Del 1
Nye innsatsområder i folkehelsepolitikken

2 Psykisk helse i folkehelsearbeidet

Regjeringen vil inkludere psykisk helse som en likeverdig del av folkehelsearbeidet. Flere skal oppleve god psykisk helse og trivsel, og de sosiale forskjellene i psykisk helse skal reduseres. Bedre behandlingstilbud og sterkere forebyggende arbeid i helse- og omsorgstjenester er nødvendig. Men skal vi lykkes må vi også løfte blikket ut over helse- og omsorgstjenesten og rette oppmerksomheten mot andre påvirkningsfaktorer som levekår, barnehager, skole- og læringsmiljø, arbeid og arbeidsmiljø, frivillig deltakelse og forhold i nærmiljøet.

Psykiske helseproblemer er blant de største folkehelseutfordringene i dag. Nesten en firedel av den voksne befolkning har en psykisk lidelse. De sosiale forskjellene er store. Deler av innvandrerbefolkningen har høyere forekomst av psykiske lidelser enn befolkningen for øvrig. Personer med psykiske lidelser har høyere forekomst av somatiske sykdommer og lever kortere enn andre. Mange har både psykiske lidelser og rusproblemer. Det er noen bekymringsfulle utviklingstrekk som kan tyde på at det de siste tiårene har vært en økning i psykiske plager blant barn og unge.

Regjeringen vil sette i gang et utviklingsarbeid med sikte på å etablere et program for folkehelsearbeid i kommunene med vekt på psykisk helse og rusforebyggende arbeid rettet mot barn og unge. Psykisk helse og livskvalitet skal ivaretas i arbeidet med å videreutvikle folkehelseprofiler, fylkesundersøkelser og andre verktøy for å sette psykisk helse på dagsorden i folkehelsearbeidet. Vi vil legge til rette for trygge oppvekstvilkår, barnehagetilbud av god kvalitet til alle barn, økt gjennomføringsgrad i videregående skole og et læringsmiljø som fremmer helse, trivsel og god sosial utvikling. Regjeringen vil støtte opp under frivillig arbeid for å forebygge ensomhet og bidra til sosial inkludering.

Barn som vokser opp i fattige familier i Norge skal gis mer likeverdige muligheter til å delta i sosiale fellesskap. Barnevernet skal videreutvikles og styrkes gjennom strukturgjennomgang og endringer i lovgivningen. Barn og familier som har problemer, skal få rask og tilpasset hjelp. Når omsorgen i hjemmet svikter, skal hjelpeapparatet være på plass. Forebyggende og foreldrestøttende tiltak skal få en større plass i arbeidet. Innsatsen mot vold og seksuelle overgrep i nære relasjoner skal prioriteres gjennom forebyggende arbeid, tidlig innsats og samarbeid på tvers av tjenester.

Personer med psykiske lidelser skal kunne gjennomføre utdanning og delta i ordinært arbeidsliv. Ordningen Raskere tilbake skal i større grad rettes mot arbeidstakere med psykiske lidelser og muskel- og skjelettlidelser. Når evalueringen av pilot- og forsøksprosjektene i Oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse foreligger, vil regjeringen vurdere eventuell videreføring av tiltakene.

Psykisk helse og forebyggende arbeid skal prioriteres sterkere i helsetjenesten. Psykologkompetansen i kommunene skal styrkes og helsestasjons- og skolehelsetjenesten skal videreutvikles. Det psykiske helsetilbudet til barn i barnevernsinstitusjoner skal styrkes.

Kunnskapen om befolkningens psykiske helse skal styrkes gjennom etablering av et register for psykiske lidelser og ruslidelser, satsingen på bedre helsedata i regi av regjeringens langtidsplan for forskning og gjennom oppfølging av HelseOmsorg 21.

2.1 En strategi for å ivareta psykisk helse på tvers av sektorer

Regjeringen vil styrke samarbeidet på tvers av sektorer for å skape et samfunn som fremmer psykisk helse og trivsel. Psykisk helse skal ivaretas i arbeidet med å bygge opp kompetanse og utvikle og spre verktøy og modeller for folkehelsearbeid i kommunene.

Psykisk helse i folkehelsearbeidet innebærer å rette oppmerksomheten mot forhold som påvirker den psykiske helsen i befolkningen, se figur 2.1. Det gjelder både faktorer som bidrar til å fremme mestring, tilhørighet, utvikling og vekst og opplevelse av mening og faktorer som gir økt risiko for mistrivsel og psykiske helseproblemer. Sosial støtte og sosiale nettverk virker positivt på den psykiske helsen, mens ensomhet, stress og utenforskap har negativ effekt. Evnen til å mestre hverdagslivets krav og utfordringer har stor betydning for den psykiske helsen. Ensomhet og mangel på sosial støtte er en folkehelseutfordring. For å fremme psykisk helse og trivsel er det nødvendig å stimulere til etablering av sosiale nettverk, deltakelse og sosial støtte i hverdagslivet gjennom sentrale arenaer som barnehage, skole og arbeidsliv, og gjennom tiltak for å legge bedre til rette for deltakelse i frivillige organisasjoner, kulturliv og nærmiljø.

Program for folkehelsearbeid i kommunene

Helse- og omsorgsdepartementet vil i samarbeid med kommunesektoren sette i gang et utviklingsarbeid med sikte på å etablere et program for folkehelsearbeid i kommunene. Formålet er å bidra til en langsiktig styrking av kommunenes arbeid med å fremme befolkningens helse. Programmet skal rettes inn mot psykisk helse og rusforebygging. Barn og unge skal være en prioritert målgruppe. Psykisk helse skal integreres som en likeverdig del av folkehelsearbeidet og programmet vil være et viktig virkemiddel for å integrere dette perspektivet i lokalt folkehelsearbeid.

Programmet skal bidra til å styrke den tverrsektorielle innretningen og den politiske forankringen av folkehelsearbeidet. Videre skal programmet bidra til å utløse lokalt engasjement og til å gi drahjelp til lokale aktiviteter. Programmet bør omfatte tiltak for å hindre utstøting og styrke barn og ungdoms egne ressurser, deltakelse og aktivitet i lokalsamfunnet. Aktuelle eksempler kan være å skape sosiale møteplasser, legge til rette for rusfrie tilbud, tilbud om åpen barnehage, tiltak for å styrke foreldreferdigheter, helsefremmende skoler og fritidsaktiviteter knyttet til skole og SFO. Se kapittel 7 Støtte til folkehelsearbeidet i kommunene.

Integrere psykisk helse i verktøy på folkehelseområdet

Folkehelseinstituttet utarbeider folkehelseprofiler for alle kommuner og fylker. Folkehelseprofilene skal hjelpe lokale og regionale myndigheter med å skaffe oversikt over helsetilstanden i befolkningen. Profilene gir informasjon om status på helsetilstand og påvirkningsfaktorer. Folkehelseprofilene for kommunene fra 2014 viser for eksempel at det er store variasjoner mellom kommunene når det gjelder hvor stor del av befolkningen som har psykiske lidelser. Folkehelseinstituttet arbeider med å skaffe nye datakilder slik at innholdet i folkehelseprofilene kan utvides. Det skal utvikles flere indikatorer på levekår og andre faktorer som påvirker innbyggernes psykiske helse og trivsel. Oversiktene er et viktig grunnlag for kommunenes planstrategier, fastsetting av folkehelsemål og gjennomføring av tiltak.

Indikatorer på psykisk helse og trivsel inngår som en del av det pågående arbeidet med å utvikle sektorvise folkehelseindikatorer. Helsedirektoratet har fått i oppdrag å utvikle slike indikatorer i nært i samarbeid med andre statlige direktorater og fagmiljøer. Indikatorene skal gjøre det mulig å følge utviklingen i folkehelsearbeidet og tilpasse den nasjonale politikken til endringer i forhold som har stor betydning for befolkningens helse. Utviklingsarbeidet bygger videre på det rapporteringssystemet som er etablert for å følge utviklingen i arbeidet for å utjevne sosiale forskjeller i helse.

Det er behov for å styrke samarbeidet på tvers av sektorer og etablere en felles forståelse for hvilke forhold som påvirker den psykiske helsen. Helsedirektoratets arbeid med sosial støtte, deltakelse og psykisk helse skal bidra til å identifisere og systematisere kunnskap og sette dette inn i en folkehelsesammenheng. Psykisk helse bør være et sentralt tema i utdanninger for profesjoner som kvalifiserer til arbeid med barn og unge.

KS’ læringsnettverk for folkehelse, samarbeidet mellom Utdanningsdirektoratet og Helsedirektoratet om psykisk helse i skolen, og samarbeidet om Oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse er eksempler på tiltak som bidrar til å sette psykisk helse på dagsorden i det tverrsektorielle samarbeidet og til å skape arenaer som har psykisk helse som tema.

Internasjonalt arbeid

Norge har vært en pådriver for å løfte fram folkehelseperspektivet på psykisk helse i det internasjonale arbeidet. Regjeringen vil videreføre det globale engasjementet og følge opp tilnærmingen i den nasjonale politikken.

2.2 Oppvekstvilkår som fremmer psykisk helse

Regjeringen vil skape oppvekstvilkår som fremmer psykisk helse, livskvalitet og trivsel. En god barndom er viktig i seg selv og legger grunnlaget for den psykiske helsen senere i livet. Gode fellesskapsløsninger og målrettet innsats er avgjørende for utvikling av et godt og inkluderende oppvekstmiljø. Barns rett til en trygg oppvekst er en grunnleggende rettighet som er omtalt i FNs konvensjon om barnets rettigheter. Alle barn har rett til liv og helse, skolegang og utvikling, deltakelse og innflytelse og omsorg og beskyttelse. Regjeringen jobber aktivt med å ivareta barns rettigheter gjennom overvåking av barnekonvensjonen.

Regjeringen ønsker å styrke familiens stilling i samfunnet. Velfungerende familier gir trygghet, tilhørighet og rom for utvikling. En viktig oppgave er å legge til rette for en trygg økonomisk og sosial situasjon for barn, ungdom og deres familier. Barn har rett til begge foreldre, og det er foreldrenes ansvar å gi barna trygghet, omsorg og kjærlighet. Samtidig er det viktig at samfunnet har gode ordninger for å ivareta barn som ikke har trygge forhold i hjemmet.

Regjeringen vil videreutvikle arbeidet mot barnefattigdom og uheldige konsekvenser av fattigdom blant barn og ungdom. Barn i fattige familier har større risiko for både psykiske og fysiske helseplager. Fattigdom henger sammen med marginalisering, psykiske plager, uførhet, sosiale problemer og rusproblemer. En rekke tiltak er iverksatt, og de vil inngå i en strategi mot barnefattigdom. Regjeringens politikk for å sikre grunnleggende økonomisk trygghet, tilknytning til utdanning og arbeidsliv og trygge oppvekstvilkår er nærmere omtalt i kapittel 5 Et sterkere sosialt sikkerhetsnett. De viktigste innsatsområdene er å bekjempe fattigdom, utvikle et sosialt sikkerhetsnett som omfatter alle innbyggere på like vilkår, videreutvikle barnehage og skole som arenaer for å utjevne sosiale forskjeller, sikre deltakelse og inkludering i fritid, kultur og idrett for barn og ungdom og å legge til rette for et åpent og inkluderende arbeidsliv.

2.2.1 Bedre psykososialt læringsmiljø og forebygging av mobbing

Barnehager og skoler av god kvalitet er viktig for barn og unges fysiske og psykiske utvikling. Et godt oppvekst- og læringsmiljø gir opplevelse av fellesskap og mestring og bidrar til å utvikle og opprettholde vennskap og sosiale nettverk. Trivsel i barnehage og skole har sammenheng med utvikling av god psykisk helse, trivsel og mestring senere i livet.

Utviklingen av språk og sosial kompetanse er nært knyttet sammen, og barnehagepersonalet har en viktig oppgave i å sørge for at barn som sliter med å få være med i lek med andre barn, får hjelp og støtte til å bli inkludert i det sosiale fellesskapet. Personalets arbeid for å fremme gode holdninger til inkludering og toleranse er også viktig med tanke på forebygging av mobbing.

Satsing på bedre læringsmiljø

Den nasjonale satsingen Bedre læringsmiljø har pågått over hele landet siden 2010. Utgangspunktet er at skoler med et trygt og godt læringsmiljø har lite mobbing. Satsingen blir nå evaluert og de endelige resultatene vil være klare i 2015. Videre er det i NOU 2015: 2 Å høre til – Virkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø gjort en vurdering av de samlede virkemidlene for å skape et godt psykososialt skolemiljø for å motvirke og håndtere mobbing, krenkelser og andre uønskede hendelser i skolen. Det framgår av mandatet at utvalget også skulle «gjennomgå lov- og regelverket på dette området med bakgrunn i erfaringer fra manglende oppfølging av alvorlige mobbesaker med store konsekvenser». I påvente av utvalgets anbefalinger, ble satsingen Bedre Læringsmiljø forlenget ut 2015. Det samme gjelder samarbeidet gjennom Manifest mot mobbing og den statlige støtten til anti-mobbeprogrammene. Vurderinger og forslag i utredningen vil bli brukt som grunnlag for å videreutvikle virkemidler og tiltak for å skape gode læringsmiljøer og bekjempe mobbing.

Digital mobbing foregår i rommet mellom skole og fritid. Som en oppfølging av tiltak 12 i tiltaksplanen mot vold og seksuelle overgrep mot barn og ungdom (2014–2017), vil det bli utarbeidet en kunnskapsstatus og arrangert et ekspertmøte om digital mobbing.

Barn med annet morsmål enn norsk og/eller med annen kulturbakgrunn kan møte utfordringer på grunn av mobbing i utdanningsløpet. Undersøkelser utført av Nova i sammenheng med evalueringen av Kunnskapsløftet, tyder på at et godt læringsmiljø er enda viktigere for minoritetsspråklige elevers læringsutbytte enn det er for øvrige elever. Skolene kan gjennom gode faglige læringsmiljøer bidra til å kompensere for noen av forholdene som skaper språklige, kulturelle og klassemessige barrierer for de minoritetsspråklige elevene.

Det nasjonale arbeidet med psykisk helse i skolen er under utvikling. Prosjektet Skolen som arena for barn og unges psykiske helse (2013–2018), i regi av Utdanningsdirektoratet og Helsedirektoratet, har som mål å øke kompetansen på hvordan grunnskole og videregående skole kan styrke barn og unges psykiske helse. Bedret praksis i skolen og samordnet kompetanseutnyttelse i kommunen og fylkeskommunen rundt barn og unge er sentralt. Utviklingsarbeidet som skjer på skolene i kommunene og fylkeskommunene vil gi kunnskap og eksempler på god praksis som kan brukes i arbeidet med barn og unges psykiske helse i skolen. Satsingen på psykisk helse i skolen skal videreutvikles og sikres en sterkere forankring i skolen.

Rett til opplæring for asylsøkere

Barn og unge i grunnskolealder som er asylsøkere, har rett og plikt til grunnskoleopplæring. Retten til grunnskoleopplæring gjelder fra det tidspunktet det er sannsynlig at barnet skal oppholde seg i Norge i mer enn tre måneder. Det har ingen betydning for retten til grunnskoleopplæring om oppholdet i landet er ulovlig.

Elevene har de samme rettigheter etter opplæringsloven som alle andre elever i norsk skole, for eksempel rett til spesialundervisning og særskilt språkopplæring dersom de har behov for det. Dette gjelder selvsagt også barn og unge asylsøkere med nedsatt funksjonsevne. 1. august 2014 fikk også ungdom mellom 16–18 år som oppholder seg i lovlig i landet i påvente av å få avgjort søknad om oppholdstillatelse, rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring.

Barn og unge som er asylsøkere er en svært sammensatt gruppe. Noen kommer sammen med foreldrene, eldre søsken eller andre familiemedlemmer, og noen kommer alene. Tiden de har vært på flukt kan variere fra kort tid til flere år. Mange har vært i andre mottak i Norge, og noen har vært flere år i flyktningleire i utlandet. Det som er felles for alle i denne gruppen, er at de har reist fra mye og at situasjonen deres er usikker. Hvor lenge de skal være i et mottak, hvor de eventuelt blir bosatt, om de må vende tilbake til et hjemland de har sett det nødvendig å flykte fra, er usikkert. I tillegg kan både barna og de voksne de er sammen med ha traumer og problemer med dramatiske hendelser de har opplevd forut for og under flukten. Det å bo i et asylmottak kan i seg selv være en stor belastning.

Livssituasjonen gjør at dette er barn og unge som kan være svært sårbare og ha spesielle læringsutfordringer. Barnehage og skole bør utvikle rutiner for innhenting av nødvendig informasjon om barnet og etablere rutiner for samarbeid med alle som er involverte i barnets livssituasjon. På Nasjonalt senter for flerkulturell opplærings (Nafo) nettsider er det informasjon om prosjektet Opplæring for barn og unge asylsøkere. Nafo har også en veiledningstelefon om opplæring for barn og unge asylsøkere.

Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten)

PP-tjenesten er en kommunal eller fylkeskommunal rådgivende tjeneste som skal hjelpe barn, ungdom og voksne som strever i utviklingen, eller som har en vanskelig opplæringssituasjon. PP-tjenestens mandat er forankret i opplæringsloven. Tjenesten gir systemrettet støtte, med råd og veiledning til skoler om pedagogisk ledelse av gruppe- og læringsmiljø, og bistand med kompetanse- og organisasjonsutvikling. Tjenesten gir også individrettet støtte, sørger for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering der opplæringsloven krever det, og gir skoler råd og veiledning om tilrettelegging for elever som har behov for det. Tjenesten utreder og gir råd og veiledning om barn, unge og voksne som har utfordringer som kan få konsekvenser for læring. Elever over 15 år, foreldre, skoler og andre instanser, for eksempel helsesøster, kan kontakte og søke råd hos PP-tjenesten. Ved bekymring for barns utvikling eller læring, kan dette drøftes anonymt med PP-tjenesten før det blir en formell sak og en henvisning. PP-tjenesten har ikke en lovfestet plikt til å jobbe systemrettet overfor barnehagene. I flere kommuner jobber imidlertid PP-tjenesten systemrettet også overfor barnehagene. PP-tjenesten har en rolle overfor barnehagen i vurderingen av om barn har særskilte behov.

I 2013 ble det iverksatt en toårig prøveordning som gir PP-tjenesten, i enkelte kommuner, henvisningsrett til barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) og habiliteringstjenesten for barn og unge (HABU) i spesialisthelsetjenesten. Målet med prøveordningen er å se på om henvisningskompetanse for PP-tjenesten kan medvirke til å styrke satsingen på psykisk helse blant barn og unge, både ved at det gis raskere hjelp og ved at informasjon blir raskere delt mellom spesialisthelsetjenesten og ansvarlig kommunalt nivå. Sintefs evalueringsrapport fra desember 2014 viser at erfaringene i hovedsak er positive, men at det også er behov for mer utredning før en kan trekke noen konklusjon. Henvisningsprosessen er blitt raskere og samhandlingen mellom de aktuelle aktørene er blitt styrket. Kunnskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet vil vurdere om erfaringene fra prøveprosjektet tilsier justeringer i henvisningsretten. Regjeringen har fremmet lovproposisjon for Stortinget (Prop. 59 L (2014–2015) Endringer i folketrygdloven (henvisning fra psykolog), med forslag om at psykologer skal ha adgang til å skrive henvisninger til spesialisthelsetjenesten, slik at det offentlige dekker utgiftene. Forslaget omfatter psykologer i PP-tjenesten og vil gi et løft til tjenesten og arbeidet med barn og unge. På bakgrunn av prøveordningen og Sintef-rapporten skal Helse- og omsorgsdepartementet og Kunnskapsdepartementet sammen vurdere om leder i PP-tjenesten skal gis henvisningsrett i tillegg.

Kartlegginger viser at størsteparten av arbeidstiden til de ansatte i PP-tjenesten går til individrettet arbeid. Denne ressursbruken er det et ønske om å snu, både fra PP-tjenesten, brukere og utdanningsmyndigheter. Strategi for etter- og videreutdanning av ansatte i PPT (2013–2018) har som mål å øke fokus på det systemrettede arbeidet i PP-tjenesten, og å gjøre tjenesten bedre i stand til å være tettere på skolen og barnehagen og i større grad arbeide forebyggende. Videreutdanningstilbudet ble igangsatt høsten 2014 og vil bli følgeevaluert. De prioriterte områdene i perioden 2013–2018 er: organisasjonsutvikling og endringsarbeid, læringsmiljø og gruppeledelse, veiledning og rådgivning og lederutdanning.

2.2.2 Frivillighet, kultur og fritid

Regjeringen ønsker å skape større rom for frivillig initiativ, bedre vilkårene for frivillige organisasjoner og legge til rette for et godt samspill mellom frivillig sektor og myndighetene. Regjeringens frivillighetserklæring skal legge rammene for dialog og samspill mellom frivilligheten og regjeringen. Regjeringen vil med erklæringen sikre frivillig sektor forutsigbarhet og skape åpenhet, tillit og tilgjengelighet i dialogen uavhengig av hvilket departement organisasjonene er i kontakt med. Frivillighetserklæringen ble sendt på bred høring med frist 5. mars 2015. Erklæringen vil bli fulgt opp med årlige statusmøter mellom frivillig sektor og regjeringen, og gjennom å legge til rette for nasjonale møteplasser for frivillig sektor, kommune og stat.

Frivilligheten er en avgjørende kraft i samfunnet. Det at folk engasjerer seg og tar ansvar i nærmiljøet, bidrar til å bygge felleskap og redusere ensomhet. Frivilligheten skaper glede, trivsel, tilhørighet og fremmer helse og demokrati. Mennesker som er aktive i frivillige organisasjoner har bedre helse og er mer tilfredse med livet. Frivillige organisasjoner stimulerer barn og unge til engasjement og medansvar og er en arena for medbestemmelse og demokrati. I Norge deltar om lag halvparten av befolkningen i frivillig innsats. Det er størst deltakelse i grupper med høy inntekt, høy utdanning og tilknytning til arbeidslivet. Frivillige organisasjoner innen idrett og kunst og kultur legger tilrette for de viktigste fritidsaktivitetene for barn og unge i Norge.

Det er også sosiale forskjeller i barns deltakelse i organisasjonslivet. Regjeringen vil legge til rette for at flest mulig skal kunne delta i frivilligheten og sikre at flere barn og unge kan delta på viktige sosiale arenaer, uavhengig av foreldrenes inntekt. Det lokale integreringsarbeidet skal styrkes gjennom å gi kommuner og frivillige organisasjoner ressurser til å drive integreringsarbeid. Frivillige organisasjoner som særlig bidrar til integrering av innvandrer- og flyktningkvinner i storsamfunnet skal styrkes. Frifond, frivilligsentraler og Inkludering i idrettslag er ordninger som legger til rette for økt deltakelse.

Frivillige organisasjoner er en ressurs for å inkludere ulike grupper i aktiviteter som gir sosial kontakt og nettverk, og de kan nå mennesker som det offentlige ikke når. For personer med innvandrerbakgrunn, kan frivillige organisasjoner representere et interessefellesskap og være en inngangsport til deltakelse i samfunnet. Kultur- og fritidsaktiviteter er viktige sosiale møteplasser for barn og unge. Deltakelse er med på å skape sosial tilhørighet og fellesskap i en ungdomsgenerasjon som er mer mangfoldig enn tidligere generasjoner. I tillegg til organiserte aktiviteter, er åpne møteplasser for barn og unge som fritidsklubber, ungdomskaféer, kultur-, musikk- og danseverksteder o.l. viktige tilbud som når barn og ungdom på tvers av sosiale skillelinjer.

Regjeringen har etablert en ny nasjonal tilskuddsordning mot barnefattigdom i 2014. Formålet med ordningen er å motvirke og dempe fattigdomsproblemer blant barn og ungdom gjennom å legge til rette for at flere skal få delta på viktige sosiale arenaer. Alle landets kommuner kan søke om tilskudd til tiltak som bidrar til økt deltakelse i kultur-, fritids- og ferieaktiviteter uavhengig av foreldrenes inntekt og sosiale situasjon. En annen viktig tilskuddsordning er Barne- og ungdomstiltak i større bysamfunn (storbyordningen). Ordningen skal bidra til å bedre oppvekst- og levekår i større bysamfunn gjennom å etablere møteplasser for utsatte barne- og ungdomsgrupper i alderen 10 til 20 år. Storbyene kan søke om tilskudd til prosjekter som videreutvikler eller etablerer åpne og inkluderende møteplasser, til samarbeidstiltak mellom kommunen og frivillige organisasjoner og til investeringer i lokaler og utstyr. Ordningen er styrket i 2015.

Regjeringen gir også tilskudd til innvandrerorganisasjoner og annen frivillig virksomhet, blant annet for å skape møteplasser i lokalsamfunn. Det er viktig at tradisjonelle frivillige organisasjoner, innvandrerorganisasjoner og lokale myndigheter møtes og samarbeider og bruker hverandres kompetanse og ressurser. Gjennom deltakelse i en frivillig organisasjon kan nyankomne innvandrere i en kommune bli kjent med lokalsamfunnet, sine nye naboer og få anledning til å praktisere norsk.

2.2.3 Foreldre og familie

Familiepolitikken har som utgangspunkt at foreldrene er de viktigste omsorgspersonene for barna, og at stabile, trygge og varige samliv er til beste for både voksne og barn. Godt foreldreskap er grunnleggende for barn og unge. Familien og godt foreldreskap er viktig for å fremme god fysisk og psykisk helse. Foreldrene er de viktigste personene i barns liv. Forebygging og tidlig intervensjon skal gi foreldre som sliter den støtten de trenger for å være gode omsorgspersoner for barna. Familiestøttende tiltak er en viktig del av arbeidet.

Modellkommuneforsøket er et eksempel på forebygging og tidlig intervensjon gjennom en målrettet oppfølging av psykisk syke og rusmisbrukende foreldre. Formålet med forsøket er å utvikle gode modeller for tidlig intervensjon og helhetlig, systematisk oppfølging av barn av psykisk syke og/eller foreldre med rusproblemer, fra graviditet til skolealder. Nurse-Family Partnership er et annet eksempel. Programmet er rettet mot førstegangsfødende med behov for oppfølging. Deltakerne får tett oppfølging i svangerskapet og fram til barnet er to år. Målet er å oppdage vansker så tidlig som mulig for å forhindre skjevutvikling. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet forvalter en egen tilskuddsordning for foreldrestøttende tiltak til kommunene. Formålet er å stimulere flere kommuner til å gi barn tidlig hjelp i hjemmet. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet vil få utarbeidet en kunnskapsstatus om tidlig innsats, med særlig vekt på foreldrestøttende arbeid.

Innvandrere som har bodd kort tid i Norge vet ofte lite om det å vokse opp i Norge. Dersom de skal få de samme mulighetene som andre foreldre til å gi barna gode og trygge oppvekstvilkår, må kommunene tilby veiledning og informasjon om barns rettigheter, om barneoppdragelse og om barnevernets rolle og arbeidsmetoder. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet skal utarbeide en veileder for kommuner til bruk i introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere med anbefalinger om å bruke foreldreveiledningsprogram der dette kan være hensiktsmessig.

Arbeidet for gode samlivsforhold er et samfunnsansvar, både fordi det i stor grad angår barns oppvekstvilkår og fordi samlivskonflikter og samlivsbrudd kan ha negative konsekvenser for samfunnet, i tillegg til de psykiske, fysiske, økonomiske og sosiale konsekvensene for de direkte berørte.

Familievern

Familievernets kjerneoppgaver er behandling og rådgivning ved vansker, konflikter eller kriser i familien og mekling etter lov om ekteskap og barneloven. Familievernkontorene driver utadrettet virksomhet om familierelaterte temaer, inkludert veiledning, informasjon og undervisning rettet mot hjelpeapparatet og publikum.

Familievernet skal bygge på prinsippet om forebyggende arbeid og tidlig innsats. Forebyggende arbeid har som mål å bedre relasjonen og samhandlingen mellom foreldre og styrke omsorgskompetansen deres for å gi barn gode, trygge og utviklingsfremmende oppvekstvilkår. Det er videre viktig med et godt utviklet og lett tilgjengelig apparat for å motvirke samlivskonflikter og samlivsbrudd. Arbeidet med forebyggende familievern er styrket.

Ordningen med mekling ved samlivsbrudd og før foreldretvistsak for domstolene har som mål å gi foreldre hjelp til å inngå avtaler for å bidra til å forebygge og redusere konflikter og bedre situasjonen for barn og unge når foreldrene går fra hverandre. Vedvarende høyt konfliktnivå mellom foreldrene er skadelig for barna. Problemer hos barn kan forebygges ved å hjelpe foreldrene til å unngå et høyt konfliktnivå.

I familievernet er foreldresamarbeidssaker økende i omfang. Dette er saker hvor foreldre som ikke bor sammen søker rådgivning i samarbeidet om felles barn, både ved mer ordinære samarbeidsproblemer og ved større konflikter. Det er et mål at foreldre med høyt konfliktnivå skal få hjelp til å samarbeide om barna både før og etter et eventuelt samlivsbrudd. Arbeidet rettet mot familier med høyt konfliktnivå er derfor styrket. Det er en prioritert oppgave å styrke kompetansen i meklingssaker med høyt konfliktnivå, herunder samtaler med barn.

Arbeid rettet mot familier med høyt konfliktnivå kan bidra til å forebygge barneverns- og voldssaker. Gjennom foreldreveiledning lærer foreldre om hva som skal til for å gi barna sine god, trygg og forutsigbar omsorg. Foreldreveiledning er med å forebygge omsorgssvikt og bidrar til å bedre barns oppvekst. Foreldre som har barn plassert utenfor hjemmet i regi av barnevernet, skal få et bedre tilbud om foreldreveiledning etter omsorgsovertakelse og bedre støtte ved samvær med barna.

Familievernets innsats skal rettes mot å utbedre og iverksette eksisterende programmer for foreldrestøttende tiltak, tidlig intervensjon og forebyggende samlivskurs. Videre skal det være økt oppmerksomhet på samarbeid mellom familieverntjenestene og andre tjenester, for eksempel helsestasjonene.

Barnevernet

Barnevernet er en viktig del av samfunnets sikkerhetsnett for barn. Selv om barnevernlovgivningen må ivareta ulike hensyn og interesser, skal hensynet til barna komme i første rekke. Regjeringen har som ambisjon å utvikle er et bedre barnevern som gjør at flere barn skal få rett hjelp til rett tid. Det er startet et arbeid med strukturendringer i barnevernet, og det skal settes i verk forsøk med en ny organisering i et utvalg kommuner. Forsøket innebærer at det overføres noen statlige oppgaver fra staten til kommunene.

Regjeringen har satt ned et lovutvalg som skal se på hvordan barnevernloven kan forenkles. Dagens regelverk er usammenhengende og lite oversiktlig. I tillegg er det behov for å gjøre loven mer tidsriktig. Målet med gjennomgangen av barnevernloven er å bedre rettsikkerheten for barna og skape et mer forståelig lovverk. Barnevernet skal sikre at barn og unge får nødvendig hjelp til rett tid. Barnevernloven gjelder for alle barn som oppholder seg i landet. Barneverntjenesten er avhengig av at andre tjenester melder bekymring til barnevernet. Det er viktig at helsetjenester, barnehager og skoler fanger opp utsatte barn, unge og familier tidlig. Forebyggende arbeid og tidlig innsats skal bidra til at færre barn og familier har behov for barnevernets tjenester.

Mange av barna og familiene som barnevernet kommer i kontakt med har behov for hjelp fra flere tjenester. Barnevernet har et ansvar for å involvere andre tjenester når barnet og/eller familien har behov for dette. Tilbudet må være fleksibelt og tilpasset barn og foreldres behov. Videre vil flere av disse barna og deres familier ha begrensede norskferdigheter og lite kunnskap om barnevernets rolle og mandat. Dette stiller store krav til de ansatte i barnevernet når det gjelder kommunikasjon og samhandling. Kunnskap om, og gode rutiner for, kommunikasjon via kvalifisert tolk er viktig.

Samiske barn har rett til å vokse opp med sin kultur og sitt språk. Dette følger av barnekonvensjonens artikler om urfolksbarns rettigheter. I et folkehelseperspektiv er det viktig å bidra til å sikre at samiske barns språklige og kulturelle tilhørighet ivaretas når hjelpetiltak er nødvendig. Kunnskap om samisk språk og kultur er en viktig forutsetning for at barnevernet skal kunne gi samiske barn og familier det tilbudet de har behov for. Det gjelder gjennom hele prosessen fra barneverntjenesten mottar en melding og vurderer videre undersøkelser til behovet for eventuelle tiltak. Kompetanse om barnets språk og kultur er også viktig for barns mulighet til å medvirke.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har, i samarbeid med Sametinget, arbeidet for å styrke tilsynet med at samiske barns språk og kultur ivaretas i barnevernet. Med virkning fra 1. mai 2012 er det foretatt endringer i forskrifter som omhandler fosterhjem (fosterhjemsforskriften) og tilsyn med barn i barneverninstitusjoner (tilsynsforskriften). Formålet er å tydeliggjøre at det skal føres tilsyn med at samiske barns rett til å ivareta språk og kultur følges opp i fosterhjem og i barneverninstitusjoner.

Barn i barnevernet har som alle andre barn, rett til nødvendig helsehjelp. Dette gjelder både for hjemmeboende barn som mottar hjelpetiltak fra barnevernet, og barn som er plassert utenfor hjemmet i fosterhjem eller barneverninstitusjon. Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) har ansvar for å sikre at alle barn, inkludert barn med tiltak i barnevernet, får den helsehjelpen de har behov for. Tilbakemeldinger fra både statlig og kommunalt barnevern tyder på at tilgangen til psykisk helsehjelp for barn og ungdom i barnevernet ikke er tilstrekkelig. I oppdragsdokumentet for 2015 er de regionale helseforetakene bedt om å etablere strukturer og rutiner som sikrer at barn i barnevernsinstitusjon får nødvendig utredning og behandling for psykiske lidelser og rusavhengighet.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet samarbeider med Helse- og omsorgsdepartementet om tiltak for å bedre samhandlingen mellom barnevern og helsetjenesten. Det er etablert et fast samarbeidsforum mellom Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Helsedirektoratet som har som formål å vurdere iverksetting av tiltak som kan bedre tilgangen til psykisk helsehjelp for barn i barnevernet. Arbeidet omfatter blant annet utvikling av felles retningslinjer for samarbeid mellom barnevern og psykiske helsevern, samarbeidsavtaler både på kommunalt og statlig nivå og utvikling av veiledningsmateriell.

Barn i barnevernet har langt høyere risiko for å havne utenfor skole og arbeidsliv enn befolkningen for øvrig. Det er fra 2014 bevilget midler til tiltak som skal bidra til å skape en bedre skole- og utdanningssituasjon for barn i barnevernet. I dette arbeidet er det lagt vekt på å skape holdningsendringer blant ansatte i barnevernet og i skolen og å styrke samarbeidet mellom sektorene. Tiltakene inkluderer blant annet dialogkonferanser, kartlegging av holdninger, utarbeiding av faglig veileder og utvikling av obligatoriske skolekurs for ansatte ved statlige institusjoner og fosterhjemstiltak.

