satt fire overordnede, langsiktige sektormål for universitets- og høyskolesektoren samt nasjonale styringsparametere som viser hva departementet vil ha særlig oppmerksomhet på i styringen av sektoren. Departementet fastsetter også kandidatmåltall for helse- og lærerutdanningene. Universitetene og høyskolene fastsetter sine egne virksomhetsmål tilpasset den enkelte institusjons egenart og profil.

Ekspertgruppen som i 2014 vurderte finansieringssystemet, foreslo flerårige utviklingsavtaler mellom Kunnskapsdepartementet og den enkelte institusjon. Utviklingsavtalene skal bidra til den faglige utviklingen ved universitetene og høyskolene og være til støtte for styret. Avtalene har ikke som formål at departementet skal lengre inn i virksomhetsstyringen til universitetene og høyskolene og rokker ikke ved det ansvaret styret har for planer, strategier og forvaltning. De skal tjene som et instrument for å løfte saker eller områder der styre og ledelse ser behov for spesiell oppmerksomhet. Hensikten med avtalene er at institusjonene skal utvikle en tydeligere profil, og at det blir bedre arbeidsdeling i universitets- og høyskolesektoren. De skal være et virkemiddel fra Kunnskapsdepartementet for å ivareta behovet for nasjonal koordinering på frivillig basis. Kunnskapsdepartementet tar sikte på at alle statlige universiteter og høyskoler skal ha utviklingsavtaler fra 2019. Departementet mener at avtalene får større effekt ved å knytte økonomiske virkemidler til dem, og tar sikte på å legge frem forslag til dette i Prop. 1 S (2017–2018) for Kunnskapsdepartementet.

6.3 NOKUTs rolle

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) er viktig i utviklingen av høyere utdanning gjennom sin funksjon som akkrediterings- og tilsynsorgan, som kunnskapsforvalter og gjennom sitt bidrag til kvalitetsutvikling. Med undertegningen av Bologna-erklæringen om høyere utdanningssamarbeid i 1999 forpliktet Norge seg til å bli med på «fremme av europeisk samarbeid om kvalitetssikring for å utvikle sammenlignbare kriterier og metodikk».133Ministermøtet i Bergen i 2005 sluttet seg til felles europeiske standarder og retningslinjer for kvalitetssikring i høyere utdanning (ESG), som var sammenfallende med kriteriene for medlemskap i ENQA (European Association for Quality Assurance in Higher Education).134 NOKUT ble evaluert i henhold til disse kriteriene i 2008 og 2013.135

Helt fra starten av har NOKUT hatt en tredelt rolle: NOKUT skal drive både kvalitetskontroll og kvalitetsutvikling av høyere utdanning, samt informere om utenlandsk høyere utdanning og forvalte ordningen for generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning. NOKUTs oppgaver er regulert av lov og forskrifter.

Rollen som kvalitetssikringsorgan omfatter at NOKUT skal:136

• føre tilsyn med og informere om kvaliteten i høyere utdanning.

• akkreditere studietilbud og institusjoner, revidere akkrediteringer og eventuelt gjøre vedtak om å trekke akkreditering tilbake. NOKUTs akkrediteringer baseres på vurderinger foretatt av eksterne sakkyndige oppnevnt av NOKUT.

• gjennomføre evalueringer av betydning for å kunne bedømme kvaliteten i høyere utdanning. Alle evalueringer som foretas av NOKUT, er offentlige, og NOKUT skal bidra til at disse gjøres kjent.

• bidra til kvalitetsutvikling. Gjennom tilsynsvirksomheten og funn som gjøres, skal NOKUT bistå institusjonene med å videreutvikle og forbedre kvaliteten. NOKUT skal også drive utviklingsarbeid som ikke direkte er knyttet til kontrollvirksomheten.

• informere og forvalte ordningen for generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning. NOKUTs forvaltning av godkjenningsordningen for utenlandsk utdanning skal bidra til at personer med kompetanse fra utlandet effektivt kan benytte denne i Norge, og til at arbeidsliv og utdanningsinstitusjoner har god informasjon om hva utenlandsk kompetanse tilsvarer i Norge.

Gjennom bestemmelser om NOKUT i universitets- og høyskoleloven og studiekvalitetsforskriften er det lagt nasjonale føringer for akkrediterings- og tilsynsvirksomheten. Det presiseres i merknader til loven at NOKUTs faglige vurderinger og akkrediteringer etter lov og forskrift er uavhengige og ikke kan overprøves av departementet. I de eksterne evalueringene er det fastslått at NOKUT har gjennomført sin tilsynsvirksomhet med full uavhengighet av departementet. Det at NOKUT er et statlig forvaltningsorgan, innebærer imidlertid at det er underlagt Kunnskapsdepartementets alminnelige styringsmyndighet i administrative, organisatoriske og økonomiske forhold, og at departementet både kan delegere og instruere NOKUT i forvaltningsoppgaver.137

I den perioden NOKUT har eksistert, har det høyere utdanningslandskapet gjennomgått store endringer. Også NOKUT og dets oppgaveportefølje har vært i utvikling. NOKUTs hovedoppgaver når det gjelder norsk høyere utdanning har i all hovedsak ligget fast. NOKUT skal i samråd med sektoren gi forskrift om utfyllende kriterier for institusjonenes kvalitetsarbeid, føre tilsyn med kvaliteten i det systematiske arbeidet for å sikre og videreutvikle utdanningskvaliteten og gi råd om videreutvikling av kvalitetsarbeidet.138

I takt med utviklingen nasjonalt og internasjonalt, og i kontakt med Kunnskapsdepartementet, utdanningsinstitusjonene og studentene, har NOKUT tilpasset, justert og videreutviklet rutiner, praksis, virkemidler og kompetanse. En gjenganger i tilbakemeldingene fra universitetene og høyskolene på NOKUTs virksomhet er ønsket om bedre balanse mellom kontroll og utvikling, og at NOKUT skal legge mer vekt på informasjon og rådgivning til institusjonene. Blant annet har det vært et mål at NOKUT skal bruke mer tid og ressurser på tilsyn med programmer som berører store studentgrupper. NOKUT har også lagt stor vekt på god brukertjeneste og kommunikasjon med sektoren og på å utvikle stadig flere felles nasjonale arenaer for informasjon og dialog.

NOKUT har også fått styrket sin rolle som kvalitetsutvikler gjennom å forvalte nasjonale kontroll- og insentivordninger for utdanningskvalitet som har blitt utvidet de senere årene. NOKUT forvalter nasjonale kvalitetsutviklingsordninger som Utdanningskvalitetsprisen fra 2004 og Sentre for fremragende utdanning (SFU) fra 2010. Dette er prestisjeordninger som har stor søkning, og som har vist seg å ha betydelig merverdi for sektoren, også for fagmiljøer som ikke har nådd opp i konkurransen. Erfaringene fra slike ordninger tyder på at de styrker det ledelsesforankrede arbeidet for utvikling av studiekvaliteten og skaper økt bevissthet om innovativ undervisningspraksis og vurdering av utdanning.139

Fra 2013 fikk NOKUT i oppdrag å gjennomføre en årlig nasjonal studentundersøkelse om studentenes opplevelse av kvalitet i studieprogrammene (Studiebarometeret). I 2014 fikk NOKUT også flere nye utrednings- og analyseoppdrag fra Kunnskapsdepartementet. Se kapittel 6.8. Gjennom denne typen oppgaver og andre utredningsoppdrag har NOKUT bygget opp en betydelig analysekompetanse.

