Del 2
Videreutvikle det tverrsektorielle folkehelsearbeidet

5 Et sterkere sosialt sikkerhetsnett

Regjeringen vil jobbe for at Norge skal være et land med små forskjeller og minimal fattigdom. Gode levekår og sosial inkludering er fundamentet for å nå målet om flere leveår med god helse og reduserte helseforskjeller. Sentrale elementer er grunnleggende økonomisk trygghet, tilknytning til utdanning og arbeidsliv og trygge oppvekstvilkår.

Befolkningens helse og sosiale forskjeller i helse henger nært sammen med velferdsutvikling og forskjeller i levekår og inntekt. Høy sysselsetting, universelle velferdsordninger og et godt utbygd utdanningssystem har bidratt til færre fattige og jevnere inntektsfordeling i Norge sammenliknet med andre land. Likevel er det mennesker som står utenfor viktige sosiale arenaer blant annet på grunn av dårlig økonomi eller dårlige levekår. Regjeringen vil tette hullene i sikkerhetsnettet for grupper som i dag faller igjennom, og sikre mer likeverdige vilkår særlig for barn som vokser opp i fattige familier. Barns rett til en trygg oppvekst og sosial deltakelse er grunnleggende.

Regjeringen vil legge fram en strategi mot barnefattigdom og konsekvenser av fattigdom for barn og ungdom. Økt differensiering av foreldrebetaling i barnehage og av stipend til skoleelever i videregående opplæring er viktige virkemidler for at ikke familiens økonomi skal avgjøre om barnet eller ungdommen får ta del i tilbudene. Regjeringen vil styrke familiens stilling og det skal legges fram en stortingsmelding om familiepolitikken i 2016. Videre vil regjeringen gi alle småbarnsfamilier et barnehagetilbud av god kvalitet, og det gjennomføres blant annet kompetanseheving for ansatte i barnehagene. Flere elever og lærlinger skal gjennomføre videregående opplæring, og det er satt i gang tiltak som skal bidra til dette. Regjeringen vil forsterke innsatsen overfor barnefamilier og unge som ikke bor bra. Det er behov for nytenkning og oppmerksomhet på samfunnsplanlegging som virkemiddel for å forebygge og redusere sosial ulikhet. Regjeringen vil legge fram en stortingsmelding om livslang læring og utenforskap. Målgruppen for meldingen er grupper som har falt ut av arbeidslivet eller som har høy risiko for å gjøre det. Regjeringen vil også legge fram en stortingsmelding om likestilling mellom menn og kvinner.

5.1 Grunnleggende økonomisk og sosial trygghet

Folketrygden skal gi økonomisk trygghet ved å sikre den enkelte inntekt og kompensere for særlige utgifter ved blant annet arbeidsløshet, aleneomsorg for barn, sykdom og uførhet. Samtidig skal trygdeordningene bidra til utjevning av inntekt og levekår og hjelp til selvhjelp med sikte på at den enkelte skal kunne forsørge seg selv. Deltakelse i arbeidslivet gir for de fleste en betydelig velferdsgevinst. Arbeid er også det viktigste for å unngå fattigdom og sosial eksklusjon. Høy sysselsetting gir samfunnet verdiskaping og et trygt økonomisk grunnlag for velferden.

Det er særlig viktig å forhindre fattigdom i barnefamilier. Fattigdom rammer barn. De kan ikke lastes for den situasjonen foreldrene er i. Regjeringen vil videreutvikle samarbeidet på tvers av sektorene og legge fram en strategi mot barnefattigdom i 2015. Strategien skal omfatte forebyggende tiltak og bidra til å redusere negative konsekvenser og belastningen for barn som vokser opp i fattige familier. Strategien skal bygge på regjeringsplattformen og samarbeidsavtalen. Inntektsnivået i en barnefamilie kan ha stor betydning for barnas utdanning, yrkesvalg og tilknytning til arbeidslivet, som igjen har betydning for helse og trivsel. Lav familieinntekt kan medføre ekskludering fra viktige sosiale arenaer og gi dårlige boforhold. Overføringer til barnefamiliene bidrar, sammen med tiltak for å øke arbeidsmarkedstilknytningen, til å bedre levekårene og legger grunnlaget for bedre helse. De største overføringene til barnefamiliene i Norge er foreldrepenger, barnetrygd og kontantstøtte. Foreldrepenger skal sikre foreldrene inntekt slik at de kan være hjemme med barnet den første tiden etter fødsel eller adopsjon. Vilkårene for å få rett på foreldrepenger er yrkesaktivitet med pensjonsgivende inntekt i minst 6 av de 10 siste månedene. I tillegg må inntekten overstige halvparten av folketrygdens grunnbeløp. Engangsstønad gis til mødre som ikke har rett til foreldrepenger. Denne satsen ble økt med virkning fra 2015.