2.2.4 Vold og seksuelle overgrep i nære relasjoner

Tiltak som kan forebygge og bekjempe vold og seksuelle overgrep både mot voksne og barn, er høyt prioritert av regjeringen. Vold og seksuelle overgrep er et betydelig samfunnsproblem og et folkehelseproblem. Omfanget av vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn viser at det er en lang vei igjen for å oppfylle barns rett til beskyttelse. Barn og ungdom har rett til beskyttelse, og innsats for å bekjempe slike overgrep er vårt viktigste bidrag for å oppfylle barnekonvensjonens forpliktelser.

Handlingsplanen mot vold i nære relasjoner (2014–2017) inneholder en rekke tiltak som vil bli konkretisert og fulgt opp. 20. november 2014 la regjeringen ved barne-, likestillings- og inkluderingsministeren, helse- og omsorgsministeren, justis- og beredskapsministeren og kunnskapsministeren fram en ny tiltaksplan for å bekjempe vold og seksuelle overgrep mot barn og ungdom. Tiltaksplanen En god barndom varer livet ut gjelder for perioden 2014–2017.

Justis- og beredskapsdepartementet opprettet i 2014 en ny tilskuddsordning til tiltak for å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner. Til sammen 41 ulike prosjekter mottok tilskudd fra ordningen i 2014. Ordningen skal bidra til å styrke samarbeidet mellom frivillig og offentlig sektor. Justis- og beredskapsdepartementet har også etablert et forum for samarbeid mellom myndigheter og frivillige organisasjoner med samme formål. Tidlig innsats er avgjørende i bekjempelsen av vold og overgrep. Justis- og beredskapsdepartementet har derfor satt av midler til arbeidet mot vold i nære relasjoner for å styrke den forebyggende innsatsen på kort og lang sikt. I 2014 ble det blant annet bevilget midler til en kampanje mot vold i nære relasjoner rettet mot ungdom i regi av nettstedet ung.no. I 2015 skal politiet gjennomføre en informasjonskampanje rettet mot utsatte for vold i nære relasjoner og befolkningen generelt. Kampanjen skal skape økt oppmerksomhet omkring vold i nære relasjoner, synliggjøre politiets rolle på dette feltet og bidra til at flere av voldstilfellene anmeldes. Det er under etablering en ny nettportal om vold i nære relasjoner og voldtekt for utsatte og hjelpeapparatet. Målet med nettportalen er å gjøre informasjon om rettigheter og hjelpetiltak lett tilgjengelig og formidlet på en god og tilpasset måte. Nasjonalt kompetansesenter for vold og traumatisk stress (NKVTS) har oppdraget med å utvikle og drifte portalen, i samarbeid med Norske kvinners sanitetsforening og andre frivillige organisasjoner.

Lokale handlingsplaner kan være et viktig verktøy for kommunene i bekjempelsen av vold i nære relasjoner. Mange kommuner har utarbeidet kommunale eller interkommunale handlingsplaner, men fortsatt har de fleste av landets kommuner ikke slike planer. Det er derfor etablert en webbasert veileder for utarbeidelse av handlingsplaner mot vold i nære relasjoner til støtte for kommunenes arbeid. De regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging har i oppgave å bistå kommunene i utviklingen av planene.

Tilbudet fra familieverntjenesten til voldsutsatte familier skal styrkes. Behandlingskapasiteten til familieverntjenesten skal styrkes slik at familievernet kan gi terapeutisk hjelp til familier og barn som lever med vold. Tilbud skal både rettes mot den som utøver volden, ofre for volden, barna i familien og familien som helhet. Kompetanse på voldsproblematikk skal bygges opp ved et utvalg kontorer fordelt på regionene. Styrkingen innebærer at det blir etablert ressurskontorer innenfor familievernet som kan gi kvalifisert behandling i voldssaker. Disse kontorene skal hjelpe andre kontorer med kompetanse og veiledning der det er nødvendig. Hjelpetilbudene skal styrkes for å stanse volden, forebygge skadevirkninger for barna og bedre foreldrenes omsorgskompetanse. Kunnskap om vold og seksuelle overgrep skal ivaretas i alle relevante utdanninger.

Justis- og beredskapsdepartementet har igangsatt et femårig forskningsprogram om vold i nære relasjoner. Formålet med forskningsprogrammet er kunnskapsproduksjon på en lang rekke angitte områder, blant annet årsaker, omfang og konsekvenser av vold i nære relasjoner, velferdstjenestenes arbeid med vold i nære relasjoner og utsattes møter med disse tjenestene og frivillige organisasjoners arbeid på området.

Sametinget og Justis- og beredskapsdepartementet samarbeider om et prosjekt for å få fram bedre kunnskap om vold i nære relasjoner i samiske samfunn. Prosjektet skal kartlegge faktorer i det samiske samfunnet som påvirker forekomst og utøvelse av vold i nære relasjoner, og vurdere hvordan forebyggende tiltak og hjelpetiltak kan tilrettelegges best mulig for den samiske befolkningen. Studien dekker områder med samisk befolkning i det nordsamiske, lulesamiske og sørsamiske området.

Barn og unge med bakgrunn fra land hvor tvangsekteskap og/eller kjønnslemlestelse forekommer, vil kunne oppleve en stor psykisk belastning gjennom tenårene og i tidlig voksen alder på grunn av frykt for at dette også kan ramme dem. Det samme gjelder barn og unge som opplever alvorlige begrensninger fra foreldrenes eller annen nær families side når det gjelder å ta egne valg. Tvangsekteskap og kjønnslemlestelse er en form for vold i nære relasjoner. Gjennom Handlingsplan mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger i unges frihet (2013–2016) gjennomføres en rekke tiltak i flere sektorer. Det er et mål å integrere alle berørte offentlige tjenester i arbeidet mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet og bidra til at tjenestetilbudet er tilpasset en mangfoldig befolkning.

2.3 Arbeid og psykisk helse

Arbeid er viktig for den psykiske helsen. Når arbeidsmiljøforholdene er gode, vil det å være i arbeid kunne påvirke psykisk helse og trivsel positivt. Arbeid bidrar til økonomisk trygghet, bedre boligstandard, sosiale nettverk og økt handlefrihet. Det å være i arbeid kan også ha viktige sosiale og psykologiske funksjoner. Arbeid kan forebygge psykiske lidelser gjennom å tilby daglig rutiner og aktiviteter, sosialt samvær, mestring, mening i tilværelsen, inntekt og tilhørighet. Regjeringen ønsker å øke bruken av gradert sykmelding blant personer med psykiske lidelser.

Omtrent halvparten av befolkningen vil oppleve å ha psykiske helseproblemer en eller flere ganger i løpet av livet, og psykiske helseproblemer er årsak til en stadig større andel av sykefravær og uførepensjonering. Én av fem sykefraværsdagsverk har bakgrunn i psykiske lidelser, og antallet sykefraværsdagsverk som skyldes psykiske lidelser har steget med 20 prosent siden 2001. Det er særlig sykefravær knyttet til lettere psykiske lidelser som øker. Diagnose med bakgrunn i psykiske lidelser er også den viktigste årsaken til uføretrygding. Spesielt blant unge uføretrygdede er andelen med psykiske lidelser høy. Blant de aller yngste uføretrygdede er andelen med alvorlige psykiske lidelser høy. Tidlig uføretrygding vil, uavhengig av årsak, kunne bety et langt liv utenfor det sosiale fellesskapet, tryggheten og den økonomiske handlefriheten som arbeidet kan gi. Veien tilbake til arbeidslivet fra uføretrygd er vanskelig.

2.3.1 Arbeidsmiljø som fremmer psykisk helse

Forebyggende arbeidsmiljøarbeid har fått sterkere vekt i den nye Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) som ble inngått av regjeringen og arbeidslivets parter i mars 2014. Avtalens nye overordnede mål er «å bedre arbeidsmiljøet, styrke jobbnærværet, forebygge og redusere sykefravær og hindre utstøting og frafall fra arbeidslivet» og det legges opp til en styrking av det praktiske forebyggende arbeidsmiljøarbeidet. Helt sentralt i dette arbeidet står innsatsen på den enkelte arbeidsplass. Det finnes etter hvert god kunnskap om arbeidsmiljøfaktorer som øker risikoen for psykisk uhelse, og tilsvarende hvilke arbeidsmiljø faktorer som virker beskyttende. Det er svært viktig at det systematiske forebyggende IA-arbeidet i virksomhetene er kunnskapsbasert, og at utviklingen av arbeidsforhold er en integrert og kostnadseffektiv del av kjernevirksomheten. Partene i avtalen har forpliktet seg til å videreutvikle og prøve ut nye virkemidler for å nå målet om et mer inkluderende arbeidsliv.

Nøkkelen til et arbeidsmiljø som fremmer god psykisk helse er systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (HMS-arbeid) i virksomhetene. I henhold til arbeidsmiljøloven er alle norske virksomheter pålagt dette. Det overordnede kravet i loven er at «arbeidsmiljøet skal være fullt forsvarlig ut fra en enkeltvis og samlet vurdering av faktorer i arbeidsmiljøet som kan innvirke på arbeidstakernes fysiske og psykiske helse og velferd». Systematisk HMS-arbeid innebærer blant annet at det skal utarbeides målsettinger for HMS-arbeidet, gjennomføres arbeidsmiljøkartlegginger, handlingsplaner og faktiske tiltak. Kravene i arbeidsmiljøloven forutsetter et utstrakt samarbeid mellom ledelsen og de ansatte. Dette betyr at de ansatte skal delta både som enkeltindivider og kollektivt gjennom verneombud og tillitsvalgte.

2.3.2 Oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse

Regjeringen vil legge til rette for at flere med psykiske helseproblemer skal få mulighet til å prøve seg i ordinært arbeidsliv. Mange har behov for samordnet bistand for å kunne gjennomføre utdanning og delta i arbeidslivet. Bedrifter skal få nødvendig støtte og bistand fra Nav for å legge til rette for at flere skal få mulighet til å delta i arbeidslivet.

Målet med Oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse (2013–2016) er å inkludere flere i arbeidslivet, forebygge sykefravær og motvirke utstøting av personer med psykiske helseproblemer fra arbeidslivet, også de som i tillegg har rusproblemer. Gjennom utdanning og deltakelse i arbeidslivet skal flere med psykiske lidelser få mulighet til å leve aktive og verdige liv og få brukt kompetanse og arbeidskraft. Det er særlig viktig å hindre at unge med psykiske helseproblemer faller ut av utdanning og arbeidsliv.

Oppfølgingsplanen bygger på følgende strategier: 1) Forebygge sykefravær og motvirke utstøting fra arbeidslivet, 2) forebygge at unge med psykiske helseproblemer faller ut av utdanning og arbeidsliv, 3) samarbeid mellom helse- og omsorgstjenester og arbeids- og velferdsforvaltningen om gode og godt koordinerte tjenestetilbud for de som trenger det, og 4) helhetlig og hensiktsmessig bistand, godt samarbeid og god samhandling.

Det er inngått en rammeavtale om samarbeid mellom Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet, og det skal legges til rette for inngåelse av konkrete samarbeidsavtaler mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og helsetjenesten på ulike forvaltnings- og fagnivå. Kunnskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet har etablert samarbeidstiltak for at elever med psykiske helseproblemer og rusproblemer skal kunne gjennomføre videregående opplæring. For øvrig utgjør samarbeid med brukerorganisasjoner og frivillige organisasjoner viktige elementer i Oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse (2013–2016)

Tiltakene i planperioden 2013–2016 er delt inn i følgende satsningsområder:

• Brukermedvirkning i tjenestetilbudet

• Samarbeid og samhandling

• Kompetanse og holdninger

• Forsøk, utvikling og forskning

• Utvikle læringsmiljø og forebygging grunnopplæring, høyere utdanning og voksenopplæring

• Økt inkludering i arbeidslivet

• Redusere utstøting fra arbeidslivet

Mange innsatser i oppfølgingsplanen dreier seg om avgrensede forsøks- og pilotprosjekter, stimuleringstiltak og nye arbeidsmåter, ofte finansiert av midlertidige tilskudd og prosjektmidler. Disse blir evaluert for å utvikle kunnskap og erfaring, og for å ta stilling til videre utforming og drift. Mange av innsatsene dreier seg om støtte og bistand til individer og til bedrifter eller virksomheter med sikte på inkludering, tilpasning og støtte i en arbeidssituasjon, for eksempel Rask psykisk helsehjelp, Individuell jobbstøtte, Jobbmestrende oppfølging, Senter for jobbmestring, Arbeidsgiverlos og kompetansepakke for arbeidslivet (Sees i morgen) ved Nav Arbeidslivssentre og iBedrift.

Foreløpige erfaringer fra forsøkene viser at det er viktig å starte prosessen mot tilbakeføring i arbeid og skole tidlig for å lykkes. Dette krever en integrering av arbeidsrettede tjenester og helsetjenester med vekt på å tenke forebygging og å se muligheter. Utvikling av felles kunnskapsgrunnlag, kompetanse og holdninger må implementeres i alle involverte etater som bistår brukere med psykiske helseproblemer og rusproblemer. Når evalueringene av pilot- og forsøksprosjektene i Oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse foreligger, vil regjeringen vurdere eventuell videreføring av tiltakene.

OECD har i prosjektet Mental Health and Work gjennomført analyser av situasjonen og politikken på området psykisk helse og arbeid i deltakerlandene. I landrapporten for Norge fra 2013 har OECD sammenfatter rådene til Norge slik:

• Unngå sykefravær og gjennomføre tiltak på arbeidsplassen for arbeidstakere med psykiske helseproblemer

• Utvide Nav Arbeidslivssentrenes ansvar for å lukke gapet mellom generelle forebyggende tiltak og individuell rehabilitering.

• Samordne helsetjenester og rehabilitering til personer med psykiske lidelser og utvikle integrerte løsninger i samarbeid mellom helsetjenesten og Nav.

• Øke gjennomføring i den videregående skolen og forbedre overgangen fra utdanning til arbeid gjennom individuell oppfølging av elever med risiko for frafall.

Analysen av den norske politikken tyder på at den største gjennomgående svakheten i systemet er oppsplittede og uklare ansvarsforhold og mangel på systematisk samarbeid. Det gjelder spesielt ansvaret for å avdekke problemer og sette i verk tiltak for barn og unge med alvorlige psykiske helseproblemer. OECD vil avslutte sin Mental Health and Work Review med en samlet rapport og en sluttkonferanse tidlig i 2015. I Norge bygger Oppfølgingsplanen for arbeid og psykisk helse på mye av de samme prinsippene, strategiene og tilrådingene som i OECD-rapporten. Det samme gjelder innsatsene for å øke gjennomføringen i videregående skole gjennom Program for bedre gjennomføring og 0–24-samarbeidet.

2.3.3 Raskere tilbake i jobb

Formålet med ordningen Raskere tilbake er å få syke raskere tilbake i arbeid slik at sykefraværet kan reduseres. Målgruppen er personer som er sykmeldte og som mottar sykepenger, herunder langtidssykmeldte. Tilbudet skal gis til personer som har stor sannsynlighet for å komme tilbake i arbeid. Grupper med vanlige psykiske lidelser og med muskel- og skjelettlidelser er ofte sykmeldt lenge. Det er derfor mange med slike sykdommer som omfattes av ordningen, både i Nav og i helse- og omsorgstjenestene.

Ordningen tilbys av regionale helseforetak og Arbeids- og velferdsetaten. Det finnes Raskere tilbake-tjenester i alle fylker. Innholdet i tjenestene varierer noe fra fylke til fylke. I oppdragsdokumentet til de regionale helseforetakene for 2015 er det presisert at ordningen Raskere tilbake i større grad skal rettes inn mot grupper som ofte er sykmeldte, det vil si grupper med vanlige psykiske lidelser og muskel- og skjelettlidelser.

Arbeids- og velferdsetaten gir tilbud om oppfølging, avklaring av arbeidsevne, arbeidsrettet rehabilitering og behandlingstilbud for personer med lettere psykiske og sammensatte lidelser. Med disse arbeidsrettede tiltakene kan sykmeldte få raskere avklaring, oppfølging og arbeidsrettet rehabilitering gjennom Arbeids- og velferdsetaten. Det er Nav-kontoret som vurderer om et arbeidsrettet tiltak kan gis.

Spesialisthelsetjenesten gir tilbud om behandling etter henvisning fra fastlege til sykmeldte og de som står i fare for å bli sykmeldte. Spesialisthelsetjenesten har utvidet den ordinære kapasiteten og opprettet nye tilbud som en del av Raskere tilbake. Ordningen innebærer at sykmeldte pasienter kan få raskere hjelp og nye tilbud ved hjelp av øremerkede midler for å komme raskere tilbake i arbeid. Ordningen skal ikke føre til nedprioritering av øvrige pasienter.

2.4 Forebygge ensomhet

Regjeringen vil ta initiativ til en informasjonssatsing sammen med frivillige organisasjoner og mobilisere til samarbeid for å forbygge ensomhet. Frivillige organisasjoner har en viktig rolle i arbeidet med å forebygge ensomhet gjennom å skape gode nærmiljø, legge til rette for møteplasser og etablere tilbud for grupper og enkeltpersoner som trenger ekstra oppfølging. Offentlige myndigheter kan bidra gjennom frivillighetspolitikken og gjennom ordninger for å hindre sosial utstøting som følge av helseproblemer, fattigdom og dårlig økonomi. Ensomhet var tema for den første møteplassen for folkehelse som drives av Frivillighet Norge på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet. Ensomhet vil bli satt på dagsorden i arbeidet med å utrede et program for folkehelsearbeid i kommunene og i arbeidet med å utvikle indikatorer for å følge utviklingen i folkehelsepolitikken.

Det sosiale nettverket har betydning for helsen – først og fremst fordi det bidrar til sosial støtte. Det innebærer å få kjærlighet og omsorg, bli aktet og verdsatt og å tilhøre et fellesskap med gjensidige forpliktelser. Sosial støtte er det motsatte av ensomhet. I et folkehelseperspektiv er sosial utstøting og ensomhet sentrale utfordringer som kan ramme både individer og grupper. Ensomhet kan være like skadelig for helsen som røyking.

Sosial utstøting kan oppstå på grunn av fattigdom, for eksempel når barn er hindret fra å delta i aktiviteter på grunn av foreldres fattigdom, og det kan ramme innvandrere som av ulike grunner ikke deltar i det norske samfunnet. Psykiske lidelser og rusproblemer kan også føre til sosial utstøting. Helse- og levekårsundersøkelsene fra Statistisk sentralbyrå viser at lite sosial kontakt øker risikoen for ensomhet. De som trenger det mest – personer med svekket helse og dårlige levekår – har mindre sosial kontakt enn resten av befolkningen.

Gode nettverk og sosial støtte er viktig for å forebygge psykiske helseproblemer – ikke minst for å ha noen å snakke med om det som er vondt og vanskelig. Selv om de fleste barn og unge har gode venner, viser Ungdata-undersøkelsen at nær én av ti ungdommer mangler fortrolige venner, eller at de for tiden ikke har noen de vil kalle venner. Regjeringen vil bidra til utvikling av gode nærmiljø og legge til rette for at alle skal kunne delta i sosiale aktiviteter. Alle barn og unge skal ha mulighet til å delta i minst en fritidsaktivitet. Eksisterende tilskuddsordninger skal videreutvikles og styrkes for å bidra til dette. Trygge og sunne lokalmiljøer er spesielt viktig for barn og unges velferd.

Ensomhet og mangel på sosial støtte er en utfordring også i den voksne delen av befolkningen. Selv om folk er minst ensomme midt i livet, er det mange som av ulike grunner mangler nettverk også i denne livsfasen. Frivillige organisasjoner kan bidra til å gjøre terskelen for å møte andre mennesker lavere gjennom aktiviteter som fremmer sosiale nettverk, enten mellom enkeltmennesker eller grupper i lokalsamfunnene. Det bidrar til å forebygge ensomhet og kan gjøre det lettere å komme seg ut av ensomhet. For den voksne del av befolkningen gir deltakelse i arbeidslivet sosialt samvær, mestring, mening i tilværelsen og tilhørighet. Helse- og levekårsundersøkelsene viser at det å bo sammen med noen, ha god helse og høy utdanning beskytter mot ensomhet. Nesten halvparten av de som bor alene er plaget av ensomhet, det samme gjelder de som har svekket helse. Ensomheten rammer sterkere blant de som har lite utdanning. Tiltak for å inkludere flere i utdanning og arbeid er viktig. I tillegg kan god planlegging bidra til å skape felles sosiale rom og legge til rette for deltakelse i sosiale og kulturelle aktiviteter.

I eldre år vil sviktende helse, tap av nære personer, arbeid og venner kunne føre til ensomhet. Det er viktige risikofaktorer for angst og depresjon som igjen vil kunne påvirke helse og funksjonsevne. Ensomhet er mer utbredt blant eldre enn blant yngre. Blant personer over 80 år oppgir omtrent tre av ti at de er ensomme. Ensomhet kan ramme menn sterkere enn kvinner. Samtidig vil mange eldre kvinner stå i krevende pårørendeoppgaver som kan gi store belastninger og følelse av isolasjon. Regjeringen vil legge til rette for at flere eldre skal kunne være fysisk aktive og komme seg ut i fellesskap med andre. Frivillige organisasjoner har gode forutsetninger for å nå personer med svakt nettverk og skape lavterskeltilbud for eldres deltakelse. Flere eldre kan rekrutteres til frivillig arbeid, både i tilbud til andre eldre, i barne- og ungdomsarbeid og aktiviteter rettet mot andre grupper. Frivillige organisasjoner bidrar med viktige tilbud til personer med demens og deres pårørende. Mange frivillig organisasjoner har satt besøks- og aktivitetsarbeid rettet mot sykehjemsbeboere og brukere av hjemmetjenester i system. Kommunene er en viktig samarbeidspartner for å fange opp personer som kan ha nytte av å delta i frivillige aktiviteter.

2.5 Bekjempe fordommer og stigmatisering

Regjeringen har en visjon om et samfunn der alle kan delta, og at det må legges til rette for alle, uavhengig av alder, funksjonsevne, kjønn, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk, etnisitet, religion og livssyn. Alle skal sikrest like rettigheter og mulighet til å påvirke eget liv. Diskriminering er brudd på menneskerettighetene og rammer både den enkelte og hele samfunnet.

2.5.1 Diskriminering og utenforskap

Likestillingsloven og lov mot etnisk diskriminering inneholder forbud mot å diskriminere og pålegger offentlig myndigheter en plikt til aktivt å fremme likestilling i sin virksomhet. Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven inneholder tilsvarende bestemmelser grunnlag av nedsatt funksjonsevne, og pålegger offentlige myndigheter i tillegg en plikt til å fremme universell utforming. Den 1. januar 2014 trådte en ny lov som gir diskrimineringsvern på grunnlag av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk i kraft. Loven omfatter også forbud mot diskriminering og plikt til å fremme likestilling som innebærer at det skal jobbes systematisk og kontinuerlig for å forebygge diskriminering av lhbt-personer i offentlige tjenester og i arbeidslivet.

Det norske utdanningssystemet er basert på prinsippet om inkludering og opplæringsloven forutsetter at utdanningene skal være likeverdige og tilpasset den enkeltes evner og forutsetninger. Barnehage og skole skal være basert på verdier og et menneskesyn med grunnleggende respekt for menneskerettighetene og menneskers likeverd. Dette er et verdigrunnlag som har sterk oppslutning i samfunnet vårt og som er nedfelt i formålsparagrafen for både barnehage og skole. I den enkelte barnehage og skole innebærer det å ta aktivt hensyn til barn og unges ulike forutsetninger og evner, både i organisering og pedagogikk.

Likevel er mennesker med nedsatt funksjonsevne i større grad ekskludert fra utdanning, arbeid og egen bolig enn den øvrige befolkningen. Barn med fysisk funksjonsnedsettelse mistrives på skolen i større grad og har svakere skoleprestasjoner enn funksjonsfriske barn. For å få til en god inkludering av mennesker med nedsatt funksjonsevne kreves god tilrettelegging og universell utforming. De enkelte sektormyndighetene har ansvar for å utvikle offentlig tjenester innen egen sektor som er tilgjengelig, av god kvalitet og tilpasset behovene til brukerne. Regjeringen vil legge fram en ny handlingsplan for universell utforming med vekt på IKT og velferdsteknologi.

Etnisk diskriminering kan få betydning for psykisk helse og trivsel. Ungdom med innvandrerbakgrunn som henter det beste fra flere fellesskap skårer høyt på selvtillit, tilpasning og livskvalitet. Ungdom med innvandrerbakgrunn som opplever diskriminering og identitetskrise har risiko for psykiske helseproblemer. Sammenhengen mellom diskriminering og psykiske problemer gjelder også for voksne.

Samer rapporterer langt oftere enn befolkningen for øvrig at de er utsatt for diskriminering. Det er grunn til å tro at dette også er en helseutfordring for samiske barn, men det mangler data om samiske barns helse og om diskriminering. Digitale medier skaper nye utfordringer med spredning av diskriminerende ytringer. Det er sammenheng mellom omfanget av opplevd diskriminering og hvor sterk den psykiske belastningen er. For samiske kvinner virker høyere utdanning som en beskyttende faktor. På samme måte virker det å være bosatt i forvaltningsområdet for samelovens språkregler beskyttende gjennom større grad av støtte i nærmiljøet.

2.5.2 Stigma og psykisk helse

Til tross for økt åpenhet og kunnskap om psykisk sykdom, skaper fordommer og manglende kunnskap fremdeles barrierer for deltakelse i arbeidsliv og sosiale sammenhenger, og det er med på å prege utformingen av tjenestetilbudet. Mennesker med psykiske lidelser utfordres på flere fronter. For det første sliter de med symptomer og funksjonsnedsettelser som følge av lidelsen. For det andre møter de utfordringer gjennom stereotypier og fordommer som stammer fra misoppfatninger om psykisk sykdom. For det tredje, er selvstigmatisering og lært hjelpeløshet en betydelig utfordring for mange med psykisk sykdom.

Årsaken er delvis samfunnets stereotypier og fordommer, og delvis holdninger i hjelpeapparatet som bidrar til passivitet og hjelpeløshet. Om mennesker med psykisk sykdom ikke selv tror at de kan bidra i arbeidslivet, blir det lett en sannhet for personen selv og for potensielle arbeidsgivere. Hjelpeapparatets beste intensjoner kan på denne måten bidra til å opprettholde passivitet og hjelpeløshet. Manglende forståelse av psykisk sykdom har bidratt til å skape frykt og misforståelser om psykisk syke og psykisk sykdom. Selv om det har vært en radikal endring i synet på alvorlig psykisk syke mennesker og en ny erkjennelse av at mennesker med alvorlig psykisk sykdom er viktige ressurser i arbeidsliv og resten av samfunnet, er det fremdeles fordommer og manglende kunnskap til stede i samfunnet i dag.

Forskning og erfaring fra klinisk praksis viser at psykisk sykdom ofte kan behandles, og at selv alvorlige og kroniske lidelser kan behandles og mestres. På samme måte viser erfaringene fra arbeidsrettede tiltak at mennesker med alvorlig psykisk sykdom kan lykkes i ordinært arbeid. Men fremdeles henger gamle holdninger igjen. For eksempel bidrar medieoppslag om psykisk syke som farlige til å underbygge den feilaktige forståelsen av psykisk sykdom som kroniske og behandlingsresistente lidelser. Slike oppfatninger river ned arbeidet som brukerorganisasjoner, selvhjelpsgrupper, fagfolk og pårørende har gjort for å endre stigmatiserende holdninger og skape positiv endring.

Ubevisste holdninger i hjelpeapparatet kan også ha stor betydning for livskvalitet for psykisk syke. Mennesker med psykisk sykdom lever mellom 15 og 25 år kortere enn gjennomsnittet for befolkningen. Den viktigste årsaken er dårlig oppfølging av somatiske sykdommer. Utenlandske studier viser at mennesker med psykisk sykdom har lavere sannsynlighet for å bli akuttinnlagt ved alvorlige komplikasjoner knyttet til diabetes, og at psykisk syke sjeldnere henvises til mammografi.

Samtidig blir tilgjengelige lokale lavterskeltilbud mindre effektive om terskelen for å søke hjelp sitter i hodet eller i samfunnets holdninger. Gammeldagse holdninger i samfunnet sammen med selvstigmatisering og forvridd selvbilde, kan være viktigere hindre for å oppsøke hjelp enn tilgjengelighet til behandling.

Hele samfunnets forståelse av psykiske lidelser må endres for at de som har behov for hjelp skal få det tilbudet de trenger. Det er nødvendig å korrigere feilslutninger som skaper stigma, utenforskap og isolasjon hos enkelpersoner, i hjelpeapparatet og i samfunnet som helhet.

For å bidra til dette arbeidet bevilges det midler over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett til en rekke tiltak som skal bidra til å endre holdningene til psykiske lidelser. Verdensdagen for psykisk helse er et eksempel på dette. Målet med Verdensdagen for psykisk helse er å øke befolkningens forståelse av egen psykiske helse, hva som bidrar til god psykisk helse, og øke kunnskap og åpenhet om psykisk helse. Mental Helse koordinerer arrangementene som blir gjennomført i regi av Verdensdagen 10. oktober. Temaet for 2014 var hverdagsstress og psykisk helse.

Et annet eksempel er bevilgningen til Rådet for psykisk helse som arbeider for økt kunnskap, og en helhetlig forståelse av psykiske lidelser, forebygging, behandling og rehabilitering. Rådet for psykisk helse gjennomfører opplysningsarbeid innen psykisk helsefeltet på en rekke arenaer. Det bevilges også midler til å styrke bruker- og pårørendeorganisasjonenes drift og informasjonsvirksomhet, slik at de kan fremme økt brukermedvirkning både individuelt og på systemnivå i utformingen av tilbud og tjenester til mennesker med psykiske lidelser og/eller rusmiddelproblemer. Tilskuddet dekker også støtte til brukerstyrte tiltak og selvhjelpsgrupper. Videre bevilges det midler til Selvhjelp Norges arbeid med å gjøre selvorganisert selvhjelp som metode tilgjengelig for flere, og fremme systematisk kunnskap og metodeutvikling på rus- og psykisk helsefeltet. Selvorganisert selvhjelp er et viktig supplement for mange som har behov for å styrke den psykiske helsen.

2.6 Mer vekt på psykisk helse og forebygging i helse- og omsorgstjenesten

Psykiske helseproblemer og rusproblemer skal få høyere prioritet i helse- og omsorgstjenesten. Psykiske helseproblemer debuterer ofte allerede i barndommen eller ungdomstiden. Tidlig innsats og vekt på forebyggende tiltak er derfor avgjørende.

I stortingsmeldingen om primærhelsetjenesten vil regjeringen foreslå tiltak som skal legge til rette for større vekt på forebygging og mer aktiv oppfølging av pasientene. Tiltakene involverer flere tjenesteområder i de kommunale helse- og omsorgstjenestene og er knyttet til økt kompetanse, flere psykologer i kommunene, fortsatt styrking av helsestasjons- og skolehelsetjenesten og mer tilrettelegging for flerfaglig samarbeid i tilknytning til fastlegepraksisene. Større vekt på psykisk helse innebærer bevisst ledelse, sterkere samarbeid og økt kompetanse i tjenesten. Stortingsmeldingen vil særlig rette oppmerksomhet mot ledelse i kommunenes helse- og omsorgstjeneste og mer systematisk kvalitetsarbeid.

Flerfaglig samarbeid i primærhelsetjenesten

Stortingsmelding om primærhelsetjenesten vil omtale virkemidler for å legge til rette for mer flerfaglig samarbeid i kommunesektoren. Et av målene for framtidens primærhelsetjeneste er å forebygge mer. Det omfatter også forebygging av psykiske helseproblemer. Samarbeidet mellom de ulike delene av helse- og omsorgstjenesten i kommunene og mellom kommuner og spesialisthelsetjenesten kan bli bedre. Slik er det også innenfor psykisk helse. Fastleger, psykologer, jordmødre, helsestasjon og skolehelsetjeneste må samarbeide tettere. Videre er det behov for bedre samarbeid med omsorgstjenesten, skole og med arbeids- og velferdstjenestene.

Fastlegene og flerfaglig samarbeid i fastlegepraksisen

Flerfaglig samarbeid i primærhelsetjenesten krever at også fastlegene har en mer aktiv tilnærming til personer på listene som enten er i risikosonen for å utvikle psykiske lidelser eller som allerede har psykiske helseproblemer. Fastlegene må samarbeide tettere med andre typer personell og andre deler av tjenesten. Pasientene må få større innflytelse på behandlingen og få bedre opplæring i å mestre egen hverdag. Det må legges bedre til rette for at fastlegene kan arbeide flerfaglig for å forebygge psykiske plager og lidelser. Fastlegene møter de fleste av listeinnbyggere i løpet av en gitt tidsperiode og har derfor en helt spesiell mulighet til å drive forebyggende arbeid og gi tidlig behandling.

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten skal styrkes, tilgjengeligheten bedres og det skal legges mer på tverrfaglig samarbeid. I budsjettet for 2014 og 2015 er helsestasjons- og skolehelsetjenesten styrket gjennom en økning i kommunenes frie inntekter. Styrkingen innebærer om lag 400–450 nye årsverk og vil være et vesentlig løft i kommunenes arbeid knyttet til familien, barn og ungdom, herunder oppfølging av gravide.

Psykiske plager og lidelser er blant de store samfunns- og folkehelseutfordringene blant barn og unge i dag. 15–20 prosent av barn og unge mellom 3 og 18 år har nedsatt funksjonsevne på grunn av psykiske vansker. En lett tilgjengelig helsetjeneste for familier, barn og unge som sliter er grunnleggende for at ikke problemene skal utvikle seg videre. Så godt som alle spedbarn og nybakte foreldre møter opp på helsestasjonen. Skolehelsetjenesten er den første helsetjenesten som barn og unge kan oppsøke på eget initiativ når de opplever at livet butter i mot eller de trenger et råd av en voksen de kan stole på. Det gjelder også problemer knyttet til psykisk helse, rus og vold. I forskrift om helsestasjons- og skolehelsetjenesten er det en bestemmelse om at tjenestens tilbud skal omfatte samarbeid med skole for å fremme et godt psykososialt og fysisk lærings- og arbeidsmiljø for elevene. Tjenesten er med andre ord i en unik posisjon til å fange opp barn og unge som sliter.

Det er gjennom flere år blitt påpekt at helsestasjons- og skolehelsetjenesten har for lav kapasitet sett i forhold til behovet. Barn og unge selv rapporterer om en lite tilgjengelig tjeneste. I tillegg bruker ansatte i skolehelsetjenesten lite av tiden på tverrfaglig samarbeid. Dette til tross for at det finnes veldokumentert kunnskap om at samarbeid bidrar til å øke kvalitet, kompetanse og kunnskap hos de involverte. Godt samarbeid mellom ulike personellgrupper er avgjørende for å kunne komme tidlig inn med god og riktig hjelp til den enkelte.

Ungdomshelsestrategi

Regjeringen vil igangsettes et arbeid med en ungdomshelsestrategi. Strategien skal dekke aldersgruppen 13–25 år, og den skal belyse virkemidler for å sikre god tilgjengelighet, bedre kapasitet og godt koordinerte tjenester til ungdom, herunder nettbaserte helsetjenester.

Jordmortjenesten i kommunen

Regjeringen har som mål å styrke kommunal jordmortjeneste. Jordmødre har spesialkompetanse på hele perioden svangerskap, fødsel og barsel og etterspørres i stadig større grad av brukerne. Kontinuitet i tilbudet er særlig viktig for gravide med påvist risiko og spesielle behov. Gjennomsnittlig antall jordmorårsverk i kommunene har gjennom flere år vært rundt 0,6 årsverk. Kommunene har i dag ansvar for å tilby svangerskaps- og barselomsorgstjenester, og regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om kompetansekrav i helse- og omsorgstjenesteloven i den kommende stortingsmeldingen om primærhelsetjenesten.

