2 Utsiktene for finansiell stabilitet
2.1 Innledning
Stabil tilgang til finansielle tjenester er viktig for at moderne økonomier skal fungere godt. De samfunnsmessige kostnadene ved uro og kriser i finansmarkedene kan være store og langvarige. Særlig kan samspillet mellom banksektoren og resten av økonomien gi oppbygging av finansielle ubalanser, og utløse kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag. Regjeringen arbeider for å legge til rette for effektive finansmarkeder og finansiell stabilitet, og legger stor vekt på at finansmarkedene skal være robuste mot forstyrrelser og ha evne til å opprettholde tjenestetilbudet også i dårligere tider.
Utsiktene for finansiell stabilitet i Norge påvirkes av utviklingen i norsk og internasjonal økonomi og i internasjonale finansmarkeder. Det har vært sterk vekst i norsk økonomi etter pandemien, og aktiviteten er fortsatt høy. Samtidig er konsumprisveksten høyere enn på mange tiår. Det europeiske systemrisikorådet (ESRB) publiserte i september 2022 en advarsel om økt sårbarhet i det europeiske finansielle systemet, og oppfordret bl.a. offentlige myndigheter til å bevare eller øke motstandskraften i finanssektoren, slik at den kan fortsette å støtte realøkonomien hvis, og når, alvorlige hendelser inntreffer. Nylig har kollapsen av banker i USA, og krisen i sveitsiske Credit Suisse, illustrert hvordan problemer i enkeltbanker kan smitte over til andre deler av finanssystemet. Hendelsene understreker viktigheten av godt kapitaliserte og likvide banker. Departementet vil i mai legge frem sine vurderinger av de økonomiske utsiktene i Norge og internasjonalt i revidert nasjonalbudsjett.
I dette kapitlet omtales sårbarheter i finanssystemet, der høy gjeld i husholdningene og høye eiendomspriser fortsatt er mest fremtredende. Videre omtales motstandskraften i foretakene og relevant regulering, herunder virkemidlene i makroreguleringen som er ment å redusere systemrisiko, og viktigheten av likest mulig regler for norske og utenlandske foretak som driver virksomhet i Norge.
2.2 Sårbarheter
2.2.1 Boligmarkedet
Boligprisene har økt nær sagt sammenhengende de siste tiårene. Ved utgangen av fjoråret var prisene mer enn seks ganger høyere enn for 30 år siden. Også når man tar høyde for husholdningenes inntektsvekst har oppgangen vært betydelig, se figur 2.1. Etter sterk prisvekst og høy omsetning under pandemien fortsatte boligprisene å øke i første halvdel av fjoråret. Det var en viss avkjøling i boligmarkedet gjennom høsten, se figur 2.2.
Figur 2.1 Boligpriser og boligpriser i forhold til disponibel inntekt per innbygger. Indeks. 1. kvartal 1992=100. 1. kvartal 1992 – 3. kvartal 2022
Kilder: Norges Bank og Statistisk sentralbyrå.
Figur 2.2 Boligpriser. Indeks og månedsvekst i prosent. Januar 2019 – februar 2023
Kilder: Eiendom Norge, Eiendomsverdi og Finn.no.
Lavere prisvekst det siste halve året må ses i sammenheng med økte boliglånsrenter. Gjennom sommeren og høsten hevet Norges Bank renten raskere og i større steg enn vanlig, og styringsrenten økte med 2 prosentpoeng fra juni til desember. Høyere boliglånsrenter har isolert sett dempet husholdningenes kjøpekraft og bidratt til mindre prispress i boligmarkedet.
Det er også sannsynlig at det høye tilbudet av boliger for salg bidro til å dempe prisene gjennom høsten. I første halvdel av fjoråret bidro trolig den nye avhendingsloven til å forsinke prosessen med å legge ut boliger for salg. Den nye loven, som trådte i kraft 1. januar 2022, stiller strengere krav til tilstandsrapporter ved boligsalg. Tilbudet tok seg opp fra i fjor høst og lå over et historisk normalnivå på senhøsten. At utbudet var såpass høyt kan tyde på at mange boligselgere som fikk sin salgsprosess forsinket i starten av 2022, eller ønsket å avvente effektene av den nye loven, da fikk sine boliger ut på markedet. I tillegg kan flere husholdninger ha fremskyndet salg av sin bolig med en forventning om at prisene vil falle fremover.
Boligprisene har de siste månedene vært høyere enn mange prognosemakere hadde ventet. At høyere boliglånsrenter ikke har hatt en mer avkjølende effekt på boligmarkedet må ses i sammenheng med sterk sysselsettingsvekst og svært lav arbeidsledighet. Det sterke arbeidsmarkedet kan ha bidratt til at flere har kommet i en posisjon hvor de kan kjøpe bolig. I tillegg har endringer i utlånsforskriften bidratt til at noen husholdninger har kunnet ta opp høyere lån. Endringer i utlånsforskriften er nærmere omtalt i avsnitt 2.3.4.
2.2.2 Husholdningenes gjeld
Utviklingen i husholdningenes gjeld henger tett sammen med prisutviklingen i boligmarkedet, og de to størrelsene kan gjensidig forsterke hverandre. Økte boligpriser gir høyere panteverdier på boliger og kan dermed gi husholdningene større tilgang på lån, som igjen kan bidra til økte boligpriser. Erfaringer tilsier at slike vekselvirkninger kan trekke boligpriser og gjeld opp på nivåer som ikke er bærekraftige over tid.
Gjelden i norske husholdninger har lenge vokst raskere enn inntektene, se figur 2.3, og husholdningenes bruttogjeld som andel av deres disponible inntekt (gjeldsbelastningen) har kommet opp på et høyt nivå, både historisk og sammenlignet med andre land. Norges Bank og Finanstilsynet har i flere år trukket frem høye eiendomspriser og høy gjeldsbelastning som viktige sårbarheter i det norske finansielle systemet. IMF og OECD peker på det samme i sine publikasjoner. Gjeldsoppbyggingen henger bl.a. sammen med det lave rentenivået og den kraftige boligprisveksten over tid. Husholdningenes gjeldsvekst tiltok noe under pandemien, da det var høy aktivitet og prisvekst i boligmarkedet, men høyere renter har bidratt til at den har avtatt det siste halvannet året.
Figur 2.3 Husholdningenes gjeldsbelastning1, rentebelastning2 og gjeldsbetjeningsgrad3. Prosent. 1. kvartal 1980 – 3. kvartal 2022
1 Gjeldsbelastning er lånegjeld i prosent av disponibel inntekt.
2 Gjeldsbetjeningsgraden er renteutgifter og beregnede avdrag i prosent av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.
3 Rentebelastning er renteutgifter i prosent av summen av disponibel inntekt og renteutgifter.
Kilde: Norges Bank.
Det høye gjeldsnivået innebærer at andelen av husholdningenes inntekter som går til å betjene renter og avdrag (gjeldsbetjeningsgraden), er på omtrent samme nivå som under bankkrisen på slutten av 1980-tallet og finanskrisen i 2008, selv om rentenivået er betydelig lavere. Høyere boliglånsrenter har bidratt til at gjeldsbetjeningsgraden har tatt seg litt opp de siste kvartalene. En høy gjeldsbetjeningsgrad øker risikoen for at husholdningene må stramme inn på konsumet ved for eksempel inntektsbortfall eller høyere rente. Samtidig bør både husholdningene og bankene ha tatt høyde for rentehevinger, særlig etter det historisk lave rentenivået under pandemien. Innstramming i husholdningenes forbruk vil kunne påvirke bedrifters inntjening og deres evne til å betale gjeld, noe som igjen kan føre til økte tap i bankene.
Både gjeld og formue er ujevnt fordelt mellom husholdningene. Mens de yngste aldersgruppene har det meste av gjelden, har de eldre en relativt høyere andel av formuen. Husholdninger med høy gjeld og begrensede oppsparte midler er spesielt sårbare for økt rente, boligprisfall og bortfall av inntekter. Under pandemien tok husholdningenes sparing seg kraftig opp. Økningen kom på tvers av aldersgrupper og inntektsnivåer. Den siste tiden har husholdningene begynt å tære på de oppsparte midlene, men samlet sett er de finansielle bufferne fremdeles betydelige.
Gjelden er også ulikt fordelt geografisk. Husholdninger som er bosatt i nærhet til flere arbeidsplasser og servicefunksjoner, har jevnt over høyere gjeld enn de som er bosatt i mindre sentrale kommuner, se figur 2.4. Andelen husholdninger med gjeld større enn tre ganger samlet inntekt er størst i Oslo og nærliggende kommuner (sentralitetsklasse 1), der også boligprisene er høyest.