Familienes økonomiske kår kan være til hinder for bruk av barnehage. Regjeringen ønsker å avhjelpe dette gjennom økt differensiering av foreldrebetaling i barnehagene. I 2015 blir det innført moderasjonsordninger som medfører at lavinntektsfamilier ikke skal betale mer enn seks prosent av inntekten for en barnehageplass. Differensiering av stipend til skoleelever i videregående opplæring skal gi flere unge bedre muligheter til å gjennomføre grunnopplæringen. Som et ledd i innsatsen mot fattigdom gis det tilskudd til tiltak gjennom nasjonal tilskuddsordning mot barnefattigdom, se kapittel 2 Psykisk helse i folkehelsearbeidet. Det gis også tilskudd i kommunene for å forebygge og redusere fattigdom blant barn og unge og barnefamilier som er i kontakt med de sosiale tjenestene i Nav-kontoret. De sosiale tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen skal bidra til sosial og økonomisk trygghet for vanskeligstilte og fremme overgang til arbeid og selvforsørgelse. Regjeringen har fremmet et lovforslag for Stortinget om endringer i sosialtjenesteloven som vil medføre at kommunene skal stille krav til aktivitet for mottakere av økonomisk stønad, med mindre tungtveiende grunner taler mot det. Det tas sikte på iverksettelse 1. juli 2015.

¹ Gjennomsnittlig inntekt etter skatt per forbruksenhet (EU) i en treårsperiode under 60 proent av mediangjennomsnittet i samme treårsperiode.

Kilde: Inntekts- og formuesstatistikk for husholdninger. Statistisk sentralbyrå.

Aktivitet og egeninnsats for å få en tryggere økonomi og bedre velferd er bra også for barn og unge. Regjeringen vil likestille barn og unge i familier som mottar stønad til livsopphold, med barn og unge i familier med bedre økonomi. Regjeringen tar sikte på å fremme et lovforslag tidlig i 2015 om å skjerme barns og unges inntekter når familiens behov for økonomisk stønad vurderes og beregnes.

5.2 Trygge oppvekstvilkår

Gode oppvekst- og levekår for barn og ungdom er høyt prioritert av regjeringen. Alle skal ha et likeverdig tilbud og like muligheter. Sentralt står arbeid for å motvirke marginalisering, å bidra til å jevne ut forskjeller i levekår og å fremme medvirkning og deltaking for barn og unge på alle områder i samfunnet. En god barndom er en tilværelse der barnet har trygg og stabil tilknytning til omsorgspersoner, tilstedeværelse av gode voksenmodeller og barnehage, skole og nærmiljø som bidrar til positiv utvikling. Regjeringen vil bidra til gode oppvekstvilkår gjennom å styrke familiens stilling og styrke kvalitet i barnehager og skoler.

5.2.1 Familiepolitikken

Familiene er våre sterkeste sosiale fellesskap, og er viktige tradisjons- og kulturbærere. En familie som skaper og sikrer en trygg ramme om barns oppvekst er viktig, uavhengig av familieform. Regjeringen vil legge til rette for mer valgfrihet og fleksibilitet for familiene, og vil legge fram en egen stortingsmelding om familiepolitikken i 2016. Meldingen vil blant annet rette fokus mot familienes betydning for barns oppvekstvilkår, viktigheten av velfungerende familier, tiltak for å støtte opp om familiene og sikkerhetsnett når familiene svikter.

Menneskets egenverdi og selvrespekt står sentralt i regjeringens familiepolitikk. Barn og familier er forskjellige og de har ulike behov. Derfor må hver enkelt familie sikres fleksibilitet og frihet til å velge løsninger som passer best for dem. Velfungerende familier gir trygghet og tilhørighet, og skaper rom for utvikling. Barn har rett til begge foreldre, og det er foreldrenes ansvar å gi barna trygghet, omsorg og kjærlighet. Det er viktig at samfunnet har gode ordninger for å ivareta barn som likevel ikke opplever dette i hjemmet.

Regjeringen vil bygge ut og videreutvikle tilbudet i helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Godt foreldreskap starter i svangerskapet. Det er her foreldrenes tilknytning og omsorg for barnet legges. Hovedoppgaven for det offentlige er å sørge for gode rammebetingelser for familiens omsorgsoppgaver og tilby råd og veiledning. Svangerskapsomsorgen og helsestasjonene er grunnleggende tjenester som skal bidra til gode og trygge foreldreskap og trygge barn og unge. Regjeringen er også opptatt av å gi foreldre som sliter med ulike vansker, kriser og konflikter den støtten de trenger for å være gode omsorgspersoner for sine barn. Tiltak som styrker samspill og tilknytning mellom barn og foreldre kan forebygge omsorgssvikt. Se nærmere omtale av familievern og barnevern i kapittel 2 Psykisk helse i folkehelsearbeidet.