6.4 Endringer i studiekvalitetsforskriften og studietilsynsforskriften

Som ledd i oppfølgingen av Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet ble universitets- og høyskoleloven og forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning (studiekvalitetsforskriften) endret i 2016. I hovedtrekk innebar endringene i studiekvalitetsforskriften strengere krav til etablering av master- og doktorgradsprogrammer, skjerpede krav for akkreditering som vitenskapelig høyskole og universitet og en styrking av NOKUTs arbeid med å heve kvaliteten i høyere utdanning. Kravene til fagmiljø på master- og doktorgradsstudier er skjerpet sammenlignet med tidligere. Blant annet stilles det krav om at fagmiljøet skal være bredt, ha relevant kompetanse og dekke fag, emner og kunnskapsområder som studietilbudet består av.

Med endringene i universitets- og høyskoleloven og studiekvalitetsforskriften la Kunnskapsdepartementet til rette for å dreie NOKUTs tilsyn fra vurdering av institusjonenes kvalitetssikringssystemer til et bredere tilsyn med institusjonenes samlede kvalitetsarbeid. Det innebærer at det skal føres tilsyn med i hvilken grad institusjonenes kvalitetsarbeid legger til rette for og bidrar til å øke kvaliteten i studieprogrammene slik at studentene lærer mer, samt med de mer administrative kvalitetssikringsrutinene ved institusjonene og bruken av disse. En hovedendring i studiekvalitetsforskriften er at NOKUT skal fastsette utfyllende kriterier for institusjonenes kvalitetsarbeid i egen forskrift. NOKUT må kunne utføre et profesjonelt, målrettet og tematisert tilsyn med institusjonenes kvalitetsarbeid.

Med utgangspunkt i endringene i universitets- og høyskoleloven og i studiekvalitetsforskriften har NOKUT sendt på høring ny forskrift om tilsyn med utdanningskvaliteten i høyere utdanning (studietilsynsforskriften). Kunnskapsdepartementets studiekvalitetsforskrift og NOKUTs studietilsynsforskrift bygger på og er i tråd med Norges internasjonale forpliktelser nedfelt i Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG), som ble revidert i 2015, jf. boks 3.7. Blant annet ble det fastsatt et nytt krav i ESG om at representanter fra arbeids- eller samfunnsliv, studenter og eksterne sakkyndige skal trekkes inn i institusjonenes evalueringsarbeid.

I NOKUTs forslag til ny studietilsynsforskrift legges det vekt på kvalitet på studieprogramnivå. Dette gjenspeiles i nye krav til studiene, blant annet når det gjelder internasjonalisering. Kriterier relatert til studiets fagmiljø er noe justert i forhold til tidligere. For å ivareta skjerpede krav til fagmiljø ved master- og doktorgradsstudiene, vil NOKUT sette i gang sakkyndigvurderinger av konkrete enkeltstudier for på sikt å etablere en presedensgivende praksis for ulike fagområder. Kunnskapsdepartementet støtter dette arbeidet og mener at det er avgjørende at NOKUT etablerer regler som sikrer lik praksis uavhengig av de enkelte komiteers sammensetning.

NOKUT har gjennom studietilsynsforskriften fastsatt kriterier for det interne kvalitetsarbeidet ved universitetene og høyskolene. Gjennom kvalitetsarbeidet skal institusjonene frembringe kunnskap de trenger i sikringen og utviklingen av utdanningene som tilbys, og handle i tråd med kunnskapen om egen utdanningskvalitet. Kriteriene for det interne kvalitetsarbeidet er samlet i to grupper, henholdsvis grunnlag for og gjennomføring av kvalitetsarbeidet. Når det gjelder grunnlag for kvalitetsarbeidet, stilles det blant annet krav om at universitetene og høyskolene skal ha en strategi for å sikre og utvikle utdanningskvaliteten. Videre skal institusjonenes kvalitetsarbeid dekke alle vesentlige områder av betydning for kvaliteten på studentenes læringsutbytte. Institusjonene må selv identifisere hvilke områder som fremstår som vesentlige. NOKUT har utarbeidet et veiledende dokument, Kvalitetsområder for studieprogram, for å gi eksempler på relevante områder av betydning for kvaliteten på studentenes læringsutbytte. Når det gjelder gjennomføring av kvalitetsarbeidet, er det et nytt krav om at resultater fra kvalitetsarbeidet skal brukes ved vurdering og strategisk utvikling av institusjonens studieportefølje. Det forventes dermed at kunnskapen fra kvalitetsarbeidet både skal brukes til å sikre og videreutvikle enkeltstudier og i utviklingen av den helhetlige utdanningsvirksomheten ved universitetene og høyskolene. Dette innebærer at både den enkelte faglig ansatte og institusjonens styre og ledelse involveres i kvalitetsarbeidet.

Med den nye studietilsynsforskriften har NOKUT ønsket å etablere et forutsigbart rammeverk for institusjonenes interne kvalitetsarbeid. Samtidig vektlegger Kunnskapsdepartementet og NOKUT at det fortsatt er institusjonene som ut fra egen strategi, størrelse, faglige profil og andre lokale behov bestemmer utformingen av kvalitetsarbeidet. Det er viktig for departementet at institusjonene selv gis rom for å definere hva som er vesentlige områder for kvalitet i studentenes læringsutbytte, og at kvalitetsarbeidet tar utgangspunkt i institusjonens egen strategi for utdanningskvalitet.

6.5 Rammeplanstyrte utdanninger

Kunnskapsdepartementet har fastsatt nasjonale rammeplaner for lærerutdanninger, helse- og sosialfagutdanninger, ingeniørutdanning og regnskap og revisjon. Formålet med nasjonale rammeplaner er blant annet å sikre et nasjonalt likeverdig faglig innhold og nivå, slik at utdanningene er enhetlige på tvers av institusjonene og studentene får et tilnærmet likt utdanningstilbud. Formålet er videre å sikre behovet til helse- og velferdstjenestene, skolesektoren og relevant arbeidsliv.

Tett kobling med arbeidslivet er avgjørende for å utvikle utdanningene i takt med behovene til skolene, tjenestene og arbeidslivet for øvrig. Dialog om læringsutbyttebeskrivelsene mellom utdanningene på den ene siden og helse- og velferdstjenestene og skolesektoren og annet relevant arbeidsliv på den andre er formålstjenlig for å sørge for at kompetansen studentene sitter igjen med etter utdanning, samsvarer med kompetansen det er behov for.

De gjeldende nasjonale rammeplanene har noe ulik utforming. Rammeplaner for lærerutdanninger, ingeniørutdanning og regnskap og revisjon er endret de siste årene. Disse beskriver forventet læringsutbytte etter fullført utdanning og gir bestemmelser om blant annet utdanningenes struktur, faglige sammensetning og krav til praksis. Samtidig gir de mindre detaljerte føringer om hva kandidatene skal ha vært gjennom i utdanningen enn tidligere rammeplaner. I tillegg til de nasjonale rammeplanene er det utarbeidet nasjonale retningslinjer for lærerutdanning, ingeniørutdanning og regnskap og revisjon som inneholder mer detaljerte læringsutbyttebeskrivelser. Retningslinjene skal revideres i tråd med kunnskapsfeltets utvikling. Ansvaret for utvikling og revisjon av de nasjonale retningslinjene er lagt til nasjonale råd under Universitets- og høgskolerådet, henholdsvis Nasjonalt råd for lærerutdanning (NRLU), Nasjonalt råd for teknologisk utdanning (NRT) (ingeniørutdanning) og Nasjonalt råd for økonomisk administrativ utdanning (NRØA) (regnskap og revisjon). De eksisterende nasjonale rammeplanene for helse- og sosialfagutdanningene er mer omfattende og gir flere detaljerte føringer for utdanningenes struktur og hva studentene skal gjennom i utdanningene. Disse rammeplanene er foreløpig ikke revidert etter innføringen av Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk.