Figur 2.4 Andel husholdninger med gjeld tre ganger større enn samlet inntekt. Fordelt etter sentralitetsklasse. Prosent. 2021
Note: Uvektet gjennomsnitt for kommuner innen hver sentralitetsklasse.
Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.
Forbruksgjeld utgjør kun om lag 3 pst. av samlet gjeld i husholdningene, men denne gjelden kan likevel ha betydning for den finansielle stabiliteten, fordi den misligholdes oftere og mye av gjelden holdes av sårbare grupper.1 Forbruksgjelden falt betydelig etter innføringen av utlånsforskrift og gjeldsregistre i 2019, men i 2022 flatet nedgangen ut. Finanstilsynets undersøkelse av et utvalg foretak som tilbyr forbrukslån i Norge viser en fortsatt svak nedgang i forbruksgjeld for 2022, se figur 2.5. Basert på tall fra Gjeldsregisteret finner imidlertid Norges Bank en svak vekst, særlig blant personer med lav inntekt og blant de som ikke eier egen bolig. Salg av porteføljer av misligholdte lån kan påvirke tallene. Mens boliglånsrentene steg i 2022, var gjennomsnittlig rente på forbrukslån om lag uendret.2
Figur 2.5 Årsvekst i husholdningenes samlede gjeld og forbruksgjeld. Prosent
Kilde: Finanstilsynet.
Mislighold og tap på forbrukslån er betydelig høyere enn for andre typer lån til privatpersoner. Ved utgangen av 2022 var misligholdsandelen for samlede forbrukslån i Norge rundt 7,5 pst., som er om lag fire prosentpoeng lavere enn i 2021. I avsnitt 3.3 gis det en nærmere omtale av tiltak rettet mot forbrukslånsmarkedet.
2.2.3 Bedriftslån og næringseiendom
Etter å ha holdt seg på svært lave nivåer gjennom pandemien, har antall konkurser i næringslivet økt noe den siste tiden. De lave tallene under pandemien må trolig ses i lys av de offentlige støttetiltakene, og i et lengre tidsperspektiv er konkurstallene fortsatt lave.
Lån sikret i næringseiendom står for nesten halvparten av bankenes utlån til bedrifter, og er historisk det segmentet som har gitt de største utlånstapene. Næringseiendomsprisene utgjør en betydelig sårbarhet i det norske finanssystemet, etter en kraftig prisøkning de siste ti årene. Høyere renter har ført til at den forventede avkastningen ved sikre plasseringer som statsobligasjoner har økt. Dermed stiller næringseiendomsselskapene også høyere krav til avkastning i eiendomsprosjekter, som typisk innebærer høyere risiko. Når næringseiendomsselskapene stiller høyere krav til avkastning, tilsier dette at de er villige til å betale mindre for næringseiendommer enn tidligere. Det har bidratt til fall i prisene på næringseiendom siden i fjor høst. Det europeiske systemrisikorådet (ESRB) publiserte i januar i år en anbefaling om risiko knyttet til sårbarheter i næringseiendomsmarkedene i EU/EØS. ESRB vurderer at sektoren er sårbar for økende finansieringskostnader, høyere inflasjon og svakere økonomisk utvikling som følge av Russlands invasjon av Ukraina. Finanstilsynet har sluttet seg til ESRBs anbefaling.
Til tross for oppgangen i næringseiendomsselskapenes krav til avkastning er differansen til renter på tiårs statsobligasjoner (risikopremien) liten, noe som innebærer at næringseiendomsselskapene priser risikoen knyttet til sine prosjekter lavt. Dersom næringseiendomsselskapenes prising av risiko skulle øke, og avkastningskravet øker, vil det kunne bidra til ytterligere nedgang i prisene på næringseiendom. Også en eventuell nedgang i leieprisene vil påvirke næringseiendomsprisene negativt. Samtidig har bankene de siste årene stilt høyere krav til egenkapital ved næringseiendomslån, noe som isolert sett kan ha redusert tapsrisikoen.
Det siste året har risikopåslagene for lån til bedrifter innen næringseiendom steget markert, og mer enn for andre bedrifter, særlig i obligasjonsmarkedet. En stor andel av næringseiendomsbedriftenes obligasjonsgjeld forfaller de kommende årene, og i en krevende markedssituasjon kan noen få utfordringer med å hente ny finansiering. Påslagene har også økt for bankfinansiering. I Norges Banks utlånsundersøkelse har flere banker rapportert om økte rentemarginer og høyere krav til egenkapital og betjeningsevne ved nye utlån til næringseiendom.
2.2.4 Bankenes lønnsomhet og finansiering
Bankenes lønnsomhet var i 2021 tilbake på om lag samme nivå som før pandemien, og økte videre i 2022, se figur 2.6. Det samlede resultatet før skatt for samtlige norske banker var 14 pst. høyere i 2022 enn året før. Resultatforbedringen innebar en økning i samlet egenkapitalavkastning fra 10,7 pst. i 2021 til 11,8 pst. i 2022. Forbedringen skyldes i hovedsak høyere marginer på innskudd. Bankenes utlånstap tilsvarte 0,05 pst. av gjennomsnittlig forvaltningskapital i 2022, nær uendret fra året før.
Figur 2.6 Resultat og utlånstap bankene. Prosent
Kilde: Finanstilsynet.
Bankenes finansiering består i hovedsak av kundeinnskudd og innlån i penge- og verdipapirmarkedene (markedsfinansiering), se figur 2.8. Innskudd har vist seg som en relativt stabil finansieringskilde også i perioder med uro i markedene, bl.a. på grunn av innskuddsgarantien. Markedsfinansiering lar bankene styre likviditetsrisikoen på en måte de ikke kan med innskudd, men kan også gjøre bankene mer sårbare for markedsuro. Det er primært de større bankene som henter markedsfinansiering direkte i obligasjonsmarkedet, og da oftest i utenlandske markeder, mens de mindre bankene låner inn via de større bankene.
Figur 2.7 Egenkapitalavkastning i bankene. Prosent
Kilder: Norges Bank og European Banking Authority.
Figur 2.8 Norske banker og kredittforetaks finansieringskilder i prosent av total finansiering
Kilde: Finanstilsynet.
Obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) utgjør om lag halvparten av bankenes markedsfinansiering. Prisen på OMF-finansiering er lav sammenlignet med andre finansieringskilder, siden OMF er sikret med porteføljer av boliglån med lav belåningsgrad og annen sikkerhet. Fremveksten av OMF har bidratt til at den gjennomsnittlige løpetiden på bankenes markedsfinansiering har økt, slik at likviditetsrisikoen har blitt lavere.
OMF har så langt vist seg som en sikker og stabil finansieringskilde, men utviklingen innebærer også nye sårbarheter. For det første er utviklingen i boligmarkedet en risikofaktor for bankenes finansieringsmuligheter i OMF-markedet. Mens stigende boligpriser gir økte panteverdier og lettere tilgang til finansiering, kan et prisfall redusere lånemulighetene i markedet. For det andre eier bankene mye av hverandres OMF, bl.a. fordi OMF kan brukes til å oppfylle likviditetsreservekravet. Dersom mange banker har behov for likviditet og ønsker å selge OMF samtidig, kan verdien på OMF falle og papirene bli mindre likvide. Tilbakeslag i boligmarkedet kan forsterke en slik utvikling.
Boks 2.1 Finansielle kraftmarkeder
Figur 2.9 Elektrisitetspriser. Kr/KWh
Kilder: Nordpool.
Strømprisene har økt betydelig siden høsten 2021, og kraftmarkedet har, særlig etter invasjonen av Ukraina, i perioder vært preget av store prissvingninger og usikkerhet, se figur 2.9.
I det finansielle kraftmarkedet inngår ulike aktører derivatkontrakter for å sikre seg mot svingninger i spotprisen på strøm eller tjene på spekulasjon i prisbevegelsene. Slike derivater brukes bl.a. av kraftprodusenter og større kraftkonsumenter for å sikre seg en fast pris ved fremtidig fysisk handel. Det finansielle markedet er, i likhet med det fysiske, i stor grad fellesnordisk. Kraftderivatene er enten standardiserte og handles på den norske børsen Nasdaq Oslo, eller tilpassede og handlet bilateralt mellom to aktører.