Oppfølging av gravide og deres familie gjennom svangerskapet er en sentral arena for helsefremmende og forebyggende arbeid. Svangerskapsomsorgen har nær 100 prosents oppslutning og foregår i hovedsak ved helsestasjonen, der jordmor er en viktig aktør, og hos fastlegene. Noen fastleger har også jordmor ansatt, og noen jordmødre driver selvstendig praksis i kommunen.

For mange kvinner og familier er perioden graviditet, fødsel og barselperiode og tidlig småbarnsperiode en sårbar fase. Graviditet er i utgangspunktet en normal fysiologisk prosess for de fleste kvinner, samtidig som den også innebærer risiko. Svangerskapsomsorgen omfatter både medisinske, psykiske og sosiale forhold. I tillegg til å forebygge og fange opp sykdom hos mor og barn, gir svangerskapsomsorgen en unik mulighet for helsepersonell til å fange opp andre forhold som trenger spesiell oppfølging. Et aspekt ved svangerskapsomsorgen er å bidra til å redusere sosial ulikhet i helse. I denne forbindelse er det særlig viktig med årvåkenhet overfor risikogrupper og/eller gravide og familier med spesielle behov. Nødvendig oppfølging vil ofte kreve tverrfaglig og/eller tverrsektorielt samarbeid.

Svangerskapsoppfølging innebærer også forberedelse til tiden etter fødsel og det å bli foreldre. Mange samlivsbrudd skjer i tidlig foreldrefase. Spesielt førstegangsgravide har gjerne primært fokus på fødselen og er lite mottakelige for informasjon om problemstillinger knyttet til foreldreroller og videre samliv. Det er derfor viktig å ha oppmerksomhet på dette i barselperioden. Den rådende praksis med tidlig utskrivning fra fødeinstitusjonene gir generelt større behov enn tidligere for oppfølging i kommunene i barselperioden.

På oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet har Helsedirektoratet oppdatert retningslinje for svangerskapsomsorgen på temaet vold mot gravide. Med begrepet «vold» menes i denne retningslinjen både fysisk, psykisk og seksuell vold. Retningslinjen anbefaler at helsepersonell åpner opp for temaet vold i nære relasjoner så tidlig som mulig i svangerskapet som del av etablert god klinisk praksis. Vold i nære relasjoner skal håndteres tilsvarende som andre temaområder helsepersonell rutinemessig inviterer gravide til å snakke om.

Å være gravid og bli utsatt for vold i hjemmet er en stor belastning, både for helse og livskvalitet hos den gravide og det ufødte barnet. Kvinner som opplever vold i hjemmet har økt risiko for nedsatt livskvalitet, skader og død. Vold bør derfor tematiseres så tidlig som mulig i svangerskapet. Formålet med å snakke med kvinner om de opplever vold og overgrep, er å kunne hjelpe dem som er i en utsatt situasjon. Helsepersonell skal på en ydmyk og empatisk måte snakke med alle gravide om erfaringer med vold. Der det blir avdekket erfaringer, vil helsepersonell i samråd med kvinnen henvise til riktig oppfølging. Helse- og omsorgstjenestens arbeid for å følge opp Handlingsplan mot vold i nære relasjoner (2014–2017) og Tiltaksplan for å bekjempe vold og seksuelle overgrep mot barn og unge (2014–2017) blir nærmere omtalt i stortingsmeldingen om primærhelsetjenesten.

Økt kompetanse om rusproblemer og psykisk helse i kommunene

Kompetansen i kommunale tjenester skal styrkes gjennom å rekruttere flere psykologer. Det er behov for sterkere virkemidler for å sikre nødvendig tempo i rekrutteringen. I stortingsmeldingen om primærhelsetjenesten, vil regjeringen presentere hvilke virkemidler som er aktuelle.

Økt tilgang på personell med kompetanse på diagnostisering og kunnskap om behandling av psykiske lidelser og rusproblemer, skal sette kommunene bedre i stand til å oppfylle den lovpålagte plikten til diagnostisering og behandling psykisk syke og mennesker med rusproblemer.

Det er et mål at psykologer i kommunene skal arbeide utadrettet, forebyggende og helsefremmende, og styrke den generelle kommunale kompetansen på psykisk helse gjennom å veilede og bistå andre yrkesgrupper både i og utenfor helsetjenesten, for eksempel i barnehage-, skole-, og i kommunal planlegging. Den 13. februar 2015 fremmet regjeringen Prop. 59 L (2014–2015) Endringer i folketrygdloven (henvisning fra psykolog) for Stortinget. Når regjeringen foreslår å gi psykologer adgang til å henvise til psykisk helsevern og rusbehandling, er dette både et ledd i å utnytte psykologers særskilte kompetanse på psykisk helse og et viktig skritt på veien mot pasientens helsetjeneste.

Lavterskel psykisk helsetilbud i kommunene

Utviklingen av nettbaserte behandlingstilbud, utprøvingen av rask psykisk helsehjelp og en videre satsing på rekruttering av psykologer til kommunene er viktige virkemidler for å styrke det forebyggende og behandlende tilbudet i kommunene. Forebyggende tiltak som kurs i mestring av depresjon og kurs i mestring av belastning, lavterskel behandlingstilbud og bedret tilgjengelighet til kompetent behandling og oppfølging, skal både bidra til bedre helse, økt livskvalitet i befolkning og til redusert behov for spesialisthelsetjenester.

Frisklivssentralene er en kommunal forebyggingstjeneste som tilbyr hjelp til endring av levevaner, primært gjennom veiledning og tilpassede tiltak for fysisk aktivitet, bedre kosthold og tobakksavvenning. De retter seg mot personer som har økt risiko for, eller allerede har sykdommer eller utfordringer knyttet til fysisk og psykisk helse.

Det finnes i dag frisklivssentraler i om lag 200 kommuner. Målet er at flere frisklivssentraler skal tilby kurs i mestring av depresjon, mestring av belastning og forebygging og tidlig intervensjon ved søvnvansker. Det krever en opprustning av frisklivssentralene med tanke på personell og kompetanse, det er særlig behov for psykologkompetanse. Frisklivssentralene skal videreutvikles for å fremme fysisk og psykisk helse, forebygge og mestre sykdom.

Omsorgstjenesten

Erfaringer fra nasjonalt utviklingsprogram for forebyggende hjemmebesøk og erfaringer fra Sverige og Danmark, kan tyde på at besøket kan bidra positivt til at den enkelte kan bo hjemme så lenge som mulig. Brukere av kommunenes omsorgstjeneste har på samme måte som resten av befolkningen behov for psykiske helsetjenester. Det er grunn til å anta at mennesker som mottar slike tjenester kan ha økt risiko for psykiske plager og problemer. For eksempel er funksjons- og mestringstap og redusert tilgang til sosiale arenaer betydelige risikofaktorer for depresjon. Hjemmebesøk vil bli nærmere omtalt i stortingsmeldingen om primærhelsetjenesten.

Helse- og omsorgsdepartementet har satt i gang et arbeid for å utvikle en strategi for frivillig arbeid på helse- og omsorgsfeltet. Strategien skal bygge på erfaringer som finnes på feltet og på den plattformen som er utarbeidet for samhandlingen mellom kommunene og Frivillighet Norge. Strategien skal bidra til å ta vare på og rekruttere flere frivillige til helse- og omsorgsfeltet og styrke samarbeidet mellom frivillige organisasjoner og offentlige tjenester. I dag er det bare 10 prosent av den ubetalte frivilligheten som skjer på helse- og omsorgsfeltet så det er et stort potensial for å videreutvikle dette arbeidet.

2.7 Bedre oversikt over befolkningens psykisk helse

Kunnskapen om befolkningens psykiske helse og trivsel skal styrkes. Gode data om livskvalitet og trivsel og forekomst av psykiske lidelser er nødvendig for å utforme og evaluere effekter av tiltak og som grunnlag for helseanalyser og forskning. Data om psykiske lidelser og rusrelatert sykdom er også nødvendig for forskning på årsaker til og konsekvenser av slike tilstander.

2.7.1 Data om livskvalitet og trivsel

Helsedirektoratet utvikler, i samarbeid med Statistisk sentralbyrå, Folkehelseinstituttet og relevante sektorer, indikatorer på livskvalitet og trivsel som en del av det tverrsektorielle rapporteringssystemet for folkehelsearbeid. Internasjonalt er dette et utviklingsområde og i det videre arbeidet skal Helsedirektoratet i samarbeid med Folkehelseinstituttet og Statistisk Sentralbyrå lage en strategi for måling i tråd med kunnskap og utvikling på feltet. OECD anbefaler et omfattende indikatorsett med både subjektive og objektive mål. For å få et tilstrekkelig mål på befolkningens subjektive livskvalitet anbefales det som et minimum at det stilles spørsmål om positive og negative følelser, tilfredshet med livet og opplevelse av mening.

Folkehelsearbeidet trenger gode data på befolkningens livskvalitet. Både subjektive og objektive mål. Kunnskap om befolkningens nivå av psykiske plager og lidelser er viktig og nødvendig, men ikke tilstrekkelig i arbeidet med å videreutvikle en folkehelsepolitikk for psykisk helse. Arbeidet er i samsvar med Verdens helseorganisasjons europeiske rammeverk Health 2020 a European policy framework supporting action across government and society for health and well-being der Norge er forpliktet til å rapportere på slike indikatorer. Økonomisk vekst og økning i gjennomsnittlig levealder er sentrale mål på samfunnsutviklingen. Det siste tiåret har Verdens helseorganisasjon, OECD og FN anbefalt å inkludere trivsel og livskvalitet som supplerende mål på utvikling og vekst. Flere europeiske land har nå systemer for jevnlig og systematisk måling av befolkningens livskvalitet.

Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor gjennomfører et forskningsprosjekt om deltakelse og folkehelse som ser nærmere på sammenhengen mellom organisasjonsliv, helse og livskvalitet. Forskningsresultatene presenteres i 2017. Se også omtalen av Helsedirektoratet utviklingsarbeid for å styrke faktorer i nærmiljø og lokalsamfunn som fremmer helse, livskvalitet og trivsel i kapittel 6.1 Nærmiljø og lokalsamfunnsutvikling.

2.7.2 Psykisk helse i Nasjonalt sykdomsbyrdeprosjekt

Regjeringen ønsker å gjennomføre et nasjonalt løft for datainnsamling gjennom nasjonale og regionale befolkningsundersøkelser. Kunnskap om den psykiske helsen skal styrkes gjennom satsingen på bedre helsedata som en oppfølging av stortingsmeldingen om regjeringens langtidsplan for forskning og HelseOmsorg21.

Folkehelseinstituttet har i sammenheng med Nasjonalt sykdomsbyrdeprosjekt vurdert datagrunnlaget om forekomst av psykiske lidelser og ruslidelser, og konkluderer med at det er store mangler i datagrunnlaget om forekomsten av psykiske lidelser og ruslidelser i den norske befolkningen.

Statistisk sentralbyrå har gjennom helse- og levekårsundersøkelsene i mange år samlet inn data om den psykiske helsen i befolkningen ved hjelp av en skala for måling av psykiske plager (HSCL-25) og mål på livskvalitet. Hemil-senteret ved Universitetet i Bergen har i samarbeid med Verdens helseorganisasjon gjennomført datainnsamlinger om helseatferd og subjektiv helse blant skolebarn siden 1983, Ungdata-undersøkelsene som ledes av Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (Nova) inneholder noen spørsmål om psykisk helse. Andre relevante datakilder er de regionale befolkningsbaserte helseundersøkelsene i Nord-Trøndelag (Hunt), Troms og Hordaland og Den norske mor og barn-undersøkelsen i regi av Folkehelseinstituttet. Felles for alle disse undersøkelsene er imidlertid at psykisk helse bare er ett av mange tema og at det er relativt begrenset informasjon om psykisk helse og forhold som er relevant for psykisk helse.

I tillegg inneholder en rekke helseregistre informasjon som kan belyse befolkningens psykiske helse. Nasjonalt folkehelseinstitutt gjennomfører nå et forprosjekt for å legge til rette for etablering av et register over psykiske lidelser og ruslidelser basert på eksisterende datakilder og vurdere behovet for å styrke datagrunnlaget. Dagens helseregistre kan i begrenset grad brukes til å beskrive utviklingen i befolkningens psykiske helse siden de er basert på data fra helsetjenesten. Registrene fanger bare opp dem som søker hjelp i helsetjenesten og endringer i omfanget av dem som søker hjelp påvirkes av mange andre forhold enn omfanget av psykiske lidelser (for eksempel holdninger til å søke hjelp, kapasitet i tjenesten, praksis til helsepersonell).

2.7.3 Register for psykiske lidelser og ruslidelser

Regjeringen vil etablere et fellesregister for psykiske lidelser og ruslidelser basert på data fra allerede eksisterende nasjonale registre. Registeret skal bidra til en helhetlig oversikt over psykiske lidelser og ruslidelser basert på gjenbruk av data fra eksisterende datakilder. I tillegg vil det være aktuelt å legge til rette for etablering av kvalitetsregistre. Registeret vil gi ny kunnskap om forekomst, risikofaktorer og årsaker, og om effekt og kvalitet på behandling.

Nasjonalt folkehelseinstitutt har fått i oppdrag å utrede et fellesregister for psykiske lidelser og ruslidelser. Innenfor rammen av oppdraget har instituttet nedsatt en bredt sammensatt nasjonal arbeidsgruppe for å vurdere kunnskapsbehovet opp mot dagens situasjon, og vurdere alternative modeller for registerdata innenfor psykisk helse og rusområdet. Personvernhensyn skal utredes og vurderes før registeret etableres.

3 Helsevennlige valg

Regjeringen vil gjøre det enklere å velge sunt og legge til rette for at hensynet til liv og helse i større grad skal være et premiss for samfunnsutviklingen. Norge har sluttet seg til Verdens helseorganisasjons mål om å redusere for tidlig død av ikke-smittsomme sykdommer (NCD) som hjerte- og karsykdommer, diabetes, kols og kreft med 25 prosent innen 2025. Skal vi nå dette målet må fordelene ved økt fysisk aktivitet og gode kostvaner kommuniseres på en enklere og bedre måte, og risikoene knyttet til tobakk, alkohol, fysisk inaktivitet, usunt kosthold, overvekt og fedme må reduseres betydelig. Vi må tenke nytt samtidig som vi bygger videre på de virkemidlene som vi vet er effektive.

Norske 15-årige gutter er blant de minst fysisk aktive i Europa. Kun tre av 10 voksne og eldre oppfyller anbefalingene om fysisk aktivitet og kun en av fem spiser anbefalt mengde frukt og grønnsaker. I tillegg spiser vi for lite fisk og annen sjømat. Det brukes store ressurser på markedsføring, valgdesign og produktutvikling for å friste oss til å ta valg som ikke er bra for helsen. Samtidig ser vi eksempler på at næringslivet støtter opp om helsemyndighetenes råd ved å markedsføre fordelene ved å velge sunt, utvikle mer helsevennlige produkter og gjøre disse mer tilgjengelig. De senere år er det blant annet blitt større frukt- og grøntdisker i butikkene og mer forbrukervennlige produkter av fersk fisk. Her er det stort potensial for bedre samarbeid for best mulig synergieffekt.

Regjeringen vil legge større vekt på kommunikasjon for å motivere til fysisk aktivitet, stimulere flere til å gå og sykle, og legge til rette for at skolene sikrer daglig fysisk aktivitet for elevene. Det skal gjennomføres forsøk i et utvalg av ungdomsskoler med mer kroppsøving og/eller fysisk aktivitet, kampanjen Dine 30 skal videreutvikles og fysisk aktivitet skal vektlegges mer i forebygging, behandling og rehabilitering i helse- og omsorgstjenesten. Det er god dokumentasjon for at fysisk aktivitet er viktig i forebygging og behandling av depresjon og angst. Regjeringen vil styrke friluftslivet og gi gode rammebetingelser for idretten, og arbeide for at våre fysiske omgivelser både ute og inne i større grad innbyr til en aktiv livsstil.

Regjeringen vil stimulere til et sunnere kosthold gjennom god dialog med matvarebransjen, bredt samarbeid om tiltak for bedre praktiske ferdigheter på matområdet, kommunikasjonsarbeid for økt kunnskap og tiltak for å støtte opp under barnehageeiers og skoleeiers arbeid med mat og måltider. Kosthold og helse skal ses i sammenheng med bærekraft, kultur og måltidets sosiale rolle. Regjeringen vil videreføre og styrke kommunikasjonssatsingen Små grep, stor forskjell og legge vekt på ernæringskompetanse hos nøkkelpersonell.

Regjeringen vil fremme en ny strategi for det tobakksforebyggende arbeidet som har som mål å gjøre tobakksprodukter mindre attraktive for barn og unge og gi bedre tilbud om hjelp til dem som ønsker å slutte. Det har de siste årene vært fokusert mye på restriksjoner på bruken av tobakk, med omfattende utvidelser av røykeforbudet. Skal vi ta det tobakksforebyggende arbeidet et skritt videre må det satses sterkere på å beskytte barn og unge og motivere til røykeslutt.

Samarbeidsavtalen legger til grunn at hovedlinjene i alkoholpolitikken skal ligge fast. Det gjelder monopolordningen, aldersgrensene, bevillingssystemet, reklameforbudet og avgifter. De befolkningsrettede strategiene skal suppleres med forebyggende tiltak i arbeidslivet og i helsetjenesten, tidlig innsats og mer målrettet informasjonsarbeid.

3.1 Prinsipper for arbeidet med helsevennlige valg

Regjeringen vil legge følgende prinsipper til grunn for arbeidet med å fremme helsevennlige valg:

• Det skal bli enklere for folk å velge helsevennlig

• Barn og unge skal beskyttes særskilt, jf. Barnekonvensjonen

• Folkehelsemål skal samordnes med andre sentrale samfunnsmål, som for eksempel klima, miljø, kunnskap og arbeid

• Innsats skal rettes inn for å styrke den enkeltes mestringsevne

• Virkemidler skal brukes effektivt

Prinsippene skal legges til grunn ved vurdering av tiltak, både i helsesektoren og i andre sektorer. Dette gjelder ved vurdering av nye og eksisterende reguleringer, organisatoriske endringer, forventninger knyttet til kommunal og regional planlegging, bymiljøavtaler og utviklingsavtaler, samarbeid med ulike yrkesgrupper, næringslivet, frivillige organisasjoner, og i utvikling av veiledninger for et mer helsevennlig samfunn. For eksempel kan det være aktuelt med samarbeid med næringslivet om innovasjon av teknologi og produktdesign. Utvikling innen mobilteknologi og helse kan gi gode muligheter for å fremme en helsevennlig livsstil. Andre eksempler er samarbeid med yrkesgrupper som planleggere, arkitekter og produktdesignere om valgarkitektur og helse, samt samarbeid med frivillige organisasjoner om å tenke helsevennlig i valg av aktiviteter og gjennomføring av arrangementer.

Det skal bli enklere for folk å velge helsevennlig

Prinsippet om at det skal bli enklere å velge helsevennlig innebærer at folk beholder friheten til å velge, samtidig som de helsevennlige valgene gjøres mer attraktive og lettere tilgjengelig. Det har for eksempel vært en utvikling i samfunnet med mer stillesittende arbeid, fritid med TV og sosiale medier, for lite aktiv transport som sykling og gange og lett tilgang på usunn mat og drikke som bidrar til overvekt og fedme. Vi har bygd et samfunn som langt på vei har eliminert behovet for å bruke kroppen, samtidig som tilgjengeligheten til usunn mat har økt. Valg som er til beste for den enkeltes helse må gjøres enklere. Aktuelle eksempler er lett tilgang på sunn mat og drikke der folk ferdes, plassering av matvarer i butikker og på buffeer, tallerkenstørrelser, porsjonsstørrelser og pris. Store porsjoner og lav pris fører til høyere konsum. Mindre tallerkener bidrar til at folk forsyner seg mindre og at det kastes mindre mat, for eksempel i kantiner og kaféer.

Åpne databaser der befolkningen lett kan finne innhold av næringsstoffer og uønskede stoffer i matvarer vil også bidra til at folk kan ta kvalifiserte valg. Kostholdsplanleggeren og Sjømatdata er eksempler på slike. Enkelte bedrifter har endret vareplasseringen i butikk, for eksempel fjernet godteri fra kassaområdet og erstattet det med knaskegulrøtter, sukkererter og bær. Noen produsenter har tilbud på små sjokoladeplater og ikke bare på de store. Et eksempel som kan ha ført til høyere sukkerforbruk er skrukork på brus og store flasker. På den annen side har utvikling av og markedsføring av mineralvann uten sukker bidratt til å endre forbruket i sunnere retning. Det er et stort potensial for samarbeid mellom næringsliv og helsemyndighetene for å fremme sunnere livsstil. Samtidig er det nødvendig at myndighetene finner en god balanse mellom samarbeid på den ene siden og regulering av næringslivets rammevilkår på den andre siden.

Barn og unge skal beskyttes særskilt

Barn og unge har krav på særskilt beskyttelse. De er mer sårbare enn voksne og ofte ikke i stand til å ta informerte valg eller overskue konsekvensene av valgene. Videre kan både helseforhold, erfaringer og vaner fra oppveksten få konsekvenser for resten av livet. FNs konvensjon om barns rettigheter (barnekonvensjonen) gir barn og unge rett til beskyttelse, medbestemmelse og medvirkning. Det omfatter beskyttelse mot vold, rus, overgrep og omsorgssvikt, men også mot å utvikle helseskadelig atferd knyttet til tobakk, kosthold, alkohol og fysisk inaktivitet.

På kostholdsområdet innebærer det for eksempel å beskytte barn og unge mot markedsføring av usunn mat og drikke. Retten til et ernæringsmessig fullverdig kosthold og fysisk aktivitet er grunnleggende for normal vekst og utvikling, og innebærer at staten må informere om og legge til rette for dette. På tobakksområdet innebærer det et ansvar for å sette i verk tiltak for å gjøre tobakksprodukter mindre attraktive og tiltrekkende på barn og unge.

I tillegg til at barn og unge skal beskyttes særskilt, bør en også legge til rette for utvikling av barn og unges mestringsevne og selvkontroll. Vi må ha en riktig balanse mellom et beskyttende miljø og utfordrende omgivelser. Barnehage, skole, familie, nærmiljø og organiserte fritidsaktiviteter spiller en viktig rolle i styrking av den enkeltes mestringsevne og selvkontroll. Barns medvirkning i beslutninger bidrar også til dette. Medvirkning fra barn og unge kan være et viktig bidrag til å skape et mer helsevennlig samfunn, for eksempel i sammenheng med planprosesser etter plan- og bygningsloven, og deltakelse i ungdomsråd eller andre medvirkningsarenaer.

Folkehelse skal samordnes med andre sentrale samfunnsmål

I mange tilfeller vil det være synergieffekter mellom tiltak på folkehelseområdet og tiltak på andre samfunnsområder, for eksempel i klimapolitikken, arbeidslivspolitikken og skolepolitikken. Aktiv transport som sykling og gange gir bedre helse gjennom økt fysisk aktivitet og mindre luftforurensning og støy, samtidig som aktiv transport bidrar til lavere utslipp av klimagasser. På samme måte vil et plantebasert kosthold samt økt inntak av fisk og mindre kjøtt både bidra til å nå helsepolitiske og klimapolitiske mål. Produksjon og forbruk av mat står for om lag 25 prosent av Norges klimagassutslipp. God kvalitet i barnehage og skole bidrar til bedre læring og bedre gjennomføring av videregående opplæring samtidig som den allmenne helsetilstanden hos barn og unge styrkes. Et mer inkluderende arbeidsliv kan bidra både til bedre folkehelse og til lavere utgifter til uføretrygd og andre trygdeytelser. Ved å se politikkområdene i sammenheng kan vi få mer ut av ressursene og gjennom det gi tiltakene større legitimitet.

Innsats for å styrke den enkeltes mestringsevne

Utgangspunktet er at voksne må ta ansvar for eget liv og helse. Samtidig vet vi at helse og livskvalitet formes av forhold utenfor den enkeltes kontroll og det gir ulike forutsetninger for frihet og ansvar. Et viktig element i folkehelsepolitikken er å styrke enkeltindividet. Det handler om å skape forutsetninger for å mestre utfordringer og ta i bruk muligheter som livet byr på. Det handler om å finne den riktige balansen mellom den enkeltes ansvar for eget liv og myndighetenes ansvar for å skape mest mulige like forutsetninger.

Vi må rette innsatsen mot forhold som fremmer mestring, helse og trivsel. Det betyr at folkehelsepolitikken også dreier seg om å skape et samfunn med økonomisk og sosial trygghet og gode oppvekstvilkår. Den brede folkehelsepolitikken omfatter god svangerskaps- og barselomsorg, helsestasjons- og skolehelsetjeneste, kvalitet i barnehager og skoler, forebygging av frafall i videregående opplæring og tiltak i nærmiljø og lokalsamfunn for å styrke befolkningens psykiske og fysiske helse.

Virkemidler skal brukes effektivt

Effektiv bruk av virkemidler for å påvirke livsstil innebærer at virkemidlene i større grad må sees i sammenheng, bygge på oppdatert kunnskap om utfordringer og tiltak, og baseres på samfunnsøkonomiske analyser.

Langsiktig og helhetlig tilnærming til informasjonsarbeidet skal bidra til mer effektiv utnyttelse av ressursene. Informasjonssatsingene skal knyttes enda tettere til virksomhetsplaner, strategier og mål på de ulike levevaneområdene. I en langsiktig kommunikasjonsplan kan det være aktuelt å prioritere enkeltområder sterkere i noen perioder for å få til en større og mer slagkraftig satsing. Mer langsiktig og helhetlig planlegging skal også bidra til bedre samarbeid med alliansepartnere som for eksempel matvarebransjen. Forsterket bruk av sosiale medier, bruk av ny teknologi (som mobilapplikasjoner), samspill med private kommersielle og frivillige aktører, vil forsterke innsatsen ytterligere.

Kampanjer og aksjoner bør også utformes slik at de treffer de grupper som trenger det mest. Mange, for eksempel en del innvandrere, har svake leseferdigheter, noe som kan gi dårligere forutsetninger for å ivareta egen helse. Derfor bør informasjon som utvikles være tilpasset svake lesere, og helsepersonell må sikre at viktig informasjon knyttet til forebygging, behandling og medisinering gis muntlig.

Regulering skal brukes mer målrettet og effektivt og gjøres enklere og mindre byråkratisk. Kraftfulle reguleringstiltak skal prioriteres der det er hensiktsmessig og nødvendig. Bruk av regulering skal unngås i tilfeller der det finnes andre virkemidler som er effektive eller når bruk av regulering griper uforholdsmessig inn i folks private autonomi.

Det vil også være aktuelt å vurdere effektivisering og forenkling gjennom å samle enkelte eksisterende tilskuddsordninger slik at etater, kommuner og frivillige organisasjoner kan arbeide mer helhetlig og fleksibelt. Dette kan sikre bedre utnyttelse av ressursene og bedre prioritering.

3.2 Fysisk aktivitet

Regjeringen vil gjøre det lettere for den enkelte å være fysisk aktiv. Positiv motivering i kombinasjon med strukturelle virkemidler skal senke terskelen for å være fysisk aktiv både i dagliglivet og på fritiden.

Fysisk aktivitet er kilde til helse og livskvalitet, nødvendig for normal vekst og utvikling hos barn og unge og viktig for å opprettholde god funksjonsevne gjennom hele livet. Fysisk aktivitet er viktig for en god oppvekst. Fysisk aktivitet må derfor være en naturlig del av sentrale oppvekstarenaer som barnehage og skole, samtidig som fritidstilbud og nærmiljøer må gi muligheter for både organisert og spontan lek og fysisk utfoldelse.

Kilde: Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelse om helse, omsorg og sosial kontakt

Det ligger samfunnsgevinster i å bygge et samfunn der det er lettere å bevege seg enten det er til fots eller på sykkel. Regjeringen vil ta dette med i det pågående arbeidet med Nasjonal transportplan 2018–2027 både når det gjelder mål og indikatorer for måloppnåelse. For personer som er lite aktive vil selv en liten økning i aktivitetsnivået gi en helsegevinst i form av redusert sykdomsrisiko, bedre livskvalitet og økt funksjonsevne. I et livsløpsperspektiv er det beregnet at en fysisk inaktiv person kan vinne drøyt åtte leveår med god helse ved å øke aktivitetsnivået fra inaktiv til aktiv. Hvis aktivitetsnivået økes ytterligere, vil gevinsten kunne dobles til 16 leveår med god helse. Vi er trenbare gjennom hele livet. En inaktiv person på 70 år kan vinne tre leveår med god helse ved å være fysisk aktiv.

3.2.1 Økt fysisk aktivitet i opplæringen

Regjeringen vil legge til rette for at skolene sikrer daglig fysisk aktivitet for elevene og bidra til livslang bevegelseslyst og glede av fysisk aktivitet. Skolen favner alle barn og unge og kan derfor gi alle elever gjennom tilpasset opplæring muligheter til fysisk aktivitet og bevegelseserfaring, og dermed grunnlag for helse og læring.

Det er en positiv sammenheng mellom fysisk aktivitet og kognitiv funksjon hos barn og unge. Ny forskning peker på at fysisk aktivitet, god motorikk og fysisk form kan være viktig for elevers kognitive funksjon og læring i skolen. Tiltak med daglig fysisk aktivitet i skolen, som er gjennomført ved Trudvang skole i Sogndal, viser at elevene kommer i bedre fysisk form og får redusert risikoprofil for hjerte- og karsykdommer, og at elever med størst behov har best effekt. Videre reduseres konfliktnivået, samtidig som trivselen og det psykososiale læringsmiljøet bedres.

Modeller og forsøk

Nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet som er etablert ved Høgskolen i Bergen har som kjerneoppgave å drive formidling, rådgivning og veiledning til barnehager og skoler basert på forskning og eksempler på god praksis. Fra 2015 overtar senteret ansvaret for drift og videreutvikling av Aktivitetsbanken fra Utdanningsdirektoratet, herunder å sørge for oppdatering og nyutvikling av innhold for barnehage og skole.

Etter dagens fag- og timefordeling har kroppsøving og fysisk aktivitet i snitt 2,1 timer per trinn per uke på hele barnetrinnet og to timer per trinn per uke på ungdomstrinnet. En tilrettelegging som sikrer daglig fysisk aktivitet vil omfatte vurdering av så vel flere timer i faget kroppsøving som flere timer til fysisk aktivitet, og at skolene utnytter handlingsrommet til å omdisponere tid innenfor fag- og timefordelingen. Det er gode eksempler på at skoler utnytter det lokale handlingsrommet og lykkes i å legge til rette for daglig fysisk aktivitet på barnetrinnet, for eksempel ved å integrere fysisk aktivitet i andre fag, utnytte midttimer, friminutt og utedager, og skoleveien.

Det nasjonale senteret gis i oppdrag å utvikle modeller for fysisk aktivitet med grunnlag i forskningsbasert kunnskap og å systematisere og formidle gode eksempler på hvordan skolen innenfor dagens fag- og timefordeling best kan arbeide for å sikre daglig fysisk aktivitet for elevene. For både modeller og eksempler vil det være viktig med en alderstilpasning for å gjøre de relevante for elever både i grunnskolen og videregående opplæring.

Samtidig er det nødvendig å legge et langsiktig løp for å sikre fysisk aktivitet hver dag for alle elever og særlig vurdere hvordan utfordringer i ulike deler av opplæringsløpet kan møtes. Det skal derfor legges til rette for å få erfaringer med utvidet tid til kroppsøving og fysisk aktivitet på ungdomstrinnet.

Som ledd i å skape et bedre kunnskapsgrunnlag for framtidig arbeid med fysisk aktivitet på ungdomstrinnet, skal det igangsettes et forsøk over tre år med et utvalg av ungdomsskoler der elevene vil få om lag fire timer fysisk aktivitet og kroppsøving i uken. Forsøket skal innrettes slik at en best mulig kan studere virkningene av mer fysisk aktivitet og/eller mer kroppsøving på fysisk og psykisk helse og på læring, og om mulig hvordan det påvirker utviklingen i faget. Forsøket skal evalueres. Kunnskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet vil komme nærmere tilbake til innhold og omfang på forsøket i budsjettsammenheng.

Kompetanse på kroppsøving

Formålet med kroppsøvingsfaget er å bidra til livslang bevegelseslyst og glede av fysisk aktivitet. Den faglige grunnstammen er å gi elevene bevegelseskompetanse og bidra til elevenes læring og kunnskap og dermed allmenndanning i skolen.

God kompetanse hos lærere som underviser i faget er nødvendig for å oppnå kompetansemål som for eksempel svømmeferdighet. God kompetanse er nødvendig for å kunne gi tilpasset opplæring og generelt bidra til at elevene opplever glede, mestring og inspirasjon både som egenverdi og nytteverdi for skoleprestasjoner.

Forskrift om helsestasjons- og skolehelsetjeneste § 2-3 tydeliggjør skolehelsetjenestens plikt til å samarbeide med skolen. Dette er særlig aktuelt for å kunne gi tilpasset opplæring til elever med behov for ekstra oppfølging og spesiell tilrettelegging på grunn av nedsatt funksjonsevne eller sykdom.

En kartlegging gjennomført av Statistisk sentralbyrå i 2014 viser at bare om lag halvparten av lærerne som underviser i kroppsøving i grunnskolen har faglig fordypning i faget. Tidligere kartlegginger tyder på at det er langt færre som har faglig fordypning i faget blant dem som underviser på barnetrinnet. Samtidig viser erfaringer fra ordningen med uketimer fysisk aktivitet på femte til sjuende trinn at bare halvparten av tilbudet bemannes med pedagoger.

Kompetansemål knyttet til svømming er en del av læreplanen for kroppsøvingsfaget. Det er sendt på høring forslag til revidering av kompetansemålene for svømming for å styrke svømmeopplæringen. Det høres ulike forslag til en nasjonal definisjon av hva svømmedyktighet innebærer. Endringene i læreplanen for kroppsøvingsfaget skal tas i bruk fra skoleåret 2015/16.

En studie utført av Ipsos-MMI i 2014 på oppdrag fra Gjensidigestiftelsen og Norges svømmeforbund, viser at 17 prosent av barn med innvandrerbakgrunn har dårlige svømmeferdigheter, mens det tilsvarende tallet for barn med norskfødte foreldre er fem prosent. Svømmeopplæring for nyankomne minoritetsspråklige barn, unge og voksne som er omfattet av grunnskoleopplæringen er styrket i budsjettet for 2015. Videre er det opprettet et tilskudd for bedre svømmeopplæring i barnehage i regi av kommuner eller frivillige organisasjoner.

For å sikre at lærere som underviser i kroppsøvingsfaget oppfyller forskriftsfestede krav til faglig fordypning, skal det tas høyde for dette i grunnutdanningstilbud og i tilbud om etter- og videreutdanning av lærere med sikte på oppbygging av bedre kapasitet og kompetanse over tid. Samtidig er det viktig at kommunene som skoleeier prioriterer midler til videreutdanning slik at alle lærere har faglig fordypning.