5.2.2 Barnehage og grunnopplæring

Det er viktig at utdanningssektoren lykkes med å tilrettelegge opplæringen slik at alle barn og unge kan få like gode muligheter til å lære og å oppleve mestring. Innsats for å øke gjennomføring i utdanningen må ta utgangspunkt i et livsløpsperspektiv. Barnehage, skole, nærmiljø og tjenester som jobber inn mot barn og familier må i fellesskap arbeide for god sosial, kognitiv, emosjonell og fysisk utvikling hos barn og unge.

Barnehagen og grunnopplæringen skal i henhold til sine respektive formålsparagrafer bygge virksomheten på verdier forankret i blant annet menneskerettighetene. Barn og unge skal møtes med tillit og respekt og de har rett til medvirkning. Barnehager og skoler av god kvalitet kan bidra til å gi barn mer like muligheter.

Barnehagetilbud av god kvalitet til alle

Barnehagepersonalets kompetanse er den viktigste enkeltfaktoren for barnehagebarnas trivsel og utvikling. Regjeringen har satt i verk flere tiltak for økt kompetanse for de ansatte i barnehagen.

Et godt fagmiljø og muligheter for videreutdanning vil bidra til at flere barnehagelærere ønsker å jobbe i barnehagen og gjøre det mer attraktivt å bli værende. Det mangler i dag 4400 barnehagelærere for å oppfylle pedagognormen i barnehageloven uten bruk av dispensasjoner. Det er store variasjoner mellom enkeltbarnehager når det gjelder personalets kompetanse, antall barn per pedagogisk leder og per barnehagelærer. Andel personale med relevant utdanning varierer fra 33 prosent til 79 prosent. Satsing på kompetanseheving og oppfylling av pedagognormen er derfor viktige tiltak for å bedre kvaliteten i barnehagen. Det er satt i gang en rekke kompetansetiltak både for pedagoger og faglærte og ufaglærte assistenter. Kompetansestrategien Kompetanse for framtidens barnehage gjelder for perioden 2014–2020 og innebærer kompetanseutviklingstiltak for alle ansattegrupper, arbeidsplassbasert barnehagelærerutdanning og fagskoletilbud i oppvekstfag. I tillegg har regjeringen styrket lederutdanningen for barnehagestyrere.

Barnehagen er viktig i integreringsarbeidet. Evaluering av forsøk med gratis kjernetid i barnehager viser at forsøket har bidratt til at flere barn med innvandrerbakgrunn går i barnehage og at de klarer seg bedre på skolen enn barn med innvandrerbakgrunn som ikke har gått i barnehage. Barna som har vært omfattet av forsøket skårer bedre i lesing og matematikk på prøver i første og andre klasse enn barn med innvandrerbakgrunn i bydeler som ikke tilbyr gratis kjernetid. Videre viser evalueringen at innholdet i barnehagen er viktig for å gi et best mulig støttende og utviklende språkmiljø. Regjeringen ønsker å gi flere familier tilbud om gratis kjernetid i barnehage. I løpet av 2015 innføres en nasjonal ordning med gratis kjernetid i barnehage for fire- og femåringer i familier med lav inntekt. Barna vil få tilbud om gratis opphold i barnehage fire timer per dag, totalt 20 timer i uka.

I Bydel Gamle Oslo, Bergen og Drammen har forsøket fra høsten 2014 rettet seg mot barn i familier med lav inntekt. Det stilles krav om at foreldre til barn i forsøket skal delta i aktiviteter som er tilpasset den enkeltes ressurser og behov. Foreldrene må delta i norskopplæring, annen opplæring, utdanning eller arbeid. Erfaringer fra forsøket med aktivitetsplikt vil bli oppsummert i løpet av 2015. Det vil fortsatt bli fordelt utviklingsmidler til kommuner, blant annet til forsøk med aktivitet for foreldre.

Barnehagen er en arena hvor foreldrene både kan få støtte, kunnskap og veiledning av de ansatte og mulighet for et sosialt fellesskap med andre foreldre. Et godt samarbeid mellom barnehagen og foreldrene kan ha stor betydning for barnets utvikling. For at barnehagen skal være i stand til å gjøre en god jobb på disse områdene, må barnehagepersonalet ha god kompetanse, barnehagen må ha nok ressurser og kommunen må legge til rette for et godt tverrfaglig samarbeid. Regjeringen arbeider med en helhetlig gjennomgang av barnehageloven med sikte på å fremme lovendringsforslag for Stortinget i årene fremover. Også barnehagens rammeplan skal revideres i samsvar med lovendringene. Et konkret lovforslag er til behandling etter en høringsprosess høsten 2014. Forslaget presiserer barnehagens plikt til å dokumentere og vurdere det pedagogiske arbeidet, blant annet for bedre å følge med på barnas trivsel i hverdagen og for å oppdage og følge opp barn med særlige behov for hjelp og støtte.