De standardiserte derivatene danner offentlig tilgjengelige fremtidspriser på strøm, som bl.a. brukes i kraftprodusentenes planlegging. Børshandel bidrar til et mer transparent og oversiktlig marked, mens informasjon om omfanget av den bilaterale handelen ikke er like godt kjent. Derivatene på Nasdaq Oslo er dessuten gjenstand for såkalt clearing hos den sentrale motparten Nasdaq Clearing i Sverige,1 der partene i derivatkontraktene må stille sikkerhet for fremtidig oppgjør.
Høye og volatile kraftpriser fører til at kraftprodusenter og andre som prissikrer seg i det finansielle kraftmarkedet, må stille mer sikkerhet. Da kraftprisene steg raskt og mye høsten 2022, var det utfordrende for en del aktører raskt å stille tilstrekkelige likvide midler som sikkerhet. I Norden etablerte Sverige, Finland og Danmark garantiordninger for lån til kraftprodusenter, men disse har generelt vært lite brukt. Norske vannkraftprodusenter har i hovedsak hatt høy lønnsomhet og har ikke hatt likviditetsproblemer som følge av volatiliteten i kraftmarkedet. Finansdepartementet uttalte i en pressemelding 4. september 2022 at det ikke var behov for norske tiltak.2
I EU er det vedtatt en rekke tiltak rettet mot energimarkedene. For handelsplassene er det bl.a. innført krav om mekanismer som skal hindre store daglige prissvingninger på energirelaterte varederivater («intradag volatilitetsmekanisme»).3 EU har også innført pristak for gassderivatkontrakter, mens det for clearing er åpnet for bruk av flere instrumenttyper, som bankgarantier, til sikkerhetsstillelse. I tillegg er terskelen for når derivater som ikke handles på børs (såkalte OTC-derivater) må cleares, økt fra 3 til 4 mrd. euro. EU-kommisjonen foreslo i desember betydelige endringer i det såkalte EMIR-regelverket. Deler av regelverksendringene er motivert av erfaringene fra høstens utfordringer i de finansielle kraftmarkedene, og har som mål å sikre et mer robust rammeverk for clearing av råvarederivater, herunder at aktørene har større forståelse av og evne til å oppfylle potensielle marginkrav.
1 Nasdaq Oslo og Nasdaq Clearing inngår i det amerikanske Nasdaq-konsernet.
2 Se Finansdepartementets pressemelding 4. september 2022.
3 Volatilitetsmekanismen er gjennomført i Norge ved endringer i verdipapirforskriften 27. februar 2023.
Boks 2.2 Økonomiske sanksjoner mot Russland
EU og andre jurisdiksjoner har innført omfattende sanksjoner i forbindelse med Russlands folkerettsstridige invasjon av Ukraina. Norge har sluttet seg til EUs sanksjoner, og gjennomførte i januar 2023 den niende runden med sanksjoner i norsk rett. På finansmarkedsområdet omfatter sanksjonene bl.a. forbud mot å handle med eller investere i finansielle instrumenter utstedt av Russland, utestengelse av en rekke russiske banker fra det viktige Swift-systemet for betalingsmeldinger, forbud mot å motta innskudd som overstiger 100 000 euro fra Russland, og forbud mot å yte tjenester for kryptoeiendeler til bl.a. russiske statsborgere. I tillegg er en lang rekke personer og selskaper gjenstand for økonomiske frystiltak og/eller reiserestriksjoner. Målet med sanksjonene er å redusere Russlands evne til å finansiere den folkerettsstridige krigen i Ukraina.
Sanksjonene innebærer bl.a. også at det er innført import- og eksportforbud for en rekke varer, og forbud mot å direkte eller indirekte yte finansiering eller finansiell bistand knyttet til salg, levering, overføring eller eksport av disse varene. Dette inkluderer alle former for forsikring og gjenforsikring. Etterlevelse av sanksjonene har stor betydning for norske foretak. De norske sjøforsikringsforetakene, som opererer i internasjonale markedene og er blant de større aktørene i verden, er blant foretakene som blir særskilt berørt.
Mer informasjon om de innførte sanksjonene finnes på Utenriksdepartements nettsider.
Et nytt regelverk for OMF trådte i kraft 8. juli 2022, både i Norge og EU, se boks 3.5 i Finansmarkedsmeldingen 2022 for en nærmere beskrivelse. Finanstilsynet har ikke observert store endringer i OMF-markedet etter innføringen av det nye regelverket, og norske banker har søkt om, og fått godkjent, utstedelse av det som nå kalles OMF premium i det europeiske markedet. Norske OMF-utstedere har generelt høy overpantsettelse, og lå fra før godt over det nye minstekravet på 5 pst. Tillatt belåningsgrad på boliglån som kan sikre OMF-er, økte fra 75 til 80 pst. med innføringen av det nye regelverket, men OMF-utstederne har fortsatt lav gjennomsnittlig belåningsgrad i sikkerhetsmassen. Andelen boliglån som er overført fra bankene til sikring av OMF-er, har også holdt seg stabil etter innføringen av nytt regelverk, og utgjorde i gjennomsnitt 56 pst. ved utgangen av 2022.
2.3 Motstandskraft og regulering
2.3.1 Solide banker
Norske banker har styrket sin soliditet betydelig siden finanskrisen i 2008, i takt med økte kapitalkrav, se boks 2.4. Gode resultater over mange år har satt norske banker i stand til å styrke sin soliditet med tilbakeholdt overskudd, og ikke ved å redusere utlånene, slik en har sett i enkelte andre land i årene etter finanskrisen. Den rene kjernekapitaldekningen har økt med over ti prosentpoeng de siste 15 årene, se figur 2.10, det vil si at bankene nå scorer nesten halvannen ganger så høyt på det risikobaserte målet på soliditet i banksystemet. Økningen har ikke vært like stor målt ved den uvektede kjernekapitalandelen, som omtrent tilsvarer bankens egenkapital i pst. av verdien av utlån og andre eiendeler, se figur 2.11. Det kan gjenspeile både at bankene har redusert risikoen i virksomheten, f.eks. ved å øke andelen pantesikrede boliglån (som har lav tapsrisiko og dermed lav risikovekt), og at risikovektingen har falt som følge av endrede beregningsmetoder.
Figur 2.10 Ren kjernekapital i prosent av risikovektede eiendeler (ren kjernekapitaldekning) i norske banker og minste- og bufferkrav til ren kjernekapitaldekning
Kilder: Finanstilsynet og Finansdepartementet.
Figur 2.11 Minstekrav til uvektet kjernekapitalandel og faktisk andel i norske banker.1 Prosent
1 Frem til 2014 vises kjernekapital i pst. av forvaltningskapital istedenfor uvektet kjernekapitalandel. Hovedforskjellen mellom disse målene er at også visse poster utenfor balansen inngår i beregningen av den uvektede kjernekapitalandelen. Kjernekapital er bankens egenkapital fratrukket visse poster og med tillegg av ev. hybridkapitalinstrumenter (som har likhetstrekk med både gjelds- og egenkapitalinstrumenter).
Kilde: Finanstilsynet.
Den gjennomsnittlige rene kjernekapitaldekningen for norske banker var 18,5 pst. ved utgangen av 2022, som er omtrent uendret fra året før. Styrkingen av norske bankers soliditet de siste årene tilsier at deres evne til å håndtere et eventuelt tilbakeslag i norsk økonomi har blitt bedre. Norske banker er solide også sammenlignet med banker i andre land i Europa, enten en ser på det risikovektede eller uvektede kapitalmålet, se figur 2.12 og 2.13. Nylig har kollapsen av bl.a. Silicon Valley Bank i USA og krisen i sveitsiske Credit Suisse illustrert hvordan problemer i enkeltbanker kan spre seg og få alvorlige konsekvenser i resten av finanssystemet, se boks 2.3.
Boks 2.3 Bankuro i USA og Europa
Onsdag 8. mars annonserte Silicon Valley Bank (SVB) en plan for å hente 2,25 mrd. USD i kapital bl.a. etter fallende kundeinnskudd og en nedgradering fra kredittvurderingsbyrået Moody’s. Dagen etter falt bankens aksjekurs med 60 pst. Kursfallet spredte seg til andre amerikanske banker, og etter hvert også til det europeiske bankmarkedet. Handelen i SVB-aksjen ble stoppet fredag 10. mars, og banken ble stengt av amerikanske tilsynsmyndigheter.