Innholdet i rammeplanene har vært gjenstand for kritikk, blant annet i innspillene til denne stortingsmeldingen. Kritikken går på at de begrenser den faglige friheten til institusjonene, at de hemmer nytenkning, og at de delvis er i utakt med utviklingen i tjenestene, skolene og annet relevant arbeidsliv. Departementet er enig i mye av denne kritikken og vil på sikt redusere bruken av rammeplaner. Istedenfor rammeplaner skal utdanningskvaliteten sikres gjennom at institusjonene og fagmiljøene lager retningslinjer for utdanningene sammen med helse- og velferdstjenestene, skolesektoren og øvrig relevant arbeidsliv. Videre vil kvaliteten i lærerutdanninger, helse- og sosialfagutdanninger, ingeniørutdanning og regnskap og revisjon sikres gjennom tilsyn av NOKUT, benchmarking og etatsstyring. En tilleggsdimensjon er at flere utdanninger, spesielt innenfor helsesektoren, må tilfredsstille særskilte krav i EU-direktivet om gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner.140

Styring av helse- og sosialfagutdanningene

Kunnskapsdepartementet vil, i samråd med Arbeids og sosialdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet, og Helse- og omsorgsdepartementet, justere styringen av helse- og sosialfagutdanningene slik at læringsutbyttet utvikles på grunnlag av tett dialog og samarbeid mellom utdanningene og helse- og velferdstjenestene. Ordningen med rammeplan for åtte helse- og sosialfagutdanninger avvikles og erstattes med en felles forskriftsfestet rammeplan for alle helse- og sosialfagutdanningene. Regjeringen har sendt på høring et nytt system for styring av læringsutbyttet i helse- og sosialfagutdanningene.

Et nytt system skal:

• sikre helse- og velferdstjenestenes innflytelse på de helse- og sosialfaglige utdanningene (på ulike nivåer)

• ivareta universitetenes og høyskolenes faglige frihet med hensyn til metode og undervisningsformer

• fungere for alle utdanningene og for alle de berørte sektorene

• kunne fungere fleksibelt med tanke på å endre kravene dersom kompetansebehovene i tjenestene endres og samtidig ivareta utdanningsinstitusjonenes, tjenestenes og studentenes behov for forutsigbarhet

• sikre at de faktiske kompetansekravene formuleres som kandidatenes læringsutbyttebeskrivelser i form av forventet sluttkompetanse

• harmonere med Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk

• sikre nødvendig styring, men samtidig gi rom for lokal tilpasning og utvikling i utdanningene

• legge grunnlaget for et likeverdig samspill mellom universitets- og høyskolesektoren og helse- og velferdstjenestene og inneholde formålsbeskrivelse, læringsutbyttebeskrivelser og oppbygging, herunder eksterne praksisstudier, for den enkelte utdanning

Systemet vil basere seg på tett samarbeid mellom utdanningene og tjenestene. I samarbeid med Arbeids- og sosialdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet vil departementet etablere programgrupper med representanter for utdanningene, tjenestene og eventuelle andre relevante aktører. Programgruppene skal utvikle nasjonale retningslinjer som inneholder læringsutbyttebeskrivelser for sluttkompetansen for ferdige kandidater for hver enkelt utdanning. Programgruppene må samlet ha inngående kunnskap om tjenestenes behov, herunder ulike brukergruppers behov, om den enkelte utdanning og om oppdatert forskning innenfor fagområdet.

6.6 Nasjonal støtte til institusjonenes kvalitetsutviklingsarbeid

Kunnskapsdepartementet gjennomgår organiseringen av kunnskapssektoren etter at Gjerdrem og Fagernes i rapporten Kunnskapssektoren sett utenfra har lagt frem sine forslag.141 Målet med gjennomgangen er å vurdere organiseringen av Kunnskapsdepartementets underliggende virksomheter og ta stilling til om det er oppgaver i departementet som bør løses på et annet forvaltningsnivå. Gjennomgangen omfatter virksomheter som på ulikt vis har betydning for høyere utdanning. Flere organer bidrar med viktig infrastruktur og støttefunksjoner, som BIBSYS, Current Research Information System In Norway (CRIStin), Felles studieadministrativt tjenestesenter (FSAT), UNINETT, Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste (NSD) med flere. Også virksomheter som stimulerer til utdanningskvalitet gjennom rådgiving og direkte bevilgninger til fagmiljøene, blir berørt i denne gjennomgangen, som NOKUT, SIU, Norgesuniversitetet og Program for kunstnerisk utviklingsarbeid, samt sentre med tilknytning til universitets- og høyskolesektoren, som Senter for IKT i utdanning og Nasjonalt senter for realfagsrekruttering. Universitets- og høgskolerådet (UHR) er et viktig samarbeidsorgan for norske universitet og høyskoler, og UHRs rolle vil også kunne bli påvirket av denne organiseringsgjennomgangen.

I kapittel 5.3 er det gitt begrunnelser for utviklingen av en nasjonal konkurransearena for utdanningskvalitet som også skal bli en ramme rundt stimuleringstiltakene som eksisterer i dag. Sammen med tiltak for å styrke kunnskapsgrunnlaget for kvalitetsutvikling, og for å legge bedre til rette for nasjonalt samarbeid om kompetanse og kapasitet i utdanningene, skal den nye konkurransearenaen bidra til å styrke kvalitetsarbeidet ved universitetene og høyskolene.

Det er viktig å understreke at mens en tilsynsrolle krever uavhengighet fra myndighetene, innebærer rollen som iverksetter av nasjonale strategier og politikk gjennom nasjonale utlysninger å forvalte et oppdrag innenfor rammer som departementet setter. I departementets gjennomgang av kunnskapssektoren vil ulike modeller for organisering av alle forvaltnings- og tjenesteoppgaver for høyere utdanning bli vurdert. Ett viktig element i dette vil være å vurdere forholdet mellom tilsyn, veiledning og stimulering av kvalitets- og forbedringsarbeid ved institusjonene. I arbeidet med organisering av oppgaver i kunnskapssektoren vil regjeringen legge vekt på å styrke funksjoner som støtter opp under kvalitetsarbeidet ved universitetene og høyskolene. Ansvaret for forvaltningen av en nasjonal konkurransearena for utdanningskvalitet vil bli vurdert i sammenheng med dette arbeidet.

6.7 Samarbeid om tilbud og etterspørsel etter utdanning

«I must study politics and war, that our sons may have liberty to study mathematics and philosophy. Our sons ought to study mathematics and philosophy, geography, natural history and naval architecture, navigation, commerce and agriculture in order to give their children a right to study painting, poetry, music, architecture, statuary, tapestry and porcelain.»

Kilde: John Adams

Landets samlede behov for kompetanse er et nasjonalt anliggende, mens fylkeskommunene er gitt en rolle i den regionale kompetansepolitikken.142 Kunnskapsdepartementet har i samarbeid med andre offentlige myndigheter og sentrale samfunnsaktører ansvaret for å bidra til at vi som land har de utdanningene og får de kandidatene vi trenger for å møte samfunnets behov i fremtiden. I tillegg til at kvaliteten skal være god og relevant i all utdanning som tilbys, er utfordringene knyttet til om vi får tilstrekkelig kompetanse på viktige områder. Dette krever en god koordinering og arbeidsdeling mellom utdanningsinstitusjonene.