3.2.2 Tilrettelegge for en aktiv hverdag

Hensynet til menneskers liv og helse og behov for bevegelse skal i større grad legges som et premiss for samfunnsutviklingen. Tiltak vil være knyttet til oppfølging av Nasjonal transportplan og klimaforliket, nærmiljø- og lokalsamfunnsutvikling, nasjonal gåstrategi og nasjonal sykkelstrategi, nasjonal friluftsstrategi og friluftslivspolitikken, statlig idrettspolitikk og samarbeid med frivillige organisasjoner og private aktører lokalt. Nærmiljø- og lokalsamfunnsutvikling er nærmere omtalt i kapittel 6.

Kvaliteter i det fysiske miljøet betyr mye for hvor fysisk aktive vi er. Generelt er mennesker mer fysisk aktive dersom parker, grøntområder, anlegg for rekreasjon, idrett og friluftsliv, kollektivtransport, viktige målpunkter som service og butikker ligger i nærheten av hjemmet eller arbeidsplassen. Barn, eldre og mennesker med nedsatt funksjonsevne er særlig avhengige av bolignære naturområder for å kunne utfolde seg trygt.

Hundehold kan stimulere både til mer fysisk aktivitet og sosial omgang. Mange som har hund eller omgås hunder har kjent på følelsen av glede og tilknytning, motivasjon til å komme seg ut og bevege seg, og det sosiale ved å treffe andre med hund.

Bedre tilrettelegging for sykling og gange

Regjeringen vil ha fokus på byområdene og følger opp klimaforliket om at veksten i persontrafikken skal tas med sykkel, gange og kollektiv. Økt sykling, gange og kollektivbruk i byer og tettsteder løser flere utfordringer samtidig; bedre helse, bedre miljø og bedre klima.

Tilrettelegging for syklende og gående både som transport og rekreasjon skal ha prioritet i samfunns-, areal- og transportplanleggingen. God tilrettelegging er nødvendig for å gjøre det mer attraktivt og trygt å sykle eller gå til skole, jobb og fritidsaktiviteter. Flere på sykkel og til fots er et viktig bidrag til økt hverdagsaktivitet. Kollektivtransport er også sentralt, da reisen oftest begynner eller avsluttes med gåing eller sykling. For den enkelte handler det om et mer aktivt liv og flere leveår med god helse og livskvalitet.

Nasjonal gåstrategi og nasjonal sykkelstrategi har som mål å øke andelen gående og syklende, og følges opp som del av gjeldende Nasjonal transportplan 2014–2023 (NTP). I dag foregår 22 prosent av alle daglige reiser til fots. Målet er at andelen gående bør ligge i intervallet 20 til 40 prosent, og høyest i storbyene. Gange er den vanligste aktiviteten i alle aldersgrupper og dette er en aktivitet som potensielt kan føre til økt hverdagsaktivitet. Det må derfor gjennom planlegging og tilrettelegging gjøres mulig, attraktivt og trygt å gå, samtidig som det også sørges for vintervedlikehold av gangveier og strøing når det er nødvendig. Glatte veier og fortau, og mangelfull snørydding eller strøing av gangarealene er årsak til mellom 35 og 45 prosent av skadde fotgjengere årlig. Bedre tilrettelegging for fotgjengere bidrar også til å redusere antall fotgjengerulykker og skadene av dem. God tilrettelegging for gående kan ivaretas gjennom å utvikle lokale gåstrategier – og gjerne inkludere turgåing generelt.

Målet er at sykkeltrafikken i Norge skal utgjøre åtte prosent av alle reiser innen 2023. Dette innebærer at syklingen minst må dobles i omfang og mest i de store byene, og at 80 prosent av barn og unge går eller sykler til skolen. God infrastruktur for sykkel og gange må gjøre det både mulig og trygt å velge aktiv transport.

Sykkelekspressveier for økt sykkelpendling inn mot og gjennom storbyene er sentralt. I sykkelbyer som Stavanger og Kristiansand har andelen som sykler økt ved denne typen løsninger. Det er samtidig nødvendig å bygge ut sammenhengende sykkelvegnett inne i sentrumskjernen der flest mennesker oppholder seg. Andelen kvinner, barn og eldre som sykler er lav. Det skal derfor legges vekt på å fremme en sykkelkultur for hverdagssyklisten både gjennom infrastrukturtiltak, skilting og kommunikasjon. For å øke framkommelighet og trafikksikkerhet for syklister langs fylkesveger og det kommunale vegnettet, er det viktig med løsninger som møter behov og som er tilpasset trafikale forhold enten dette er sykkelfelt, gang- og sykkelveier eller delte felt for sykkel og gange. Regjeringen har etablert en ny statlig belønningsordning for gang- og sykkelveger på kommunalt og fylkeskommunalt vegnett. Ordningen har som formål å påvirke transportplanleggingen i kommuner og fylkeskommuner, og fungere som et insentiv til bedre tilrettelegging for gående og syklende.

Elsykkel er et positivt supplement. Elsykkel kan for mange være et alternativ til bil på så vel korte som lengre strekninger der sykkelvegnettet er dimensjonert for dette. Tiltak for økt elsykkelbruk bør utredes nærmere, og en slik utredning må også omfatte kunnskap om helseeffekter av elsykling.

3.2.3 Samarbeid med frivillige og private aktører

Friluftsliv for alle

Regjeringen vil styrke friluftslivet og vil samarbeide med friluftsråd og frivillige organisasjoner for å bedre folkehelsen gjennom fysisk aktivitet og friluftsliv. Regjeringen legger fram en ny stortingsmelding om friluftsliv i regjeringsperioden. Et viktig mål vil være å senke terskelen for at flere skal delta i friluftsliv. Muligheter for livsutfoldelse, idrett, fysisk aktivitet og friluftsliv ivaretas i samfunns- og arealplanleggingen, god arealforvaltning og en lokalsamfunnsutvikling som tar hensyn til ulike aldersgrupper.

Mye av friluftslivet, særlig utenfor de store byene, foregår i kulturlandskap, på landbruks- og skogsveier og ferdselsårer i skog og utmark. Et tettere samarbeid mellom landbruket, kommunene og frivillige organisasjoner om tilrettelegging for friluftslivet, er viktig for å øke forståelsen for aktørenes ulike behov.

Friluftsliv har en særstilling som fritidsaktivitet i den norske befolkningen. Gåing er den vanligste fysiske aktiviteten i alle aldersgrupper, og fotturer i skog og mark er den suverent største aktiviteten som to tredeler av befolkningen driver med. Fysisk aktivitet og friluftsliv i naturen og nærmiljøet skårer høyest når folk blir spurt om hva de ønsker å gjøre mer av. Friluftsliv kan utøves gjennom store deler av livsløpet og av flere generasjoner samtidig. Friluftsliv og naturkontakt gir ut over fysisk aktivitet, mulighet for avstressing, ro og stillhet som for mange er viktig i en stressende hverdag. Naturen er en god arena for sosial kontakt og fellesskap. Det er god dokumentasjon for at friluftsliv og naturkontakt er viktig i forebygging og behandling av ulike psykiske lidelser som depresjon og angst.

Turgåing er den aktiviteten som har potensial for å aktivisere dem som i dag er for lite fysisk aktive. Attraktive turveier og merkede turstier i nærmiljøene, i områder nær boliger og bebyggelse og fra utfartssteder senker terskelen for å gå tur. Tilrettelegging med skilting, informasjonstavler, bålplasser, gapahuker, benker mv kan gi turen tilleggsverdier. Sammenhengende grøntstruktur med stier og gangvier som knytter nærmiljøet, skole, barnehage og utfartsområder sammen har positiv innvirkning på aktivitetsnivået. Det skjer mye godt arbeid på dette feltet. Eksempler er STImuli-prosjektet i Bodø kommune og turskiltprosjektet som fylkeskommuner, Gjensidigestiftelsen, turlag og friluftsråd samarbeider om.

I Friluftslivets år 2015 vil stien være en sentral satsing. Gjennom å gjøre områder lettere tilgjengelig og sørge for bedre informasjon og skilting, vil det bli mer attraktivt med friluftsliv i nærmiljøet. Kort avstand til en turløype er spesielt viktig for mennesker som er lite fysisk aktive. Eldre, barn i følge med voksne og mennesker med nedsatt funksjonsevne har liten aksjonsradius fra hjemmet – henholdsvis 300 meter og 400 meter, og de er derfor avhengige av bolignære områder og anlegg for rekreasjon. Det skal framover legges økt vekt på enkle anlegg som mange kan benytte. Nærhet til bolig blir derfor viktig. Ved planlegging er det faglig holdepunkter for å legge til rette for at alle skal ha tilgang til en turløype innen 500 meter fra der de bor.

Regjeringen har en tydelig friluftslivsprofil og i budsjettet for 2015 er tilskuddsordninger til friluftslivsorganisasjoner og friluftsråd styrket, blant annet som ledd i markeringen av Friluftslivets år i 2015. Dette skal stimulere til økt friluftslivsaktivitet gjennom lokale tilbud som tar hensyn til at ulike grupper i befolkningen ut fra alder, livsfaser, etnisk bakgrunn og fysisk funksjon har ulike behov. Det skal i større grad legges vekt på å ta i bruk informasjonsteknologi som motiveringsverktøy, slik som ulike apper med turvalg, som for eks nettstedet ut.no, tips og råd, kart og poster.

Idrett og fysisk aktivitet for alle

Statens overordnede mål med idrettspolitikken kan sammenfattes i visjonen idrett og fysisk aktivitet for alle. Idrett og fysisk aktivitet for alle innebærer at staten gjennom sin virkemiddelbruk skal legge til rette for at alle som ønsker det skal ha mulighet til å delta i idrett eller drive egenorganisert fysisk aktivitet. Barn og ungdom (6 til 19 år) er de viktigste målgruppene for den statlige idrettspolitikken.

Fra og med 2015 er andelen av spillemidlene til idrettsformål økt. Dette skal i første rekke styrke ordningen med bygging og rehabilitering av idrettsanlegg. Samtidig er ordningene med momskompensasjon til frivillige organisasjoner og ordningen med momskompensasjon ved bygging av idrettsanlegg styrket. Dette er viktig for både den organiserte idretten og for muligheten til å drive egenorganisert fysisk aktivitet.

Idrett handler også om deltakelse i sosiale fellesskap. Lokale idrettslag er gjennom sin brede tilslutning i barnegruppen et av sivilsamfunnets viktigste bidrag til gode og trygge oppvekstvilkår. I dag er det store flertallet av norske barn med i norsk idrett på et eller annet tidspunkt, og mange deltar i flere idretter. Selv når det tas høyde for dobbeltmedlemskap og demografiske svingninger i fødselskullene viser tallene at oppslutningen er bred blant både gutter og jenter og i ulike samfunnsklasser. Om lag 85 prosent av alle norske barn har i løpet av barneskoletiden vært medlem av et idrettslag.

Idrett rekrutterer bredt og er en av samfunnets viktigste inkluderingsarenaer. Selv om oppslutningen blir gradvis lavere i løpet av ungdomsårene, er idrett en dominerende fritidsaktivitet også for denne aldersgruppen.

Lokale idrettslag er møteplasser på tvers av generasjoner og sosiale skillelinjer. Den organiserte idretten har selv påtatt seg et ansvar og har høye mål om å gi et godt aktivitetstilbud på alle ferdighetsnivåer og for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Det er likevel utfordringer knyttet til for tidlig frafall, mulighetene for deltakelse for barn og ungdom som vokser opp i inntektsfattige familier og til å inkludere alle – særlig jenter med innvandrerbakgrunn. Det er også utfordringer knyttet til å legge godt nok til rette for mennesker med nedsatt funksjonsevne og med utviklingshemming. Et viktig bidrag – og kanskje det viktigste bidraget norsk idrett kan gi for å fremme fysisk aktivitet og folkehelse, vil være å inkludere enda flere inn i den organiserte idretten. Dette krever god tilgang til anlegg for barne- og ungdomsidrett i kommunene og til anleggstyper som kan benyttes til aktiviteter som har bred oppslutning i befolkningen. Enkle anlegg for egenorganisert idrett og fysisk aktivitet er viktig for å fremme en fysisk aktiv livsstil ut over hverdagsaktiviteten.

Mange tilbydere av fysisk aktivitet og teknologi gir nye muligheter

Regjeringen vil legge bedre til rette for samarbeid med private tilbydere av fysisk aktivitet for mennesker som kan ha spesiell nytte av fysisk aktivitet eller har økt risiko for å utvikle livsstilssykdom. Hensikten er å gi veiledning og aktiv oppfølging i et støttende miljø.

Treningssenterbransjen er en viktig aktør for å fremme fysisk aktivitet i befolkningen. Treningssentrene har tilbud for mange både som hovedarena for trening og som supplement til fotturer og øvrige uteaktiviteter som løping, sykling og skigåing. Per oktober 2014 er det 984 treningssentre i Norge med nærmere 1 million medlemmer.

Treningssentrene har en kompetanse som gjør dem til en samarbeidspartner for den kommunale helse- og omsorgstjenesten om aktivitetstilbud under kyndig veiledning, som for eksempel funksjonell styrketrening eller gruppetrening med kjent fallforebyggende effekt. Ved samarbeid om, og eventuelt kjøp av slike tjenester, vil regelverket om offentlige anskaffelser komme til anvendelse.

Private helseinstitusjoner tilbyr også gruppetrening relatert til ulike diagnoser og behov rettet mot enkeltpersoner. Det er eksempler på at idrettslag utnytter ledig kapasitet på dagtid i innendørs idrettsanlegg til aktivitetstilbud for eldre og godt voksne.

For øvrig er det et mangfold av tilbydere av fysisk aktivitet, blant så vel frivillige organisasjoner som blant ulike samarbeidskonstellasjoner mellom organisasjoner og private aktører. Aktivitetsalliansen og NCD-alliansen er eksempler på denne type samarbeid der formålet er å få oppmerksomhet om fysisk aktivitet og gjennom ulike tiltak og kanaler påvirke myndigheter og beslutningstakere til et mer aktivitetsvennlig samfunn, og å gi inspirasjon til enkeltpersoner og grupper til selv å velge en aktiv livsstil. Nevnes må også Tjukkasgjengen som er en landsdekkende uformell organisasjon initiert og organisert gjennom sosiale medier med formål å fremme regelmessig fysisk aktivitet i et støttende miljø. Målet er å gå fra tjukkas til kjekkas..

I tillegg gir informasjonsteknologien nye muligheter. Flere nettsteder tilbyr treningsprogrammer som kan brukes i egen stue alene eller sammen med andre mot betaling av månedlig eller årlig avgift. Apper som kan administreres av den enkelte er allerede i bruk av mange og vil for noen kunne være en motivasjon til daglig mosjon ved at utført aktivitet registreres og at det i tillegg gis påminnelser om å utføre fysisk aktivitet. Apper i Google Maps som Geocaching eller mobilspill basert på GPS har til felles at de får folk ut på tur uavhengig av hvor de måtte være i verden.

3.2.4 Motivere til fysisk aktivitet

Regjeringen vil videreføre og videreutvikle kampanjen Dine30. Muligheten for en aktiv livsstil skal være tilstede for flere, og terskelen for hva som er godt nok må senkes. Dette må også gi seg utslag i måten vi kommuniserer på både i møte med pasienter og til befolkningen generelt eller nærmere definerte målgrupper. Et budskap fra helsemyndighetene skal ikke være nok en belastning eller bidrag til økt stress og til unødig kroppsfokus.

Kampanjen Dine30 ble gjennomført i 2014, i sosiale og digitale kanaler, i et samarbeid med frivillige, offentlige og private medspillere. Hovedbudskapet er: «hver bevegelse teller – det er 30 minutter som gjelder». Dine30 kan bestå av små, enkle grep i hverdagen som inngår i daglige rutiner. Bevegelsesglede og mestring, og det å være en positiv motvekt til kroppsfokus og ekstreme treningsmetoder er sentralt. Kjernebudskapene videreføres, men skal spisses mot klarere definerte målgrupper.

3.2.5 Fysisk aktivitet i helse- og omsorgstjenestene

Det skal legges mer vekt på systematisk samarbeid om tilrettelegging for fysisk aktivitet i primær- og sekundærforebygging og i behandling og rehabilitering. Dette ivaretas i helsetjenester som helsestasjons- og skolehelsetjenesten gjennom helseopplysning og samarbeid med andre tjenester, og i behandling og rehabilitering og i opplæring av pasienter og pårørende og undervisning i mestringstiltak, både i primærhelsetjenesten og i spesialisthelsetjenesten. Der vi har tilstrekkelig kunnskap, skal det arbeides for at fysisk aktivitet inngår i relevante faglige retningslinjer for forebygging, behandling og rehabilitering.

Helsepersonell er den gruppen av fagfolk som befolkningen har størst tiltro til når det gjelder endring av levevaner. Mange har et godt og tillitsfullt forhold til sine faste behandlere. I en slik situasjon skapes det gylne øyeblikk der helsepersonell kan gi råd, kunnskap og veiledning om helserelatert atferd uten å være stigmatiserende. En slik dialog som kan bidra til å utløse og bygge opp under pasientens egne ressurser og muligheter for egeninnsats, som for eksempel fysisk aktivitet, er viktig.

Aktivitetshåndboken fra 2008 er en håndbok for helsepersonell om hvordan fysisk aktivitet kan brukes i forebygging og behandling av en rekke sykdommer og tilstander. Det er viktig at helsepersonell har tilgang til gode verktøy for å gi kvalifiserte råd. For å sikre systematisk implementering av tiltak for fysisk aktivitet, skal det iverksettes et arbeid for å oppdatere håndboken med kunnskap og metoder som er kommet til siden 2008.

I behandling av pasienter med diabetes type 2, høyt blodtrykk eller høyt kolesterol kan individuelt tilpasset fysisk aktivitet brukes som alternativ eller som supplement til medisiner for å redusere medisinbruken. For personer med kroniske lidelser for øvrig og personer med langvarig sykdom er fysisk aktivitet et viktig bidrag til å opprettholde fysisk form, funksjonsevne, selvhjulpenhet og god psykisk helse. Tidlig intervensjon for eldre bidrar til å vedlikeholde motoriske funksjoner og hindre funksjonsfall. Vi er trenbare gjennom hele livet, og effekten av fysisk aktivitet er like god hos eldre som hos yngre. For godt voksne og eldre inngår styrke- og balansetrening i de nye anbefalingene om fysisk aktivitet. Å opprettholde muskelstyrke, god balanse og førlighet kan bidra til å redusere eller utsette pleiebehov. Hoftebrudd rammer mange og bidrar ofte til invaliditet og innleggelse på sykehjem. Fallforebygging og trening for eldre bidrar til reduksjon i fall på 40 prosent.

Ulike former for fysisk aktivitet – gjerne ute og i naturen, bidrar til forebygging og behandling av ulike psykiske lidelser som depresjon og angst. Personer med psykiske lidelser får i tillegg ofte kroppslige manifestasjoner i form av muskel- og skjelettplager. Mange pasienter med psykisk sykdom er lite aktive og kan utvikle muskel- og skjelettlidelser og annen somatisk sykdom. Undersøkelser viser at mennesker som er under langvarig behandling på institusjon for psykisk sykdom, er i dårligere fysisk form etter endt behandling enn ved innleggelse. De danske faglige retningslinjene for behandling av pasienter med psykiske lidelser tilrår at fysisk aktivitet skal integreres som et systematisk tilbud i behandlingen og at innlagte pasienter skal tilbys fysisk aktivitet av moderat intensitet minimum 30 minutter daglig.

For mennesker med sykdommer eller plager i muskel- og skjelettsystemet vil individuelt tilpasset fysisk aktivitet være en viktig del av behandlingen, men også nødvendig for å opprettholde fysisk form og funksjonsevne.

Nyere forskning viser at tilpasset fysisk aktivitet er positivt for kreftpasienter både under og etter behandling. Fysisk aktivitet bidrar til å redusere uønskede bivirkninger som kvalme, fatigue (trøtthetsfølelse) og søvnproblemer. Fysisk aktivitet bidrar dessuten til økt utholdenhet, muskelstyrke, vektkontroll og overskudd. Dette gir bedre mestring av sykdommen og økt livskvalitet.

Fysisk aktivitet er et viktig område i sykehjem og hjemmetjenester. Dette dreier seg om opptrening, hverdagsrehabilitering for deltakelse og mestring av dagliglivets gjøremål.

3.3 Kosthold

Regjeringen vil stimulere til et sunnere kosthold gjennom samarbeid med matvarebransjen, kommunikasjonsarbeid, tiltak for å styrke praktiske ferdigheter i matlaging og tilrettelegging for gode mat og måltidsordninger i skole og barnehage.

Kostholdet påvirker helsen vår gjennom hele livet. Ernæring og kosthold har avgjørende betydning for vekst og utvikling i fosterliv, spedbarnsalder og barne- og ungdomsårene. Det er særlig viktig å legge til rette for at barn og ungdom kan ha et variert og sunt kosthold, fordi kostvanene fra oppveksten legger grunnlaget for kostvaner senere i livet. Måltidene har også en sosial og kulturell funksjon og er for mange et sentralt samlingspunkt.

Sosiale forskjeller gjenspeiler seg i kostholdet. For eksempel spiser ungdom fra hjem med lav sosioøkonomisk status sjeldnere frokost, sjeldnere frukt og grønnsaker og drikker oftere brus enn ungdom fra hjem med høy sosioøkonomisk status.

Helsemyndighetene anbefaler et variert kosthold med mye grønnsaker, frukt, bær, grove kornprodukter og fisk, og begrensede mengder av bearbeidet kjøtt, rødt kjøtt, salt og sukker. Dette er råd som ut fra dagens kunnskap vil redusere risikoen for hjerte- og karsykdommer, flere kreftsykdommer, overvekt, fedme og diabetes type 2 i befolkningen.

Regjeringen legger til grunn Verdens helseorganisasjons mål om å redusere inntaket av salt med 30 prosent innen 2025. Andre globale mål for reduksjon av ikke-smittsomme sykdommer relatert til kosthold, er en reduksjon på 25 prosent i forekomst av høyt blodtrykk, og at økningen i antall med overvekt og diabetes har stoppet opp i 2025. For å nå disse målene er det etablert flere indikatorer; inntak av salt i befolkningen, inntak av mettet fett i befolkningen og forekomst av antall personer som spiser mindre enn fem porsjoner frukt og grønt per dag. I tillegg er det etablert indikatorer for nasjonal politikk for å redusere inntak av mettet fett og eliminere forekomst av industrielt herdet fett i maten. Rammeverket har også en indikator om politikk for å redusere påvirkning på barn av reklame for mat som inneholder mye mettet fett, transfettsyrer, sukker eller salt.

Ved å redusere saltinntaket med 3 gram per person pr dag (30 prosent reduksjon), viser et forsiktig anslag at cirka 1000 færre personer vil dø av iskemisk hjertesykdom og hjerneslag per år. I tillegg vil det redusere forekomsten av høyt blodtrykk med om lag 400 000.

3.3.1 Videreføre og styrke samarbeid med matvarebransjen

Regjeringen vil videreføre og styrke samarbeidet med matvarebransjen for å gjøre helsevennlige valg enklere. I dagens samfunn er det lett tilgang på til dels usunn mat og drikke med mye fett, sukker og salt. Kiosker og bensinstasjoner har døgnåpent og har mange tilbud. Tilbud i kantiner på skoler og arbeidsplasser kan ha stor betydning for mange som benytter dette daglig. Serveringsbransjen er representert i helse- og omsorgsministerens næringslivsgruppe på matområdet og er en viktig bidragsyter for å fremme sunne mat- og måltidsløsninger og kan inspirere brukere til gode kostholdsvaner. Store ressurser brukes til markedsføring og informasjonsarbeid, der nettsider, mobilapplikasjoner, handlelister, brosjyrer osv. er viktige elementer. Opplysningskontorene i landbruket og Norsk sjømatråd bruker også store beløp på sine aktiviteter, herunder undervisningsmateriell til skolene. Det er stort potensial for bedre samarbeid for å utvikle en norsk matkultur i en bærekraftig og helsevennlig retning. Små endringer i tilbudet og den enkeltes valg i hverdagen, kan ha stor betydning for folkehelsen på sikt.

Gjennomgang av markedsordninger i jordbruket

Opplysningskontorene i landbruket jobber med generisk (merkenøytral) markedsføring. De formidler kunnskap om produktene, ernæring, tilberedning av mat, og har kunnskap om markedet, spisevaner og forbrukerbehov. Virksomheten finansieres i hovedsak gjennom omsetningsavgiften. I mars 2014 satte landbruks- og matministeren ned et utvalg som skal evaluere systemet for balansering av råvaremarkedene i jordbruket. Bakgrunnen er at Regjeringen ønsker sterkere konkurranse i næringsmiddelindustrien, og vil derfor ha en gjennomgang av markedsreguleringsordningen. Utvalget skal vurdere behovet for endringer i Omsetningsloven, samt evaluere og vurdere dette opp mot mål om styrket konkurranse i verdikjeden, en kostnadseffektiv, lønnsom og bærekraftig matproduksjon og landbruk over hele landet. Opplysningsvirksomheten er ett av elementene som utvalget er satt til å evaluere. Utvalget skal legge fram sine forslag innen 1. juni 2015.

Næringslivsgruppe på matområdet

Helse- og omsorgsministeren har etablert en næringslivsgruppe på matområdet for å bli enige om tiltak for å gjøre det enklere for forbrukerne å velge sunt. Gruppen besluttet i første omgang å ta et felles løft for å redusere saltinnholdet i industribearbeidet mat. Reduksjon av sukker og mettet fett er også på agendaen, sammen med innsats for å kommunisere matglede og gode måltidsvaner. Andre temaer kan være forskning og innovasjon, tilbud i hurtigmatmarkedet og serveringsmarkedet, måltider i institusjoner, i barnehager og skoler.

Produktutvikling, som for eksempel saltreduksjon i brød- og kjøttvarer, krever innovasjon og investeringer. Myndighetene vil gjennom kommunikasjonsarbeid bidra til at sunne produkter blir etterspurt. Dette kan også gjøres gjennom å stimulere til at offentlige institusjoner legger vekt på ernæringskvalitet ved innkjøp av varer. Kommuner, fylkeskommuner, statlige bedrifter og institusjoner som forsvaret, sykehus og sykehjem gjør til dels store innkjøp av mat, og er viktige for myndighetenes arbeid for å nå kostrådene. Det bør være en målsetting at offentlige innkjøp som legges ut på anbud skal oppfylle nærmere definerte ernæringsmessige kriterier. Helsedirektoratet har satt i gang et arbeid for å se hvordan dette kan gjøres.

Den fellesnordiske merkeordningen Nøkkelhullet har en viktig posisjon blant forbrukerne og i næringen. Kriteriene for nøkkelhullsordningen ble revidert og skjerpet fra 1. mars 2015. Mattilsynet og Helsedirektoratet har ansvar for ordningen. En samlet matvarebransje støtter opp om merket og vil arbeide for at antall nøkkelhullsmerkede matvarer skal øke. Regjeringen vil følge med på utviklingen for nøkkelhullsordningen. Det vurderes også om ordningen i større grad kan brukes i kiosker, bensinstasjoner og servicenæringen.

Verdens helseorganisasjons anbefalinger for markedsføring av mat og alkoholfrie drikkevarer mot barn ble vedtatt på Verdens helseforsamling i mai 2010. I 2014 ble et nytt selvreguleringssystem iverksatt av norsk matvarebransje. Systemet skal følges opp og evalueres.

Det er dokumentert sammenheng mellom inntak av salt, blodtrykk og risiko for hjerte- og karsykdommer. Vi spiser i gjennomsnitt 10 gram salt daglig, dobbelt så mye som anbefalt. Om lag tre firedeler av saltinntaket kommer fra industribearbeidet mat.

Helseministerens næringslivsgruppe på matområdet er enige om å arbeide for å redusere saltinntaket i befolkningen. Bransjen vil bidra til å nå målsettingen om en reduksjon på 15 prosent innen 2018. Arbeidet i gruppen ses i sammenheng med Helsedirektoratets Tiltaksplan salt 2014–2018 Reduksjon av saltinntaket i befolkningen. Etablering av et forpliktende partnerskap for saltreduksjon er en viktig del av tiltaksplanen. Det kan også bli aktuelt å etablere flere partnerskap for samhandling mellom privat, frivillig og offentlig sektor, eksempelvis på områder som reduksjon av mettet fett, og for sunne måltider.

Kilde: Helsedirektoratet

3.3.2 Bedre praktiske ferdigheter og økt kunnskap

Samarbeid for bedre praktiske ferdigheter

Regjeringen vil invitere til bredt samarbeid med kommuner, frivillige og private aktører for å stimulere til tiltak som kan gi økt praktisk kunnskap og bedre ferdigheter om matlaging, råvarer og hygiene. Dette må komme i tillegg til skolens rolle med å fremme praktiske ferdigheter i matlaging gjennom undervisning i Mat og helse, og ses i sammenheng med bærekraft og betydningen av måltid som sosial og kulturell arena. Begrepet matanalfabetisme er brukt av ulike aktører for å synliggjøre mangel på kunnskap om råvarer, matproduksjon og praktiske ferdigheter i matlaging hos nye generasjoner. Mangel på slik kunnskap gjør det vanskelig å velge i et stadig større tilbud av råvarer og spiseklare matprodukter. Blant annet er manglende kunnskap om tilberedning av fisk en barriere for å øke fiskeforbruket. Bedre kunnskap og praktiske ferdigheter på matområdet vil øke bevisstheten om kosthold, helse, forbruk og miljø. Det vil kunne bidra til mindre matsvinn og også til å forhindre matsmitte gjennom kunnskap om hygiene. Bedre praktiske ferdigheter og kunnskap kan bidra til økt bevissthet blant annet hos ungdom i mylderet av blogger og annen informasjon, med stadig nye dietter og ofte uheldig kroppsfokus.

Alle generasjoner bør ha tilgang på informasjon om kosthold og helse, gis muligheter for å tilegne seg praktiske matlagingsferdigheter og se sammenhenger i et bærekraftperspektiv. Dette fordrer at det i planlegging av bygg og lokaler som barnehager, skoler, fritidsklubber, frivilligsentraler, seniorsentre og andre møteplasser legges vekt på mulighet for oppbevaring og tilberedning av mat og for felles måltider. Lokal matproduksjon, muligheter for skolehager og lignende er også et element i plansammenheng.

Det skjer mye på området som det kan være aktuelt å se på mer samlet for å nå bredt ut. Helsedirektoratets kursopplegg Bra Mat for bedre helse, brukes mye av frisklivssentraler, men kan tilpasses ulike målgrupper. Helsedirektoratets Kokebok for alle er et viktig verktøy, og tilbys til redusert pris til kommunene og gratis til ungdomsskoleelever. Boken er populær både blant lærere og elever.

Norges Bygdekvinnelags kampanje 2014 «Aksjon sunn matglede» med matlagingskurs for barn og unge 8–14 år et eksempel på at det er behov og interesse for å lære om praktisk matlaging. Geitmyra, Liantunet og Klippfiskakademiet er andre eksempler. Det er behov for å skreddersy og tilby kurs som kan styrke praktiske ferdigheter hos mange ulike målgrupper. Matkurs som del av introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere er brukt med hell, og kan med fordel tas mer i bruk. Ungdom som flytter ut av hjemmet eller eldre som blir alene kan være andre grupper som kan ha mye å hente på slike kurs, ikke minst sosialt. Gravide og småbarnsforeldre er en særlig motivert målgruppe.

Kommunikasjon for bedre kunnskap

Helse- og omsorgsdepartementet vil invitere til samarbeid med private og frivillige aktører og spisse og tilpasse kommunikasjon og verktøy mot ulike målgrupper. Det skal legges vekt på bruk av sosiale medier og digitale verktøy. Det er et stort potensial for bruk av ny kommunikasjonsteknologi på dette feltet. Kommunikasjonsarbeidet må knyttes opp mot kostrådene, nøkkelhullsmerket, nye kriterier for ordningen og kravene til merking av mat- og drikkevarer i den nye matinformasjonsforskriften. Satsingen Små grep, stor forskjell vil bli videreført.

Kommunikasjonsarbeidet har fokus på at informasjonen er kultursensitiv og tilgjengelig uavhengig av sosial status og etnisitet. Helsedirektoratet har samarbeidet med Utrop om produksjon av TV-innslag om kostrådene. Filmene er tilgjengelig som DVD og på nett. Det er også laget film om, og materiell om nøkkelhullsmerket på flere språk. Undersøkelser viser at dette har vært effektivt for å gjøre ordningen kjent blant innvandrergrupper.

I samarbeid med Diabetesforbundet og Islamsk Råd er det utarbeidet kostholdsråd spesielt rettet mot personer som faster under Ramadan. Det er også etablert referansegrupper i kommunikasjonsarbeidet for å ivareta innvandrerperspektivet. Hovedmålgruppen for kampanje om Nøkkelhullet i 2015 er barnefamilier. Det legges i tillegg opp til målrettet og tilrettelagt kommunikasjon om Nøkkelhullet mot utvalgte innvandrergrupper.

Kostholdsområdet er et tema der det er krevende å nå fram med myndighetenes råd og anbefalinger på grunn av de mange meningsytringene, medieoppslagene, selvoppnevnte eksperter og kommersielle og dels useriøse aktører. Det er behov for bedre kunnskap om sammenhengen mellom kosthold, ernæring og helse. Videre er det behov for økt kunnskap om kosthold, ikke bare i befolkningen generelt, men hos nøkkelgrupper som lærere, barnehagelærere og andre ansatte i barnehager, SFO-personell og kantineansatte.

Enkelte forbrukere trenger særskilt informasjon om innholdet i mat- og drikkevarer, for eksempel på grunn av allergi eller intoleranse. Matinformasjonsforskriften som trådte i kraft 13. desember 2014, stiller særskilte krav til merking av næringsmidler som innholder nærmere angitte allergener. Eventuelt innhold av allergenene skal fremheves visuelt i merkingen, slik at de fremgår tydelig i forhold til andre ingredienser, for eksempel ved hjelp av annen skrifttype, skriftstil eller bakgrunnsfarge.

Frivillige organisasjoner er viktige i kostholdsarbeidet og er nødvendige samarbeidspartnere både sentralt og lokalt. Mat er ofte sentralt på organisasjonenes egne arrangementer, både som sosial faktor og som inntektskilde. Idretten har de senere år blant annet gjennom samarbeid med aktører i matvarebransjen, tilbudt sunnere mat, som for eksempel frukt og grønt på arrangementer. Her er det stort potensial for å kommunisere gode kostvaner, ikke minst til barn og unge. Andre organisasjoner tilbyr matdager i barnehage og skole, arrangerer matlagingkurs og temamøter om kosthold og utvikler materiell og verktøy. Organisasjonene er i seg selv viktige kanaler for informasjon om kosthold og helse. Pasient- og brukerorganisasjoner som for eksempel NCD-alliansen og Astma- og allergiforbundet bidrar gjennom nettsider, telefon- og rådgivningstjenester, kurs og materiell med informasjon, og er en viktig støttespiller for det offentlige. Frivilligsentralene, seniorsentre og tilsvarende lokale tilbud er også sentrale gjennom å engasjere frivillige og blant annet tilby måltidsfellesskap.