SVB hadde 212 mrd. USD i eiendeler ved utgangen av 2022. Veksten i bankens eiendeler har vært betydelig de siste årene, med en økning fra 71 mrd. USD siden utgangen av 2019. Banken var i stor grad finansiert av innskudd fra bedrifter. Et av de største virksomhetsområdene til SVB var å holde innskudd for teknologibedrifter og andre innovative selskaper som var finansiert av risikokapital («venture capital»-selskaper mv.). Mye av denne innskuddsmassen ble igjen investert i obligasjoner med fast rente og lang løpetid. I takt med økte markedsrenter falt SVBs obligasjonsinvesteringer kraftig i markedsverdi, og banken fikk store, urealiserte tap. Samtidig var det ikke like gode tider for teknologiselskapene, slik at innskuddene falt. For å kunne utbetale innskuddene måtte banken selge obligasjoner og dermed realisere markedsverditapene som hadde bygget seg opp. Dette førte til SVBs forsøk på å hente friske midler, og påfølgende tap av tillit og et «bank run», der kundene raskt forsøkte å hente ut mer av sine innskudd. For å gjenopprette balansen på passivasiden annonserte SVB et aksjesalg i et forsøk på å hente inn friske midler. Fremfor bedre kapitalisering slo imidlertid dette trekket tilbake på banken. SVB tapte ytterligere tillit hos kundene, som raskt forsøkte å hente ut mer av sine innskudd i et «bank run». Problemene i SVB førte til at mange ønsket å trekke ut innskudd også fra andre mindre amerikanske banker. Etter store uttak av innskudd fra Signature Bank ble også denne banken stengt av amerikanske myndigheter.
Amerikanske banker under en viss størrelse er imidlertid unntatt fra enkelte regulatoriske krav. Videre er regnskapsreglene for verdsettelsen av obligasjoner og andre finansielle eiendeler ulike i USA og Europa.1 Forskjellene i regelverk gjorde at SVB kunne ha en forretningsmodell med en nokså uvanlig og risikabel balansesammensetning.
Amerikanske myndigheter har iverksatt omfattende tiltak for å sikre innskytere i de rammede bankene og støtte opp om likviditeten i banksystemet for øvrig. Den amerikanske sentralbanken (Federal Reserve) uttalte i en felles pressemelding med det amerikanske finansdepartementet og sikringsfondet for banker i USA at SVB og Signature Bank skal krisehåndteres på en måte som beskytter alle innskudd, også de som ikke er sikret av den amerikanske innskuddsgarantien på opptil 250 000 dollar. Om lag 95 pst. av innskuddene i SVB var over garantigrensen. Federal Reserve har opprettet et finansieringsprogram som tilbyr lån med løpetid opptil ett år for banker i USA. Som sikkerhet kan bankene stille lange obligasjoner mv. målt til pålydende verdi, som kan være vesentlig høyere enn markedsverdien.
Hendelsene i de amerikanske bankene førte til betydelig markedsuro internasjonalt, med kursfall særlig for bankaksjer, og reduserte styringsrenteforventninger. Uroen tiltok etter at det oppstod usikkerhet om den sveitsiske storbanken Credit Suisse, som i lengre tid har hatt økonomiske utfordringer.
Aksjekursen til Credit Suisse falt markert 15. mars, tilsynelatende utløst av generell markedsuro i tillegg til uttalelser fra den største eieren om at eieren ikke ville tilføre ny kapital til banken. Fallet tiltok videre, og den sveitsiske sentralbanken og det sveitsiske finanstilsynet uttalte i en pressemelding at banken ville få likviditetsstøtte ved behov. En låneavtale om likviditetsstøtte ble inngått, men Credit Suisse ble likevel senere, i en transaksjon tilrettelagt av sveitsiske myndigheter, kjøpt opp av banken UBS. Som en del av avtalen ble deler av Credit Suisse’ såkalte kjernekapital («additional tier 1»-kapital) skrevet ned til null. Dette skjedde uten at aksjekapitalen ble nedskrevet til null, noe som skapte kraftige reaksjoner og prisendringer i markedet. Den europeiske sentralbanken, den europeiske banktilsynsmyndigheten, den europeiske bankunionens krisehåndteringsmyndighet og den britiske sentralbanken har i pressemeldinger presisert at dette ikke er i tråd med prioritetsrekkefølgen etter reglene i EU og Storbritannia.
Hendelsene viser at det er avgjørende med godt kapitaliserte og likvide banker, slik at bankene er godt rustet også mot markedsuro som oppstår utenlands.
1 Etter regnskapsstandarden IFRS 9 skal finansielle eiendeler, herunder obligasjoner, som hovedregel verdsettes til virkelig verdi.
Boks 2.4 Kapitalkrav for banker
Bankene må oppfylle minstekrav til egenkapital, eller ren kjernekapital. Den rene kjernekapitalen skal minst tilsvare en viss andel av bankens risikovektede eiendeler, som er summen av verdien av hvert utlån og andre eiendeler justert ut fra antatt risiko. En banks rene kjernekapitaldekning skal gjenspeile bankens evne til å tåle de potensielle tapene den er utsatt for. En bank med risikable utlån må ha mer egenkapital for å ha like høy ren kjernekapitaldekning som en bank med tryggere utlån. For eksempel skal vanligvis 35 pst. av verdien av et pantesikret boliglån inngå i de risikovektede eiendelene, mens lån til bedrifter kan ha risikovekt mellom 50 og 150 pst. avhengig av kredittverdigheten til bedriften.
Tidligere måtte alle banker bruke faste, forskriftsfastsatte risikovekter, og de fleste banker bruker fortsatt denne metoden for å beregne sine kapitalkrav (standardmetoden). De større bankene har siden 2007 kunnet bruke egne modeller til å beregne risikovekter (IRB-metoden).1 Selv om slike modeller må godkjennes av tilsynsmyndigheten der banken har hovedkontor, kan risikovektene for ulike typer eiendeler variere mye fra land til land og fra bank til bank, avhengig bl.a. av bankenes tapshistorikk og metoder. I Norge har Finanstilsynet og Finansdepartementet over flere år stilt krav til bankenes interne modeller for å sikre betryggende kapitalkrav.
Kapitalkravene for norske banker har lenge vært høyere enn i mange andre land, bl.a. motivert av erfaringene fra den norske bankkrisen på 1980- og 1990-tallet. God soliditet i bankene var en styrke for norsk økonomi under den internasjonale finanskrisen. Etter finanskrisen var Norge blant landene som raskest økte kravene i tråd med internasjonale anbefalinger og nye EU-regler. Mesteparten av økningen består av ulike bufferkrav på toppen av minstekravet til ren kjernekapital, se figur 2.10 og 2.11. De fleste bufferkravene er virkemidler i den nasjonale makroreguleringen og retter seg mot ulike former for systemrisiko, se Finansmarkedsmeldingen 2022 kapittel 2.4.2 for en beskrivelse av de ulike bufferkravene.
1 IRB står for «internal ratings based (approach)».
Boks 2.5 Gjennomføring av EUs «bankpakke 2021» i Norge
EU-kommisjonen la 27. oktober 2021 frem et forslag til gjennomføring av de siste delene av Basel III-anbefalingene i EU. Forslaget består av CRR3-forordningen og CRD6-direktivet, samt et separat forslag om justeringer av krisehåndteringsreglene for banker, og omtales samlet som «bankpakken 2021». Regelverksforslaget omfatter bl.a. en ny standardmetode for å beregne kapitalkrav for kredittrisiko og et nytt kapitalkravsgulv for IRB-banker. Den nye standardmetoden innebærer bl.a. en mer risikosensitiv måte å beregne kapitalkrav på for boliglån, som kan gi lavere kapitalkrav for porteføljer med lav belåningsgrad.1 Forslaget fra EU-kommisjonen inneholder også noen tiltak som letter på kapitalkravene sammenlignet med Basel III-anbefalingene, bl.a. at det nye kapitalkravsgulvet skal gjelde bare på det øverste konsernnivået i et bankkonsern, og en overgangsordning der nasjonale myndigheter kan tillate at bankene bruker lavere risikovekter på utlån med pant i bolig og lav risiko. Den nye standardmetoden og endringer for IRB-modeller kan bidra til likere krav for små og store banker i Norge. Regelverksforslaget er imidlertid ikke vedtatt i EU ennå, og virkninger og norsk gjennomføring er ikke utredet. Kommisjonen har lagt opp til at de nye reglene i «bankpakken 2021» skal gjelde fra 1. januar 2025, med innfasing av kapitalkravsgulvet over fem år. Regelverksforslaget er nå til behandling i Europaparlamentet og EU-rådet, og antas å være EØS-relevant.
1 Se bl.a. Andersen H. og Johnsen J. (2023) «Effekter av ny standardmetode og nytt gulv for IRB-bankene» Staff Memo 8/2023. Norges Bank.