Det er behov for kunnskap om kompetansebehovene i private og offentlige virksomheter nasjonalt og regionalt, i tillegg til godt samarbeid for riktig dimensjonering av studietilbudene. Omstillingsutfordringer kan være av ulik karakter og ramme med ulik styrke innenfor ulike bransjer og områder av landet. Det er viktig at utdanningsinstitusjonene kan tilby utdanning som gjør arbeidstakerne og samfunnet i stand til å møte utfordringene og mulighetene på en god måte. Behovet for avansert IKT-kompetanse er et nærliggende eksempel, jf. boks 6.2. Også generiske ferdigheter, som evne til kritisk tenkning, kommunikasjon og samarbeid, vil være viktig på tvers av fagområder for å sikre god omstillingsevne blant kandidatene fra høyere utdanning.

Universitetene og høyskolene har ansvaret for egen profil og prioriteringer. De bestemmer i hovedsak selv hvilke utdanningstilbud de vil gi, størrelsen på disse, på hvilket nivå de skal være og det faglige innholdet i tilbudene. Institusjonene er tett på samfunnsmessige og faglige utfordringer og muligheter og i dialog med sentrale samfunnsaktører. De har gode forutsetninger for å finne en balanse mellom det å utdanne for et samfunn vi ikke kjenner, samtidig som vi skal fylle yrkene vi allerede har som vil trenge arbeidskraft fremover.

Nasjonale myndigheter fastsetter de overordnede rammene gjennom bevilgninger, kandidatmåltall i helse- og lærerutdanningene, gjennom finansieringssystemet og ved tildeling av midler til studieplasser i de årlige budsjettene. Dokumenterte regionale eller nasjonale behov, fremskrivinger, innspill fra arbeidsliv og politiske vurderinger ligger til grunn for dimensjoneringen av den samlede nasjonale studieporteføljen. Tilbudet reguleres gjennom et samspill mellom aktørene i utdanningssystemet og etterspørselen etter utdanning. Arbeidsmarkedsdata og kandidatundersøkelser viser at utdanningssystemet i stor grad har klart å tilby den kompetansen arbeidslivet trenger, selv om det er ubalanse i en del sektorer og regioner. Samtidig viser en ny rapport fra NIFU at det har vært en sterk vekst i antall mastergradsprogrammer i perioden 2004–2014, og at kvaliteten på fagmiljøene bak programmene er varierende.143 Regjeringen mener det er potensial for å imøtekomme samfunns- og næringslivets behov ytterligere. Mer samordnet kunnskapsgrunnlag, færre høyere utdanningsinstitusjoner og en bedre organisert fagskolesektor skaper bedre oversikt over etterspørsel og tilbud av høyere utdanning. Kunnskapsdepartementet vil delta mer aktivt i dialogen om den nasjonale studieporteføljen og følge opp institusjonenes eget arbeid med porteføljeutvikling.

Arbeidet med porteføljeutvikling, profil, omstilling og eventuell nedleggelse av studietilbud er krevende for universitetene og høyskolene. Fagmiljøer bygges opp over tid, og de ansattes kompetanse er spesialisert og knyttet til spesifikke områder. Gitt de spesielle utfordringene de akademiske institusjonene har for omstilling og strategisk styring, skal hver enkelt institusjon gjøre egne strategiske valg og prioriteringer, blant annet når det gjelder å utvikle nye studietilbud i tråd med samfunnets behov.

Sammenslåingsprosessene og utviklingen av de nye institusjonene vil gi gode muligheter for gjennomgang av det samlede studietilbudet. Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet beskriver sammenslåingene som et virkemiddel for bedre kvalitet. Meldingen uttrykker klare forventninger om at studieporteføljene skal gjennomgås for å unngå dublerende fagmiljøer og sikre soliditet. Dette kan innebære at styret må gjennomføre organisatoriske endringer for å hente ut faglige synergier og bidra til faglig integrasjon mellom campuser.

«Mange utdanningsinstitusjoner tilbyr de samme utdanningene, selv om de hver for seg har relativt små fagmiljøer og sliter med å rekruttere nok studenter. Institusjonene konkurrerer om å rekruttere fagpersonale og studenter, mens sektoren som helhet og den enkelte student ville tjent på samarbeid eller sterkere konsentrasjon og klarere arbeidsdeling.»144

Innføringen av utviklingsavtaler mellom det enkelte universitet og den enkelte høyskole og Kunnskapsdepartementet skal bli et redskap for bedre kvalitet i utdanning og forskning og god arbeidsdeling mellom institusjonene.

Erfaringene med innføring av utviklingsavtaler så langt viser potensialet for at universitetene og høyskolene kan ta mer ansvar på tvers av den enkelte institusjon for å komme frem til prioriteringer og koordinering som bedre ivaretar samfunnets samlede behov. De endelige prioriteringene kan senere innarbeides i den enkelte institusjons utviklingsavtale. Vi har i dag noe svake strukturer for slikt samarbeid på tvers av sektoren, men departementet er kjent med at mye positivt skjer mellom institusjonene og i regi av Universitets- og høgskolerådet (UHR).

Produktivitetskommisjonens første rapport peker på at lærestedenes styrende organer ikke ser ut til å benytte det handlingsrommet de har fått gjennom Kvalitetsreformen til å legge ned studietilbud med få søkere eller studietilbud som har basis i svake forskningsmiljøer.145 Kunnskapsdepartementet har lagt til grunn at det som hovedregel ikke er hensiktsmessig å gi undervisningstilbud til grupper under 20 studenter. Det begrunnes med faglige og ressursmessige hensyn.146 På den annen side må det samlet sett sikres at det er kompetanse på viktige områder innenfor fagområder som er relativt små i Norge. Sikring av små og sårbare fag vil også bli et tema i den varslede stortingsmeldingen om humaniora. Rekrutteringsproblemene til Samisk høgskole utgjør en særskilt utfordring. Høyskolen, Kunnskapsdepartementet og Sametinget må sammen arbeide for å finne løsninger som kan være bærekraftige på lang sikt.

Det er en klar forventning om at utdanningsinstitusjonene utformer studieporteføljen og utdanningene i god dialog med mottakerne av den fremtidige arbeidskraften. Det er imidlertid også viktig å styrke dialogen mellom de ulike delene av utdanningssystemet, det vil si videregående opplæring, fagskole, universiteter og høyskoler, jf. kap 2.

Universitetene og høyskolene bør ha felles arenaer for samarbeid og samordning av studieporteføljen. Kunnskapsdepartementet vil i samråd med andre departementer bidra til å fasilitere dialog og samarbeid mellom universitetene og høyskolene for å utvikle den nasjonale studieporteføljen.

Kunnskapsdepartementet vil som en del av evalueringen av strukturreformen se på hvordan institusjonene planlegger og fatter beslutninger om studieporteføljen og dimensjoneringen av studietilbudet.

Råd for samarbeid med arbeidslivet

I St.meld. nr. 44 (2008–2009) Utdanningslinja ble det bestemt at alle statlige universiteter og høyskoler skulle opprette et Råd for samarbeid med arbeidslivet (RSA), samt at rådet skulle vedta en strategi for institusjonens samarbeid med arbeidslivet.147 Formålet med RSA er systematisk kontakt for bedre samhandling og dialog med samfunnet rundt institusjonene for dermed å få til bedre samsvar mellom arbeidslivets kompetansebehov og universitetene og høyskolenes utvikling av studietilbud. Institusjonene har valgt å løse dette på forskjellige måter og har høstet ulike erfaringer. Etter sammenslåingen av flere universiteter og høyskoler vil institusjonene ha en større bredde i porteføljen og dermed være en viktig samarbeidspartner for et bredere arbeids- og samfunnsliv både regionalt og nasjonalt.