Kunnskapsdepartementets femårige satsing Kompetanse for mangfold i perioden 2013–2017 skal bidra til at kompetansen om flerspråklighet og flerkulturalitet heves i alle deler av utdanningssystemet, slik at barn, unge og voksne med innvandrerbakgrunn får et tilbud tilpasset sine behov og et godt læringsutbytte. Satsingen har bakgrunn i Meld. St. 6 (2012–2013) En helhetlig integreringspolitikk. Mangfold og fellesskap. Utvalgte barnehager, grunnskoler, videregående opplæring og voksenopplæring fra alle fylker skal delta i satsingen. Fylkesmannen administrerer satsingen lokalt, og har et spesielt ansvar for å bidra til økt kompetanse om regelverket på feltet. I løpet femårsperioden skal totalt 600 virksomheter delta. Det er universitets- og høyskolesektoren som tilbyr kompetansehevende tiltak. Kompetanseutvikling skal blant annet skje som etterutdanning i barnehagene og på skolene og retter seg direkte mot alle ansatte i virksomheten. Andre yrkesgrupper, som ansatte i pedagogisk- psykologisk tjeneste (PPT), er også målgruppe for satsingen. Det utvikles dessuten ulike videreutdanningstilbud og egne etterutdanningstilbud til skoleeier og barnehagemyndighet. Mer informasjon om satsingen er tilgjengelig på utdanningsdirektoratet.no.

Flere skal gjennomføre videregående opplæring

Regjeringen vil øke gjennomføringen i videregående opplæring fra dagens 70 prosent til 90 prosent. Det er satt i gang flere tiltak som skal bidra til dette. Program for bedre gjennomføring (2014–2017) er en videreføring av arbeidet med tiltakene fra Ny GIV, Overgangs- og Oppfølgingsprosjektet. Målgruppen er elever som står i fare for ikke å gjennomføre videregående opplæring, og ungdom mellom 15 og 21 år som står utenfor opplæring og arbeid. Programmet skal inneholde nasjonale, regionale og lokale tiltak. Hensikten er å identifisere tiltak som enten kan bidra til å forebygge frafall eller å få ungdom tilbake til opplæringen slik at de kan fullføre og bestå. Kunnskapsdepartementet har i samarbeid med fylkeskommunene identifisert risikofaktorer og kritiske faser, hvor det er særlig viktig å sette inn tiltak. For å styrke kommunenes og fylkeskommunenes arbeid med utsatte barn og unge under 24 år (0–24 samarbeidet), er det etablert et forpliktende samarbeid mellom Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. Samarbeidet skal avdekke felles utfordringer og fremme felles tiltak og strategier for bedre oppfølging av utsatte barn og unge. Det overordnede målet med 0–24 samarbeidet er økt gjennomføring i videregående opplæring, redusert utenforskap og at flere inkluderes i arbeidslivet. Samarbeidet er innrettet mot fire hovedområder:

• felles utfordringer i arbeidet med utsatte barn i og utenfor barnehage

• felles utfordringer i arbeidet med å forebygge frafall i skolen

• felles utfordringer med å følge opp de som har falt ut av skolen

• system- og regelverksutfordringer

Ambisjonene med 0–24 samarbeidet er å bidra til bedre koordinerte statlige initiativ ut mot sektorene og et mer samordnet regelverk som kan bidra til å gjøre det lettere for kommunene å tilby helhetlige og koordinerte velferdstjenester lokalt, knyttet til utdanning, barnevern, helsetjenester og Nav. Departementene har gitt likelydende oppdrag til direktoratene som skal utarbeide faglige anbefalinger. Tverrfaglige innsats skal bidra til at flere lykkes i skolen og fullfører videregående opplæring.

Fra 2014 opprettet Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, som en videreføring av Los-prosjektet, tilskuddsordningen for oppfølgings- og losfunksjoner for ungdom. 26 kommuner og bydeler mottar midler gjennom ordningen. Tilskuddsordningen er rettet mot ungdom i alderen 14 til 23 år som er i særlig risiko for å falle utenfor skole og arbeid. Ungdommene skal få en person å forholde seg til – en los – som sørger for tett oppfølging og som bidrar til at ungdommene bedre klarer å nyttiggjøre seg av tilbud som gis i skolen eller av andre.