Figur 2.12 Soliditet i alle norske banker og i et utvalg større banker i andre europeiske land ved utgangen av tredje kvartal 2022. Ren kjernekapitaldekning (risikovektet)
Kilder: European Banking Authority og Finanstilsynet.
Figur 2.13 Soliditet i alle norske banker og i et utvalg større banker i andre europeiske land ved utgangen av tredje kvartal 2022. Uvektet kjernekapitalandel
Kilder: European Banking Authority og Finanstilsynet.
Reguleringen av banksektoren har tradisjonelt vært innrettet mot å bidra til soliditet i hver enkelt bank for å verne kunder og kreditorer mot tap og bidra til økonomisk stabilitet. Den internasjonale finanskrisen ble en kraftig påminnelse om at dette ikke er tilstrekkelig. Selv om bankene hver for seg fremstår som solide, kan ulike former for markedssvikt gi opphav til systemrisiko som kan true den finansielle stabiliteten og utviklingen i resten av økonomien. Etter finanskrisen har det derfor blitt lagt mer vekt på å styrke overvåking og regulering av finanssystemet som helhet, ofte omtalt som makroregulering.
Et av virkemidlene i makroreguleringen er systemrisikobufferkravet, som skal gjøre bankene mer solide og robuste overfor utlånstap og andre forstyrrelser som kan oppstå som følge av strukturelle sårbarheter i økonomien og annen systemrisiko av langvarig karakter. Finansdepartementet vurderer nivået på systemrisikobufferkravet annethvert år basert på råd fra Norges Bank. Norges Bank la i sitt råd til departementet høsten 2022 vekt på at høy gjeld i mange husholdninger er den viktigste sårbarheten i det norske finanssystemet, i tillegg til bankenes høye eksponering mot næringseiendom, og at en banks finansiering (OMF) er en annen banks likviditetsreserve. I desember 2022 besluttet departementet at kravet for eksponeringer i Norge holdes uendret på 4,5 pst. ut 2024.3
I 2019 ble det besluttet at det økte systemrisikobufferkravet skulle gjelde for standardmetodebankene først fra utgangen av 2022. Dette ble begrunnet med at de mindre bankene ikke hadde fått like store lettelser i de reelle kapitalkravene som de større bankene, som bruker interne risikomodeller (IRB-bankene), samt at det var behov for tid for å sikre konsistens mellom de generelle kapitalkravene og Finanstilsynets bankspesifikke tilleggskrav (pilar 2-krav). Pilar 2-vurderinger gjennomføres hvert annet eller hvert tredje år for standardmetodebankene. Finanstilsynet har siden utgangen av 2019 fastsatt reviderte pilar 2-krav for mange av standardmetodebankene, selv om arbeidet ble begrenset av pandemien. Arbeidet er imidlertid noe forsinket, slik at et betydelig antall standardmetodebanker ikke vil ha fått nytt vedtak før i 2023. Finansdepartementet besluttet derfor å forlenge overgangsordningen for disse bankene med ett år. Finansdepartementet sendte 11. januar 2023 på høring Finanstilsynets forslag om endringer i det rettslige rammeverket for fastsettelse av pilar 2-krav og såkalt kapitalkravsmargin. Forslaget omfatter bl.a. gjennomføring av kapitalkravsdirektivet med de endringer som følger av CRD 5. Høringsfristen er 17. april 2023.
Finansdepartementet innførte fra 2020 midlertidige gulv for gjennomsnittlig risikovekting av bolig- og næringseiendomslån i IRB-bankene. Gulvene kan gjelde for to år av gangen. Formålet med gulvene er å styrke bankenes motstandskraft i en situasjon der risikoen for finansiell ustabilitet øker. Finanstilsynet anbefalte høsten 2022 å øke gulvene ut fra vurderinger av at tapsrisikoen for lån med pant i eiendom og risikoen for finansiell ustabilitet hadde økt. Departementet besluttet i desember 2022 at gulvene videreføres på samme nivå.
Det norske systemrisikobufferkravet og innføringen av gulv for risikovekting av eiendomslån, kan bidra til økte kapitalkrav for de utenlandske bankenes utlån i Norge. Det vil bidra til stabilitet og jevnbyrdig konkurranse i det norske bankmarkedet. På forespørsel fra Finansdepartementet anbefalte Det europeiske systemrisikorådet (ESRB) 30. april 2021 andre EØS-land å anerkjenne systemrisikobufferkravet innen 18 måneder og risikovektgulvene innen tre måneder. De nordiske landene (og enkelte andre europeiske land) anerkjente risikovektgulvene i 2021, mens svenske myndigheter anerkjente systemrisikobufferkravet i oktober 2022.
Finansdepartementet ba i desember 2022 ESRB utstede en ny anbefaling om anerkjennelse av de norske kravene. Departementet anmodet også om at terskelverdien for anerkjennelse av systemrisikobufferkravet burde senkes fra 32 mrd. til 5 mrd. kroner målt i risikovektede eiendeler i det norske markedet, som kan bidra til at kravet vil gjelde også for mindre utenlandske bankers virksomhet i Norge. ESRB sluttet seg til norske myndigheters begrunnelse, og utstedte 13. april en anbefaling om at andre EØS-lands myndigheter bør anerkjenne systemrisikobufferkravet senest innen tre måneder etter publisering i EU-tidende. ESRB uttalte videre at utenlandske standardmetodebanker bør oppfylle kravet først fra utgangen av 2023, siden norske standardmetodebanker fikk ett års utsatt krav.
2.3.2 Likviditetskrav for banker
Et krav til likviditetsreserve («liquidity coverage ratio», LCR) ble innført gradvis for norske banker fra 2015 til 2017 i samsvar med nye EØS-regler, se figur 2.14. Kravet innebærer at bankene må ha en reserve av høylikvide eiendeler som er tilstrekkelig til å dekke 100 pst. av utbetalingene gjennom en 30-dagers hypotetisk stressperiode i finansieringsmarkedene. Ved å selge verdipapirer fra reserven kan bankene utsette behovet for å hente inn ny finansiering. Bankene blir dermed bedre i stand til å takle svakere finansieringstilgang. Likviditetsreserven i norske banker utgjorde i gjennomsnitt om lag 161 pst. av kravet ved utgangen av 2022. Dette er 10 prosentpoeng høyere enn på samme tid i 2021. Bankene må også oppfylle likviditetsreservekrav for hver såkalt signifikant valuta, målt som andel av bankens gjeld som er tatt opp i valutaen.
Figur 2.14 Krav til og faktisk likviditetsreserve i norske banker. Høylikvide eiendeler i prosent av antatte nettoutbetalinger i en 30-dagers stressperiode
Kilder: Finanstilsynet og Finansdepartementet.
Et krav om stabil og langsiktig finansiering av lite likvide eiendeler («net stable funding ratio», NSFR) ble innført i juni 2022. Kravet innebærer at verdien av antatt stabil finansiering, som egenkapital, obligasjonslån med lang løpetid og visse kundeinnskudd, må overstige verdien av utlån til kunder og andre lite likvide eiendeler. Norske banker har rapportert NSFR i flere år og har en finansieringsstruktur som oppfyller kravet.
Kravene til likviditetsreserve og finansieringsstruktur er også viktige tiltak for å redusere systemrisiko, selv om de i første rekke er en del av den ordinære reguleringen som skal sikre forsvarlig drift i den enkelte bank. Særlig kan bankene trekke på likviditetsreserven i perioder med uro i finansieringsmarkedene. Det kan motvirke at problemer sprer seg og forsterkes i det finansielle systemet. Dersom likviditetsreserven faller under kravet på 100 pst., må banken informere Finanstilsynet om situasjonen og utarbeide en plan for hvordan reserven kan bygges opp igjen.
2.3.3 Innskuddsgaranti og bankkrisehåndtering
En god innskuddsgarantiordning gir bankkundene trygghet for sine innskudd også i urolige tider, og bidrar til at innskudd er en stabil finansieringskilde for bankene. Den norske innskuddsgarantien gjelder generelt innskudd opptil 2 mill. kroner per kunde per bank, og det er en ubegrenset garanti i inntil 12 måneder for visse typer innskudd. Krisehåndteringsregelverket innebærer dessuten høyere prioritet for ikke-garanterte innskudd fra privatpersoner og små og mellomstore bedrifter under krisehåndtering eller avvikling av banker. EUs innskuddsgarantidirektiv fra 2014 er ikke tatt inn i EØS-avtalen, men Norge har gjennomført alle deler av direktivet med unntak av dekningsnivået for garanterte innskudd, som i direktivet er 100 000 euro.