3.3.3 Barnehage og skole

Regjeringen vil støtte opp under barnehagenes og skolenes tiltak for å tilrettelegge for gode mat- og måltidsvaner og for arbeidet med å bedre kompetansen om kosthold og helse, gjennom helsemyndighetenes anbefalinger for måltider i barnehage og skole, og ved å fremme god undervisning i faget mat og helse. Nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet skal samle og formidle kunnskap og gode erfaringer. Foreldre, private og frivillige aktører og helsestasjons- og skolehelsetjenesten er viktige samarbeidspartnere for å stimulere til gode kostvaner i barnehage og skole. Under halvparten (46 prosent) av de som underviser i mat og helse i skolen har fordypning i faget. Faget har få timer og krevende kompetansemål innen hovedområdene Mat og livsstil, Mat og kultur og Mat og forbruk, og faget egner seg godt for integrering med andre fag. Det skal arbeides for at skoleeiere benytter tilbudene om videreutdanning som tilbys i faget og at de lærere som har fordypning får undervise i faget.

Fiskesprell er et nasjonalt kostholdsprogram med stor oppslutning blant barnehager og skoler, og er et samarbeid mellom Helse- og omsorgsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Norges sjømatråd, som sammen med fiskesalgslagene finansierer programmet. Det er utviklet flere kursmoduler der de siste er om utemat og matoverfølsomhet. Programmet vil bli videreført og videreutviklet, blant annet med vekt på mattilbud i kantiner. Videreutviklingen vil også bli sett i sammenheng med satsingen på bedre praktiske ferdigheter.

Mat og måltider i barnehagen

Mat og drikke som inntas i barnehagen, utgjør en vesentlig del av barnas kosthold. Enkelte spiser så mange som tre av dagens måltider i barnehagen. Måltidene har en helhetlig funksjon med tanke på å utvikle barnas sosiale kompetanse, kulturforståelse og kunnskaper og holdninger til mat og drikke. Matlaging ute og inne utgjør en unik mulighet til kreativitet og utforsking og kunnskap om natur, samfunn og kultur i tillegg til å være egnet som tilnærming til for eksempel språk og matematikk. Barn som er i barnehager der de får delta i matlaging, og der mat og måltid ses som en integrert del av dagen, tar med seg de gode erfaringene hjem.

Det er viktig at kommunene i planarbeid tar hensyn til barnehagenes behov for lokaler til å tilberede og oppbevare mat og innta felles måltider.

En kartlegging av mat og måltid i barnehagen utført i 2011 for Helsedirektoratet indikerer at barnehager som oftere bruker mat og måltid i pedagogisk sammenheng og forankrer arbeid med rammer rundt måltider i barnehagenes årsplan, har et sunnere mattilbud enn de som ikke har slik tilnærming til mat – og måltidstilbudet. Rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver gir styrer, pedagogiske ledere og det øvrige personalet en forpliktende ramme for planlegging, gjennomføring og vurdering av barnehagens virksomhet. Rammeplanen gir også informasjon til foreldre, eier og tilsynsmyndighet. Omtale av kosthold og måltider vil bli vurdert i revideringen av rammeplanen.

Mat og måltider i skolen

Regjeringen understreker betydningen av at helsemyndighetenes anbefalinger om 20 minutters spisetid følges opp i skolen. Skolemåltidet har en viktig sosial funksjon og er av betydning for både helse, trivsel og læring. Helsedirektoratet gir anbefalinger for skolemåltidet som bygger på at elevene har med matpakke og at det tilbys melk og frukt eller grønt og minst 20 minutters spisetid. Anbefalingene er forankret i Forskrift for miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Anbefalingene er under revisjon og vil bli mer omfattende og tilpasset bedre både for SFO og de ulike skoleslag. Mange elever får kortere spisetid enn anbefalt. Tilstrekkelig tid til å spise er viktig for at trivsel oppnås under måltidet.

Mat og måltider i norske skoler er blitt kartlagt i regi av Helsedirektoratet siden 1991. Kartleggingen i 2013 er den mest omfattende, siden både grunnskole, videregående skole og skolefritidsordning er med. Resultatene fra undersøkelsene er oppsummert i fem rapporter som kan lastes ned fra Helsedirektoratets nettsider. Helsedirektoratets kartlegging viser at fra 1991 til 2006 var det en økning i tiden satt av til skolemåltidet, men denne positive trenden har ikke vist seg i kartleggingen i 2013. I stedet har det vært en svak nedgang. Det er en særlig utfordring at så mange som 60 prosent av elever på 5.-7. trinn tilbys mindre enn 20 minutters spisetid. Helsedirektoratet skal vurdere tiltak for bedre etterlevelse av anbefalingene.

Regjeringen ønsker å støtte opp under skoleeiers innsats for et godt skolemåltid, og nye anbefalinger for skolemåltidet vil danne et viktig grunnlag for dette. Flere skoler og kommuner har satt i gang ulike måltidsordninger med ulike former for finansiering, da de ser betydningen av at elevene får i seg mat, og at tiltakene har en sosial dimensjon som kan bidra positivt til miljøet på skolen. Nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet skal samle og formidle gode eksempler.

Helse- og omsorgsdepartementet vil revitalisere arbeidet med skolemåltidet gjennom å utrede muligheter for samarbeid mellom det offentlige, frivillige og næringsliv i ulike former for måltidspartnerskap. Utredningen vil inkludere oversikt over eksisterende ordninger og ressurser som brukes inn mot skolene fra ulike sektorer. Disse ordningene bør ses i sammenheng med nye muligheter for å finne gode og varige løsninger.

På nasjonalt nivå er det i dag separate abonnementsordninger for melk og frukt og grønnsaker. Abonnementsordningen Skolefrukt ble fra høsten 2014 utvidet til å omfatte skoler med ungdomstrinn. Det er arbeidet systematisk for å få flere abonnenter. Likevel var det høsten 2014 svært lav oppslutning om abonnementsordningen med i snitt 11 prosent av alle elever, og bare om lag 4 prosent på åttende til tiende trinn. Det skal ses på muligheter for alternativ bruk av midlene som bevilges til skolefruktordningen, samtidig som disse midlene skal ses i sammenheng med andre ressurser på matområdet som kan brukes inn mot skolen, for å få best mulig effekt av midler og tiltak. Skolemelk har en oppslutning på om lag 50 prosent av elevene, men med fallende deltakelse fra barnetrinnet til ungdomstrinnet. På skoler som kun har ungdomstrinn er deltakelsen nede på om lag 10 prosent og det er store regionale forskjeller.

3.3.4 Ernæring i helse- og omsorgstjenesten

Ernæringskompetanse

Helse- og omsorgspersonell har en viktig rolle i ernæringsarbeidet da ernæring er viktig i forebygging, behandling, habilitering og rehabilitering. Det er nødvendig med tilpasset ernæringsveiledning til personer med livsstilssykdommer eller som har økt risiko for å utvikle dette, personer med overvekt eller fedme, personer med matallergi eller intoleranser, fordøyelsessykdommer og underernæring. Kosthåndboken er et hjelpemiddel for å sikre god kvalitet i ernæringsarbeidet i hele helse- og omsorgstjenesten. Helse- og omsorgstjenesten må også ha oppmerksomhet på, og kunnskap om betydningen av mat og måltid som sosiale og kulturelle arenaer i lokalsamfunn og i institusjoner.

Spisskompetanse på ernæring er viktig. Det er om lag 390 autoriserte kliniske ernæringsfysiologer i Norge. Om lag 60 prosent er sysselsatt i spesialisthelsetjenesten og kun om lag 5 prosent i kommune og fylkeskommune. Spesialisthelsetjenesten har liten kapasitet til å ta imot henvisninger fra fastlegene, og det er en utfordring med oppfølging av pasienter med særlige ernæringsbehov etter utskrivning på grunn av manglende kompetanse i kommunene. Kliniske ernæringsfysiologer kan både veilede pasienter og brukere og være en støtte for annet helse- og omsorgspersonell. Profesjonsgruppen kan også bidra med kompetanse i tverrfaglig organisering av tjenestene. I tillegg vil de kunne bidra inn i kommunenes folkehelsearbeid og samfunnsplanlegging. Prosjektet Kliniske ernæringsfysiologer som ressurs for helsestasjons- og skolehelsetjenesten 2008–2010 i Oslo er eksempel på et vellykket tiltak for å styrke ernæringsarbeidet rettet mot barn og unge. Evalueringene viser at helsesøstre ønsket tilbudene fra klinisk ernæringsfysiolog som en fast ordning. Modellen som ble utprøvd kan ha overføringsverdi til andre kommuner og interkommunale ordninger. Sluttrapporten med beskrivelse av modellen er lagt ut på nettsidene til Helseetaten i Oslo.

Unicefs Mor-barn-vennlig initiativ har vist seg velegnet til å beskytte, fremme og støtte amming. I 2012 ble mer enn 90 prosent av barn i Norge født ved sertifiserte Mor-barn-vennlige sykehus. Mor-barn-vennlig initiativ er utvidet til også å omfatte helsestasjoner gjennom konseptet Ammekyndig helsestasjon. Høsten 2014 var over 150 helsestasjoner/kommuner godkjent som, eller i prosess for å bli godkjent som Ammekyndig helsestasjon. Barn som er tilknyttet disse helsestasjonene tilsvarer over 60 prosent av et årskull. Nasjonal kompetansetjeneste for amming har godkjennings- og oppfølgingsansvar.

Helseforetakene er de senere år gitt i oppdrag å sikre at dokumentasjon på ernæringsstatus og oppfølgingsbehov følger pasienter som flytter til et annet tjenestenivå eller mellom behandlingsenheter. De er også gitt i oppdrag å etablere en overordnet ernæringsstrategi.

Som del av kompetanseløftet 2015 har kommunene kunnet søke midler til kompetanseheving på ernæring i omsorgstjenesten. Det er utviklet mange gode modeller som egner seg for spredning til andre kommuner. Helsedirektoratet har presentert disse prosjektene på egne nettsider som en idébank. Nettsidene skal videreutvikles på tema som ernæringskompetanse, kosthåndboken og klinisk ernæring.

Frisklivssentralene er viktige arenaer for å nå ut med kostholdsinformasjon til blant annet personer med diabetes og andre livsstilssykdommer. Helsedirektoratets Bra Mat kurs er et nyttig verktøy til å formidle generelle kostholdsråd til brukere, men svært få frisklivssentraler har knyttet til seg spesialkompetanse i ernæring som kan tilby mer diagnosespesifikk grupperettet eller individuell ernæringsveiledning. Økt vektlegging av ernæringskompetanse i helse- og omsorgstjenesten vil kunne bidra til bedre praksis og bedre tilbud til pasienter og brukere. Beregninger fra blant annet Nederland viser at dette er kostnadseffektivt.1 Økt flerfaglig samarbeid i kommunale helse- og omsorgstjenester kan bidra til at kompetanse om ernæring blir bedre utnyttet. Regjeringen følger opp Meld. St. 13 (2011–2012) Utdanning for velferd, der betydningen av ernæringskompetanse hos alt helse- og omsorgspersonell er vektlagt.

Måltidet som sentral sosial aktivitet

Regjeringen legger vekt på kultur, aktivitet og trivsel som sentrale elementer i et helhetlig omsorgstilbud. Mat og måltider er en viktig del av omsorgstjenestenes virksomhet, både i omsorgsboliger og i hjemmetjenesten.

Et godt kosthold er sentralt for fysisk og psykisk helse og trivsel. Sykdom og ensomhet kan gi nedsatt matlyst, og tygge- og svelgeproblemer kan gjøre det vanskelig å få i seg mat med normal konsistens. Dårlig ernæringsstatus hos eldre kan føre til slapphet, tiltaksløshet og fallulykker. Tjenestene må legge til rette for god ernæring og for at måltidet blir en god opplevelse, et fellesskap og en tradisjon.

Mat har stor betydning for opplevelsen av livskvalitet, god helse og evnen til å utføre dagligdagse aktiviteter. Erfaringer viser at spisevenner eller spisefellesskap kan ha god effekt på funksjonsevne og livskvalitet.2

Rett mat til rett tid krever kompetanse og samarbeid på flere nivåer og mellom flere sektorer. Godt tverrfaglig samarbeid og tydelig ansvarsfordeling er avgjørende for å lykkes med å få næringsrik mat og positive opplevelser omkring måltidet.

3.3.5 Prisvirkemidler på matvarer

Verdens helseorganisasjons strategi for å forebygge ikke-smittsomme sykdommer 2013–2020 anbefaler blant annet å ta i bruk prisvirkemidler for å fremme et sunt kosthold.

Forbrukerundersøkelser viser at pris, tilgjengelighet og utvalg er de viktigste faktorer som påvirker valg av matvarer og dermed sammensetning av kostholdet i befolkningen. Flere studier dokumenterer positiv effekt av prisvirkemidler for å forebygge overvekt og kostholdsrelaterte sykdommer. En systematisk kunnskapsoppsummering konkluderer med at avgifter på energirike matvarer kan ha effekt på både overvekt og risiko for kroniske sykdommer.3 Forskning viser4 også at avgifter synes å være mer effektive enn prisreduksjon, siden de fører til at storforbrukere av usunne matvarer reduserer forbruket av disse. Prisreduksjon på sunne matvarer fører derimot til at storforbrukere av disse er de som øker forbruket mest. Erfaringer med prisvirkemidler for å begrense bruk av tobakk og alkohol viser at ungdom er særlig sensitive for pris som virkemiddel.

Det er tre forskjellige særavgifter på sukkerholdige varer i Norge: Avgift på alkoholfrie drikkevarer, avgift på sjokolade- og sukkervarer og avgift på sukker. Avgiftene er først og fremst fiskale, men de har også en helsemessig begrunnelse. Særavgiftsutvalget (NOU 2007:8 En vurdering av særavgiftene) anbefalte at disse avgiftene skulle erstattes av en generell avgift på sukker i mat- og drikkevarer. Det mest optimale hadde vært å avgiftslegge etter innhold av tilsatt sukker i varen. Dette er imidlertid vanskelig å få til i praksis da norsk regelverk er underlagt EU-regelverket på matområdet som følge av EØS-avtalen. Dette innebærer at Norge må følge EUs matinformasjonsforordning (forordning (EU) nr. 1169/2011) som ikke skiller mellom naturlig forekommende sukker og tilsatt sukker. Forordningen krever heller ikke næringsdeklarasjon for produkter i små innpakninger. Forordningen er derfor lite egnet som grunnlag for å avgiftslegge tilsatt sukker i matvarer. Finansdepartementet vurderer gjeldende regelverk løpende, og de helsemessige aspektene ved avgiftene er en del av vurderingen.

Kilde: Helsedirektoratet: Rapport IS-2255 Utvikling i norsk kosthold 2014 basert på data fra Bryggeri- og drikkevannforeningen

3.4 En ny tobakksstrategi

Regjeringen vil legge mer vekt på tiltak for å gjøre tobakk mindre attraktivt for barn og unge og styrke arbeidet med hjelp til røykeslutt. I tillegg skal det kontinuerlige arbeidet med å utvikle lovverket, høye tobakksavgifter og videre satsing på massemediakampanjer videreføres.

Norge har lenge vært et foregangsland i tobakksforebygging. Men dersom vi skal nå Verdens helseorganisasjon mål om å redusere for tidlig død med 25 prosent innen år 2025 og oppnå den langsiktige målsettingen om et tobakksfritt samfunn, må innsatsen på tobakksområdet forsterkes ytterligere. Tobakk er den risikofaktoren som lettest kan påvirkes av politiske beslutninger. Det er også på tobakksområdet vi har de best dokumenterte virkemidlene. Tobakksområdet skiller seg imidlertid fra de øvrige levevaneområdene på flere måter:

For det første er tobakksvarer i seg selv helseskadelige produkter. Røyketobakk tar livet av halvparten av dem som bruker det som forutsatt. Det finnes ingen trygg måte å bruke tobakksvarer på eller anbefalinger om moderat forbruk – det eneste trygge er totalavhold og målsettingen er klar; samfunnet skal på sikt bli tobakksfritt.

For det andre er tobakk sterkt avhengighetsskapende. De fleste som bruker tobakk er godt kjent med at dette kan medføre alvorlige helseskader. Likevel bruker hver tredje nordmann tobakk. Det er viktig å huske på at en stor andel av disse har blitt avhengige og at bruken ikke lenger representerer et fritt valg for den enkelte. Nikotin er mer avhengighetsskapende enn heroin og kokain. I tillegg begynner de aller fleste med tobakk som mindreårige og mange undervurderer da risikoen for at de selv kan bli avhengige.

For det tredje har Norge på tobakksområdet en juridisk forpliktelse til å oppfylle WHOs Tobakkskonvensjon. Konvensjonen bygger på kunnskapsbaserte tiltak for å redusere etterspørselen og tilgjengeligheten til tobakk. En av de grunnleggende bestemmelsene i konvensjonen omhandler forholdet til tobakksindustrien, artikkel 5.3. Den fastsetter at tobakkspolitikken skal utformes uten innblanding eller påvirkning fra tobakksindustrien og tilknyttede næringsinteresser. I lys av den iboende konflikten mellom hensynet til helse og tobakksindustriens interesser, er det vedtatt retningslinjer til bestemmelsen som setter grenser for myndighetenes kontakt med slike næringsinteresser.

3.4.1 Mer effektive lovreguleringer

Regjeringen har besluttet at de vil erstatte den vedtatte bevillingsordningen for tobakksalg med en enklere og mindre byråkratisk tilsynsordning.

EU vedtok våren 2014 et nytt tobakksdirektiv, som nå er under implementering i Norge. Direktivets hovedinnhold er større helseadvarsler på røyketobakkspakker, forbud mot smakstilsetninger i røyketobakk, et merkings- og sporingssystem for å hindre ulovlig salg av tobakksvarer, utvidede meldeplikter for industrien og kvalitets- og sikkerhetskrav for elektroniske sigaretter (e-sigaretter). Landene står imidlertid fritt til å velge om e-sigaretter skal reguleres som legemidler eller om de skal følge tobakksdirektivets bestemmelser. Det finnes også en unntaksbestemmelse som på visse vilkår kan hjemle et fortsatt omsetningsforbud.

I Norge har vi siden 1989 hatt et forbud mot import og salg av nye tobakks- og nikotinprodukter. E-sigaretter med nikotin har derfor ikke vært tillatt å selge i Norge. På bakgrunn av det nye EU-direktivet og problemer med håndhevingen av dagens forbud, besluttet departementet å starte en utredning av hvordan disse produktene bør reguleres i framtiden. Departementet bestilte i 2014 tre underlagsrapporter fra Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet (i samarbeid med Statens institutt for rusmiddelforskning) og Statens legemiddelverk. Forslag til endringer i regelverket vil sendes på høring i løpet av 2015.

Skadereduksjon på tobakksområdet

Framveksten av elektroniske sigaretter har intensivert debatten om skadereduksjon bør være et supplement til den tradisjonelle tobakkspolitikken. Røykere som ikke har klart å slutte vil kunne redusere sin egen helserisiko ved overgang til e-sigaretter, selv om disse i seg selv ikke nødvendigvis er helt ufarlige.

Skadereduksjon som politisk strategi har til nå ikke hatt noen plass i norsk tobakkspolitikk. Regjeringen er åpen for en nytenkning på dette området når det gjelder e-sigaretter, uten at de dermed har konkludert på hvordan produktene bør reguleres. Tradisjonelt har myndighetenes virkemiddelbruk for å redusere tobakksbruk hatt sin forankring i tre prinsipper innen medisinsk etikk: Ikke skade-prinsippet fraråder bruk av produkter som vil ha åpenbare følgeskader på grunn av giftinnholdet. Føre var-prinsippet advarer mot bruk av produkter der det ikke kan utelukkes at uoppdagede følgeskader kan oppstå i framtiden, og at disse kan være irreversible. Tap av autonomi-prinsippet advarer mot bruk av produkter som kan være avhengighetsskapende.

Et komparativt perspektiv innbærer at skadevirkninger fra sigarettrøyking brukes som sammenlikningsgrunnlag for skadevirkninger ved bruk av e-sigaretter. Konvensjonelle sigaretter og e-sigaretter er nikotinprodukter i et såkalt substitusjonsforhold, det vil si at bruksfunksjoner og brukergrupper er sterkt overlappende. Det foreligger ennå ikke epidemiologiske undersøkelser av eventuelle følgeskader ved lang tids bruk av e-sigaretter. En rekke undersøkelser tilsier imidlertid at overgang fra tobakkssigaretter til e-sigaretter vil medføre en betydelig risikoreduksjon for den enkelte røyker. Ekspertgrupper har anslått at den samlede helserisikoen ved bruk av e-sigaretter sannsynligvis utgjør mindre enn 10 prosent av den samlede risikoen ved sigarettrøyking.

Selv om overgang fra tobakkssigaretter til e-sigaretter vil være skadereduserende for den enkelte røyker, vil den skadereduserende effekten på samfunnsnivå være avhengig av i hvilken grad e-sigarettene kan komme til å rekruttere ikke-røykere, utsette røykeslutt, føre til dobbeltbruk og rekruttere ungdom til røyking.

Med utgangspunkt i dagens kunnskap er det ikke grunnlag for å anta at e-sigaretter skal gi skadevirkninger av et stort omfang i befolkningen. Brukerne av e-sigaretter er per i dag nesten utelukkende røykere eller forhenværende røykere, og e-sigarettene brukes for å redusere tobakksforbruket, slutte å røyke eller hindre tilbakefall til røyking. Ifølge Folkehelseinstituttet er røyking den viktigste enkeltårsaken til forskjeller i levealder mellom personer med høy og lav sosioøkonomisk status. Statens institutt for rusmiddelforskning har beregnet at om lag 200 000 av de 700 000 dagligrøykerne her i landet har karakteristika som er assosiert med lav sannsynlighet for røykeslutt. Den store risikoforskjellen mellom tobakk og e-sigaretter tilsier at tilgjengelighet til e-sigaretter vil bedre helsen for den store majoritet av brukerne – som altså er røykere.

Det finnes i dag mange useriøse produsenter av e-sigaretter og undersøkelser har vist at innholdet i produktene ofte ikke samsvarer med innholdsdeklarasjonen. Det er derfor en forutsetning for en eventuell oppheving av dagens forbud at det stilles kvalitetskrav til produktene, at omsetningen blir regulert og at e-sigaretter på ingen måte markedsføres til unge.

Ulovlig handel med tobakksvarer

Regjeringen vil vurdere tiltak for å hindre ulovlig handel med tobakksvarer. Regulering av tobakksprodukter må sees i sammenheng med regulering av tobakksindustrien. Protokoll mot ulovlig handel med tobakksvarer ble vedtatt i 2012 på det femte partsmøtet til WHOs Tobakkskonvensjon, og er den første protokollen som er framforhandlet under konvensjonen. Norge undertegnet protokollen i 2013, men har ennå ikke ratifisert den.

Formålet med protokollen er å hindre ulovlig handel med tobakksvarer fordi slik handel bidrar til å øke tilgjengeligheten til tobakksvarer og å motvirke forebyggende tiltak. Ulovlig handel med tobakk bidrar også til tapte skatte- og avgiftsinntekter og økte helseutgifter for staten. Hovedtiltakene i protokollen er at partslandene skal styrke kontrollen med forsyningskjeden for tobakksvarer gjennom å etablere et globalt sporingssystem for tobakksvarer, for å gjøre det mulig å spore både produsent av varen og hvilke salgsledd i forsyningskjeden den har vært innom. Det skal etableres en lisensordning for aktører involvert i tobakksproduksjon og -handel. I EUs nye tobakksdirektiv er det inntatt bestemmelser om et felles europeisk sporingssystem som ledd i oppfyllelsen av protokollen.

Fra 2015 vil Statens institutt for rusmiddelforskning styrke overvåkningen av ulovlig handel med tobakksvarer, blant annet ved å etablere et webpanel for å få bedre oversikt over ulike forsyningskilder for tobakksvarer.

3.4.2 Massemediakampanjer

Helsedirektoratet har gjennomført to årlige tobakkskampanjer siden 2012. Kampanjer med sterke budskap som vekker følelsesmessige reaksjoner har best dokumentert effekt. Fra 2013 har direktoratet valgt å vri fokus fra budskapet hvorfor røykere bør slutte, til i større grad å involvere og hjelpe røykere med budskap om hvordan de kan slutte. Departementet inviterte høsten 2014 en internasjonal ekspert på tobakkskampanjer til å evaluere direktoratets strategi. I evalueringsrapporten framkommer tre hovedanbefalinger:

• Det bør i større grad kjøres hardtslående tobakkskampanjer som fokuserer på helserisiko, i tillegg til kampanjer som oppmuntrer til og støtter røyke- og snusslutt

• Kampanjene bør kjøres ofte på tv, minst tre ganger per år. TV er fortsatt det viktigste mediumet, sosiale medier bør komme i tillegg

• Det er rom for metodologiske forbedringer når det gjelder planlegging og forhåndstesting av kampanjer.

Departementet vil i samarbeid med Helsedirektoratet følge opp anbefalingene og massemediakampanjer vil fortsatt være en viktig del av tobakksstrategien, både når det gjelder å forebygge tobakksbruk blant unge og å motivere til tobakksslutt.

3.4.3 Hjelp til å slutte

Det er stort potensial i å legge mer til rette for røykeslutt. Dersom vi skal nå NCD-målene innen 2025 er dette også helt nødvendig, da effektene av at færre unge begynner å bruke tobakk først vil gi utslag på sykelighets- og dødelighetstallene om flere tiår. Helsedirektoratet har utarbeidet en nasjonal plan for tobakksavvenning, som de nå er i ferd med å implementere. Hovedfokus i planen er å gjøre tobakksavvenning til en systematisk del av helsetilbudet og lett tilgjengelig for alle. De kommunale frisklivssentralene er en viktig aktør i arbeidet. Helsedirektoratet har de siste to årene holdt kurs i tobakksavvenning for kommunalt ansatte slik at det kan etableres tilbud om slutteveiledning ved alle frisklivssentraler. Det er den forskningsbaserte samtalemetoden motiverende intervju (MI) som benyttes som samtalemetode ved snus- og røykesluttveiledning på frisklivssentralen. Det er så langt utdannet over 100 slutteveiledere.

Helsedirektoratet arbeider med å ferdigstille en ny oppdatert veileder for tobakksavvenning hos fastlegen. De har videre etablert et samarbeid med Norsk elektronisk legehåndbok, som er en hovedinformasjonskanal for norske fastleger, med informasjon om tobakksavvenning.

Helsedirektoratet har også utviklet mobilapplikasjonen Slutta, som i løpet av ett år ble lastet ned over 180 000 ganger. Omtrent 60 prosent bruker appen for å slutte med snus. Målet er at brukerne skal stimuleres til umiddelbare slutteforsøk.

Legemiddelassistert røykeslutt brukes i liten grad i Norge, til tross for at det er dokumentert å ha god effekt og er kostnadseffektivt. Helsedirektoratet vil øke kunnskapen om slike legemidler og oppfordre fastleger og røykesluttveiledere til å informere bedre om legemidler til røykeslutt til dem som kan ha nytte av dette.

Helsedirektoratet kjører et pilotprosjekt for tidlig samtale om levevaner i svangerskapet i ti kommuner i Rogaland. Tobakk er en del av dette i tillegg til alkohol, kosthold, fysisk aktivitet og medikamenter. Det er utviklet nytt materiell og jordmødre kurses før oppstart. Om lag 400 gravide har fått tilbud om tidlig samtale i svangerskapet så langt. En foreløpig evaluering av prosjektet viser at tilbakemeldingene fra de gravide er svært positive.

Planlagte operasjoner gir en unik mulighet til å motivere pasienten for røykeslutt med både kortsiktige og langsikte positive helsekonsekvenser. Det er dokumentert at røykeavvenning før operasjoner er effektivt. Pasienter som slutter å røyke før operasjoner, har færre postoperative komplikasjoner enn de som fortsetter å røyke. Målet er at alle helseforetak skal få på plass rutiner for å tilby alle pasienter røykeavvenning i forbindelse med elektive operasjoner. Erfaringer fra Sverige og Danmark viser at tiltaket har hatt svært god effekt.

3.4.4 Gjøre tobakk mindre tiltrekkende på barn og unge

Regjeringen vil redusere tobakkens tiltrekningskraft på barn og unge gjennom å stille krav til standardisering av tobakkspakninger og å innføre forbud mot smakstilsetning for røyketobakk. Tiltakene er målrettet mot barn og unge og berører ikke voksnes mulighet til å kjøpe og bruke tobakksvarer. De aller fleste som begynner med tobakk er mindreårige og forskning viser at de undervurderer risikoen for å bli avhengige av tobakken. Begge tiltakene er forankret i Tobakkskonvensjonen og dens retningslinjer.

Kilde: Helsedirektoratet

Forbud mot smakstilsetninger

Flere land har innført forbud mot smakstilsetninger som sjokolade, tuttifrutti mv. i tobakk. Smakstilsetninger gjør det lettere å begynne med tobakk og reduserer unges inntrykk av helserisikoen ved å bruke tobakk. I EUs nye tobakksdirektiv er det inntatt forbud mot slike smakstilsetninger for røyketobakk fra 2016, med en fire års overgangsperiode for visse produkter. Siden snus er forbudt i EU, er ev. regulering av smakstilsetninger i disse produktene overlatt til Sverige og Norge selv. En kartlegging foretatt av Helsedirektoratet i 2014 viser at det primært er snus som er tilsatt utradisjonelle smakstilsetninger i Norge, men at det også har kommet noen nye designelementer i sigaretter som for eksempel innebygde smaksampuller. Regjeringen har ikke tatt stilling til om forbudet mot smakstilsetninger også bør gjelde for snus. Spørsmålet utredes for tiden også i Sverige, hvor den svenske regjeringen har bedt et utvalg om å vurdere om forbudet mot smakstilsetninger også skal omfatte snus.

Standardiserte tobakkspakker

I tillegg til smak er tobakkspakkenes utseende en viktig faktor for å tiltrekke seg unge brukere. En rekke tobakksprodukter med utradisjonell design har kommet på markedet de siste årene. I Norge har vi spesielt sett dette når det gjelder snusbokser. Tobakkspakkenes utforming fungerer som reklame og har størst effekt på unge – etablerte tobakksbrukere skifter i svært liten grad merke. Standardiserte tobakkspakninger, uten produsentens farger, logo og varemerke, er innført i Australia og under innføring i flere andre land. Erfaringer fra Australia viser at tiltaket har god effekt og på sikt vil kunne bidra til at tobakksbruk fases ut i ungdomsgenerasjonen. Statens institutt for rusmiddelforskning har foretatt en kunnskapsoppsummering om standardiserte tobakkspakninger og gjennomført fokusgrupper om pakningsdesign. Hovedkonklusjonene var at standardiserte tobakkspakker virket mindre attraktive, spesielt på ungdom. Videre fikk helseadvarslene større effekt og oppmerksomhet. Et forslag om standardiserte tobakkspakninger er sendt på høring.

Forholdet til tobakksindustrien

Regjeringen anser det som særlig viktig med økt bevissthet rundt forholdet til tobakksindustrien og vil vurdere ulike tiltak for å sikre at norsk tobakkspolitikk, i tråd med retningslinjene til Tobakkskonvensjonen artikkel 5.3, beskyttes fra påvirkning fra tobakksindustrien.

Tiltakene for å gjøre tobakk mindre tiltrekkende på barn og unge vil i sterk grad berøre tobakksprodusentene ved at de vil bli underlagt strenge restriksjoner for hvordan deres produkter skal se ut og smake. Tobakksindustrien har kjempet imot tiltaket om standardiserte tobakkspakninger i Australia på flere ulike måter. I tillegg til regelrette motkampanjer i media for å undergrave helsemyndighetenes støtte i befolkningen og feilinformasjon om effektene av tiltaket, har industrien gått til søksmål mot myndighetene både nasjonalt og internasjonalt med påstand om at tiltaket er i strid med nasjonal rett og internasjonale handels- og investeringsavtaler. Tobakksindustriens aggressive framfred synliggjør behovet for økt bevissthet rundt Tobakkskonvensjonens artikkel 5.3, som blant annet omhandler myndighetenes forhold til industrien.

3.4.5 Redusere passiv røyking

Beskyttelsesnivået mot ufrivillig passiv røyking er i dag høyt i Norge. Det kan likevel være enkelte situasjoner hvor befolkningen ikke er fullt ut beskyttet mot ufrivillig passiv røyking. Det å bli utsatt for andres tobakksrøyk kan i tillegg til økt helserisiko også oppleves som ubehagelig og sjenerende. I de årlige tobakksvaneundersøkelsene fra Statistisk sentralbyrå går det fram at andelen som føler seg plaget av passiv røyking har økt i løpet av de siste 30 årene. I denne perioden har imidlertid beskyttelsen mot passiv røyking blitt bedre, så økningen gir mest sannsynlig uttrykk for en holdningsendring og ikke en reell forverring i eksponering. De samme undersøkelsene viser også en økning i andelen som ikke aksepterer røyking i eget hjem eller situasjoner hvor barn er til stede.

Den svenske Folkhälsomyndigheten har høsten 2014 på oppdrag fra Reinfeldt-regjeringen, utredet og analysert forekomsten av passiv røyking på offentlige steder, spesielt der barn oppholder seg, og kommet med forslag til tiltak for å redusere slik eksponering. Begrunnelsen er at flere røykfrie miljøer bidrar til at færre barn og unge begynner å røyke. Helse- og omsorgsdepartementet støtter en utvikling der stadig flere arenaer blir røykfrie, spesielt steder som lekeplasser, fornøyelsesparker og idrettsanlegg. Heldigvis tar mange virksomheter selv initiativ til å regulere dette, for eksempel Tusenfryd, Dyreparken i Kristiansand og Norway Cup. Departementet mener videre at lovreguleringer ikke alltid er nødvendig eller ønskelig. Flere land har god erfaring med at tiltak som skilting med henstilling til ikke å røyke i nærheten av lekeplasser har god effekt.

Barn er spesielt utsatt for helseskader som følge av passiv røyking og har et særskilt krav på beskyttelse. Tobakksskadeloven inneholder i dag en bestemmelse som sier at barn ikke skal utsettes for passiv røyking. Bestemmelsen er ikke straffesanksjonert og er først og fremst ment å virke holdningsskapende.

Departementet mottar stadig klager fra personer som blir plaget av røyking fra naboen. Det kan være snakk om røyk som siver inn gjennom soveromsvindu, inn i ventilasjonssystemet eller fra balkongen under. Mange føler seg hjelpeløse når de på denne måten ufrivillig blir utsatt for passiv røyking i sitt eget hjem. Slike tilfeller skaper vanskelige situasjoner der verdier som privatlivets fred og den enkeltes krav på beskyttelse mot passiv røyking, er uforenlige.

3.5 Alkohol, andre rusmidler og avhengighet

Det overordnede målet med rusmiddelpolitikken er å redusere de negative konsekvensene rusmiddelbruk har for enkeltpersoner og for tredjepersoner og samfunn.

Samarbeidsavtalen slår fast at hovedlinjene i alkoholpolitikken skal ligge fast. Regjeringen vil videreføre narkotikapolitikken med et overordnet mål å fremme helse og velferd og vektlegge tiltak for både å redusere tilgjengelighet og etterspørsel. Kunnskapen om doping som samfunnsproblem skal styrkes. Kunnskapen om spill og spillproblemer skal økes, formidles og deles, og forebygging og behandling av spillproblemer skal ses i sammenheng med rusmiddelpolitikken.