Med Lærerløftet – På lag for kunnskapsskolen, har regjeringen startet opp flere reformer som til sammen skal skape en bedre skole. Kompetansen skal styrkes gjennom å gjøre grunnskolelærerutdanningene om til masterutdanninger, skjerpe opptakskravene og satse på etter- og videreutdanning og utvikle karriereveier for lærere. Regjeringen vil også styrke fag- og yrkesopplæringen for å legge til rette for at flere kan gjennomføre en fag- og yrkesutdanning. Regjeringen har tre hovedmål for yrkesfagløftet: tettere samarbeid mellom skole og næringsliv, mer fleksible løp i fag- og yrkesopplæringen og bedre kvalitet og relevans i opplæringen. Det er lagt vekt på tiltak som bedrer vilkårene for bedrifter og styrker kvaliteten på opplæringen, blant annet økt lærlingetilskudd, ekstra tilskudd til bedrifter som tar inn elever med særskilte behov og midler til kompetansehevingstiltak for yrkesfaglærere. Viktige tiltak framover er en gjennomgang av tilbudsstrukturen i de yrkesfaglige programmene for å sikre ungdom en fagutdanning som er etterspurt i arbeidslivet, en strategi som skal øke antall lærlinger i staten, øke rekruttering til yrkesfaglærerutdanningene og sørge for gode etter- og videreutdanningsmuligheter.

5.3 Sosial boligpolitikk

Visjonen for det boligsosiale arbeidet er at alle skal bo godt og trygt. Regjeringen vil forsterke innsatsen overfor barnefamilier og unge som ikke bor bra. Arbeids- og sosialdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet la i 2014 fram en nasjonal strategi om boligsosialt arbeid Bolig for velferd (2014-2020). Strategien retter en særlig innsats mot barnefamilier og unge og det er fastsatt følgende nasjonale resultatmål:

• Utleieboliger for barnefamilier skal være av god kvalitet og i et trygt bomiljø.

• Midlertidig botilbud skal bare unntaksvis benyttes av barnefamilier og unge, og slike opphold skal ikke vare mer enn tre måneder.

• Bostedsløshet blant barnefamilier og unge skal forebygges og reduseres.

Nytenkning og oppmerksomhet på samfunnsplanlegging som virkemiddel er nødvendig for å forebygge og redusere opphoping av sosial ulikhet i enkelte områder. Det er viktig for å styrke lokale, regionale og nasjonale myndigheters evne til å utvikle områder som er attraktive og tilgjengelige for ulike grupper, og for å forebygge at det utvikles bomiljøer som forsterker sosiale forskjeller. Gode boforhold er viktig for å kunne stå i et utdanningsløp, danne familie, ha en stabil tilknytning til arbeidslivet og ta vare på helsen. Boligen er også en ramme for sosialt liv og gir tilhørighet til nærmiljø og lokalsamfunn.

Kommunene har hovedansvaret for å hjelpe vanskeligstilte på boligmarkedet, men staten må bidra. Selv om de aller fleste bor svært godt i Norge i dag, gjelder ikke dette alle. Dårlige boforhold eller bostedsløshet kan ha store negative konsekvenser for helse og livskvalitet. Det blir vanskeligere å ta imot og ha nytte av helse-, omsorgs- og velferdstjenester, gjennomføre utdanning og delta i arbeidslivet. En utrygg bosituasjon kan hindre integrering, og gjøre veien til kriminalitet, rusproblemer og psykiske vansker kortere. Særlig alvorlig er det når boligen og bomiljøet virker negativt på oppvekstvilkårene for barn og unge. Trangboddhet og dårlig fysisk standard kan føre til dårlig helse og innsnevre muligheten for oppfølging av skolearbeid og samvær med venner. Det er uheldig for barn å bo i midlertidige botilbud som asylmottak, krisesentre osv. Mange som har fått innvilget asylsøknaden oppholder seg i asylmottak for lenge mens de venter på bosetting i en kommune. Høsten 2014 ventet vel 5000 personer i asylmottak på å bli bosatt. Prognosene for 2015 viser at det er behov for å bosette i underkant av 13 000 flyktninger. Regjeringen har iverksatt flere tiltak for at bosettingen skal gå raskere, blant annet gjennom tett dialog med kommunene, økning i integreringstilskudd til kommunene og økning i Husbankens tilskudd til utleieleiligheter. Integreringstilskuddet skal gi kommunene en rimelig kostnadsdekning for bosetting av flyktninger, og bidra til at kommunene kan tilby gode introduksjonsprogrammer.