EU-kommisjonen har igangsatt en gjennomgang av deler av krisehåndterings- og innskuddsgarantiregelverket. Finansdepartementet har gitt innspill om at nivået for garanterte innskudd bør være høyere enn dagens EU-nivå på 100 000 euro. EU-kommisjonens regelverksforslag er utsatt flere ganger, men det er forventet at det legges frem i løpet av våren.
Dersom en bank skulle bli rammet av en krise, og det ikke er utsikter til en løsning i regi av eierne eller andre, skal Finansdepartementet bestemme om virksomheten skal avvikles eller søkes videreført med såkalte krisetiltak. Intern oppkapitalisering («bail-in») er et sentralt krisetiltak i krisehåndteringsregelverket, og innebærer at deler av den kriserammede bankens gjeld konverteres til egenkapital, slik at tapene dekkes og soliditeten styrkes nok til at hele eller deler av virksomheten kan videreføres, fortrinnsvis uten tilførsel av offentlige midler. Det krever at banken har nok gjeld som kan konverteres til egenkapital. Finanstilsynet skal derfor fastsette et minstekrav til ansvarlig kapital og konvertibel gjeld, såkalt MREL («minimum requirement for own funds and eligible liabilities»), for de bankene som det vurderes som aktuelt å krisehåndtere med bruk av intern oppkapitalisering. Finanstilsynet har til nå fastsatt MREL for 11 banker. Figur 2.15 gir en illustrasjon av hvordan MREL gir et nytt lag med tapsabsorberende kapital, herunder ved innføringen av krav til etterstilt gjeld. Figuren viser prioriteringsrekkefølgen for forpliktelsene i en bank. Eventuelle tap dekkes nedenfra og opp.
Figur 2.15 Eksempel på en banks passivaside
Innskuddsgarantien og krisehåndteringen av banker støttes opp av to fond, innskuddsgarantifondet og krisetiltaksfondet. Fondsmidlene er bygget opp over mange år gjennom bidrag fra bankene og avkastning fra kapitalforvaltningen i det tidligere banksikringsfondet. Samlede innbetalinger har økt noe etter det nye regelverket fra 2019, samtidig som den enkelte banks bidrag i større grad gjenspeiler risikotakingen i banken. I 2022 betalte bankene til sammen 1,2 og 1,5 mrd. kroner til henholdsvis innskuddsgarantifondet og krisetiltaksfondet. Kapitalen i de to fondene utgjorde henholdsvis 20,4 og 25,3 mrd. kroner ved utgangen av 2022, se figur 2.16. Som andel av garanterte innskudd er de norske fondene langt større enn det som kreves etter EUs regler. Godt kapitaliserte fond bidrar til tillit og til at eventuelle problemer i banksektoren kan håndteres på en hensiktsmessig måte.
Figur 2.16 Kapital i innskudds- og kristiltaksfondet. Mrd. kroner
2.3.4 Krav til utlånspraksis
Selv om det for den enkelte bank og låntaker kan være rasjonelt å innvilge og ta opp lån som er høye i forhold til boligverdi eller inntekt, kan summen av utlånene bidra til økt sårbarhet.
Finansdepartementet har siden sommeren 2015 satt rammer for bankenes boliglånspraksis i forskrift. Reglene skal forebygge finansiell sårbarhet i husholdninger og banker. For å sikre at låntakerne kan tåle renteøkninger og andre endringer som påvirker gjeldsbetjeningsevnen, er det krav til stresstest av kundens betjeningsevne og en grense for hvor stor gjelden kan være i forhold til inntekten (gjeldsgrad). For å bidra til husholdningenes motstandsdyktighet ved et boligprisfall er det en grense for hvor stort lånet kan være i forhold til boligens verdi (belåningsgrad).
Det er den samlede gjelden til husholdningene som utgjør en risiko for finansiell stabilitet. Boliggjeld er den viktigste komponenten, men forbruksgjeld og annen pantegjeld, som for mange kommer på toppen av høy boliggjeld, kan være med på å øke risikoen for en kraftig innstramming i forbruket dersom inntektene faller eller rentene øker. Reguleringen av utlånspraksis ble derfor utvidet til å gjelde forbrukslån i 2019 og lån med annet pant enn bolig fra 1. januar 2023. Finansforetakene skal tilpasse seg reglene for lån med annet pant enn bolig innen 1. juli 2023.
Utlånsforskriften skal gjelde frem til 31. desember 2024, og ble evaluert høsten 2022. I tillegg til å utvide forskriften til å gjelde andre pantelån, ble det gjort andre enkelte endringer i forskriften med virkning fra 1. januar 2023, se tabell 2.1. Bankene skal nå legge til grunn en renteøkning på minst 3 prosentpoeng, men en rente på minst 7 pst., når de vurderer kundens betjeningsevne. Tidligere skulle bankene legge til grunn en renteøkning på minst 5 prosentpoeng. Endringen gjør forskriften bedre tilpasset et høyere rentenivå. For å gjøre forskriften mer målrettet, gjelder kravene nå kun lån til forbruker og det særskilte kravet til belåningsgrad for lån til sekundærbolig i Oslo er opphevet.
Tabell 2.1 Regulering av boliglånspraksis
Retningslinjer | Forskrift | ||||
|---|---|---|---|---|---|
03.03.2010 – 30.11.20111 | 01.12.2011 –30.06.20152 | 01.07.2015 –31.12.2016 | 01.01.2017 –31.12.2022 | 01.01.2023 –31.12.2024 | |
Maksimal belåningsgrad, nedbetalingslån | 90 pst. | 85 pst. | |||
Maksimal belåningsgrad, rammelån | 75 pst. | 70 pst. | 60 pst. | ||
Maksimal belåningsgrad, avdragsfrihet | Ikke spesifisert3 | 70 pst. | 60 pst. | ||
Maksimal gjeldsgrad | 300 pst.4 | - | 500 pst. | ||
Stresstest av betjeningsevne (renteøkning) | Ikke spesifisert | 5 pp. | Det høyeste av 7 pst. rente og 3 pp. | ||
Maksimal andel lån som kan gå utover kravene per kvartal5 | - | - | 10 pst. | 10 pst. (8 pst. i Oslo) | |
Maksimal belåningsgrad, sekundærbolig i Oslo | - | 60 pst. | - | ||
1 Rundskriv 11/2010.
2 Rundskriv 29/2011.
3 «Lån som medfører en høy belåningsgrad, bør normalt etableres med betaling av avdrag slik at det opparbeides en mer betryggende sikkerhetsbuffer.»
4 «Dersom banken bruker gjeldsgrad (total gjeld i forhold til brutto inntekt) som beslutningskriterium, bør lånet normalt ikke overstige tre ganger samlet bruttoinntekt. Banken skal internt fastsette en skala for maksimale lån i forhold til samlet brutto inntekt. Banken må i tillegg vurdere konsekvensene av renteøkning.»
5 Retningslinjene inneholdt krav om at «[dersom banken] finner grunn til å avvike sine interne retningslinjer basert på disse minstekravene, må beslutningene om dette fattes på et høyere nivå enn de som vanligvis har fullmakt til å gi boliglån».
Bankene kan hvert kvartal innvilge en viss andel lån som ikke oppfyller alle kravene i utlånsforskriften (fleksibilitetskvoter). For boliglån er kvoten 10 pst. utenom Oslo og 8 pst. i Oslo, mens den for forbrukslån er 5 pst. For andre pantelån er kvoten 10 pst. Med unntak av i 2020, da kvotene for boliglån midlertidig ble økt til 20 pst. i møte med pandemien i andre og tredje kvartal, har bruken av kvotene for boliglån vært nokså stabil, se figur 2.17. Bankene oppgir at de primært bruker kvotene til nedbetalingslån til kjøp av bolig, og i stor grad til lån til førstegangskjøpere.
Figur 2.17 Andel nye utlån med avvik fra krav til boliglån. Prosent
Kilde: Finanstilsynet.
Reguleringen av bankenes utlånspraksis er en avveining mellom hensynet til å begrense ytterligere oppbygging av risiko i norsk økonomi mot hensynet til effektive kredittmarkeder. At bankene har fleksibilitet til å innvilge lån som ikke oppfyller kravene i forskriften, bidrar imidlertid til at ansvaret for risikovurderingene fortsatt ligger hos bankene. Det er viktig at bankene fortsatt gjør reelle risikovurderinger, også innenfor rammene i forskriften.
Reguleringen av bankenes boliglånspraksis har trolig bidratt til å dempe husholdningenes gjeldsopptak. Det er blitt færre husholdninger som tar opp svært høye lån i forhold til inntekt eller boligens verdi. Finanstilsynets boliglånsundersøkelse som ble gjennomført høsten 2022, viser samtidig at mange nye nedbetalingslån ligger tett opp mot forskriftens grenser for belåningsgrad og gjeld i forhold til inntekt, se figur 2.18.