Gjennom den bredere folkehelsepolitikken som presenteres i denne meldingen og en opptrappingsplan for rusfeltet som regjeringen vil legge fram i 2015, er målet å oppnå bedre folkehelse, komme tidligere inn, korte ned ventetiden og gi bedre behandling. Opptrappingsplanen skal spisses mot personer som er i ferd med å utvikle eller allerede har etablert et rusmiddelproblem. Hovedinnsatsen rettes mot kommunesektoren.

3.5.1 Bidra til en ansvarlig alkoholpolitikk

Regjeringen slutter opp om Verdens helseorganisasjons globale mål om 10 prosent reduksjon av skadelig bruk av alkohol innen 2025, jf. omtale under kapittel 1.2 Nasjonale mål. Regjeringen vil videreføre den etablere alkoholpolitikken og forsterke innsatsen, ikke minst mot tredjepartsskader.

For å nå målet om 10 prosent reduksjon av skadelig bruk av alkohol har Verdens helseorganisasjon etablert tre indikatorer: alkoholkonsum per innbygger, forekomst av store enkeltinntak av alkohol og alkoholrelatert sykelighet og dødelighet. Indikatoren alkoholkonsum per innbygger (gjennomsnittsforbruket) henger sammen med de to andre indikatorene. Empiriske data har vist en samvariasjon mellom alkoholkonsum per innbygger og antall personer som har et skadelig høyt forbruk. Hos storforbrukere er risikoen høy, men fordi risikoen for kroniske sykdommer knyttet til alkoholforbruk øker gradvis vil skade- og sykdomsomfanget være størst i den store gruppen som har et relativt moderat alkoholforbruk. Det er derfor nødvendig å holde fast ved målet om et lavt gjennomsnittsforbruk av alkohol og samtidig sette søkelys på drikkemønster og tredjepartsskader.

Alkohol og andre rusmidler fører til store kostnader for den som bruker rusmidler, for tredjeparter og for samfunnet. Omsorgssvikt, frykt, ulykker, vold, fosterskader og andre tredjepartsskader har uvurderlige kostnader. Helsetjenestene påføres store kostnader knyttet til akutte skader (trafikkulykker, andre ulykker, vold), somatiske lidelser der alkohol er en medvirkende faktor, psykiske lidelser og behandling og omsorg knyttet til alkoholavhengighet. Regjeringen vil styrke informasjonstiltak og kampanjer innenfor en samlet kommunikasjonsstrategi der også helserisiko og tredjepartsskader knyttet til rusmidler vektlegges.

Ansvarlig alkoholhåndtering

Regjeringen vil støtte kommunenes arbeid med en ansvarlig alkoholhåndtering. Ansvarlig alkoholhåndtering er en satsing i regi av Helsedirektoratet for å styrke kommunenes forvaltning av alkoholloven. Målet er at kommunene i større grad skal ta ut potensialet i alkohollovgivningen som en del av arbeidet med å fremme folkehelsen og begrense rusmiddelrelaterte skader. Det er nødvendig at kommunene møter utfordringene knyttet til alkoholbruk på en helhetlig måte, fra utforming av planverk til innvilgelsespolitikk og kontroll. Servering og salg av alkohol kan gi viktige inntekter og arbeidsplasser i kommunen, og en velfungerende restaurant- og serveringsnæring er en viktig del av bymiljøet. Samtidig kan et høyt alkoholforbruk medføre store kostnader og menneskelige lidelser. Av den grunn skal kommunen ha folkehelseperspektivet med i sin alkoholpolitikk. Arbeidet med ansvarlig alkoholhåndtering understøtter kommunens arbeid og bidrar til en god balanse mellom næringsmessige og nytelsesmessige hensyn på den ene siden og nødvendige begrensninger for å hindre skadelig bruk og skade på andre. Satsingen har som mål å utvikle et best mulig samarbeid mellom kommune, politi og bransje, heve kompetansen om alkoholhåndtering i salgs- og skjenkebransjene og øke kvaliteten på salgs- og skjenkekontrollene. Satsingen bidrar til å legge grunnlaget for en ansvarlig og forutsigbar alkoholhåndtering i kommunene.

For å styrke kommunenes kontroll med salgs- og skjenkebevillinger har det blitt gjennomført endringer i forskrift om omsetning av alkoholholdig drikk mv. som trer i kraft 1. januar 2016. Etter dette er kommunen ansvarlig for at kontrollørene av salgs- og skjenkesteder har fått nødvendig opplæring i alkohollovgivning, kontrollmetoder og rapportskriving. Kontrollørene skal ha bestått kunnskapsprøve. Videre skal kontroll av skjenkesteder gjennomføres med minst to kontrollører.

For å tydeliggjøre kommunens ansvar for å reagere ved brudd på bevillingsvilkårene etter alkoholloven og sikre likebehandling av bevillingshavere ble det i Prop. 58 L (2014–2015) foreslått nye forskriftsbestemmelser om normerte regler for inndragning av bevillinger etter alkoholloven § 1-8. Forslaget innebærer justeringer i bevillingsordningen slik at den i større grad enn i dag vil bidra til å redusere problemer knyttet til alkoholbruk.

Videreutvikling av alkoholregelverket

Monopolordningen, aldersgrensene, bevillingssystemet, reklameforbud og avgifter skal opprettholdes, men virkemidlene må tilpasses dagens utfordringer og behov. For å sikre oppslutning om reguleringsordningene er det viktig at de er relevante og fungerer etter hensikten. Gjennomgangen av reklamelovgivningen, lovvedtaket om å tillate alkoholsalg på valgdager og på påske-, pinse- og nyttårsaften og forslag om endring av fireårsregelen for kommunale salgs- og skjenkebevillinger, er eksempler på nødvendige justeringer.

Regjeringen vil arbeide for felles krav i EU om ingrediensmerking av alkoholholdig drikk. Dersom det tar tid å få dette på plass i EU, må det vurderes om det er mulig og hensiktsmessig med særnorske regler. Det er ingen gode grunner for at forbrukerne ikke skal ha samme informasjon om innholdet i alkoholholdige drikkevarer som de får om innholdet i andre drikker og matvarer. Når det gjelder informasjon om skadevirkninger av alkoholbruk på de alkoholholdige produktene (advarselsmerking), vil regjeringen følge med på utviklingen i EU og andre land.

Kontroll med salg av alkoholholdig drikk i Norge, herunder vinmonopolordningen, er et viktig alkoholpolitisk virkemiddel. For å hindre at det, under dekke av å være privatimport, opprettes nye, parallelle salgskanaler i Norge i strid med monopolets enerett, vil Regjeringen arbeide for å opprettholde det såkalte separasjonskravet ved privatimport. Dette kravet innebærer at selger av alkoholholdig drikk i utlandet ikke selv kan levere varen ut til kjøper i Norge, men må bruke en uavhengig transportør. ESA mener separasjonskravet strider mot EØS-avtalen og har åpnet sak mot Norge.

Videreutvikling av alkoholstatistikken

God oversikt over det totale alkoholkonsumet i Norge er nødvendig for å se konsekvensene av endringer i alkoholpolitikken (for eksempel økt grensehandel), effekten av forebyggende virkemidler og totalkonsumets betydning for folkehelsen.

Den registrerte omsetningen var i 2013 om lag 6,2 liter per innbygger over 15 år. I tillegg til den registrerte omsetningen kommer den uregistrerte omsetningen fra taxfree, grensehandel, smugling og hjemmeproduksjon. Statens institutt for rusmiddelforskning fører statistikk over omsetning av alkohol i tollfritt utsalg ved ankomst til norske flyplasser (taxfree-salg). Dette utgjør sammen med grensehandel størstedelen av den uregistrerte omsetningen.

Instituttet skal videreutvikle alkoholstatistikken. Målet er en bedre og mer enhetlig alkoholstatistikk på nasjonalt og kommunalt nivå. Ikke minst er det nødvendig å sikre god statistikk fra taxfree-salg mv.

I 2013 bidro taxfree-salget ved norske flyplasser med rundt 0,6 liter ren alkohol per innbygger (15 år og eldre). Anslag fra Sirus for grensehandelen med Sverige fra 2011 viser at denne bidrar med rundt 0,4 liter ren alkohol per innbygger. Ettersom det ikke innhentes salgsstatistikk over alkoholomsetning fra fergetrafikken mellom Norge og utlandet, foreligger det ikke nøyaktig statistikk for den samlede taxfree-omsetningen, men på bakgrunn av passasjertall er det mulig å utarbeide anslag. Regjeringen vil etter Stortingets anmodning, jf. Dokument 8:83 S (2013–2014), Innst. 63 S (2014–2015), «legge fram en helhetlig utredning om taxfree-ordningen i inneværende stortingsperiode, inkludert en gjennomgang av de sosialpolitiske perspektivene».

Folkehelseloven gir kommunene ansvar for å føre en folkehelsepolitikk som møter de utfordringene kommunene har. Gjennom folkehelseprofilene gis kommunene mulighet til å følge opp dette ansvaret. For å ta beslutninger om forebyggende virkemidler er det nødvendig med gode data, også om rusmiddelbruk. Det er et mål at data om alkoholbruk skal legges inn i folkehelseprofilene.

3.5.2 Styrke arbeidslivet som arena for rusmiddelforebygging

Arbeidslivet er en god arena for å forebygge negative følger av rusmiddelbruk – både fordi arbeidsplassen sosialiserer og påvirker medarbeiderne og fordi arbeidsgiver har et ansvar for helse-, miljø og sikkerhet. Informasjon til ledere og tillitsvalgte er nødvendig for å skape bevissthet om betydningen av en inkluderende og forebyggende rusmiddelkultur på arbeidsplassen.

Arbeidslivet bærer store deler av kostnadene knyttet til tredjepersonsskader i form av sykefravær, ikke minst endagsfravær og nedsatt arbeidskapasitet, og sikkerhet, produktivitet og kreativitet utfordres.

Akan, Arbeidslivets kompetansesenter for rus- og avhengighetsproblematikk, har siden 1963 vært drevet gjennom et trepartssamarbeid mellom LO, NHO og staten. Akan hjelper ledere og medarbeidere med å forebygge og håndtere rus og avhengighet. For norsk arbeidsliv, og særlig for små og mellomstore bedrifter uten stor kapasitet og kompetanse på HMS, er Akan et viktig hjelpemiddel. Regjeringen vil styrke engasjementet for Akan-samarbeidet gjennom en tydeligere politisk forankring av statens interesser.

Regjeringen slutter opp om målet i Meld. St. 30 (2011–2012) Se meg! En helhetlig rusmiddelpolitikk, at flest mulig ansatte i privat sektor og alle ansatte i offentlig sektor og alle studenter og elever skal være omfattet av en generell og bevisstgjørende rusmiddelpolitikk som er tydelig forankret i virksomhetens ledelse.

Bedriftshelsetjenesten skal bistå arbeidsgiver, arbeidstakerne, arbeidsmiljøutvalg og verneombud med å skape sunne og trygge arbeidsforhold. Når risikoforholdene i virksomheten tilsier det, plikter arbeidsgiver å knytte til seg bedriftshelsetjeneste som skal bistå med forebyggende arbeidsmiljøarbeid. I tillegg er det virksomheter som velger å benytte bistand fra bedriftshelsetjenesten i generelt rus- og avhengighetsforebyggende arbeid.

Informasjon og kunnskap om rus blant ledere og ansatte vil bidra til at arbeidslivet ser mulighetene i et godt rus- og avhengighetsforebyggende arbeid. Det er viktig å nå hele arbeidslivet, både privat og offentlig sektor, store virksomheter og små og mellomstore virksomheter. Regjeringen vil stimulere og motivere stat og kommune som arbeidsgivere til å gå foran med et godt eksempel gjennom en ledelsesforankret rusmiddelpolicy.

Helse- og omsorgsdepartementet vil legge vekt på å samordne kunnskapsmiljøer og styrke kunnskapsgrunnlaget, spesielt med tanke på få fram gode data om sammenhengen mellom rusmidler, sykefravær og nedsatt produktivitet og kost-nytteanalyse av rusmiddelbruk og rusmiddelforebyggende tiltak i arbeidslivet.

3.5.3 Tidlig innsats – mulighetens øyeblikk?

Regjeringen vil legge til rette for systematisk utprøving og evaluering av tidlige intervensjonstiltak på utvalgte arenaer eller situasjoner der det aktuelle helseproblem vurderes å kunne være relatert til pasientens rusmiddelvaner.

På alkoholområdet er det flere sentrale arenaer for tidlig identifisering og tidlig intervensjon som har potensial for å utnyttes bedre, blant annet svangerskapsomsorgen, fastlege, legevakt, sykehusavdelinger og akuttmottak.

Å screene pasienter for alkohol og å forsøke å gjennomføre intervensjoner gir ikke nødvendigvis god effekt, men det kan oppnås gode resultater ved å avgrense screening og tidlig intervensjon til situasjoner hvor det oppleves relevant å snakke om rusmiddelvaner. Det gjelder for eksempel:

• når det aktuelle helseproblem vurderes å kunne være relatert til pasientens rusmiddelvaner

• graviditetskontroll, helseerklæringer, generell helsekontroll bestilt av pasienten

• når legen får en ny pasient, der faste spørsmål om rusmiddelvaner vurderes som relevante for helsevurderingen

• i forbindelse med operasjoner

• etter ulykker og vold

Senter for rus- og avhengighetsforskning (Seraf) forsker på digitale intervensjoner som kan gi økte effekter for spesifikke målgrupper. Til nå har denne forskningen i stor grad dreid seg om bruk av digitale intervensjoner som eneste intervensjon. Det ligger et potensial i å utvikle digitale intervensjoner som kombineres med andre intervensjoner i relevante kommunale tjenester.

Helsedirektoratet har utarbeidet en veiviser for helsepersonell i svangerskapsomsorgen. Jordmødre og leger som følger opp gravide og deres partnere, har en unik mulighet til å nå hele familien. For at barnet skal få den beste starten i livet, er det viktig at alle har kunnskap om hva som fremmer, hemmer og forstyrrer fosterets utvikling. En samtale om levevaner gir den gravide mulighet til å treffe informerte valg fra begynnelsen av. For å minske risikoen for skader på fosteret trenger gravide informasjon tidlig, aller helst så fort graviditeten er bekreftet.

Tidlig oppdagelse og oppfølging må ikke avgrenses til helsetjenesten eller til problematisk rusmiddelbruk i en tidlig fase. Vellykkede tiltak i barnehage eller tidlig skolealder overfor et barn med atferdsavvik vil kunne bidra til at hun fullfører videregående utdanning. De samme tiltakene kan på lang sikt ha betydning for hennes bruk av rusmidler. Det innebærer at flere samfunnssektorer har felles interesser av tidlig innsats. Helsedirektoratet vil i løpet av 2015 revidere veilederen Fra bekymring til handling.

Satsingen på tidlig intervensjon vil bli nærmere omtalt i den kommende opptrappingsplanen for rusfeltet.

3.5.4 Sikre et lavt narkotikaforbruk

For å sikre et lavt forbruk av narkotika skal hovedlinjene i narkotikapolitikken ligge fast. Helseaspektet, forebygging og tidlig innsats skal vektlegges, og regulatoriske virkemidler som forbud mot narkotika, kontrolltiltak mot ulovlig omsetning og forpliktende internasjonalt samarbeid skal videreføres.

Antallet narkotikautløste dødsfall er høyt. I 2013 ble det registrert 234 narkotikautløste dødsfall i Norge. I perioden 2002 til 2012 har antallet variert rundt et gjennomsnitt på 266 dødsfall per år, men det er registrert en svak nedadgående trend fra 2009. Fire av fem dødsfall skyldes inntak av opioider med sprøyte, ofte sammen med benzodiazepiner og/eller alkohol. Regjeringen har på denne bakgrunn lansert en Nasjonal overdosestrategi 2014–2017 med mål om en årlig nedgang i antallet overdosedødsfall, og med en langsiktig nullvisjon.

Økt omsetning av nye psykoaktive rusmidler over internett vekker bekymring. Norske helsemyndigheter, Kripos og Toll- og avgiftsdirektoratet samarbeider med helsemyndigheter i Norden og med EUs narkotikaovervåkingssenter EMCDDA om varsling og analyse av nye stoffer.

3.5.5 Styrke innsatsen mot doping som samfunnsproblem

Doping er mest utbredt blant unge menn, og i enkelte ungdomsmiljøer utgjør det et betydelig problem, selv om doping er lite utbredt i befolkningen generelt. Statens institutt for rusmiddelforsknings rapport nr. 4, 2013 Anabole steroider i Norge viser at 1–2 prosent unge nordmenn oppgir bruk av anabole steroider.

Stiftelsen Antidoping Norge arbeider for en ren idrett og et dopingfritt samfunn. Antidoping Norge får driftstilskudd fra Kulturdepartementet til arbeidet mot doping i idretten. I tillegg mottar stiftelsen tilskudd fra Helse- og omsorgsdepartementet til arbeidet med doping som samfunnsproblem.

Antidoping Norge har bygget opp et eget kunnskapssenter der målet er å være ledende på relevant og oppdatert kunnskapsformidling til unge, pårørende, og yrkesgrupper som lærere, politi, helsepersonell og ansatte på treningssentre. Ressurspersoner innen trening, helse, medisin og juss svarer på dopingrelaterte spørsmål.

Helsedirektoratet har som oppfølging av en evaluering av Dopingtelefonen foreslått å organisere Dopingtelefonen som en del av Antidoping Norge. Dopingtelefonen er i dag er plassert ved Hormonlaboratoriet ved Aker sykehus, Oslo Universitetssykehus HF. Helsedirektoratet legger vekt på at Antidoping Norge har ressurser og kompetanse både innenfor doping, forebygging og informasjonsvirksomhet. Antidoping Norge og Dopingtelefonens informasjonsarbeid rettes i stor grad mot samme målgrupper i samfunnet, og organisasjonene kan komplettere hverandre.

Regjeringen vil styrke Antidoping Norges arbeid mot doping som samfunnsproblem. Det vil være hensiktsmessig at Dopingtelefonen lokaliseres ved Antidoping Norge med tanke på å oppnå en best mulig publikumsrettet informasjonstjeneste. Helse- og omsorgsdepartementet vil komme tilbake til dette forslaget i statsbudsjettet for 2016.

Steroideprosjektet ved Oslo universitetssykehus, som drives i samarbeid mellom Seksjon ruspoliklinikker ved Oslo Universitetssykehus HF og Nasjonal Kompetansetjeneste TSB, skal sikre at brukere av anabole androgene steroider og andre prestasjonsfremmende stoffer og deres pårørende får kunnskapsbasert og god behandling, uansett hvor i landet de bor.

3.5.6 Se problematisk spillatferd i sammenheng med rusmiddelpolitikken

Det er et mål å unngå at noen utvikler problematisk spillatferd. Kunnskapen om spill og spillproblemer skal økes, formidles og deles. Tidlig innsats mot problematisk spillatferd skal redusere problemspilling. Sosialpolitiske hensyn er sentrale i regulering av det norske lotteri- og pengespillmarkedet. Arbeidet som gjennomføres for å hindre spilleavhengighet framgår av Handlingsplan mot spillproblemer (2013–2015). Helsedirektoratet, Lotteritilsynet og Medietilsynet samarbeider om å gjennomføre tiltakene i planen.

En arbeidsgruppe nedsatt av Kulturdepartementet har utredet hvordan den teknologiske utviklingen utfordrer den eksisterende pengespillreguleringen. Rapporten Grenselause pengespel gir et godt faktagrunnlag for Kulturdepartementets videre arbeid med pengespillfeltet.

Kulturdepartementet vedtok 27. februar 2015 endringer i lotteriregelverket. Formålet med endringene er å styrke den norske lotteri- og pengespillmodellens rettslige stilling. Det nye regelverket innebærer nye og klarere vilkår og rammer for private lotterier. I tillegg flyttes ansvaret for å avgjøre søknader fra Kulturdepartementet til Lotteritilsynet. Det er en forutsetning at dette ikke skal utfordre Norsk Tippings enerettsmodell eller føre til mer spillavhengighet. Endringene innebærer klarere regler for det private lotterimarkedet. Det åpnes nå for et begrenset privat lotterimarked, som likevel er betydelig større enn dagens marked. Dette skaper nye muligheter for de frivillige organisasjonene.

Regjeringen vil se forebygging og behandling av problematisk spillatferd i tettere sammenheng med forebygging og behandling av annen avhengighet og innsatsen mot rusmiddelproblemer. Helsedirektoratet forvalter tilskuddsordninger til rusmiddelforebyggende arbeid i regi av frivillige organisasjoner. Det vil være aktuelt å vurdere om innsats for å forebygge problematisk spillatferd kan tas inn i disse tilskuddsordningene fra 2016. Spillproblemer vil også være et tema i Opptrappingsplan for rusfeltet.

4 Aktive eldre

Regjeringen vil videreutvikle eldrepolitikken og legge fram en samlet strategi for en moderne eldrepolitikk. Formålet er å fremme økt yrkesdeltakelse, aktivitet, helse, trygghet og solidaritet mellom generasjonene. Aldringen av befolkningen berører alle samfunnsområder. De demografiske endringene og en endret befolkningssammensetning er, sammen med klimautfordringene og den teknologiske utviklingen, en viktig samfunnsforandrende faktor.

At stadig flere lever lenger og med god helse er et gode for den enkelte og for samfunnet og et resultat av en vellykket samfunnsutvikling. Samtidig krever det at vi lykkes med å forvalte felles ressurser bedre for framtidige generasjoner. Et aktivt, trygt og godt liv som gammel er en verdi i seg selv, det har betydning for helse og trivsel, og det utgjør derfor en viktig del av en ny folkehelsepolitikk.

Regjeringen vil arbeide for økt yrkesdeltakelse og for å heve aldersgrensene i arbeidslivet, styrke seniorpolitikk og et inkluderende arbeidsliv i dialog med partene i arbeidslivet. Eldre mennesker som ønsker det, bør få mulighet til å delta lenger i arbeidslivet. Eldrebefolkningen er like mangfoldig som resten av befolkningen. Mange eldre har god helse og ønsker å bidra. Velferdsordningene for eldre, med alderspensjon og omsorgstjenester, er utviklet over flere tiår. Men nå er det behov for en ny og moderne politikk for aktive eldre. Politikken skal i langt større grad gjenspeile at dagens og morgendagens eldre har mange ressurser og god helse, og tilrettelegge for dem som ønsker å bidra i arbeids- og samfunnsliv, og ikke begrense deres muligheter. Vi har en tendens til å se på eldre med gårsdagens briller, og politikken må bidra til å snu holdningene til eldre.

Strategien for en moderne eldrepolitikk skal også se på hvordan teknologisk utvikling, nærmiljøutvikling, transportpolitikk og boligpolitikk kan styrke eldres muligheter til å delta i samfunnet. Frivillig sektor og kulturliv vil få økt betydning. Det skal også legges vekt på betydningen av gode levevaner for å vedlikeholde gode liv og funksjonsdyktighet. Helse- og omsorgstjenesten skal legge mer vekt på forebyggende innsats, på å avdekke sykdom tidlig og bidra til at eldre mennesker kan mestre livet med sykdom. Velferdsordninger skal sikre trygghet og stimulere til aktivitet og selvstendighet for eldre som av helsemessige eller økonomiske årsaker har begrensede muligheter til deltakelse.

Strategien vil legge vekt på å få mer kunnskap om eldres helse, og om sammenhengen mellom yrkesdeltakelse, sosial aktivitet og helse. En passiv pensjonisttilværelse over mange år er ikke nødvendigvis helsefremmende. Strategien skal bidra til å få en samfunnsutvikling som har betydning for at eldre kan leve aktive og trygge liv.

Viktige aktører i arbeidet med å skape et samfunn for aktive eldre er de eldre selv og organisasjoner som arbeider for eldre menneskers interesser, partene i arbeidslivet, kommunesektoren, frivillige organisasjoner, kulturlivet og andre sektorer som næringsliv og samferdsel. Forsknings-, kunnskaps- og innovasjonsmiljøer skal mobiliseres. Arbeidet skal være i tråd med internasjonale prosesser i regi av EU, FN og OECD om aktiv og trygg aldring.

4.1 Felles ansvar på tvers av generasjonene

En politikk for aktive eldre er i tråd med behovet for en bærekraftig utvikling og er en del av løsningen for å møte morgendagens utfordringer. Høy yrkesdeltakelse blant menn og kvinner og en arbeidsstyrke med god kompetanse er den viktigste ressursen for norsk økonomi og samfunnsutvikling. Betydningen av eldres bidrag til arbeidskraftsressursen forsterkes når inntektene fra petroleumssektoren synker.

Lengre liv og flere ressurser

Forventet levealder har økt kontinuerlig de siste 170 årene. I 2013 var forventet levealder 83,6 år for kvinner og 79,7 år for menn. Prognoser tyder på at levealderen vil fortsette å øke i de kommende tiårene både blant kvinner og menn. En fortsatt økning i forventet levealder i Norge vil først og fremst skje ved at de eldste aldersgruppene lever lenger.

Kombinasjonen av at vi lever lenger og store fødselskull, spesielt etter andre verdenskrig, medfører at vi vil få en større andel eldre de kommende årene. De demografiske endringene innebærer at befolkningssammensetningen endrer karakter. Det er i dag omtrent 1,1 million mennesker over 60 år i Norge. Andelen personer over 60 år var i 2013 høyere enn andelen under 15 år, og i 2050, når dagens 30-åringer er 65 år, vil det være dobbelt så mange gamle som barn og unge. Antall personer over 80 år vil sannsynligvis øke med 6 til 7 prosent årlig i perioden 2025–2029. Det vil bety en firedobling av antall 80–89-åringer innen utgangen av dette århundret. Antall over 90 år vil vokse spesielt raskt. Eldre lever flere år med bedre helse, en norsk 65-åring kan forvente å ha 15–20 funksjonsfriske år foran seg.

Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at stadig færre eldre har lave husholdningsinntekter. Mens om lag hver fjerde alderspensjonist hadde vedvarende lavinntekt i 2001, gjelder dette bare for en av ti i 2011. Yrkesdeltakingen blant seniorer er relativt høy og stigende i Norge. En stor del av de som tar ut alderspensjon fortsetter i arbeid.

Neste generasjon seniorer kan forventes å delta på flere områder i arbeids- og samfunnsliv. Framtidige årskull har høyere utdanning og bedre helse, og vil ha bedre forutsetninger enn tidligere generasjoner til å delta og være aktive. I et arbeidsmarked med mindre krav til fysisk styrke og mer krav til kognitive ferdigheter vil de nye generasjoner eldre kunne bidra lenger og ha kapasitet til å ta i bruk nye arbeidsmetoder og teknologiske hjelpemidler.

Aldersbæreevnen

Forholdet mellom yrkesaktive og de som er utenfor arbeidslivet, den såkalte aldersbæreevnen, har betydning for finansiering av velferdsordninger. Mens det i dag er om lag fire personer i alderen 20 til 64 år per person på 65 år og eldre, ventes dette forholdstallet å gå mot rundt to og en halv person 20 til 64 år per person på 65 år og eldre i 2060.

I perspektivmeldingen fra 2013 omtales utfordringene for offentlige finanser, rammene og utfordringene for en bærekraftig politikk og valgmuligheter i møte med den langsiktige trenden med en aldrende befolkning. Utviklingen i samlet arbeidsinnsats vil bety mye for omfanget av offentlige finanser. Mot 2060 vil en økende andel eldre i befolkningen gi kraftig vekst i offentlige utgifter til pensjoner, helse- og omsorgstjenester hvis ikke forholdet mellom arbeidsdeltakelse og offentlige utgifter endres. Veksten i skatteinntekter per innbygger vil avta og offentlige utgifter per innbygger tilta. En løsning på utfordringene er at flere står lenger i arbeid.

Solidaritet mellom generasjonene

En politikk for å møte et aldrende samfunn må bygge på at det er en gjensidighet mellom eldre og yngre mennesker. Gjennom å satse på barn og unge, utdanning og arbeid, og gode levevaner fra tidlige år, legges grunnlaget for at vi får god helse i eldre år. Å bevare og utvikle velferden for kommende generasjoner gjennom høy arbeidsdeltakelse er et sentralt mål for regjeringen. Norsk samfunns- og næringsliv må nå forberede overgangen til en økonomi som er mindre petroleumsbasert. Ubenyttede ressurser og innovasjonspotensial må tas i bruk for å få bedre produktiviteten og få mer ut av felles ressurser. Eldre og aktive mennesker som deltar i arbeids- og samfunnsliv er en slik ressurs som vil styrke bærekraften.

En vanlig misoppfatning er at eldre bør vike for å gi plass til unge arbeidssøkere. Det bygger på en forståelse av at antall arbeidsplasser er konstant. Slik er det ikke for et land eller et samfunn, selv om det kan være slik innen en enkelt bedrift. Andre forhold har større betydning for arbeidsledighet og manglende innovasjon. Land som har høy yrkesdeltakelse blant eldre arbeidstakere, har også høy yrkesaktivitet blant unge.5 Det ser ut til at arbeid genererer mer arbeid. For unge familier er det viktig at eldre kan arbeide lenger for å sikre velferd og god økonomi for landet, og delta i frivillig arbeid. Besteforeldrerollen er også viktig for familiene. Forskningsstiftelsen Nova kaller besteforeldrene for familienes heimevern.

En global utvikling

Aldringen av befolkningen er et globalt utviklingstrekk, og strategier for å møte denne utviklingen er etablert i flere internasjonale organisasjoner. FNs økonomiske kommisjon for Europa har igangsatt et arbeid med fire delmål: Et lengre arbeidsliv, sosial inkludering og deltakelse, bedre helse- og omsorgstjenester og solidaritet på tvers av generasjonene, som oppfølging av Wien-erklæringen fra 2012, Ensuring a society for all ages: Promoting quality of life and active ageing. EUs initiativ for aktiv aldring er en del av Europa 2020, EUs sysselsettingsstrategi, som skal bidra til flere jobber, bedre liv og samfunn. Innovasjonspartnerskap er en sentral del av strategien for at Europa skal bli bedre rustet til å takle aldringen. Det overordnede målet med initiativet er +2 sunne leveår innen 2020.

4.2 Endre holdninger til eldre

Regjeringen vil bidra til mer positive holdninger til eldres deltakelse både i arbeidslivet og på andre områder i samfunnet. Å endre holdninger og atferd er langsiktig arbeid som krever en kombinasjon av kunnskap, dialog og juridiske- og økonomiske virkemidler. Ikke minst krever det at eldre selv tar ansvar for å endre holdninger.

4.2.1 Holdninger til arbeidsdeltakelse

Regjeringen vil bidra til et mer positivt syn på eldres rolle i arbeidslivet. Vi vil invitere partene i arbeidslivet til å drøfte hva som skal til for å endre holdningene til eldre arbeidstakere.

I følge OECD-rapporten om kompetansesituasjonen i arbeidslivet har eldre arbeidstakere i Norge relativt gode grunnleggende ferdigheter, og er en viktig potensiell ressurs for arbeidsmarkedet.6 I følge OECD er det en utfordring for det norske arbeidslivet at arbeidsgiverne ikke evner å ta vare på og utnytte den kompetansen, de kvalifikasjonene og den kunnskapen som eldre arbeidstaker har.

Norsk seniorpolitisk barometer viser at arbeidsgivernes holdninger til seniorarbeidstakere generelt er positiv. Arbeidsgivere er likevel tilbakeholdne med å intervjue personer over 50 år, og svært få oppgir at de har ansatt nye medarbeidere over 50 år. Det norske arbeidsmarkedet er kjennetegnet av relativt lav mobilitet blant eldre arbeidstakere. Få personer over 50 år skifter jobb, og det er ikke mange som kommer tilbake i jobb etter å ha værte ute av arbeidslivet på grunn av helseproblemer eller arbeidsløshet.

Virksomheter med mange arbeidstakere over 50 år blir ofte beskrevet med negative bilder om for høy gjennomsnittlig alder, forgubbing, manglende nytenking, og at de hindrer unge å slippe til i arbeidslivet. Slike holdninger er i stor basert grad på myter og ikke på realiteter. Det blir derfor viktig å få fram de gode eksemplene på virksomheter med en aldersmessig mangfoldig arbeidsstokk og hvordan erfarne medarbeidere bidrar til gode resultater.

Arbeidslivet må legges bedre til rette for fleksibilitet og aksept for jobbskifter og vertikale karriereløp. Det kan være mer bruk av åremål og retrettstillinger. Å arbeide lenger betyr ikke å ha krav på en bestemt stilling eller posisjon gjennom hele yrkeslivet. Det betyr også at ledere må kunne se verdien av medarbeidere som er eldre og mer erfarne enn dem selv.

Senter for seniorpolitikk har som oppgave å stimulere til god seniorpolitikk i arbeidslivet i samarbeid med partene i arbeidslivet. Årlig deler senteret ut en pris for årets seniorinitiativ til virksomheter som har utvist god seniorpolitikk. Statens seniorråd skal også bidra til å endre holdninger til eldre i arbeidslivet. Disse vil være viktige medspillere i dette arbeidet.

4.2.2 Forebygge stereotypier og diskriminering

Regjeringen vil vurdere et utvidet vern mot aldersdiskriminering i forbindelse med arbeidet med en felles likestillings- og ikke-diskrimineringslov. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har fått gjennomført en vurdering av behovet for endringer i dagens regelverk når det gjelder vern mot aldersdiskriminering. Rapporten konkluderer med at det er behov for et vern i regelverket mot diskriminering på grunn av alder også utenfor arbeidslivet. Rapporten inneholder en kartlegging av ulike aldersgrenser, og konkluderer med at noen av dem ikke fremstår som godt begrunnede.

I Norge er det kun arbeidslivet som omfattes av forbud mot diskriminering på grunn av alder. For øvrig er det ikke rettsregler som pålegger den som setter en aldersgrense å vurdere sakligheten av denne. De fleste europeiske land har et vern mot diskriminering på grunn av alder også utenfor arbeidslivet. Et utvidet vern mot aldersdiskriminering kan styrke enkeltmenneskers rettigheter og muligheter basert på en menneskerettslig grunntanke om å bli behandlet ut i fra individuelle forutsetninger og behov. Samtidig kan forskjellsbehandling på grunn av alder forstås som et praktisk og nøytralt kriterium, for å unngå individuelle vurderinger av individers modenhet og situasjon.

Mange eldre møter holdninger som gjør at de føler seg utenfor. Stereotypier om alder kan forsterke fordommer og bidra til alderssegregering institusjonelt, fysisk og kulturelt ved å skille mennesker i ulike livsfaser fra hverandre. Begreper og ordvalg som brukes i sammenheng med eldre, kan illustrere hvordan holdninger kan oppstå. I mange kulturer og samfunn er gamle mennesker høyt verdsatt og eldre mennesker spiller en avgjørende rolle i samfunnet. Vestlig samfunn er i større grad preget av et ungdomsideal.

Statens seniorråds opinionsundersøkelse, Holdninger til eldre 2013, viser at omlag 30 prosent av befolkningen mener at aldersdiskriminering er ganske vanlig i Norge i dag. Det er forsket lite på diskriminering på grunn av høy alder. Diskrimineringslovutvalget (NOU 2009:14) ba forsker Per Erik Solem ved Nova om en litteraturstudie om diskriminering av eldre. Solem fant at eldre ikke skiller seg vesentlig fra yngre når det gjelder økonomi eller tilgang til varer og tjenester. Eldre deltar mindre i «de ytre sfærer» av det sosiale livet, men det er ikke belegg for å konkludere med at dette er et resultat av diskriminering. Eldre føler seg imidlertid diskriminert.