Som oppfølging av Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver vil RSA bli evaluert i 2016/2017.148 I denne evalueringen skal det undersøkes i hvilken grad Stortingets mål for RSA er oppfylt, samtidig som evalueringen skal være fremoverskuende og utviklingsorientert. Resultatene av evalueringen kan brukes til å utvikle et mer forpliktende samarbeid som grunnlag for institusjonenes strategiske arbeid med studieporteføljen og relevans i utdanningene. Bruk av RSA er én del av arbeidet med å utvikle mer forpliktende samarbeid og god dialog om profil og prioriteringer. RSA vil imidlertid ikke dekke eller erstatte behovet for samarbeid på programnivå. Dette må komme i tillegg, jf. kapittel 3.

Evalueringen skal også se nærmere på RSAs funksjon i lys av større utdanningsinstitusjoner og nye folkevalgte regioner.149 Ett av målene med strukturreformen i universitets- og høyskolesektoren er regional utvikling. Færre og sterkere universiteter og høyskoler har lagt grunnlaget for økt kvalitet i høyere utdanning og forskning, og gjennom det er forutsetningen for å bidra til regional utvikling forsterket. I Meld. St. 22 (2015–2016) understrekes forventninger om at universitetene og høyskolene deltar i utformingen av regionale kompetanseplaner.

Et godt kunnskapsgrunnlag om fremtidige kompetansebehov

Myndighetene og tilbydere av utdanning trenger god forståelse av kompetansebehovene både nasjonalt og regionalt, også som grunnlag for en god arbeidsdeling mellom fag- og yrkesopplæringen, universitetene og høyskolene og fagskolene. Den samlede kompetansen fra lærlinger, bachelorkandidater, mastergradskandidater, doktorgradskandidater og fagskolekandidater må sees i sammenheng med behovet på kort og lang sikt. I tillegg er det viktig at studiesøkende får bedre informasjon om arbeidsmarkedsutsiktene ved ulike utdanningsvalg. Begge rapportene fra produktivitetskommisjonen omtaler behovet for god informasjon for studiesøkende og støtte til studentene i karriereplanleggingen som en økonomisk investering.

Gjennom bedre kunnskapsgrunnlag om nasjonale og regionale kompetansebehov legger regjeringen til rette for at institusjonene kan gjøre gode vurderinger om det enkelte studietilbud og den samlede studieportefølje. I OECDs gjennomgang av norsk kompetansepolitikk blir manglende samordning mellom aktørene innenfor utdannings-, arbeidsmarkeds- og nærings- og regionalpolitikken nasjonalt og regionalt, samt mellom forvaltningsnivå fremhevet som en betydelig utfordring. OECD anbefalte Norge å lage en nasjonal kompetansepolitisk strategi.

I 2017 vil regjeringen presentere og følge opp en nasjonal kompetansepolitisk strategi utarbeidet i samarbeid med partene i arbeidslivet og andre kompetansepolitiske aktører. Målet med strategien er å bidra til at enkeltmennesker og virksomheter har en kompetanse som gjør at Norge kan ha et konkurransedyktig næringsliv og en effektiv og god offentlig sektor, og at færrest mulig står utenfor arbeidslivet.

Det finnes mange kilder til kunnskap om Norges kompetansebehov. Det mangler imidlertid en felles arena for å diskutere kildegrunnlaget, inkludert sikre og usikre utviklingstrekk i fremtiden.

Regjeringen etablerer et Kompetansebehovsutvalg (KBU) i 2017. Dette gjøres på bakgrunn av Kunnskapsdepartementets Prosjekt om fremtidige kompetansebehov og som del av arbeidet med en nasjonal kompetansepolitisk strategi. Utvalget vil bestå av forskere, analytikere, partene i arbeidslivet og myndighetenes representanter. Utvalget skal sammenstille og analysere en stor mengde kilder til kunnskap om Norges kompetansebehov, nasjonalt og regionalt, og tilpasse og formidle dette kunnskapsgrunnlaget til ulike målgrupper.

6.8 Kunnskapsgrunnlag for kvalitetsutvikling

Kunnskapsdepartementet har ansvar for å sette gode rammer for utdanningsvirksomheten, utvikle de overordnede målene, følge med på at disse målene nås, og se til at utbyttet for studentene og samfunnet er godt nok. Kunnskapsdepartementet har dessuten sektoransvaret for kunnskapsutvikling og forskning om og for egen sektor. Universitetene og høyskolene har ansvar for resultater innenfor alle områder av sin virksomhet. For at lærestedene og myndighetene skal kunne ivareta ansvaret sitt, og for å sikre tillit til utdanningene, er det nødvendig med et solid kunnskapsgrunnlag om utdannings- og forskningsaktiviteter og -resultater på ulike nivåer.

De senere årene har Kunnskapsdepartementet tatt flere initiativ for å styrke kunnskapsgrunnlaget om kvaliteten i høyere utdanning. Departementet har blant annet gitt NOKUT i oppdrag å gjennomføre en nasjonal studentundersøkelse som kartlegger studentenes vurderinger av kvaliteten på studieprogrammet de går på. Studiebarometeret har i 2016 blitt gjennomført for fjerde år på rad, og resultatene presenteres i en nettbasert portal. Institusjonene og forskere får tilgang til data fra undersøkelsen. NOKUT skal videreutvikle Studiebarometeret slik at det i større grad måler studentenes engasjement i aktiviteter og miljøer som har positiv sammenheng med læring, jf. Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet. NIFU-rapporten Kvalitetsindikatorer i høyere utdanning har dessuten flere forslag til dimensjoner ved Studiebarometeret som NOKUT kan vurdere å videreutvikle.150 NOKUT har også initiert en undersøkelse om de faglig ansattes vurdering av utdanningskvaliteten som skal supplere Studiebarometeret, og har høsten 2016 gjennomført en pilotundersøkelse.151

Kunnskapsdepartementet har videre lansert en undersøkelse om arbeidsgiveres vurdering av utdanningskvalitet, og en pilotstudie om dette er nå satt i gang. I tillegg har departementet satt i gang flere forsknings- og utredningsoppdrag om sentrale forhold i sektoren, og Norge deltar i en rekke internasjonale undersøkelser. Institusjonene skaffer dessuten selv til veie mye informasjon om utdanningene gjennom rapportering på en rekke indikatorer til Database for statistikk om høgre utdanning (DBH). Regjeringen forventer at universitetene og høyskolene i større grad gjør informasjon om sine studieprogram åpent tilgjengelig. Dette omfatter blant annet informasjon om hva de tilbyr av organisert undervisning på hvert enkelt studieprogram.

Selv om det etter hvert er mye kunnskap som belyser kvaliteten i norsk høyere utdanning, er det fremdeles områder der kunnskapen er mangelfull. Kunnskapsdepartementet vil derfor ta flere initiativ som kan bidra til å tette disse kunnskapshullene.

Indikatorportal for høyere utdanning

I Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet ble utviklingen av en felles nettportal med kvalitetsindikatorer på studieprogramnivå varslet. Kunnskapsdepartementet vil se denne oppgaven i sammenheng med øvrig ansvar for kvalitetsutvikling. Hvordan denne oppgaven skal forvaltes videre, vil derfor bli vurdert i sammenheng med arbeidet som pågår med organisering av oppgaver i kunnskapssektoren, jf. kapittel 6.6.