Figur 2.18 Nye nedbetalingslån etter belåningsgrad og gjeldsgrad i Boliglånsundersøkelsen 2022. Prosent
Kilde: Finanstilsynet.
2.3.5 Soliditet innen forsikring og pensjon
Livsforsikringsforetak og pensjonskasser forvalter store verdier på vegne av husholdningene gjennom ulike pensjons- og livsforsikringsprodukter. Livsforsikringsforetakenes kundeporteføljer var samlet på 1 280 mrd. kroner ved utgangen av 2022.
Levealderen blant de forsikrede og rentenivået har stor betydning for pensjonsleverandørenes risiko. Rentenivået påvirker risikoen i norske pensjonsleverandørers virksomhet, bl.a. ved at en vesentlig andel av leverandørenes forpliktelser er kontrakter med en årlig rentegaranti. Den gjennomsnittlige rentegarantien har det siste tiåret vært høyere enn renten på 10-årige norske statsobligasjoner, men gjennom 2022 har rentene økt og er nå høyere enn gjennomsnittlige garantier. De økte rentene kan bidra til å redusere pensjonsleverandørenes risiko for ikke å oppnå garantert avkastning. Gjennomsnittlig rentegaranti for livsforsikringsforetakene var ca. 2,35 pst. ved utgangen av 2022, mens renten på 10-årige norske statsobligasjoner på samme tidspunkt var 3,21 pst., jf. figur 2.19. Rentegarantiene er typisk høyere i fripoliser, hvor det ikke skjer ny opptjening, enn i aktive ytelsesordninger, som kommunale tjenestepensjonsordninger.
Figur 2.19 Gjennomsnittlig rentegaranti i norske livsforsikringsforetak og rente på 10-årige statsobligasjoner. Prosent
Kilde: Finanstilsynet.
Norske forsikringsforetak er underlagt soliditetskrav som følger av EUs Solvens II-regelverk.4 Ved utgangen av 2022 hadde livsforsikringsforetakene samlet en ansvarlig kapital på 235 pst. av solvenskapitalkravet (solvenskapitaldekning). Det er 4 prosentpoeng høyere enn ved utgangen av 2021. Ingen av livsforsikringsforetakene hadde effekt av overgangsregelen for forsikringstekniske avsetninger.
Pensjonskasser tar i stor grad på seg samme risiko som livsforsikringsforetakene, og er derfor underlagt soliditetsregler i tråd med prinsippene i Solvens II. Pensjonskassenes solvenskapitaldekning har samlet sett gått noe opp, fra 174 pst. til 178 pst., gjennom 2022. Uten bruk av overgangsregelen var solvenskapitaldekningen for pensjonskassene på 177 pst.
Siden pensjonsleverandørenes forpliktelser måles til markedsverdi i solvensberegningen, innebærer økte markedsrenter reduserte forpliktelser, som isolert sett bedrer leverandørenes solvenssituasjon.
Skadeforsikringsforetakene hadde samlet en liten reduksjon i solvenskapitaldekning gjennom 2022, til 200 pst. Alle foretakene oppfylte solvenskapitalkravet, mens 18 av 48 foretak hadde en solvenskapitaldekning på under 200 pst.
Det er viktig at forsikringsforetak og pensjonskasser også fremover løpende sørger for at de har god evne til å bære den risikoen de tar på seg gjennom virksomheten.
Figur 2.20 Tellende ansvarlig kapital i prosent av solvenskapitalkravet (solvenskapitaldekningen) med overgangsregel. Norske livsforsikringsforetak og pensjonskasser.
Før 2019 var det ikke krav om dekningsprosent over 100 for pensjonskasser.
Kilde: Finanstilsynet.
Boks 2.6 Endringer i Solvens II og forslag om krisehåndtering av forsikringsforetak
Den 22. september 2021 la EU-kommisjonen frem forslag til en revisjon av Solvens II-reglene, basert dels på anbefalinger fra den europeiske forsikringstilsynsmyndigheten EIOPA. Forslaget innebærer bl.a. lettelser i kapitalkrav på kort sikt, større hensyn til proporsjonalitet i solvenskapitalkrav og styrket tilsyn. Forslaget innebærer i tillegg endringer i hvordan renterisiko skal håndteres i beregningen av solvenskapitalkrav i lys av muligheten for lave og potensielt negative renter. EIOPAs anbefalinger var utformet med utgangspunkt i rentene i eurosonen, og var ikke nødvendigvis like godt tilpasset virksomhet i markeder med annen valuta. EIOPAs forslag ville medført betydelig høyere kapitalkrav for norske foretak med garanterte forpliktelser. Finansdepartementet pekte i et brev til EU-kommisjonen i mai 2021 på viktigheten av mest mulig riktig håndtering av renterisiko i solvensregelverket, samtidig som metoden må være bærekraftig og konsistent med rentene som brukes til å beregne verdien av forpliktelsene. EU-kommisjonen varslet i september 2021 at den ikke vil følge EIOPAs anbefaling på dette punktet, og går heller inn for en beregningsmetode i samsvar med det bl.a. Finansdepartementet har foreslått.
EU-kommisjonen la 22. september 2021 også frem forslag om krisehåndtering av forsikringsforetak (Insurance Recovery and Resolution Directive, «IRRD»). Formålet med regelverksforslaget er å harmonisere nasjonale regler for krisehåndtering av forsikringsforetak, slik det er gjort for banksektoren.
Begge forslagene er til behandling i Europaparlamentet og EU-rådet.
2.4 Oppdatert og likest mulig regelverk
Gjennom EØS-avtalen er det etablert et felles indre marked også for finansielle tjenester. De norske finansmarkedene er dypt integrerte med markedene i nordiske EU-land, og et velfungerende indre marked er derfor av stor betydning for Norge. Norsk finansmarkedsregulering er i stor grad basert på EØS-regler, som igjen ofte bygger på internasjonale anbefalinger. Det er viktig å sikre at norske foretak og markeder fortsatt kan ha en velfungerende tilknytning til det indre markedet.
En viktig del av det indre markedet for finansielle tjenester er muligheten for finansmarkedsaktører med konsesjon i ett land til å drive virksomhet i hele EØS. Dette kan bidra til økt konkurranse og bedre tilgang til kapital og finansielle tjenester for husholdninger og bedrifter. Samtidig krever dette at regulering og tilsyn må være likest mulig, for å sikre kundene godt vern uansett hvilket land de holder til i og hvor finansforetaket har hovedkontor. De felleseuropeiske tilsynsbyråene skal bidra til likere tilsynspraksis, bl.a. ved å legge til rette for samarbeid og felles metodikk for de nasjonale tilsynene, i tillegg til selv å ha myndighet til å gripe inn mot ulovlig markedsatferd som berører kunder i flere land, avgjøre uenigheter mellom nasjonale tilsyn om saker av betydning for flere land osv. For EØS/EFTA-landene er det EFTAs overvåkningsorgan som har slik myndighet.
Etter finanskrisen har det blitt gjort et omfattende internasjonalt arbeid for å styrke regulering av og tilsyn med finansielle markeder og finansforetak. I EU er internasjonale anbefalinger og standarder fulgt opp med nye og endrede reguleringer. Det har gitt vesentlige forbedringer på viktige områder, samtidig som reglene har økt i omfang og kompleksitet.
Den tette integreringen med finansmarkedene i EU innebærer at norske foretak bør stå overfor de samme reglene som tilsvarende foretak i EU. Systemet i EØS-avtalen innebærer at det alltid vil være en viss forsinkelse mellom regelverksutviklingen i EU og EØS/EFTA-landene, noe som særlig kan være en utfordring når det vedtas hasteendringer i EU-reglene, slik som under pandemien. Dersom avviket mellom reglene i EU og i Norge blir for stort, kan det true finansmarkedenes virkemåte og i ytterste konsekvens den finansielle og økonomiske stabiliteten i Norge. Dersom norske foretak en periode f.eks. er underlagt lempeligere regler fordi innstrammende EU-regler ikke er tatt inn i EØS-avtalen, er det en fare for opphopning av risiko i Norge. I det motsatte tilfellet kan norske foretak få lettelser senere enn konkurrenter i EU. Det kan også være tilfeller der norske foretaks markedsadgang eller andre rettigheter i EU kan trues av avvikende regler, f.eks. fordi europeiske aktører har begrensninger på handel med foretak som ikke er underlagt den seneste utgaven av et EU-regelverk.