4.3 Et lengre og mer inkluderende arbeidsliv

Regjeringen har som mål at flere eldre skal kunne fortsette flere år i arbeidslivet.

Norge har generelt høy yrkesaktivitet og lav arbeidsløshet sammenliknet med andre europeiske land. Men i alderen 65 til 70 år er ikke sysselsettingen i Norge så mye høyere enn i andre land.7 På tross av en positiv utvikling er den gjennomsnittlige avgangsalderen fra arbeidslivet rundt 63 til 64 år. Dette er for tidlig. Samtidig skjer en tidlig avgang fra arbeidslivet fra rundt 55 års alder via arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.

Arbeidsmiljø og kompetanseutvikling gjennom hele yrkeslivet blir viktig for å forlenge arbeidslivet. Pensjons- og trygdesystem og økonomisk politikk er strukturelle virkemidler av stor betydning. Individuelle forhold som helse, holdninger til og syn på arbeid spiller inn.

Arbeid har betydning for helse og trivsel

Arbeid har mange funksjoner utover inntekt, det kan bidra til helse og livskvalitet gjennom å gi mening, tilhørighet og struktur. Å gå ut av arbeidslivet kan gi en opplevelse av å ikke høre til, særlig for dem som ikke har andre typer nettverk.

Arbeidsmiljøforhold og jobbtrivsel påvirker beslutninger om pensjoneringstidspunkt. Det ser ut til at de som har opplevd gode arbeidsmiljøforhold opprettholder god helse etter at de er pensjonert. Dårlige arbeidsmiljøforhold gir forverret helse de siste årene i arbeidslivet etterfulgt av en bedring etter pensjonering. Fysiske og psykiske arbeidsmiljøbelastninger påvirker både motivasjon for, beslutninger om og muligheter til å forlenge arbeidslivet. Ufrivillig avgang fra arbeidslivet gir dårligere helse og livskvalitet som pensjonist.

Utfordrende arbeidsforhold som forurenset arbeidsatmosfære, støy, vibrasjoner, fysisk krevende arbeid, lange arbeidsdager og natt- og skiftarbeid kan være mer belastende for eldre arbeidstakere sammenliknet med yngre arbeidstakere. Belastende arbeidsoppgaver er en del av begrunnelsen for enkelte særaldersgrenser og for innføringen av AFP-ordningen. Arbeidshelse henger også sammen med kjønn og faktorer som er typiske for manns- og kvinnedominerte yrker. Det er også sosiale forskjeller i arbeidsforhold og belastninger gjennom arbeidslivet. Arbeidstakere med innvandrerbakgrunn har for eksempel i større grad hatt tungt og repetitivt arbeid og i større grad vært utsatt for arbeidsrelaterte ulykker enn arbeidstakere generelt.

Det norske arbeidslivet har vært igjennom og står overfor store endringer og omstillinger. Tunge fysiske oppgaver er i stor grad blitt automatisert. Samtidig kan den nye arbeidslivet innebære belastninger knyttet til psykososiale og organisatoriske arbeidsforhold som manglende myndiggjøring, forventningspress mv. Forholdet mellom yrkesliv og privatliv er også av betydning, mange eldre arbeidstakere yter for eksempel mye omsorg for egne foreldre.

4.3.1 Arbeidsmiljø og livsfasepolitikk skal fremme et lengre yrkesliv

Godt arbeidsmiljø, en livsfaseorientert personalpolitikk og å føle seg ønsket og verdsatt i arbeidslivet kan bidra til å forebygge for tidlig avgang fra arbeidslivet.

Yrker som stiller større krav til forkunnskaper gir eldre yrkesaktive et fortrinn. Strenge fysiske krav kan gjøre at unge og spreke arbeidssøkere blir foretrukket fremfor eldre. En personalpolitikk som legger vekt på individuelle forhold og gir muligheter for fleksibilitet gjennom ulike livsfaser blir viktig. Personalpolitikk for arbeidstakere over 60 år omtales ofte som seniorpolitikk. I økende grad bruker virksomhetene betegnelsen livsfasepolitikk fordi medarbeidere i ulike faser av livet kan ha behov for fleksibilitet knyttet til omsorgsoppgaver, kompetanseheving mv.

Betydningen av å legge til rette for at eldre arbeidstakere vil og kan jobbe lenger forsterkes av at flere sektorer og virksomheter vil oppleve rekrutteringsproblemer hvis vi ser 10, 20 og 30 år fremover i tid. I offentlig sektor står blant annet helse- og omsorgssektoren og skolesektoren foran rekrutteringsutfordringer. Men også i tekniske etater, som vannforsyning og avløp, er det problemer med tilstrekkelig fagkompetanse. Kommunesektoren og helseforetakene blir viktige aktører i å utvikle gode arbeidsmiljø for seniorer.

Staten skal gå foran med et godt eksempel, gjennom å bidra til arbeidsliv og holdninger som gjør at eldre ønsker å jobbe lenger og har god helse. Den sentrale arbeidsgiverpolitikken skal videreutvikles for å fremme seniorpolitiske formål.

Bedriftshelsetjenesten skal bistå arbeidsgiver, arbeidstakerne, arbeidsmiljøutvalg og verneombud med å skape sunne og trygge arbeidsforhold.

Seniorpolitiske virkemidler

Seniorpolitiske tiltak i arbeidslivet er innrettet for å gjøre arbeidet og arbeidstiden lettere og mer fleksibel. Insentivene består i hovedsak av seniordager, tilbud om økt lønn og/eller redusert arbeidstid til seniorer som står lenger i arbeid enn det avgangsmulighetene gir anledning til.

Eldre arbeidstakere har i dag enkelte lovfestede særrettigheter knyttet til alder. Det følger av ferieloven at arbeidstaker som fyller 60 år i løpet av ferieåret, skal gis ekstraferie på seks virkedager (§ 5 andre ledd). Etter arbeidsmiljøloven har arbeidstaker som har fylt 62 år eller som av helsemessige, sosiale eller andre vektige velferdsgrunner har behov for det, rett til å få redusert sin arbeidstid dersom arbeidstidsreduksjonen kan gjennomføres uten vesentlig ulempe for virksomheten (§ 10-2 fjerde ledd). Det følger også av arbeidsmiljøloven at det i utformingen av den enkeltes arbeidssituasjon skal arbeidet organiseres og tilrettelegges under hensyn til blant annet den enkelte arbeidstakers alder.

I Fafo-rapport 2014: 30 Voksende seniorengasjement i norsk arbeidsliv er det stilt spørsmål ved om seniortiltakene er treffsikre. Rapporten peker på at seniortiltakene bør tilpasses bedre den enkeltes, bedriftens og bransjens situasjon, særtrekk og behov. Videre framheves ledelsesforankring. Det pekes på at det er stor forskjell mellom arbeidsoppgavene til en mannlig direktør i 60-årene og en jevngammel kvinnelig pleieassistent. Det vil være variasjon i motivasjon, mestring og helse, og i behovet for kompetanse og videre- og etterutdanning. Opplevelsen av å være verdsatt og ønsket vil for mange ha stor betydning for valget om å fortsette i jobb. Virksomhetene bør i sitt seniorpolitiske arbeid ta hensyn til at arbeidstakere vil erfare aldringen ulikt, og at innretting av tiltak bør varieres ut i fra ulike yrkesspesifikke og individuelle hensyn.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil foreta en kartlegging på virksomhetsnivå av hvordan det jobbes med seniorpolitikk og hvilke resultater de statlige virksomhetene oppnår i dette arbeidet. Dette kan gi et bedre et grunnlag for å vurdere departementets rolle som sentral pådriver og gi nyttig informasjon for å videreutvikle en mer treffsikker personalpolitikk for å holde på eldre arbeidstakere.

4.3.2 Kompetanse- og karriereutvikling gjennom hele arbeidslivet

Med lengre arbeidsliv og flere eldre i arbeid blir fleksible karriereløp, mulighet for ny utdanning og ny kompetanse viktigere. Utdanning og videreutdanning øker også den enkeltes evne til omstilling.

I lys av rekrutteringsutfordringene i flere sektorer kan det være behov for en overordnet tilnærming for å beholde eldre medarbeidere i yrker med personellbehov og å rekruttere fra yrker med overflødighet. Arbeidsgivere og bransjer bør også ha et generasjonsperspektiv på personalpolitikken. Å ta vare på medarbeidere og gi dem mulighet til faglig utvikling og kompetanse vil være viktig for å lykkes. Regjeringens satsing på kompetanseheving for lærerne er eksempel på en slik tilnærming. Et annet eksempel er kompetanseløftet i omsorgstjenesten. Disse satsingene vil gi nyttig erfaringer for andre bransjer.

Allerede når en er i 40–50 års alderen bør arbeidstakere, men også ledere og arbeidsgivere, være opptatt av forhold som kan få betydning for ens yrkesliv som senior. Den enkelte kan ønske en ny karriere, eller nye oppgaver, og ha behov for ny kompetanse. Familiesituasjon med barn og omsorgsoppgaver for gamle foreldre endres og akkumulert stress eller usunn livsstil kan få konsekvenser for helsen.

Det er relativt lav mobilitet blant eldre arbeidstakere i norsk arbeidsliv. Et jobbskifte sent i yrkeslivet kan være positivt og bidra til at eldre kan forbli lenger i arbeidslivet. Arbeidslivet må bli flinkere til å se hvordan kompetanse kan brukes på tvers av sektorer. For eksempel vil skolen kunne ha stor glede av å få inn lærere som har bakgrunn fra andre yrker.

Etter- og videreutdanning

Arbeidslivet er en sentral arena for læring og utvikling. Arbeidsgivere, ledere og ansatte selv har alle ansvaret for å sørge for nødvendig faglig utvikling og kompetanseheving.

Universitets- og høyskolesektoren har et selvstendig ansvar for å tilby etter- og videreutdanning som etterspørres i arbeidslivet. Utdanningsinstitusjonene er åpne for alle med studiekompetanse uavhengig av aldre. Lovreguleringen av studiefinansiering gir noen begrensinger for alder, blant annet når det gjelder mulighet til studielån.

OECD Skills Strategy Diagnostic Report Norway fra våren 2014 identifiserer sentrale kompetansepolitiske hovedutfordringer for Norge. I følge rapporten mangler Norge på en del områder høykompetent og yrkesspesialisert arbeidskraft, mens det samtidig er relativt store grupper som har svake grunnleggende ferdigheter. Selv om Norge har gode resultater i PIAAC8 er det fortsatt for mange voksne som har svake grunnleggende ferdigheter. Undersøkelsen viser at 400 000 voksne er på nivå 1 eller under i lesing eller regning. De eldste skårer lavest i alle ferdighetene.

Arbeidslivet endrer seg raskt og kravene til arbeidstakernes kompetanse øker. Det gir mennesker i alle aldre, uavhengig av kompetansenivå, behov for påfyll av kunnskap underveis i yrkeskarrieren. Regjeringen er opptatt av å styrke voksnes læring og læring i arbeidslivet. Tilgang på arbeidskraft med relevant kompetanse gjennom å opprettholde og videreutvikle eksisterende kompetanse i virksomheter er avgjørende for å sikre verdiskaping, vekst og likeverdige levekår i hele landet. Dette er også sentralt for å hindre utstøting fra arbeidslivet.

Høsten 2014 kom OECD Skills Strategy Action Report med anbefalinger til hvordan Norge på en mer effektiv og målrettet måte kan utvikle og bruke befolkningens kompetanse framover. OECD anbefaler Norge å utforme en nasjonal kompetansepolitisk strategi, lage en nasjonal handlingsplan for etter- og videreutdanning og utvikle et system for livslang karriereveiledning. OECD anbefaler også å styrke koblingen mellom kompetanseutvikling og økonomisk vekst og styrke insentivene for at flere skal jobbe i yrker med mangel på arbeidskraft.

Regjeringen vil utarbeide en nasjonal kompetansepolitisk strategi som en oppfølging av OECD-rapportene. Regjeringen vil også utarbeide en melding til stortinget om livslang læring og utenforskap. Se kapittel 5.

4.3.3 Redusere helserelatert avgang fra arbeidslivet

Regjeringen vil styrke arbeidet med arbeidsrettet rehabilitering. I oppfølgingen av avtalen om inkluderende arbeidsliv skal det legges vekt på tiltak for å holde på eldre arbeidstakere.

Mye av den tidlige avgangen fra arbeidslivet fra rundt 55-års alder skjer via arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Bakgrunnen for ufrivillig avgang er i stor grad knyttet til helserelaterte forhold og til situasjoner hvor arbeidsplassen er i store omstillinger.

Arbeidet med inkluderende arbeidsliv er folkehelsearbeid i praksis. Å legge vekt på arbeidsevne og muligheter og å bevare tilknytningen til arbeidslivet, også for dem med helseproblemer og nedsatt funksjonsevne, er viktig for å styrke den enkeltes uavhengighet.

Arbeidsplassen er den sentrale arenaen i arbeidet for et mer inkluderende arbeidsliv, og forebyggende arbeidsmiljøarbeid har fått økt vekt i den nye IA-avtalen. Det vil styrke forhold som kan gjøre det lettere for eldre arbeidstakere å fortsette lenger i jobb.

IA-avtalens delmål 3 omhandler eldre arbeidstakere. Yrkesaktivitet etter fylte 50 år skal forlenges med tolv måneder i forhold til 2009. Måloppnåelsen er i god utvikling. Målet for perioden 2014–2018 er å forlenge gjennomsnittlig periode med yrkesaktivitet ved 50 år med tolv måneder fra 2009. En 50-åring kunne i 2013 forvente å ha 11,3 gjenstående årsverk i arbeidslivet. Det er en økning på 1,7 årsverk fra 2001 og en økning på 0,4 årsverk fra 2009.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet er statens arbeidsgiverpart i IA-samarbeidet. Departementet vil fortsette oppfølging av IA-avtalens delmål 3 og tilrettelegge for økt kunnskapsgrunnlag i virksomhetene om tiltak og virkemidler for yrkesaktivitet etter 50, som for eksempel kompetanse- og tilpasningsstrategier.

For personer i midten av 50-årene og tidlig i 60-årene er sykdom, helsesvikt og uførhet den viktigste årsaken til at å gå ut av arbeidslivet. Muskel- og skjelettsykdommer, psykiske lidelser og sykdom i luftveiene er de vanligste årsakene til sykefravær og uførhet blant de eldste arbeidstakerne.

Forskning på sykefravær og overgangen fra lønnet arbeid til offentlige trygdeytelser viser at personer med lav inntekt og kort utdanning er overrepresentert blant langtidssykmeldte, yrkeshemmede og mottakere av uførepensjon. Arbeidsmiljøbelastninger ser også ut til å være sosialt skjevt fordelt.

I sykmeldingsprosessen for personer i 50-årene er det viktig å ta hensyn til forhold som kan føre til frafall fra arbeidslivet og legge vekt på å opprettholde tilknytningen til arbeidsplassen. For enkelte sykdommer, for eksempel lettere psykiske lidelser, kan det kan være helsebringende å være i arbeid. Et sykmeldingsforløp starter oftest hos fastlegen. Det vises til omtale av arbeidet med å redusere sykefravær i kapittel 5. Kommunens frisklivstilbud kan også bidra til at godt voksne kan bevare tilknytning til arbeidslivet. Tilbudet inkluderer råd og veiledning om å endre levevaner og mestre sykdom og livsvansker. Lærings- og mestringssentre i spesialisthelsetjenesten er et tilbud å hjelpe pasienter med kroniske lidelser til å leve bedre med sykdommen. Flerfaglig samarbeid kan gi en mer helhetlig tilnærming til å forebygge og behandle sykdom for å hindre sykefravær og uførepensjonering.

4.3.4 Aldersgrenser

Regjeringen har tatt et viktig grep for å stimulere til et lengre yrkesliv og å forebygge aldersdiskriminering ved å å heve aldersgrensene i arbeidsmiljøloven. Arbeids- og sosialdepartementet har i Prop. 48 L (2014–2015) fremmet forslag om å heve arbeidsmiljølovens 70-årsregel til 72 år, og begrense virksomhetenes adgang til å ha lavere bedriftsinterne aldersgrenser enn 70 år. På sikt bør det vurderes å heve aldersgrensen ytterligere. Regjeringen vil legge til rette for en videre gjennomgang av dette området, herunder behovet for tilpasninger i arbeidslivet, i samarbeid med partene. I regjeringsplattformen er det også varslet en gjennomgang av alle lovbestemte aldersgrenser i arbeidslivet i samråd med partene i arbeidslivet.

Arbeidsmiljøloven gir i dag adgang til at arbeidsforholdet kan bringes til opphør på grunn av alder ved 70 år. Fra dette tidspunkt kan arbeidsgiver ensidig avslutte arbeidsforholdet, noe som er et unntak fra lovens saklighetsbaserte stillingsvern. Loven gir også adgang til lavere bedriftsinterne aldersgrenser, når de er saklig begrunnet og ikke uforholdsmessige. De fleste bedriftsinterne aldersgrenser er nå ved 67 år.

I tillegg inneholder regelverket en såkalt 85-års regel som tillater ansatte i stat og kommune å gå av med alderspensjon i tjenestepensjonsordningen inntil 3 år før aldersgrensen i stillingen når summen av alder og tjenestetid er minst 85 år.

Særaldersgrenser

Noen yrkesgrupper har særaldersgrenser, blant annet i Politiet, Forsvaret og kriminalomsorgen. Særaldersgrenser i staten fastsettes ved stortingsvedtak og er lovregulert i aldersgrenseloven. Begrunnelsene er i hovedsak knyttet til helse- og sikkerhetsmessige forhold, som at det ikke regnes som forsvarlig å utføre arbeidsoppgavene etter en viss alder. Men noen særavtaler har også andre årsaker.

I desember 2014 var det nær 6000 særalderspensjonister under 67 år i Statens pensjonskasse (SPK). De største gruppene med særalderspensjon i SPK er innen politi, fengsel og forsvar, og mange tar her ut alderspensjon allerede ved 57 år. I Kommunal Landspensjonskasse (KLP) var det i 2013 vel 6 400 ansatte som hadde tatt ut særalderspensjon under 67 år. Her er brannfolk og helsepersonell de største gruppene.

En undersøkelse gjennomført av Fafo i 2005 viste at vel halvparten av politi og offiserer ønsket å fortsette i arbeid, eventuelt å kunne kombinere arbeid og pensjon. Undersøkelsen viste også at mange fortsatte å arbeide i privat sektor etter at de hadde gått av med tidligpensjon. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil sammen med Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet vurdere en ny undersøkelse om ulike spørsmål knyttet til tidlig avgang for statlig ansatte, om forhold som betinger avtalefestet pensjon (AFP), om medarbeideres ønsker, effekt av ulike seniorpolitiske tiltak, ønsker om andre arbeidsoppgaver, og hvordan livet er etter avgang. Offiserer har pensjonsalder på 60 år, og mange går av allerede ved 57 år som følge av 85-års regelen. Forsvarets årlige medarbeiderundersøkelse kan for eksempel omfatte spørsmål knyttet til tidlig avgang og holdninger til eventuell ny jobb eller karriere. Å kartlegge holdninger og motivasjon til å kunne jobbe lenger vil gi viktig bakgrunnsinformasjon for utviklingen av seniorpolitikk i statlige virksomheter.

Staten bør som arbeidsgiver også kunne bidra til at medarbeidere som går av med særaldersgrenser innenfor en virksomhet får mulighet til å fortsette yrkeslivet med andre oppgaver. Kompetanse utviklet på ett område kan komme til nytte i andre bransjer med behov og rekrutteringsutfordringer.

Aldersgrenser og autorisasjon for helsepersonell

I Prop. 74 L (2014–2015) Endringer i helsepersonelloven mv. (endring av aldersgrensen for bortfall av helsepersonells autorisasjon mv. fra 75 til 80 år) foreslår Helse- og omsorgsdepartementet at aldersgrensen for bortfall av helsepersonells autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning heves fra 75 til 80 år. Departementet foreslår videre at dagens ordning med adgang til å søke om lisens videreføres for personer over 80 år.

Autorisasjon eller lisens, eventuelt tilknyttet spesialistgodkjenning, er en forutsetning for at helsepersonell kan utøve pasientrettet virksomhet. I dag bortfaller autorisasjonen eller lisensen når helsepersonell fyller 75 år. Helsepersonell som ønsker å fortsette med pasientrettet virksomhet etter fylte 75 år kan likevel på visse vilkår få lisens som gir adgang til dette.

For eldre helsepersonell som ønsker å fortsette å utøve pasientrettet virksomhet etter fylte 75 år, kan dagens ordning med en aldersgrense på 75 år fremstå som en betydelig terskel. Aldersgrensen kan oppfattes som et signal om at helsepersonells arbeidsinnsats ønskes avsluttet senest ved fylte 75 år. Flere anser dessuten byrden forbundet med å søke om lisens som så stor at de heller avstår fra å søke. I lys av dette har det fra flere hold blitt stilt spørsmål ved om dagens aldersgrense bør opprettholdes, eller om det kan foretas endringer i den uten at dette fører til redusert kvalitet eller pasientsikkerhet, eller redusert tillit til helsepersonell.

4.3.5 Et pensjonssystem som stimulerer yrkesaktiviteten

Folketrygdens alderspensjon er reformert for å trygge framtidens pensjoner. Sysselsettingen har i de senere årene økt i aldersgruppen over 62 år, og pensjonsreformen har trolig bidratt til det. Flere under 67 år tar ut alderspensjon i kombinasjon med arbeid. Men på tross av en positiv utvikling, er gjennomsnittlig avgangsalder fortsatt lav, og det er behov for ytterligere tiltak for å øke sysselsettingen blant de eldre.

Fra 2011 kan en ta ut fleksibel alderspensjon fra 62 år i folketrygden. Jo senere årlig pensjon tas ut desto mer øker den som følge av at pensjonen utbetales over færre år. Alderspensjon og arbeidsinntekt kan kombineres fritt uten avkorting av pensjonen. Fra 2011 ble det også innført levealdersjustering av alderspensjonen. Det innebærer at nye pensjonister må arbeide noe lenger for å oppnå samme alderspensjon hvis levealderen i befolkningen fortsetter å øke.

AFP-ordningen i privat sektor er lagt om. Den utgjør fra 2011 et påslag til folketrygdens alderspensjon og er basert på de samme prinsipper. Også tjenestepensjonsordningene i privat sektor er endret. Det er også gjort nødvendige tilpasninger i regelverket for offentlig tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor, som følge av innføringen av fleksibel alderspensjon og levealdersjustering i folketrygden. Offentlig ansatte har imidlertid ikke like sterke insentiver til å fortsette i arbeid etter 62 år som ansatte i privat sektor. Det skyldes blant annet at AFP er beholdt som en tidligpensjonsordning i offentlig sektor, og at de offentlige tjenestepensjonsordningene er videreført som bruttoordninger med en tjenestetid på 30 år for full opptjening. Offentlig ansatte kan ikke kombinere arbeid og pensjon fritt uten avkorting. Regjeringen ønsker å finne løsninger som reduserer problemene som ligger i forskjellene i pensjonssystemene i offentlig og privat sektor. Arbeidet må gjøres sammen med partene i arbeidslivet.

Forskningsrådet gjennomfører på initiativ fra Arbeids- og sosialdepartementet en evaluering av virkningene av pensjonsreformen som går over perioden 2011–2018. I tillegg til å vurdere om reformen virker etter hensikten, skal evalueringen bidra til å bygge opp forskningsbasert kunnskap på temaer knyttet til pensjon og pensjonsreform. Partene i arbeidslivet skal i 2017 evaluere overgangen til ny AFP i privat sektor, og evalueringen av pensjonsreformen vil gi nyttige innspill til dette arbeidet.

Både helse, når ektefellen pensjoneres, tilgang til tidlig pensjonering og adgangen til å velge har innvirkning på beslutningen om å gå av tidlig med pensjon eller fortsette å jobbe. Jobbrelaterte forhold spiller også inn, som arbeidsoppgaver, utfordringer, mestring, kolleger, arbeidsmiljø og det å føle seg ønsket og ha noe meningsfullt å gå til.

Organisering og finansiering av pensjonsordninger kan påvirke både arbeidsgivere og arbeidstakeres pensjonsatferd. For eksempel vil ikke alltid den enkelte arbeidsgiver se den direkte økonomiske konsekvensen av tidlig eller senere avgang for medarbeideren. Når ansvaret for å utbetale pensjonen er sentralisert, vil ikke utgifter som gir virkning på konsernnivå, få konsekvenser for økonomien til underliggende enheter.

God informasjon om pensjonssystemet og hvilke konsekvenser det vil ha for framtidig økonomi, vil være viktig for å kunne ta gode og realistiske valg. Pensjonsrådgivere, pensjonsleverandører og andre har en viktig rolle å formidle balansert informasjon som økonomi og andre effekter av å gå av med pensjon. Å tre ut av arbeidslivet tidlig i 60-årene kan bety 20–30 år utenfor nettverk og oppgaver som ofte har vært en viktig del av livet. Konsekvensene av tidlig pensjonering kan være negative på sikt og kunnskap om dette kan bidra til at flere velger å stå lenger i arbeidslivet.

Pensjonspolitikken skal gi økonomisk og sosial trygghet og stimulere til at flere fortsetter lenger i arbeid, blant annet ved å kunne kombinere jobb og pensjon.

4.4 Et samfunn for deltakelse og inkludering

Målet om en aktiv eldrebefolkning gjelder også for mennesker utenfor arbeidslivet. Norske eldre kan i gjennomsnitt forvente å være funksjonsfriske til de er godt over 80 år. Aktive liv bidrar også til å fremme helse og til raskere helbredelse etter sykdom. Planlegging og utforming av nærmiljø, transport og teknologi må derfor i større grad bidra til at eldre kan bevege seg og delta. Frivillig sektor og kulturlivet kan også spille en viktig rolle. Deltakelse innebærer også innflytelse. Som representant for en stor gruppe i samfunnet, er det viktig at eldre blir hørt og er aktive i politiske beslutninger.

4.4.1 Frivillighet bidrar til aktive liv

Fritid og frivillighet er en god ramme for mange til å være aktive, delta i samfunnet, vedlikeholde helsen og være sosiale. Eldre mennesker har høy deltakelse i mange frivillige aktiviteter og organisasjoner. For mange er dette en anledning til å dyrke interesser og bruke andre sider av seg selv. Ved overgangen fra arbeidsliv og til pensjonisttilværelsen, vil frivillige aktiviteter kunne bidra til å opprettholde tilhørighet, innflytelse, ferdigheter, struktur, redusere ensomhet og gi meningsfulle dager.

Regjeringen vil styrke frivillige organisasjoners innsats overfor eldre mennesker for å redusere ensomhet. Kombinasjonen av ensomhet og stillesitting har mange negative effekter. Frivillig arbeid for å få flere eldre, særlig aleneboende, til å komme seg ut og bevege seg gjennom for eksempel turgrupper, er en fin måte å møte andre på. Et eksempel til inspirasjon kan være den danske Folkebevægelsen mot ensomhed hvor flere enn 36 organisasjoner, foreninger, skoler, kommuner og virksomheter har gått sammen om å utvikle tilbud og aktiviteter. De har satt seg om mål å halvere ensomheten innen 2020.

Frivilligheten kan bidra med å motivere til en aktiv livsstil sosialt, kulturelt og fysisk, inkludere folk med svake nettverk og skape lavterskeltilbud for eldres deltakelse. Det er særlig viktig å engasjere de minst aktive eldre, både som medlemmer av frivillige organisasjoner og som frivillige i tilknytning til for eksempel frivilligsentraler. Å endre vaner er lettere å få til sammen med andre. Det kan være mer effektivt å la seg inspirere av andre eldres erfaringer, enn gjennom råd fra familie og myndigheter.

Eldre mennesker har mye erfaring og kunnskap og er en viktig ressurs for frivillige organisasjoner. Samtidig er frivilligheten og organisasjonene en viktig partner for kommunene i lokalsamfunnsutvikling og for tjenestetilbud til eldre. Frivilligsentraler i kommunene når mange eldre og har bidratt til å fremme eldres deltakelse i frivillig arbeid og til å etablere gode møteplasser. En del organisasjoner har eldre som egen målgruppe og gir uformell omsorg. For å beholde og rekruttere frivillige til helse- og omsorgsfeltet skal det utarbeides en nasjonal strategi, jf. Stortingets behandling av stortingsmeldingen om morgendagens omsorg. Strategien skal utarbeides i et samarbeid mellom KS, Frivillighet Norge og Helse- og omsorgsdepartementet.

Idrettsformål finansieres primært av overskuddet fra Norsk Tipping AS. Barn og ungdom er de prioriterte målgruppene for den statlige idrettspolitikken. Samtidig er mange eldre engasjert i den lokale idretten. Lokale lag og foreninger er viktige møteplasser på tvers av både generasjoner og andre sosiale skillelinjer. En utfordring kan være å nå de som er lite aktive og/eller har liten tilknytning til idretten fra før. Pensjonister er også en viktig ressurs i lokale idrettslag og turlag. Mange bidrar med å etablere og vedlikeholde merking av stier og turveier, tilrettelegge med informasjonstavler, benker og hyttevakter mv.

Det ligger store muligheter i å skape tilbud og arenaer som i større grad treffer eldres ønske om fysisk aktivitet og friluftsliv. Private treningssentre henvender seg til eldre som brukere, og mange har gode tilbud både for grupper og enkeltpersoner. Det er blitt mer vanlig med utetreningsanlegg, men få er særlig tilpasset eldre. Det sosiale aspektet ved fysisk aktivitet er en vel så viktig motivasjonsfaktor som helse.

Kosthold er viktig for at eldre kan være aktive. Å skape møteplasser eller bruke andre anledninger til å spise måltider sammen kan gi god trivsel og helsegevinst, og gi grunnlag for et variert og sunt kosthold hos eldre. Aleneboende menn er en særlig målgruppe.

For regjeringen er sivilsamfunnet og frivillig innsats en sentral struktur som er med på å bygge samfunnet nedenfra. Med flere eldre blir det viktig å mobilisere frivilligheten. Det vil gagne den enkelte eldre, kontakten mellom generasjonene og det blir gjennomført samfunnsnyttig arbeid. Hvordan frivillig sektor kan bidra i et aldrende samfunn, vil være et tema i regjeringens kontaktmøter med frivillig sektor.

Frivillig arbeid er under endring. Frivillige er ikke lenger like lojale til en enkelt organisasjon og de vil ha større frihet til å velge tidspunkt og oppgaver. Pensjonistforbundet har igangsatt et prosjekt om Morgendagens aktivitetssenter. Som del av arbeidet er det gjort en undersøkelse om eldres preferanser som utfyller bildet av en ny generasjon eldre som mer ressurssterke og individuelle.

4.4.2 Lokalsamfunn som gjør plass for aktive eldre

Utviklingen av nærmiljø og lokalsamfunn vil ha betydning for hvordan eldre innbyggere kan delta og leve mest mulig selvstendig. I kommunal planlegging må det være større oppmerksomhet på betingelser for at eldre kan leve aktive liv og føle seg trygge. God tilgang til kultur, sosiale møteplasser, natur og aktivitetsvennlige bo- og nærmiljøer er sentralt.

Lokal planlegging og nærmiljø

Med flere eldre i befolkningen blir kommunenes kunnskap om befolkningens sammensetning og demografiske utvikling viktig for å skape livskvalitet for den enkelte og solidaritet mellom innbyggerne. Kunnskap om eldres behov og analysekompetanse av demografiske endringer vil være grunnlag for planlegging lokalt. Hvordan statlige myndigheter kan bidra med bedre data og kompetanseutvikling, vil bli vurdert i strategien om en moderne eldrepolitikk.

Aldringen slår ulikt ut mellom kommunene og mellom bydeler og bygder i kommunene. Det er en tendens til at eldre flytter til sentrumsstrøk. Hvordan eldre bor har betydning for planlegging av tjenester og fritidstilbud, næringsliv og transport. Planleggingen må også legge til rette for sosiale møteplasser og at eldre kan bevege seg, også på vinterstid. For eldre er tilgang til butikker og servicefunksjoner i nærmiljøet og sentrum viktig. Å kunne ha lett tilgang til variert utvalg av råvarer og måltidsløsninger for å handle og tilberede sunn mat hjemme er viktig. Måltider er viktige sosiale arenaer, og å tilrettelegge for felles matlaging og måltider for aleneboende eldre er et perspektiv som bør ivaretas i nærmiljøet.

Noen bydeler og kommuner kan forvente en høyere andel av eldre innvandrere, for eksempel bydelene i Groruddalen. Flere eldre med innvandrerbakgrunn får også betydning for det lokale arbeidet for aktive eldre, både når det gjelder å tilrettelegge for helsefremmende aktiviteter og i arbeidet med å ivareta dette i eldreomsorgen.

Kulturliv er vesentlig for livskvalitet. Mange eldre er blant dem som går mye på teater og konserter. Flere kulturinstitusjoner har tilrettelagte tilbud på dagtid. Frivillig kulturliv med kor, orkestre og teatergrupper har også stor betydning. Men det er sosiale variasjoner i hvem som deltar. Bibliotekene har også mange eldre brukere, og deres rolle i nærmiljøet kan utnyttes bedre til kultur- og kunnskapsformidling for eldre.

Eldre er spesielt avhengig av bolignære områder for rekreasjon og fysisk aktivitet. Det er viktig å forstå hva som kan skape barrierer for og eller motivere til fysisk aktivitet utendørs. God belysning, strødde veier, gode gangveier er noen stikkord. Til grunn for anleggsutviklingen bør det være en analyse av alderssammensetningen og behov i ulike aldre. For eldre mennesker betyr merkede løyper med benker og rasteplasser mye.

Trygghet er en forutsetning for mange for å kunne delta og bevege seg utendørs. Relativt mange eldre er urolige for å bli utsatt for vold, og kvinner er mer engstelige enn menn. Vold i nære relasjoner rammer også eldre. Men opplevelsen av utrygghet kan være mer utbredt enn det faktisk er dekning for. Med utgangspunkt i utenlandske undersøkelser og kliniske erfaringer fra Norge, kan vi anslå at fire til seks prosent av den eldre befolkningen i Norge har vært utsatt for vold og overgrep etter at de fylte 65 år. Erfaringer fra Oslo politidistrikt er at ofre for lommetyverier ofte er eldre. Tallene viser imidlertid at eldre ikke er en særlig utsatt gruppe.

Medvirkning og kommunale eldreråd

Det er viktig å legge til rette for at eldre medvirker i lokal planlegging. Kommunale og fylkeskommunale eldreråd skal bidra til dette. En evaluering av kommunale råd utført av Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR) viser at ikke kommer tidlig nok inn i utrednings- og beslutningsprosessen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Barne- likestillings- og integreringsdepartementet forbereder et høringsnotat om særlige medvirkningsordninger i kommunene. Det legges opp til at kommuneloven skal få en generell bestemmelse om medvirkningsordninger i kommunene for eldre, ungdom og mennesker med nedsatt funksjonsevne. De enkelte ordninger skal få detaljerte regler fastsatt i forskrifter. I arbeidet med å lage felles regler for medvirningsordninger vil det bli sett på hvordan eldrerådene fungerer fra brukernes ståsted. Målet er å ha et regelverk som ivaretar de eldres ønske om å være med på å påvirke lokalpolitiske beslutninger

Aldersvennlig samfunnsutvikling

For å støtte kommunene i å utvikle samfunn som vil være gode å leve i for eldre mennesker, vil det bli vurdert å utarbeide en sjekkliste for planlegging, inspirert av Verdens helseorganisasjons konsept for aldersvennlige byer. Et annet hjelpemiddel kan være å utvikle en eksempelsamling som viser hvordan ulike kommuner har utviklet nærmiljø som tar hensyn til alle aldersgrupper.