5.4 Tilknytning til arbeidslivet

Det norske arbeidslivet er preget av svært høy jobbtilfredshet og engasjement. Når arbeidsmiljøforholdene er gode er arbeidsdeltakelse positivt for både helse og trivsel. Arbeid bidrar til økonomisk trygghet, bedre boligstandard, sosiale nettverk, identitet og økt handlefrihet. Det å være i arbeid kan også ha viktige sosiale og psykologiske funksjoner. Arbeid strukturerer hverdagen, gir mening og bidrar til bedre selvbilde. For den enkelte er arbeid en kilde til inntekt, selvrespekt og selvrealisering. Høy sysselsetting er samtidig en forutsetning for å sikre en bærekraftig velferdsstat, redusere sosiale forskjeller, forebygge fattigdom og oppnå likestilling.

Regjeringen vil styrke arbeidslinjen i arbeids- og velferdspolitikken og arbeider på bred front for å inkludere flere mennesker i arbeidslivet. Tiltak for å fremme tilknytning til arbeidslivet kan ha stor effekt på den enkeltes mestring og helse. Enkelte vil trenge spesiell oppfølging for å komme i arbeid eller for å forebygge at de faller varig ut av arbeidslivet. Det gjelder for eksempel mennesker med nedsatt funksjonsevne, unge mennesker med avbrutt utdannelse eller innvandrere som mangler nødvendige kvalifikasjoner.

Regjeringens arbeid for å øke sysselsettingen skal ivareta behovene til hver enkelt. Et viktig virkemiddel er Intensjonsavtalen for et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen). Partene i arbeidslivet har inngått ny avtale for perioden 4. mars 2014 til 31. desember 2018. Det overordnede målet for IA-samarbeidet er å bedre arbeidsmiljøet, forebygge og redusere sykefravær og hindre utstøting og frafall fra arbeidslivet. Det er videre fastsatt tre delmål for avtalen: 1) en reduksjon i sykefraværet med 20 prosent i forhold til nivået i andre kvartal 2001, 2) økt sysselsetting av personer med redusert funksjonsevne, og 3) forlengelse av yrkesaktivitet etter fylte 50 år med ett år, sammenliknet med 2009. For å øke sysselsettingen og inkluderingen skal innsatsen under delmål to primært rettes mot unge som har behov for arbeidsrettet bistand og som med hensiktsmessig oppfølging og tilrettelegging kan formidles til jobb.

I 2013 vedtok Stortinget å ratifisere FN-konvensjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Likevel møter mennesker med nedsatt funksjonsevne fortsatt barrierer som hindrer like muligheter til aktivitet og deltakelse. De aller fleste har utdanning og arbeid som målsetting, og har forventninger om å leve frie og selvstendige liv. Regjeringen vil arbeide for å følge opp konvensjonens intensjon om et samfunn med plass til alle uavhengig av funksjonsevne, blant annet ved å legge bedre til rette for mennesker med nedsatt funksjonsevne i arbeidsliv og dagligliv. Folketrygden dekker utgiftene til en rekke hjelpemidler for å bedre arbeidsevnen og funksjonsevnen. Kommunene skal ha tilbud om praktisk bistand organisert som brukerstyrt personlig assistanse (BPA). Stortinget vedtok i juni 2014 en ny lov som rettighetsfester tilbudet.

Arbeidsmarkedstiltaket funksjonsassistanse i arbeidslivet bidrar til at personer med sterk funksjonsnedsettelse kan være i arbeid. Tiltaket bidrar til nødvendig tilrettelegging og oppfølging på arbeidsplassen. Tiltaket er utvidet og styrket både i 2014 og 2015.

I 2015 vil regjeringen legge fram en melding til Stortinget om livslang læring og utenforskap. Meldingen skal omhandle virkemidler innenfor utdannings-, integrerings- og arbeidsmarkedspolitikken. Målet er å utvikle en samordnet og helhetlig politikk for voksne med lite utdanning, svake grunnleggende ferdigheter eller ikke anerkjent kompetanse for å styrke deltakelsen i arbeids- og samfunnsliv. Målgruppen er personer som har falt ut av arbeidslivet eller som har høy risiko for å gjøre det. Se også omtale av tiltak for ungdom som står utenfor skole og arbeidsliv under 5.2.2.