Indikatorportalen skal gjøre det lettere for studiesøkende å finne informasjon om hva de kan forvente av studieprogrammene og institusjonene de vurderer å søke, slik at de kan ta gode utdanningsvalg. Arbeidsgivere vil finne informasjon om utdanningene til kandidatene de vurderer å ansette, og allmenheten får bedre innsyn i hva som skjer i høyere utdanning. Åpen og tilgjengelig informasjon gir institusjonene og fagmiljøene mulighet til å se tilstanden over tid, sammenligne seg med andre og jobbe ekstra med områdene der de kommer dårlig ut. Departementet forventer at universitetene og høyskolene bruker indikatorportalen til kvalitetsutvikling. Departementet vil bruke indikatorportalen i styringsdialogen og som grunnlag for tilstandsrapporten for høyere utdanning, mens NOKUT vil bruke informasjon på studieprogramnivå i arbeidet sitt.

Portalen skal samle data fra eksisterende statistikk og undersøkelser, blant annet DBH, Statistisk sentralbyrå (SSB), studiebarometeret, kandidatundersøkelsen og arbeidsgiverundersøkelsen. Det vil også være aktuelt å samle resultater fra forskning, evalueringer og andre utredninger og analyser i portalen, slik at kunnskapsgrunnlaget for kvalitetsarbeid i høyere utdanning generelt blir lettere tilgjengelig. Regjeringen har som ambisjon at portalen på sikt utvikles til en bredere kunnskapsportal for høyere utdanning.

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet har NTNUs Senter for økonomisk forskning (SØF) foreslått indikatorer for kvalitet i høyere utdanning.152 De foreslår blant annet nye arbeidsmarkedsindikatorer, basert på en kobling av utdannings- og arbeidsmarkedsdata. Anbefalingene fra rapporten skal brukes i utviklingen av kvalitetsportalen.

Å utvikle og presentere gode, sammenlignbare indikatorer om kvaliteten i høyere utdanning er ikke uten fallgruver. Høyere utdanning spenner over et bredt spekter av utdanninger med betydelig mangfold, både i fagområder og vitenskapelig metode, samtidig som mange utdanninger er svært spesialiserte. Dette gjør det vanskelig å operere med noen få gode og presise indikatorer som skal gjelde for alle. Det er viktig at indikatorene ikke overtolkes eller tillegges mer vekt enn det er grunnlag for, og en må være klar over at indikatorene viser ulike aspekter. Det er eksempelvis vist at studentenes selvrapportering om tilfredshet i spørreundersøkelser påvirkes av mange faktorer, og ikke nødvendigvis samsvarer med deres læringsutbytte målt ved tester, eller med arbeidsmarkedsutfall.153

Ideelt sett burde indikatorportalen inneholde informasjon om alle områdene som er sentrale for kvalitet, jf. figur 1.2 i kapittel 1, men det er flere kunnskapshull. Dette gjelder ikke minst den mest sentrale resultatindikatoren, studentenes læringsutbytte. For skolen har det blitt utviklet indikatorer for å måle den enkelte skoles bidrag til elevenes læring ved at resultater fra eksamen og nasjonale prøver blir justert for tidligere resultater og elevgrunnlag.154 Mangel på felles eksamener og store forskjeller i karakterpraksis mellom institusjoner og fag gjør dette vanskelig i høyere utdanning.155 Unntaket er de utdanningene som gjennomfører nasjonale deleksamener, jf. kapittel 3. NOKUT bruker de nasjonale deleksamnene som grunnlag for å undersøke institusjonenes bidrag til studentenes læring. Nasjonal deleksamen er et virkemiddel som kan brukes i flere utdanninger, både for å få kunnskap om læringsutbytte og som et ledd i å standardisere karakterbruken.

Siden nasjonale deleksamener ikke er mulig eller ønskelig innenfor alle fag, blant annet grunnet faglig profil, vil det ikke være mulig å ha en sammenlignbar indikator for studentenes læringsutbytte i alle fag. Summen av de andre indikatorene vil likevel gi et bilde av utdanningskvaliteten ved studieprogrammene.

Kombinerte fagevalueringer

NOKUT og Forskningsrådet fikk høsten 2014 i oppdrag fra Kunnskapsdepartementet å utvikle en modell for kombinerte fagevalueringer der utdanning og forskning inngår. Ved å evaluere både forskning og høyere utdanning vil kombinerte fagevalueringer gi bedre innblikk i universitetene og høyskolenes helhetlige samfunnsoppdrag. Samtidig vil det belyse aspekter ved institusjonenes virksomhet som hittil har blitt viet lite oppmerksomhet, særlig sammenhengen mellom forskning og høyere utdanning. Modellen for kombinerte fagevalueringer prøves ut på tre samfunnsvitenskapelige fag, statsvitenskap, sosiologi og samfunnsøkonomi, i forbindelse med Forskningsrådets evaluering av samfunnsvitenskapelig forskning i 2017.

Arbeidet som er gjort hittil, har vist at universitetene og høyskolene er interesserte i at det gjennomføres kombinerte fagevalueringer, og at de ser på det som et verdifullt bidrag for å kunne vurdere helheten i samfunnsoppdraget. Det at internasjonale fagfeller skal vurdere både forskning og utdanning, vil gi institusjonene verdifull informasjon om kvaliteten og profilen på forskning og utdanning, samt hvordan forskningskvalitet og utdanningskvalitet påvirker hverandre. Det vil også gi universitetene og høyskolene mulighet til å sammenligne og lære av hverandre.

Kombinerte fagevalueringer gir også NOKUT og Forskningsrådet verdifull informasjon om kvaliteten og profilen på forskning og utdanning som kan brukes i utviklingen av fremtidige virkemidler og insentiver for kvalitetsutviklingen, og av flere fremragende kunnskapsmiljøer.

Internasjonale sammenligninger

Referanserammen for kvalitet er i økende grad internasjonal. Bedre muligheter for internasjonal sammenligning av utdanningskvalitet er både et resultat av, og en forutsetning for, styrket internasjonal utveksling av studenter og arbeidskraft.

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet har NOKUT satt i gang et pilotprosjekt for benchmarking av lignende studieprogrammer på tvers av europeiske land. Prosjektet utvikler og tester metodikk som kan identifisere vesentlige kvalitetsfaktorer i spesifikke fag. Prosjektet skal bidra til kvalitetsutvikling gjennom diskusjon og utveksling av ideer og tiltak mellom programmer. Prosjektet gjennomføres i samarbeid med NOKUTs søsterorganisasjoner i Sverige (UKÄ) og Nederland (NVAO). Piloten omfatter studieprogrammer på mastergradsnivå i fagene molekylærbiologi og samfunnsøkonomi fra Norge, Sverige og Nederland. Fra Norge deltar programmer i samfunnsøkonomi fra Universitetet i Oslo, Universitetet i Bergen og Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) og i molekylærbiologi fra NTNU og Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet. Resultatene så langt tyder på at det er til dels store forskjeller mellom programmer og land når det gjelder hva som vektlegges for å oppnå høy kvalitet, hvordan dette gjennomføres, og hvilke utfordringer de opplever. Prosessen gir fagmiljøene viktige innspill på hvordan de kan videreutvikle egne studieprogram og viktig informasjon om i hvilken grad utdanningen holder høy internasjonal kvalitet. Prosjektet forventes ferdigstilt i 2017.

Grunnopplæringen i Norge deltar i flere internasjonale undersøkelser der resultater i norsk skole ses i lys av resultater i andre land, som for eksempel PISA og TIMMS. Slike initiativ har vært vanskeligere å realisere i høyere utdanning. Det finnes imidlertid noen undersøkelser og prosjekter som forsøker å sammenligne resultatområder på tvers av land og institusjoner. U-Multirank er en internasjonal rangering av universiteter og høyskoler på institusjons- og disiplinnivå som er utviklet i EU. Deltakelse i U-Multirank er frivillig for universiteter og høyskoler, og det er stor deltakelse fra Norge, eksempelvis deltar alle universitetene. Det gjør det mulig å rangere samtlige norske universiteter opp mot om lag 1 300 universiteter verden over.