Verdens helseorganisasjons globale nettverk av aldersvennlige byer er et internasjonalt tiltak for å hjelpe byer til å forberede seg på to verdensomspennende demografiske trender: den raske aldringen av befolkninger og den økende urbaniseringen. Prosjektet fokuserer på de miljømessige, sosiale og økonomiske faktorene som påvirker eldre voksnes helse og trivsel. Det er utarbeidet et rammeverk som kan benyttes for å vurdere en bys aldersvennlighet og at eldre mennesker har vært aktive deltakere i prosessen.

Trygge lokalsamfunn er et veiledningskonsept og et verktøy som skal effektivisere, systematisere og forenkle kommunenes arbeid med ulykkesforebygging, og sette kommunale oppgaver innenfor sikkerhet og folkehelse inn i en samlet helhet. Helse- og omsorgsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil legge til rette for å spre metodikken fra Trygge lokalsamfunn, i samarbeid med KS og Skadeforebyggende forum.

4.4.3 Boliger som er gode å bli gamle i

Strategien skal bidra til å gi bedre informasjon for å øke bevisstheten i befolkningen om behovet for å planlegge bosituasjon, tilrettelegge boligen for eldre år og for å starte planleggingen tidlig.

De fleste eldre ønsker å bo hjemme lengst mulig, også når de har behov for helse- og omsorgstjenester. For mange utgjør nabolaget den største kilden til tilhørighet og nettverk, og for møter mellom generasjonene. Boliger som gode å leve i og gode å bli gamle i, gir eldre økt trygghet og mer frihet til å leve aktive og selvstendige liv.

Det skjer i dag en betydelig boligbygging i Norge, og mange eldre mennesker skaffer seg leiligheter som er enklere å leve i på eldre dager. Likevel er hovedbildet at de fleste gamle vil bli boende i eksisterende hus eller leiligheter. Ikke alle har mulighet til å selge eller flytte. Mange vil derfor ha behov for å tilpasse boligen til nye behov som eldre. Mange eldre tilhører en kjøpesterk gruppe og eier sin egen bolig, ofte med lav gjeldsbelastning. Det må likevel legges til rette for at alle eldre kan ta et selvstendig ansvar for å tilpasse egen bolig eller finne felles boformer slik at hjemmet blir et godt sted å bli gammel i.

Økt tilrettelegging for tilpassede tjenester, universell utforming og tiltak for å forebygge ulykker og gjøre boliger trygge, er en viktig forutsetning for at eldre skal kunne bo hjemme så lenge som mulig. I byggteknisk forskrift stilles det krav til tilgjengelighet for nye boliger med hovedfunksjoner på ett plan og for boliger der det er krav om heis. Det er behov for å øke tilgjengeligheten i eksisterende boligmasse slik at framtidens behov blir dekket. Det kan gjelde alt fra enkle tiltak inne i den enkelte boenhet, som å fjerne terskler, til større tiltak som etterinstallering av heis i boligblokker. Husbanken har låne- og tilskuddsordninger til tilpassing av bolig. Økt bruk av velferds- og smarthusteknologi kan sammen med god tilrettelegging av boligen gjøre det lettere for flere å bo lenger hjemme. Kommunene kan spille en aktiv rolle i å bevisstgjøre eldre om deres boligsituasjon og mulighetene for tilpasning av eksisterende boligmasse.

For mange eldre vil et godt alternativ til boligen de bor i nå, være å flytte til en mer lettstelt bolig, med tilgang til service- og kulturtilbud. Kommunene kan gjennom planlegging og dialog med private utbyggere legge til rette for bygging av leiligheter på det ordinære boligmarkedet som vil dekke eldres behov. Det må også bygges leiligheter innrettet for eldre med særskilte behov. I utviklingen av gode boliger og bomiljøer er det viktig at eldre selv involveres i planlegging og utforming. Eldre kan for eksempel gi viktige innspill i kommunenes planlegging, via de lokale eldrerådene og til boligprodusenter ved utformingen av nye leilighetsprosjekt.

4.4.4 Tilgjengelig og sikker transport

Med flere eldre som brukere av transportsystemet, blir det viktig at målene om økt bruk av kollektivtransport, gange og sykkel, lar seg realisere for eldre mennesker. Flere eldre med mer ressurser og ønske å leve aktive liv, vil innebære høyere reiseaktivitet. Oppfølging av målet i Nasjonal transportplan om å bidra til sammenhengende, universelt utformede reisekjeder blir en sentral ramme for å utforme tilbud som er tilpasset eldre menneskers behov. Reisekjeden omfatter alle ledd i en reise. Gange hjemmefra til bussen, bussens utforming, kjøp av billett og informasjon på stasjonen for å kunne planlegge reisen, er alle ledd i reisekjeden.

Reisevaneundersøkelser viser at eldre er en gruppe som ofte velger å gå, samtidig som ulykkestallene på landsbasis viser at eldre er den mest utsatte aldersgruppen når det gjelder fotgjengerulykker i byer og tettsteder. Fallulykker utgjør et betydelig problem som økonomisk og velferdsmessig langt overstiger konsekvensene av trafikkulykker med fotgjengere. Det er et stort behov for å tilrettelegge bedre for gående. Gangnettet må gi effektive, trygge og sikre forbindelser mellom ulike målpunkter, uavhengig av hvem som eier veinettet, og det må etableres der folk faktisk går eller har behov for å gå. God gangatkomst til holdeplasser for kollektivtransport er viktig for å nå målet om universelt utformede, sammenhengende reisekjeder.

Gangnettet kan bestå av et mangfold av gangforbindelser med ulik karakter, slik som gater, veier, gågater, fortau, gang- og sykkelveier, gangveier, turveier og snarveier. Parker og plasser inngår også i et slikt nett av gangforbindelser. Trinnfri og slak stigning, riktig tverrfall, tilstrekkelig bredde, jevne og sklisikre overflater, rekkverk der det er behov, gode kontraster og hensiktsmessige systemer for veifinning er viktig. God belysning er vesentlig for opplevelsen av trygghet, og hvileplasser langs gangforbindelser er spesielt viktig på strekninger med stor gangtrafikk og der det er mange eldre. Det bør sikres tilstrekkelig plass til snørydding og snøopplag, slik at snøen ikke hindrer framkommeligheten.

Digitalisering og bruk av teknologi på transportsteder til informasjon, billettsystemer og innsjekking, kan være en utfordring for mange brukergrupper.

Økt gjennomsnittsalder i befolkningen har konsekvenser for trafikksikkerheten fordi risikoen for å bli drept eller hardt skadd øker vesentlig for trafikanter over 75 år. Eldre er en spesielt ulykkesutsatt trafikantgruppe, både i rollen som bilfører og som fotgjenger. Det er flere årsaker til dette. Aldring reduserer enkelte ferdigheter som er nødvendige i trafikken. Dette gjelder særlig konsentrasjon, observasjon og behandling av informasjon. I tillegg tåler eldre de fysiske påkjenningene ved ulykker dårligere enn yngre, og de kjører ofte biler med mindre passiv sikkerhet. Ulykker der eldre er involvert får derfor ofte alvorlig utfall. For å redusere antall ulykker med eldre vil regjeringen fortsatt legge vekt på krav knyttet til førerretten, videreføre oppfriskningskurs som 65+ og legge til rette for økt sikkerhet for eldre gående. Videre samarbeider Statens vegvesen med relevante aktører med sikte på å komme fram til tiltak som den enkelte aktør forplikter seg til å gjennomføre for å bedre sikkerheten for eldre trafikanter. Statens vegvesen vil i samarbeid med andre aktører utarbeide et opplegg for trafikksikkerhetskurs som avholdes på eldresentre, aktivitetssentre og lignende.

Hvert år skjer det rundt 20 000 fallulykker på gater og fortau. Mange fall skyldes mangler ved strøing av isbelagte fortau. Fallulykker som skjer på veien inngår ikke i ulykkesstatistikken for veitrafikkulykker, og det kan bety at risikosteder ikke blir fanget opp. Kommunen har ansvar for vintervedlikehold av kommunale veier og uteområder, mens gårdeiere har ansvar for fortau. Det er utarbeidet håndbøker og retningslinjer til drift og vedlikehold for kommunale veier. I Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg 2014–2017 er det foreslått en metode for gjennomgang av fakta om eldreulykker hvor berørte aktører samarbeider for å finne løsninger på trafikksikkerhetsproblemene.

Organisering av vintervedlikehold trenger ikke å være ressurskrevende. Det kan imidlertid være et paradoks at det er den ulykkesrammede, arbeidsgiveren og helsesektoren som merker utgiftene ved skader som følge av fall, mens kommunale veimyndigheter og andre veimyndigheter ikke ser den direkte effekten av manglende vintervedlikehold. Det er et samfunnsansvar å øke bevisstheten om dette. Os i Østerdalen er et godt eksempel på hvordan en kommune har redusert fall og hoftebrudd om vinteren. Her ble en frivillig organisasjon engasjert for å strø veier og fortau der eldre mennesker bodde. Forekomsten av fall har gått betraktelig ned. God skadestatistikk er en forutsetning for å vise at det er verd innsatsen, og bidrar til å forplikte administrasjon og politikere, det vises til omtale av ulykker i kapittel 6.

4.5 Teknologi og innovasjon – styrker produktivitet og deltakelse

Øke digital deltakelse og styrke teknologikompetanse

Teknologi, IKT og den digitale utviklingen gir betydelige muligheter for deltakelse og utvikling av samfunnet. Teknologiske endringer har endret våre liv på måter vi ikke trodde var mulig for kort tid tilbake, og vil fortsette å endre våre liv fremover. Regjeringen vil at det skal være like muligheter for digital deltakelse for alle innbyggere i Norge, uavhengig av alder, kjønn, økonomi og bakgrunn.

Den økte digitaliseringen av samfunnet har imidlertid ført til mange eldre føler en viss uro for å bli utestengt eller fremmedgjort i det digitale samfunn fordi de ikke behersker IKT og internett. Dette kan også ha et demokratisk aspekt dersom eldre blir utestengt fra å delta i samfunnsdebatten som en følge av at de ikke er til stede på digitale debattforum. Arbeidet med universell utforming av IKT vil kunne bidra til flere eldres digitale deltakelse.

Statistikk viser at mange over 60 år ikke bruker digitale verktøy og internett. Bruken avtar for mange når de har forlatt yrkeslivet, blant annet på grunn lite tilgang på oppdatering av program, utstyr og brukerstøtte. Det er derfor behov for opplæring og støtte til eldre som ønsker å ta i bruk ny teknologi eller som ønsker å videreutvikle sin kunnskap. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har startet et arbeid for å øke befolkningens digitale deltakelse og kompetanse, og hvor innbyggere som er svake IKT-brukere vil være en hovedmålgruppe. For å nå flere eldre skal det legges vekt på å bruke møteplasser gjennom samarbeid med frivillige organisasjoner og kommunale tjenester for å spre kunnskap om bruk av IKT.

Morgendagens eldre vil være mer fortrolige med bruk av IKT og digitale verktøy, dette åpner for nye muligheter for deltakelse og mestring for neste generasjon eldre. De vil også forvente tilgang til nettet som mottakere av helse- og omsorgstjenester. Trådløse nett kan være et digitalt virkemiddel for å understøtte mål i omsorgspolitikken, men i dag mangler dette ved svært mange sykehjem.

Næringsliv og forbrukere: Innovasjonspotensial

Mange eldre er kjøpesterke. Tyske beregninger viser at gruppen 60+ tilsvarer nær en tredel av landets samlede private forbruk. Flere eldre forbrukere kan bidra til å skape nye produkter.

Framtidens løsninger vil komme fra både offentlig og privat sektor. Flere tjenester vil bli utviklet i felleskap. Det gjelder også folkehelseområdet der bedriftene kan bidra med nye løsninger på samfunnsutfordringene som er beskrevet i denne meldingen. Offentlig sektor kan spille en viktig rolle ved å etterspørre bedre løsninger, være et hjemmemarked for norsk næringsliv og bidra til at ny kunnskap tas i bruk i den enkelte virksomhet og på tvers av sektorer. Løsningene må utvikles i et samspill mellom brukerne, offentlig sektor, næringslivet og kompetansemiljøene. Det betyr at offentlig sektor må være en god bestiller av nye og bedre løsninger. Et viktig ledd i å oppnå dette er å skape sterke innkjøpsmiljøer i robuste kommuner. I dag skjer produksjon og utvikling av tjenester ofte i mindre enheter og i kommuner med lite kompetanse og ressurser til å drive innovasjon. Kommunereformen vil være viktig for å få sterkere og mer innovative miljøer i norsk kommunesektor. Slike nye og sterke innkjøpsmiljøer bør i tillegg til å sikre god regeletterlevelse sørge for god behovsforankring hos innbyggerne, gi kommuneledelsen gode råd om hvordan anskaffelser kan bidra til å nå de langsiktige målene for virksomheten og lage gode rutiner for markedsdialog og leverandørutvikling.

Turistnæringen er et eksempel på en næring som tilpasser produktene til eldre reisende. Bedriftene som tar seniorers forbrukerønsker og preferanser alvorlig, vil kunne vinne i et konkurranseutsatt marked. Deres preferanser vil som hovedregel bli fanget opp via markedsmekanismen. Gåstaver er et eksempel på et produkt som selger til gruppen eldre, og som som også bidrar til bedre helse. Det kan være aktuelt med målrettet informasjon mot enkelte sektorer om konsekvensene av aldringen og mulighetene for næringslivet. Innovasjon og næringsutvikling kan bidra til økonomisk vekst og samtidig løse viktige velferdsoppgaver, for eksempel velferdsteknologi.

I landbruks- og matnæringen er det potensial for å bygge videre på tilbud rettet mot eldre brukere. Grønn omsorg, og Inn på tunet, hvor gårder er ramme for velferdstjenester, og gårdsturisme er slike eksempler. Det er et stort potensial for næringsmiddelbransjen for å utvikle tilpassede måltidsløsninger, matbringertjenester m.v. Samtidig utvikler også industrien matprodukter som er spesielt innrettet for eldre mennesker som har vanskelig for å ta til seg næring.

Ny teknologi for bedre helse og velferd

Regjeringen vil ta i bruk de nye mulighetene teknologien gir for å involvere og aktivisere hver enkelt. Det er et mål at velferdsteknologiske løsninger skal være en integrert del av omsorgstjenestetilbudet innen 2020. Den nasjonale helseportalen helsenorge.no videreutvikles med nye tjenester for dialog og involvering. Her pågår det også arbeid med mobil helseteknologi (m-helse), og det etableres nå et prosjekt for å prøve ut enkelte løsninger. For å sikre at vi iverksetter de riktige tiltakene, skal det følges med på effekter og gevinster underveis. Den norske befolkningen er aktive nettbrukere og vant til å innhente informasjon og utføre tjenester selv. Det er likevel viktig å bidra til å styrke den digitale kompetansen blant eldre.

Teknologi kan gi nye muligheter i arbeidet med aktive eldre. Velferdsteknologi bidrar til at eldre kan bo lenger hjemme. Nye selvbetjeningsløsninger og mulighet for dialog gir lettere kontakt med helse- og omsorgstjenesten og nye muligheter for å være en aktiv deltaker. Smarttelefoner, nettbrett og apper har raskt fått stor utbredelse. Mobil helseteknologi på telefoner og nettbrett kan bidra til trening og aktivitet, oppfølging av egen helse og sykdom, trygghet og forebygging. Organisering av pasientgrupper på nett eller i nettmøter kan også bidra til at eldre kan være sosiale og deltakende.

4.6 Helse- og omsorgstjenesten skal fremme aktive liv

Morgendagens brukere og pasienter av tjenestene vil ha bedre forutsetninger for å mestre plager og sykdom, med større ressurser og tilgang til teknologiske hjelpemidler. De nye eldre vil selv i større grad enn tidligere generasjoner eldre ønske å ha aktive og selvstendige liv også når de går inn i 80- og 90-årsalderen. Gode levevaner vil bidra til å kunne leve aktive liv lenger og opprettholde helse og funksjonsfriskhet. Det gir muligheter for helse- og omsorgstjenesten til å legge til rette for veiledning, behandling og rehabilitering som tar utgangspunkt i brukere og pasienters ønske om autonomi og ansvar for egen helse og tilfriskning.

4.6.1 Styrke arbeidet med livsstilsendring

Helse- og omsorgstjenesten kan spille en viktig rolle gjennom livsstilsveiledning for gamle og de eldste eldre. For mange er sykdom et vendepunkt, hvor pasienten blir motivert for endring av levevaner. Helsedirektoratet skal lage en veileder til helsetjenesten om helsefremmende aldring, om levevaner og individuell rådgivning, og det skal utarbeides informasjon om helse og livsstil som henvender seg til eldre. Her vil også rådgivning om legemidler, psykisk helse og fallforebygging inngå. Kommunen har ansvar for helsefremmende og forebyggende arbeid. Veiledning av brukere og pasienter kan være viktig både tidlig i et sykdomsforløp, gjerne før sykdom har oppstått, eller i stedet for innleggelse i spesialisthelsetjenesten. Mange kommuner har etablert frisklivstilbud for å gi forebyggende helsetjenester og individuell veiledning. Frisklivssentralene kan være et godt tiltak for helsefremmende og forebyggende tiltak rettet mot eldre som en av flere aktuelle grupper.

Kostholdet er viktig hele livet, og god ernæring har betydning for god helse i eldre år. Mange eldre har et godt kosthold, men blant neste generasjon eldre vil også mange dra med seg uheldige kostvaner. Kompetanse om ernæring i helse- og omsorgstjenesten blir derfor viktig. Kostrådene for yngre eldre er de samme som for resten av befolkningen. For en del blir imidlertid matlysten mindre, som gjør at sammensetningen av kostholdet blir viktigere med tilstrekkelig vitaminer, mineraler og fiber. Kosthåndboken er en viktig veileder for helse- og omsorgstjenesten i ernæringsarbeidet, og den inneholder generelle kostråd og særskilt ernæringsbehandling for ulike diagnoser. Betydningen av et variert og tilstrekkelig kosthold er synliggjort i verdighetsgarantien. Ernæring er viktig i forebygging, behandling, habilitering og rehabiliteringsarbeid. Å forebygge underernæring har målbart gunstige effekter for den enkelte når det gjelder livskvalitet, sykelighet og dødelighet. Faglig retningslinje for forebygging og behandling av underernæring har gitt økt oppmerksomhet og bedre oppfølging. Retningslinjen har også gitt grunnlag for tilsyn, som har bidratt til bedring på ernæringsområdet i helse- og omsorgstjenesten. Måltider er viktige sosiale arenaer, og eldre spiser mer når det legges til rette for felles måltider.

En 70-åring som blir mer fysisk aktiv kan vinne tre leveår med god helse. Trening og daglig aktivitet hjelper på en lang rekke kroniske sykdommer, og bedrer helse og livskvalitet i eldre år. Det må legges større vekt på fysisk aktivitet i rehabilitering av pasienter, det forebygger muskel- og skjelettsykdommer, opprettholder god kondisjon og virker positivt på den psykiske helsen.

Å slutte å røyke har umiddelbar virkning på risiko for hjerte- og karsykdommer, og reduserer faren for utvikling av kols. Med en eldrebefolkning som har høyere alkoholkonsum enn tidligere og hvor særlig kvinner har økt alkoholkonsum, blir også arbeidet med å fange opp alkoholbruk viktig.

Med økende alder øker sannsynligheten for funksjonstap, sykdom, tap av arbeid, partner og venner. Slike store endringer i livssituasjonen kan føre til ensomhet og psykiske plager. Helse- og omsorgstjenesten kan bidra til å møte disse utfordringene gjennom å forebygge passivisering, isolasjon, rusproblemer, angst og depresjon, styrke tjenestetilbudet til eldre med psykiske lidelser og/eller rusproblemer og styrke tjenestetilbudet til personer med demens og deres pårørende.

4.6.2 En helhetlig tilnærming

Behovet for at helsepersonell har en helhetlig tilnærming til eldres helse illustreres i NOU 2011: 11 om innovasjon i omsorg. Utredningen tar utgangspunkt i de vanligste utfordringene omsorgstjenestene møter: Fall, ensomhet og kognitiv svikt som er tre faktorer som påvirker hverandre gjensidig og berører de fleste fagområder i helse- og omsorgssektoren. Redusert allmenntilstand på ett område får gjerne konsekvenser for andre, som igjen gir ringvirkninger på andre områder i livet. Ubehagelige opplevelser med fall fører gjerne til redsel for nytt fall, med tilbaketrekning, sosial isolasjon og manglende aktivitet som resultat. Mangel på sosial kontakt og stimulans kan føre til raskere utvikling av kognitiv svikt. Kognitiv svikt kan føre til glemsomhet, manglende koordinasjon og mindre oppmerksomhet overfor risiko, som igjen kan øke sannsynligheten for fall. Fallulykker og angsten for fall er ofte starten på en negativ spiral for dem som rammes. Utredningen peker på at den negative spiralen må snus, ved hjelp av forebyggende tiltak, innovative grep og fornuftig bruk av teknologi.

Helse- og omsorgsdepartementet vil videreutvikle tilbudet gjennom helhetlige og flerfaglige tjenester. Videre vil samarbeid med frivillige organisasjoner og styrket tilbud til pårørende gi bedre mulighet til å redusere isolasjon og forverring.

For en effektiv helse- og omsorgstjeneste trengs et kjønnsperspektiv på eldres helse. Kvinner har oftere kroniske lidelser, smerter og funksjonsnedsettelse. I mannsrollen ligger også utfordringer som helse- og omsorgspersonell kan være mer bevisst på. Menn er ofte sene til å oppsøke helsetjenesten ved problemer. Ensomhet kan ramme menn sterkere enn kvinner. Blant eldre menn er mange fra en generasjonen som ikke har vært vant til å lage mat selv, som gjør at de kan utvikle uheldige kostvaner som kan gi dårligere fungering på sikt.

Fallforebygging

Regjeringen vil intensivere arbeidet for forebygging av fallulykker og har som mål å oppnå ti prosent reduksjon i antall hoftebrudd innen 2018. Fallforebygging skal inkluderes i arbeidet med kvalitetsindikatorer, hjemmebesøk, pasientsikkerhetsprogrammet og det tverrsektorielle folkehelsearbeidet. Et hoftebrudd for gamle mennesker kan gi betydelig reduksjon i helse og livskvalitet, høy dødelighet, og store kostnader for helse- og omsorgstjenesten.

Helsedirektoratet har fått i oppdrag å sammenstille erfaringer fra utviklingsprogrammet for forebyggende hjemmebesøk og videreutvikle modeller. Pasientsikkerhetskampanjens tiltakspakke for å forebygge fall i sykehjem og sykehus videreføres i pasientsikkerhetsprogrammet (2014–2018).

Riktigere legemiddelbruk

Regjeringen skal denne våren legge fram en stortingsmelding om legemiddelpolitikken, i den vil riktig legemiddelbruk og pasientsikkerhet, herunder for eldre, være viktige tema.

I følge Folkehelseinstituttet utgjør legemiddelbruken hos eldre nesten halvparten av all legemiddelbruk i Norge. Over 90 prosent av befolkningen over 65 år bruker minst ett reseptpliktig legemiddel, og over 60 prosent av disse fikk i 2011 utlevert mer enn fem legemidler. Flere eldre har mange sykdommer og bruker mange legemidler samtidig. Dette øker sjansen for unødvendig bruk og uheldige kombinasjoner, som trøtthet og mindre matlyst. Eldre er sårbare for bivirkninger og andre legemiddelrelaterte problemer. Det må sikres god informasjonsflyt mellom sykehus, legevakt, fastleger, sykehjemsleger og personalet i hjemmetjenesten og i sykehjemstjenesten. Det er viktig med et systematisk samarbeid mellom fastlegen og andre som yter tjenester til pasienter med sammensatte behov, og oppdaterte legemiddellister og jevnlig legemiddelgjennomgang for den enkelte pasient.

4.6.3 Helse- og omsorgstjenesten må planlegge for en aldrende befolkning

Planlegging og utforming av morgendagens helse- og omsorgstjeneste må legge den økte andelen eldre i bruker- og pasientgruppen til grunn. Både kommunene og spesialisthelsetjenesten stilles overfor sammensatte utfordringer og må planlegge og iverksette nødvendige endringer for å møte aldringen.

Det vil være geografiske og lokale variasjoner i andelen eldre. Fremskrivninger viser at andelen eldre som bor i distriktene og i mindre kommuner vil bli høyere. Skrøpelige og syke eldre vil ha behov for tjenester i geografisk nærhet. Det er et mål at den eldre pasienten skal sikres gode pasientforløp gjennom hele tjenesten, både før, i og etter sykehusopphold. Samhandlingsreformen har bidratt til bedre tilgang på helse- og omsorgstjenester nært der folk bor, blant annet gjennom at kommunene skal ha døgntilbud for øyeblikkelig hjelp. I de lovpålagte samhandlingsavtalene inngår en plikt for kommunene og det regionale helseforetaket til å samarbeide slik at pasientene mottar et helhetlig tilbud. Helse- og omsorgsdepartementet vil gjennom de kommende stortingsmeldingene om primærhelsetjenesten og Nasjonal helse og sykehusplan bidra til å planlegge en helse- og omsorgstjeneste med kapasitet og kompetanse til å møte framtidige behov. Blant annet vil bedre lokalmedisinske tilbud være viktig for de eldre innbyggerne.

Kommunene vil i framtiden ivareta brukere og pasienter med endrede og mer sammensatte behov. Selv om det er flere eldre, har andelen med hjelpebehov vært stabil, noe som reflekterer bedre helsetilstand i eldrebefolkningen som helhet. Liggetiden i sykehus er kortere enn før, mer behandling gis poliklinisk og de fleste tilstander kan og bør følges opp mens personen bor hjemme eller i kommunal institusjon. Sykdomsbildet og behandlingstilbudet har endret seg og pasientgruppen er mer mangfoldig. Dessuten har brukere og pasienter fått styrket rettighetene og muligheten til å medvirke i behandlingen, og de har tydeligere ønsker og forventninger til helse- og omsorgstjenesten.

Helse- og omsorgspersonell er en nøkkelressurs for å fremme aktive eldre i tjenestetilbudet. Helseprofesjonsutdanningen og velferdsutdanningene må legge mer vekt på kunnskap om aldring og eldres helse. Geriatri og gerontologi er viktige fagområder. I geriatrisk arbeid kreves en helhetlig behandlingsform basert på tverrfaglig samarbeid og kompetanse. Geriatri er derfor ikke bare en medisinsk spesialitet, men også et kunnskapsområde for andre involverte yrkesgrupper der sykepleie, fysioterapi, ergoterapi og ernæring er sentrale. Kunnskap om legemiddelbruk er viktig.

Ny kunnskap om betydningen av levevaner som del av behandling og rehabilitering av kronisk sykdom må vektlegges mer i utdanningene for at helse- og omsorgstjenestene skal dreie mot forebygging, helsefremming og tidlig innsats mot eldre. Det vises til nærmere omtale i Meld. St. 13. (2011–2012) Utdanning for velferd.

Aktiv omsorg

Perspektivet om å fremme aktive eldre skal også omfatte en framtidsrettet og god helse- og omsorgstjeneste. Det må legges større vekt på aktivisering, både sosialt og fysisk og gi økt oppmerksomhet på brukeres sosiale og kulturelle behov. Alle årene i livet, også de siste, må ha et meningsfylt innhold. Omsorgstilbudene skal bygges videre ut for å gi alle som trenger det et tilbud med kvalitet og aktivitet. Det er behov for en faglig omlegging knyttet til rehabilitering, aktivisering, egenmestring og veiledning av pårørende og frivillige, og til innføring og bruk av velferdsteknologi. En slik satsing vil kreve større tverrfaglig bredde i helse og omsorgssektoren, med større vekt på sosialpedagogikk, ergoterapi, fysioterapi og sosialt arbeid.

Kultur, aktivitet og trivsel bør være helt sentrale og grunnleggende elementer i et helhetlig helse og omsorgstilbud. Undersøkelser viser at det er på det sosiale og kulturelle området dagens kommunale omsorgstjeneste først og fremst kommer til kort, særlig for beboere i sykehjem, omsorgsboliger og andre som har stort behov for bistand.

Det er de senere årene utviklet mye kunnskap om effekter av systematisk og integrert bruk av musikk og andre kulturuttrykk i behandling og daglige aktiviteter i omsorgstjenestene. For å utvike og spre miljøterapeutiske metoder og arbeidsformer er det oppretter et nasjonalt kompetansemiljø for kultur, helse og omsorg tilknyttet Levanger kommune i samarbeid med fag- og forskningsmiljøer. For å styrke den aktive omsorgen og sette sosiale og kulturelle behov i sentrum, er det iverksatt en nasjonal sertifiseringsordning for livsgledesykehjem i regi av stiftelsen Livsglede for eldre.

Demensplan 2020

For å bedre forholdene for personer med demens og deres pårørende, har regjeringen satt i gang arbeidet med å utforme Demensplan 2020. Målet er å skape et demensvennlig samfunn som tar vare på og integrerer personer med demens i fellesskapet. Et viktig prinsipp er åpenhet og inkludering. Regjeringen vil motvirke diskriminering og stigmatisering av personer med demens og deres pårørende, og vil derfor sikre økt kunnskap og kompetanse blant pårørende, ansatte og i allmennheten. Framtidens helse- og omsorgstjeneste skal være preget av samarbeid mellom personer med demens, pårørende, frivillige organisasjoner, det offentlige, fagmiljøer og lokalsamfunn. Som del av regjeringens visjon om å skape pasientens helse- og omsorgstjeneste og flytte makt til brukerne, utarbeides planen i et tett samarbeid med brukerne og deres pårørende. Helse- og omsorgsdepartementet har høsten 2014 gjennomført sju dialogmøter. Innspillene fra møtene skal sammen med erfaringer fra dagens plan og oppdatert kunnskap danne grunnlag for utkast til en ny plan, som skal sendes på en bred høringsrunde og legges fram høsten 2015.

Tallet på mennesker med demenssykdommer forventes å bli fordoblet i løpet av 35 år. Den sterkeste veksten vil skje om 10–15 år. Dette gir tid til å planlegge og investere langsiktig i kompetanse, teknologi og bygningsmasse.

En av de viktigste oppgavene blir å innrette lokalsamfunnet på denne situasjonen og legge forholdene bedre til rette for mennesker med demens og deres nærmeste, som ofte bærer de tyngste byrdene. Godt utbygde hjemmetjenester og aktivitetstilbud spiller en avgjørende rolle.

Det viktigste symptomet eller kjennetegnet på demens er nedsatt hukommelse. Demens medfører også svekket tanke-, kommunikasjons- og orienteringsevne. Personer som rammes av demens, får vansker med å praktisere ferdigheter eller å mestre hverdagsrutiner, og har ofte et svært sammensatt sykdomsbilde med funksjonssvikt på flere områder. For helse- og omsorgstjenestene innebærer det store utfordringer å planlegge, dimensjonere og tilrettelegge for en helhetlig og sammenhengende omsorgskjede til personer med demens og deres pårørende.

Kommunene har i økende grad satt demens på dagsorden og iverksatt tiltak for å bedre kvaliteten på tjenestetilbudet til personer med demens ved oppfølging av Demensplan 2015. Gjennom planens tre hovedsaker: tilpasset dagtilbud, tilrettelagte boliger og økt kompetanse, har mange personer med demens og deres pårørende fått et bedre omsorgstilbud.

Det er fortsatt utfordringer og mangler i tjenestetilbudet. Det er spesielt behov for økt oppmerksomhet om utredning og diagnostisering av demens, oppfølging etter diagnostisering, mer aktivitet i hverdagen både for hjemmeboende og for sykehjemsbeboere og et bedre tjenestetilbudet til hjemmeboende med demens. Videre må dagens og framtidens boliger tilpasses personer med demens. Brukere må involveres mer i avgjørelser som angår dem.

4.7 Mer kunnskap om eldrebefolkningen

Bedre kunnskap om den eldre befolkningen er en viktig forutsetning for at samfunnet kan møte aldringen. Forskningsmiljøene må være mer opptatt av aldringen som fenomen og de samfunnsmessige og individuelle konsekvenser. Strategien for en moderne eldrepolitikk skal bidra til å samordne og styrke aldersforskningen i Norge.

Med målet om lengre yrkesliv, blir det viktig å få fram kunnskap om sammenhengen mellom arbeid og helse for eldre arbeidstakere og hvordan tilknytning til arbeidslivet kan være helsefremmende. Det er behov for å styrke kompetansen om forhold i arbeidslivet som fremmer helse og forhold som gir risiko for helseproblemer. Helse- og omsorgsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet vil bidra til å belyse kunnskap om sammenhengen mellom arbeid og helse i et lengre arbeidsliv.

Det er et særlig behov for livsløpsstudier, som Norlag-studien i regi av Nova ved Høgskolen i Oslo og Akershus. Det er en samfunnsvitenskapelig undersøkelse som belyser ulike aspekter ved eldres liv over generasjoner, og den har gitt viktig informasjon til myndighetene om ulike utviklingstrekk i eldrebefolkningen. Det er aktuelt å utvide undersøkelsen til også å omfatte helsemessige forhold, og en bedre belysning av sammenheng mellom arbeid og helse over tid.

Det er behov for å få fram god informasjon om den demografiske utviklingen, og forholdet mellom generasjonene i lys av aldersbæreevnen. Variasjoner i alderskohortene må belyses. Utfordringer for aldersgruppen 60–90 år er annerledes enn de vil være for dagens 40–50 åringer som vil være morgendagens eldre. Det er behov for bedre statistikk om demografiske forhold, befolkningssammensetning og -framskrivninger. Det er også behov for kompetanse i kommunene og på tvers av sektorer for å analysere dataene og vurdere konsekvensene av slike forhold. Kommuner har behov for kompetanse og verktøy for å fremme et mer aldersvennlig samfunn.

Flere forskningsprosjekter i regi av Norges forskningsråd belyser aldring som del av sine områder. Det er ønskelig å få fram denne ulike forskningen, samordne bidrag fra ulike forskningsmiljøer og faglige tilnærminger for å få en mer helhetlig forståelse av konsekvensene av aldringen i befolkningen. Aldringen må følges både med demografisk, samfunnsvitenskapelig og medisinsk perspektiv.

Flere miljøer bidrar til kunnskap om eldre og aldring gjennom statistikk, dokumentasjon og forskning, blant annet Statistisk sentralbyrå med befolkningsdata, Nova med studier av eldre, forskningsprogrammet Velferd, arbeidsliv og migrasjon i regi av Norsk forskningsråd, og helseanalyser og forskning i regi av Folkehelseinstituttet.

Helse- og omsorgsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet vil vurdere om Norge skal slutte seg til Active Ageing Index (AAI). Indeksen viser hvordan ulike land, og også regioner, fremmer aktiv aldring langs dimensjoner som arbeid, deltakelse, helse og trygghet og aldersvennlige omgivelser. Indeksen er et verktøy for å måle potensial hos eldre mennesker og i samfunnet for en aktiv og sunn aldring. Indeksen er et samarbeidsprosjekt mellom EU og FN.