Sysselsettingen blant innvandrere er lavere enn for befolkningen som helhet. I 2013 var sysselsettingen blant innvandrere om lag 63 prosent, mens andelen sysselsatte i hele den norske befolkningen var på nærmere 69 prosent. Det er et overordnet mål for integreringspolitikken at innvandrere, både kvinner og menn, skal få brukt egne ressurser og bidra til fellesskapet. Nøklene til integrering er deltakelse i arbeidslivet og gode norskkunnskaper. Det er stor variasjon blant innvandrere når det gjelder kvalifikasjoner og arbeidsdeltakelse. Mange innvandrere kommer til Norge med høy kompetanse, utdanning, arbeidserfaring og gode ferdigheter i flere språk. Andre har lite eller ingen utdanning. Uavhengig av kompetanse mangler nyankomne innvandrere som regel norskkunnskaper og kunnskaper om det norske samfunnet og arbeidsmarkedet. For å få flere innvandrere til å gjennomføre introduksjonsprogrammet og for å bedre kvaliteten i opplæringen, foreslår regjeringen endringer i introduksjonsloven. Forslagene innebærer blant annet at ansvaret for å ta initiativ til å starte opplæringen overføres fra den enkelte innvandrer til kommunen og at det åpnes for inntil ett års permisjon fra introduksjonsprogrammet ved deltakelse i ordinært arbeid. Målet er at flere skal gjennomføre opplæring i norsk og samfunnskunnskap innenfor fristen i introduksjonsloven. Videre er det et mål å legge til rette for en fleksibel overgang til arbeidslivet. Årlig deltar om lag 37 000 personer i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og om lag 13 700 personer deltar i introduksjonsprogrammet.

5.4.1 Et arbeidsliv for alle

Arbeids- og sosialdepartementet la i desember 2014 fram for Stortinget en lovproposisjon om endringer i arbeidsmiljøloven og sosialtjenesteloven, jf. Prop. 39 L (2014–2015). Lovforslagene gjelder endringer i arbeidsmiljølovens bestemmelser om midlertidige ansettelser og endringer i sosialtjenesteloven om innføring av plikt til å stille vilkår om deltakelse i aktivitet ved tildeling av økonomisk stønad til livsopphold. Proposisjonen inneholder også en egen meldingsdel som drøfter strategier og forslag for å inkludere flere i ordinært arbeidsliv, både for å bidra til at flere kan delta i arbeidslivet og for å motvirke at arbeidstakere faller ut av arbeidslivet. Konkret drøftes den videre utviklingen av inntektssikringsordningene og endringer i arbeidsmarkedstiltakene. Utgangspunktet er regjeringens mål om et trygt, fleksibelt og familievennlig arbeidsliv med plass til alle, og som sikrer høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Meldingsdelen i lovproposisjonen presenterer tre hovedstrategier: forslag om utvidet adgang til midlertidig ansettelse, forslag om å styrke virkemidler som kan bidra til økt arbeidsinkludering, som lønnstilskudd, og Arbeids- og velferdsetatens arbeid med kvalitetssikring og kompetanseutvikling.

Inntektssikringsordningene i folketrygden skal videreutvikles for å gi økonomisk trygghet for den enkelte og understøtte målet om høy yrkesdeltakelse. Regjeringen vil arbeide for å øke bruken av tiltaksplasser innenfor ordinært arbeidsliv og forenkle og målrette tiltaksapparatet. Målet er å gi flere som i dag står utenfor arbeidslivet muligheten til å få prøvd seg i arbeidslivet og få relevant jobberfaring.

Regjeringen vil i 2015 legge fram en stortingsmelding om likestilling mellom menn og kvinner, der oppmerksomheten rettes mot utvalgte samfunnsområder med særlige likestillingsutfordringer. Aktuelle områder er blant annet oppvekst og utdanning, arbeidsliv og entreprenørskap, vold og overgrep og helse. Både kvinners og menns utfordringer vil bli belyst, og meldingen vil ha et tydelig innvandrerperspektiv.

5.4.2 Redusere sykefraværet og avgang fra arbeidslivet

Det å stå utenfor arbeidslivet kan påvirke helse og trivsel uavhengig av hva som er årsaken. Utstøting fra arbeidslivet kan ha konsekvenser i form av tapt nettverk og sosial isolasjon, mindre forutsigbar økonomi, tap av anseelse og bekymringer for framtiden.

Det er et mål for arbeidet med et mer inkluderende arbeidsliv at flere med nedsatt funksjonsevne skal kunne være i arbeid. Et virkemiddel er muligheten til å kombinere arbeid med ytelser fra folketrygden. Å ha et arbeidsforhold øker sannsynligheten for å komme tilbake i arbeid etter sykdom. Sannsynligheten for å motta en trygdeytelse i tiden etter utløpet av sykepengeperioden er lavere for de med gradert ytelse sammenliknet med mottakere av fulltids sykmelding. Gradert sykemelding er derfor et spesielt viktig virkemiddel for å hindre frafall og utstøting fra arbeidslivet.