Measuring and Comparing Achievements of Learning Outcomes in Higher Education in Europe (CALOHEE) er et prosjekt finansiert av Erasmus+ som tar sikte på å utvikle et rammeverk for å måle læringsutbytte på disiplinnivå både for bachelor- og mastergradsnivå. CALOHEE tar utgangspunkt i «tuning»-prinsippet (sammenlignbare fagplaner på tvers av landegrenser) og søker på basis av fem pilotområder (byggingeniørutdanning, sykepleie, historie, fysikk og pedagogikk) å utvikle et rammeverk som kan brukes på andre disipliner når prosjektperioden er over. CALOHEE er et lovende prosjekt, og Kunnskapsdepartementet vil følge med på prosjektets resultater.

Norge og Kunnskapsdepartementet har hatt stort utbytte av deltakelse i OECD-prosjekter. OECD-prosjektet Enhancing Higher Education System Performance, som settes i gang tidlig 2017, skal søke å belyse resultater på systemnivå, hvorfor noen systemer oppnår bedre resultater enn andre, og hvordan land kan lære av hverandre. Departementet ser dette prosjektet som et viktig bidrag til et internasjonalt kunnskapsgrunnlag for å bedre kvaliteten i høyere utdanning og vil derfor delta i prosjektet fra 2017.

PIAAC (Programme for the International Assessment of Adult Competencies) er en internasjonal undersøkelse administrert av OECD med over 40 deltakende nasjoner. PIAAC er den største internasjonale undersøkelsen om voksnes kompetanse og ferdigheter på arbeidsplassen. Undersøkelsen er ikke primært rettet mot høyere utdanning, men et omfattende bakgrunnsmateriale gjør det mulig å skille på utdanningsnivå.

Evaluering av kvalitet i høyere utdanning

Kunnskapsdepartementet har initiert et treårig forskningsoppdrag om kvalitet i høyere utdanning. Dette er lyst ut av Forskningsrådet og tildelt Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) i samarbeid med Universitetet i Oslo.156 Hovedmålet med prosjektet er å kartlegge og analysere sentrale faktorer som har betydning for studiekvaliteten og hvilken tilnærming ulike høyere utdanningsinstitusjoner i Norge har til kvalitetsarbeid. Prosjektet undersøker hvordan ledelse, administrative støttestrukturer, praktisk undervisning og oppfølging av studenter foregår i studieprogrammene. I forbindelse med prosjektet vil det også bli gjennomført observasjonsstudier av undervisningen. Foreløpig har prosjektet resultert i rapporter om faktorer og indikatorer for kvalitet, utdanningsledelse og undervisningsvilkår ved universitetene. Prosjektet avsluttes høsten 2017.

Regjeringen uttrykker i denne meldingen store forventninger til kvalitetsarbeidet ved universitetene og høyskolene i årene som kommer. Kunnskapsdepartementet vil ta initiativ til en ny evaluering av kvaliteten i høyere utdanning etter fem–ti år for å følge utviklingen og undersøke om målene for meldingen nås, jf. kapittel 1. Evalueringen vil særlig se på oppbygging av studieprogram, bruk av læringsutbyttebeskrivelser som et faglig verktøy, undervisnings- og vurderingsformer og integrering av studentene, fagfellesskap og bruk av fagfellevurdering i kvalitetsarbeidet, samt verdsetting av utdanning og utdanningsledelse.

Styrking av det forskningsbaserte grunnlaget for de korte profesjonsutdanningene

Forskningen i mange av profesjonsfagene med korte FoU-tradisjoner er fragmentert og ressursene spredt tynt utover. Det er viktig at fagmiljøene er tunge nok til å utvikle utdanningene, praksisfeltet og fagfeltet videre. I Meld. St. 18 ble det varslet at regjeringen ville ta initiativ til en prosess for arbeidsdeling i profesjonsfaglig forskning med sikte på å fordele forskningsfaglig tyngdepunkt mellom sterke fagmiljøer.157 NIFU har på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet kartlagt de forskningsmessige tyngdepunktene i Norge innenfor de kortere profesjonsfagene. Rapporten vil danne grunnlag for arbeidet med å konsentrere forskningsinnsatsen og gi et bedre forskningsbasert grunnlag for utdanningene i profesjonsfag med korte FoU-tradisjoner.

Norges forskningsråd ønsker å etablere en satsing rettet mot profesjonsutdanninger med kort forskningstradisjon, der målet er å styrke kvaliteten på utdanningene gjennom et kompetanseløft blant de faglig ansatte. Satsingen rettes mot fagmiljøer som ifølge Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet har særlige kvalitetsutfordringer: ingeniørutdanning, lærerutdanning, helse- og sosialfagutdanninger, og økonomisk-administrative utdanninger. Satsingen skal finansiere forskning og andre FoU-aktiviteter med høy kvalitet og en tydelig institusjonsstrategisk forankring. Innretningen på innsatsen vil utvikles i dialog mellom UHR, Kunnskapsdepartementet og Norges forskningsråd. Denne nye satsingen vil videreføre det nå avsluttede virkemiddelet Strategiske høyskoleprosjekter (SHP).

Forskning om undervisning og læring

Det er en ambisjon at undervisningen i høyere utdanning i større grad skal baseres på forskning på hva som fremmer kvalitativt god læring, jf. kapittel 3. Sammenlignet med andre områder har det vært sparsomt med kunnskapsoversikter om undervisning og læring i høyere utdanning, men de siste årene har det blitt mer vanlig å sammenstille forskning også på disse områdene. Det er stort behov for flere kunnskapsoppsummeringer. Å utvikle og publisere slike oppsummeringer bør være en naturlig del av fagmiljøenes arbeid.

I innspillet til meldingen har Forskningsrådet påpekt at det finnes lite forskning om hva som gir kvalitet i høyere utdanning, spesielt knyttet til undervisning og læring. Det må utvikles mer kunnskap om hva slags undervisning og vurdering som skal til for å gi god læring generelt, og innenfor de enkelte fagområdene. Erfaringer viser at læring til dels er kontekstuelt og kulturelt betinget, og kvalitetsutviklingen i norsk høyere utdanning bør derfor i større grad basere seg på norsk forskning. Forskningen bør både rette seg mot eksisterende praksis og legge betydelig vekt på innovasjon og nyskaping i norsk høyere utdanning. Samtidig vil det tjene formålet om denne forskningen også skjer i samarbeid med internasjonale forskningsmiljøer. Dette vil fremme kvalitet og i tillegg gi forskningen en ekstra komparativ dimensjon mot andre land og systemer.

Regjeringen forventer at fagmiljøene ved universitetene og høyskolene i større grad skal analysere og forske på egen virksomhetet og drive forskningsstøttet innovasjonsarbeid. Når de faglig ansatte utvikler nye undervisningsmetoder, bør de teste om metodene har ønsket effekt på studentenes læring og publisere og spre resultatene. Den nasjonale konkurransearenaen for utdanning vil blant annet stimulere til slikt forsknings- og innovasjonsarbeid, jf. kapittel 5.4.

Kunnskapsdepartementet finansierer forskningsprogrammet Forskning og innovasjon i utdanningssektoren (FINNUT), et tiårig program som finansierer forsknings- og innovasjonsprosjekter på alle nivåer i utdanningsløpet. Regjeringen vil styrke FINNUT gjennom å øremerke midler til forskning om undervisning og læring i høyere utdanning.