Selv om det er et mål å ha likest mulig regelverk, er det betydelig nasjonalt handlingsrom i mye av EU/EØS-reglene. Det er viktig også for Norge, og norske myndigheter vurderer alltid om det er behov for å benytte handlingsrommet til å fastsette krav ut fra nasjonale markedsforhold og prioriteringer. Dette er særlig viktig i bankreguleringen, der norske myndigheter har fastsatt høyere soliditetskrav for å gi økt trygghet for at banker i Norge kan opprettholde utlånstilbudet også i urolige tider.
Regjeringen følger dessuten regelverksutviklingen i EU tett, og medvirker aktivt der det er mulig for å ivareta norske interesser. Norske myndigheter deltar i EUs regelverksutvikling bl.a. gjennom ekspertgrupper under EU-kommisjonen, svar på offentlige høringer, skriftlige innspill i samarbeid med de andre EØS/EFTA-landene og annen kontakt med EU-kommisjonen, EU-rådet og Europaparlamentet. I kontakten med EU fremheves bl.a. prinsippet om at lik risiko bør reguleres likt, at nasjonale tilsynsmyndigheter har den beste kunnskapen om lokale markeder, og at det er viktig å finne løsninger som også fungerer i den såkalte to-pilarstrukturen i EØS-avtalen. Finanstilsynet deltar for øvrig i de europeiske finanstilsynsmyndighetene EBA, ESMA og EIOPA, som gir mulighet til medvirkning i en tidlig fase når utkast til EU-regler og retningslinjer og anbefalinger utarbeides.
Per 12. april 2023 var det 138 EØS-relevante finansrettsakter som var vedtatt i EU, men ennå ikke tatt inn i EØS-avtalen. Dette er i hovedsak nye rettsakter, og antall utestående rettsakter gjenspeiler derfor takten i EUs regelverksutforming.
Boks 2.7 Hvorfor reguleres finansmarkedene?
Kapitalmarkedet formidler kapital fra sparing i husholdninger og institusjonelle investorer til bedrifter med finansieringsbehov via verdipapirmarkedet (aksje- og obligasjonsmarkedet) og bank- og kredittmarkedet. Egenkapital fra aksjemarkedene og fremmedkapital fra obligasjonsmarkedene eller bankene bidrar til finansieringen av næringslivet. Velfungerende kapitalmarkeder er en forutsetning for vekst og nyskaping.
Et velfungerende kapitalmarked kjennetegnes ved at kapitalen går til de prosjektene der den kaster mest av seg. En forutsetning for en effektiv kapitalallokering er at markedsprisene reflekterer relevant informasjon. Økonomiens vekstevne vil svekkes dersom lønnsomme prosjekter ikke får finansiering til priser som gjenspeiler risikoen. Offentlig inngripen kan være velbegrunnet i tilfeller der markedet på egenhånd ikke gir den beste ressursallokeringen på grunn av ulike former for markedssvikt.1 Finansmarkedene reguleres mer enn mange andre markeder ettersom hendelser i finansmarkedene kan ha alvorlige konsekvenser for realøkonomien. I finansmarkedene er det særlig noen aktuelle kilder til markedssvikt:
Informasjonsasymmetri
En av forutsetningene for fullkommen konkurranse er full informasjon, altså at alle aktørene i et marked har tilgang til all informasjon. I finansmarkedene er dette som regel ikke tilfellet, og informasjonen om økonomiske forhold er ulikt fordelt. Dette kan bl.a. føre til at foretak har insentiver til å underinformere sine kunder om potensiell risiko. Ikke-profesjonelle kunder har svakere forutsetninger for å vurdere risiko, kostnader og avkastningspotensiale enn profesjonelle kunder. Forbrukervernet i finansmarkedene er derfor viktig for å jevne ut styrkeforholdet slik at forbrukerne kan handle tryggere med profesjonelle finansforetak. Informasjonsasymmetri skaper risiko for uheldig utvalg og moralsk risiko.
Uheldig utvalg («adverse selection»)
Uheldig utvalg oppstår i situasjoner der en aktør utnytter informasjonsasymmetri for å oppnå en gevinst på bekostning av en annen aktør. Dette vil medføre en markedssvikt. I finansmarkedene kan kundene kjøpe kompliserte produkter med lang investeringshorisont og stor betydning for deres liv. Det kan i disse tilfellene være vanskelig for kunden å skille mellom hva som er et godt og et dårlig produkt før lenge etter transaksjonen er skjedd, når det vil være vanskelig å gjøre noe med det. Dermed kan potensialet for uheldige utvalg være stort i finansmarkedene.
Innen forsikring har den forsikrede mer informasjon om seg selv enn forsikringsforetaket. Det kan føre til en markedssvikt, ved at foretakene setter høye priser for alle kundene pga. generell usikkerhet og informasjonsasymmetri.2
Moralsk risiko («moral hazard»)
Moralsk risiko i finansmarkedene kan oppstå der en aktør har insentiv til å øke sin risikoeksponering fordi den ikke må bære de fulle kostnadene forbundet med risikoen. Moralsk risiko kan oppstå i verdipapirmarkedet, f.eks. ved at fondsforvalteren kan ta høyere risiko i fondsinvesteringene, siden det i hovedsak er investoren som bærer risikoen og forvalteren kan ha insentiver til å søke høy risiko og avkastning for å maksimere egen lønn og bonusutbetalinger uten risiko for å tape egne penger.
Negative eksternaliteter
En annen grunn til at finansiell regulering er viktig, er tilstedeværelsen av negative eksternaliteter. Negative eksternaliteter oppstår når de samlede konsekvensene av en aktivitet ikke inngår i eller sammenfaller med de private interessene blant aktørene involvert i aktiviteten. For eksempel kan noen typer atferd blant enkeltbanker medføre skadelige negative eksternaliteter for økonomien som bankene ikke nødvendigvis tar godt nok hensyn til på egenhånd:3
Kollaps i én bank vil kunne redusere tilliten til hele banksystemet og medføre at kundene gjør store uttak på kort tid, såkalte «bank runs». Problemer eller kollaps i en enkeltbank kan også innebære raske salg av eiendeler med kraftig verdifall («brannsalg»), og likviditetsspiraler som også skader banker som ikke er eksponert mot banken som kollapset.
Bankene har ikke nødvendigvis insentiver til å internalisere eksternaliteten de påfører andre aktører gjennom sine beslutninger (bl.a. utlånsbeslutninger).4 For eksempel har Wagner (2010) vist hvordan diversifisering kan gjøre hver enkelt bank tryggere, men samtidig kan gjøre banksystemet som helhet mer sårbart.5
Ender bankene opp med for lite egenkapital eller store tap i dårlige tider, må de stramme inn på kredittgivningen. Det kan bidra til å forsterke økonomiske nedganger. Banker har lite egenkapital sammenlignet med andre foretak, og det er ofte dyrere for bankene å finansiere utlån med egenkapital enn med innskudd og innlån fra markedet.
I tillegg synes investorer i noen grad å ha forventninger om at myndighetene vil støtte banker som får problemer. De kan derfor godta lavere avkastning, og resultatet blir for lav prising av risiko.
1 Innenfor grunnleggende markedsteori må en rekke forutsetninger være oppfylt for å oppnå fullkommen konkurranse, altså en tilstand der markedets tilpasning er Pareto-optimal og ingen inngripen i markedet kan forbedre velferden for noen konsumenter uten å forverre den for andre. Brudd på disse forutsetningene fører til markedssvikt.
2 Meier (1991). The politics of regulation og Adams & Tower (1994). Theories of Regulation
3 Se bl.a. Uche (2000). The theory of regulation: A review article. Norges Bank (2013). Why regulate banks? og Brunnermeier et. al. (2009). The Fundamental Principles of Financial Regulation.
4 Bianchi (2011). Overborrowing and Systemic Externalities in the Business Cycle.
5 Wagner (2010). Diversification at financial institutions and systemic crises.
Fotnoter
Solheim, H. og Vatne, B. H. (2023) «Lavtlønte og de uten bolig økte forbruksgjelden i 2022».
Lindquist, K., Solheim, H. og Vatne, B. H. (2022) «Personer med lav inntekt og uten bolig holder mest av særlig utsatt forbruksgjeld».
Se Finansdepartementets pressemelding 16. desember 2022.
Regelverket ble innført 1. januar 2016 sammen med en overgangsregel som åpnet for å fase inn økte avsetningskrav over 16 år. Åtte livsforsikringsforetak har fått tillatelse til å benytte overgangsregelen.