6.9 Forventninger og tiltak

Regjeringen forventer

• at den faglige virksomheten og studietilbudet holder tilstrekkelig faglig nivå, og at styrene sørger for konsolidering av fagmiljøer der det er nødvendig

• at universitetene og høyskolene samlet bruker de mulighetene den nye institusjonsstrukturen gir til koordinering og samarbeid om utdanningstilbud

• at universitetene og høyskolene tilgjengeliggjør informasjon om sine studieprogrammer for å øke åpenheten

• at universitetene og høyskolene har en vesentlig høyere investering i forskning på og utvikling av egen utdanning og undervisningspraksis

Regjeringen vil

• bruke utviklingsavtaler for å bidra til bedre arbeidsdeling i universitets- og høyskolesektoren, og for å understøtte nødvendige strategiske tiltak ved den enkelte institusjon

• over tid redusere bruken av rammeplaner og i større grad overlate utviklingen av læringsutbyttet til et samarbeid mellom utdanningene og arbeidslivet

• legge til rette for dialog og gode prosesser for å styrke samarbeidet om det samlede nasjonale utdanningstilbudet

• styrke kunnskapsgrunnlaget for kvalitetsarbeid gjennom evaluering og forskning

• utvikle en portal for høyere utdanning med indikatorer på studieprogramnivå med data fra flere ulike kilder

7 Økonomiske og administrative konsekvenser

«If you think education is expensive, try ignorance.»158

Befolkningens kompetansenivå er en avgjørende faktor for økonomisk vekst og produktivitet, og høyere utdanning er et viktig virkemiddel for at Norge skal kunne håndtere overgangen fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi.159 Ved å sette i gang en strukturreform i universitets- og høyskolesektoren har regjeringen signalisert behovet for en tydeligere konsentrasjon av ressursene i fagmiljøer med høy kompetanse. Videre følger det av Meld. St. 7 (2014–2015) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2015–2024 at ressursbruken over tid skal vris i retning av prioriteringene som presenteres der. Både langtidsplanen og strukturreformen skal bidra til økt effektivitet og tydeligere prioriteringer og er viktige grunnlag for det videre arbeidet med å styrke kvaliteten i høyere utdanning.

Regjeringen har høye ambisjoner og forventninger til universitetene og høyskolene. Kvaliteten på utdanningene er først og fremst utdanningsinstitusjonenes eget ansvar. Regjeringen forutsetter at institusjonene prioriterer kvalitetsfremmende aktiviteter innenfor eksisterende budsjettrammer. Regjeringen vil gjennom tiltakene som er skissert i meldingen, legge til rette for og støtte opp under institusjonenes arbeid med utdanningskvalitet.

Økt kvalitet i høyere utdanning vil være viktig for norsk økonomi i årene fremover, men det vil være vanskelig å måle den direkte sammenhengen mellom tiltakene i meldingen og samfunnseffektene. Regjeringen legger likevel vekt på å evaluere tiltak som innføres. Av tiltakene som varsles i denne meldingen, gjelder dette særlig den nye nasjonale konkurransearenaen.

Meldingen varsler at det skal utvikles en nasjonal konkurransearena for kvalitet i høyere utdanning. Regjeringen vil koordinere både nye og eksisterende virkemidler i en samlet konkurransearena. Det vil si at de virkemidlene som allerede er etablert, og som fungerer godt i SIU, Norgesuniversitetet, NOKUT og Forskningsrådet, vil bli sett i sammenheng med hverandre og med de nye støtteformene som etableres. Regjeringen har en tydelig ambisjon om at finansieringen av høyere utdanning på sikt i større grad skal baseres på konkurranse. Oppbyggingen av en bred konkurransebasert arena vil skje gradvis. Meldingen varsler at det skal utvikles en portal med indikatorer på studieprogramnivå med data fra flere ulike kilder, hvor de relevante kunnskapskildene og indikatorene samles på ett sted. Utviklingen av en indikatorportal vil kreve sammenstilling av data fra ulike systemer og noe innsamling av nye data. På sikt vil en portal bidra til å effektivisere innrapportering og analyse av data for universitets- og høyskolesektoren. Forvaltningen av en slik portal vil ikke bli lagt til Kunnskapsdepartementet og vil kreve oppstarts- og driftsmidler.

Regjeringen er opptatt av at studentene skal ha en økonomisk hverdag de kan leve med. Derfor har regjeringen hvert år siden den tiltrådte, foreslått å øke basisstøtten utover prisvekst. Mellom 2017 og 2020 vil dessuten støtteperioden trappes opp til elleve måneder for heltidsstudenter ved universiteter, høyskoler og fagskoler. Dette tilsvarer en økning i støttenivået på ti prosent sammenlignet med dagens nivå. Utdanningsstøtteordningen er utformet for å stimulere til gjennomføring ved at lån omgjøres til utdanningsstipend etter hvert som utdanningen er gjennomført og studenten avlegger studiepoeng. Regjeringen vil vurdere om konverteringsordningen kan innrettes på en måte som fremmer gjennomstrømning i større grad enn i dag, for eksempel gjennom insentiver til å fullføre hele bachelor- og/eller mastergrader, tilsvarende endringene utdanningsinstitusjonene har fått gjennom finansieringssystemet. Regjeringen vil også vurdere hvordan ordningene i størst mulig grad kan svare på behovene fremtidige endringer i studentpopulasjonen og arbeidsmarkedet vil medføre.

Meldingen varsler at regjeringen vil revidere forskriften om ansettelse og opprykk i undervisnings- og forskningsstillinger slik at det stilles krav om pedagogisk basiskompetanse og undervisningserfaring ved ansettelse, og slik at det stilles suksessivt høyere krav til undervisningskompetanse i stillinger som professor og dosent enn på lavere stillingsnivå.

Regjeringen foreslår å stille krav om at alle universiteter og høyskoler etablerer meritteringssystem for utdanning. Dette forventes gjennomført i løpet av to år, og Kunnskapsdepartementet vil følge dette opp i styringsdialogen med institusjonene.

Meldingen varsler at universitetene og høyskolene skal få mulighet til å sette spesielle opptakskrav selv, samt utvikle samordnet mastergradsopptak. Dette vil innebære en tilleggsbelastning for driften av Samordna opptak sentralt, på grunn av merarbeid med koding og informasjon. Tilleggsbelastningen anslås til 1 mill. kroner (ett årsverk + driftsutgifter) og vil tas innenfor Kunnskapsdepartementets budsjettramme. Eventuelle merkostnader for universitetene og høyskolene må tas innenfor institusjonenes egne rammer.

Meldingen varsler at det skal gjennomføres utredninger og evalueringer på aktuelle områder. Regjeringen vil styrke kunnskapsgrunnlaget for kvalitetsutvikling, blant annet gjennom forskning på undervisning og læring i høyere utdanning. Dette vil også være en måte for departementet å vurdere effekten av flere av tiltakene som lanseres i meldingen. Noen av tiltakene som varsles i meldingen, må vurderes i sammenheng med det pågående arbeidet med organisering av oppgaver i kunnskapssektoren, særlig etableringen og forvaltningen av indikatorportalen og en bredere konkurransearena.

Det forventes økt bruk av gjensidig fagfellevurdering og kollegaveiledning, noe som vil kreve at universitetene og høyskolene prioriterer ressurser til dette. Kunnskapsdepartementet vil følge opp forventningene og tiltakene i meldingen i styringsdialogen med universitetene og høyskolene.

Regjeringen vil i de årlige budsjettforslagene komme tilbake til forslag om konkretisering og iverksetting av tiltakene med budsjettmessige konsekvenser. Regjeringen vil også følge opp meldingen i forbindelse med rulleringen av langtidsplanen for forskning og høyere utdanning i 2018.