Det er dokumentert variasjon i bruken av gradert sykmelding. Regjeringen ønsker å legge til rette for større forutsigbarhet og mer likebehandling i sykmeldingspraksis, og vil innføre et beslutningsstøttesystem for sykmeldere. Det er igangsatt et arbeid i Helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet med sikte på innføring så raskt det er forsvarlig. Arbeids- og sosialdepartementet har videre tatt initiativ til et forsøk med ny medisinsk vurdering av en annen lege enn pasientens fastlege innen utgangen av seks måneders sykmelding. Den nye legen skal vurdere om arbeidsevnen er nedsatt i en slik grad at personen ikke kan være i arbeid, om personen vil kunne være i aktivitet eller på arbeidsrettede tiltak og hvor stor grad arbeidsevnen er nedsatt. Arbeids- og velferdsdirektoratet har fått ansvar for å gjennomføre forsøket. Arbeids- og sosialdepartementet har også satt i gang forsøket Sykmeldt i jobb. Målet er å bidra til å aktivisere sykmeldte som i liten grad kan yte en produktiv innsats. Tiltaket vil bli vurdert opp mot økt bruk av gradert sykmelding, eventuelt i kombinasjon med tilretteleggingstilskudd.

Regjeringen har som mål at gradert uføretrygd skal tas i bruk i større grad enn i dag, og at uføregraden i hvert tilfelle skal reflektere den reduserte arbeidsevnen eller inntektsevnen. Arbeid og aktivitet vil i mange tilfeller være helsebringende for personer med muskel- og skjelettsykdommer og psykiske lidelser som er de dominerer diagnosene blant mottakere av helserelaterte ytelser.

Ny uføretrygd, som ble innført 1. januar 2015, skal på samme måte som uførepensjon gi en varig inntektssikring. Nye avkortingsregler vil imidlertid gjøre overgangen fra uføretrygd til arbeid smidigere for uføre som har mulighet til å forsøke seg i arbeid eller øke stillingsandelen. I motsetning til tidligere ordning, vil den nye ordningen innebære at det alltid vil lønne seg for den enkelte å være i arbeid.

6 Lokalsamfunnsutvikling, miljø og helse

Regjeringen har som mål å utvikle et mer helsefremmende miljø og beskytte befolkningen mot miljøfarer som støy, luftforurensning, miljøgifter, stråling, dårlig inneklima, risiko for ulykker og skader, og mat- og vannbårne sykdommer. Hensynet til befolkningens helse og trivsel skal få større plass i steds-, nærmiljø- og lokalsamfunnsutviklingen. Gode lokalsamfunn har stor betydning for livskvalitet og utvikling av sosiale nettverk som bidrar til trivsel, tilhørighet og god helse.

Politikken på dette området bygger videre på de overordnede rammene fra Meld. St. 34 (2012–2013). I tillegg vil regjeringen rette oppmerksomheten mot områder som krever en særlig innsats framover. Det gjelder arbeidet for å bedre barn og unges arbeidsmiljø i barnehage og skole, innsatsen mot antimikrobiell resistens, følge opp nasjonale mål på vannområdet, sikre et samfunn med trygg mat, trygge produkter og redusert eksponering for miljøgifter, redusere eksponeringen for radon og fastsette sektorvise mål for reduksjon i skader og ulykker. Regjeringen vil legge fram en tverrsektoriell strategi mot antimikrobiell resistens og en gjennomføringsplan for å nå de nasjonale målene for drikkevann. Regjeringen vil legge fram en handlingsplan for arbeidet med miljøgifter. Regjeringen vil forsterke det ulykkesforebyggende arbeidet. Regjeringen vil lage en samlet strategi om seksuell helse med tiltak rettet mot alle livsfaser.

6.1 Nærmiljø- og lokalsamfunnsutvikling

Nærmiljø- og lokalsamfunnsutvikling er et utviklingsområde i folkehelsepolitikken. Mennesker må i større grad settes i sentrum for planlegging og utvikling. Befolkningsutviklingen er et viktig grunnlag for planlegging både nasjonalt, regionalt og lokalt. I Norge forventes folketallet å øke sterkt de neste 50 årene. I 2060 vil det trolig bo 7 millioner mennesker i Norge. Eldre vil utgjøre en stor andel av befolkningen. Utviklingen med at flere flytter til byer og større byområder vil fortsette. Om lag 80 prosent av landets innbyggere bor i dag i byer og tettsteder. Nær 45 prosent av befolkningen bor i de fire storbyregionene.

Regjeringen ønsker en mer klimavennlig byutvikling, og er derfor opptatt av å se planlegging av boliger, samferdsel, kollektivtransport og næringsutvikling i sammenheng slik at veksten blir bærekraftig. Byer og tettsteder i vekst gir god anledning til å bygge inn kvaliteter i nærmiljø- og lokalsamfunnsutviklingen. Sentrale elementer er å skape bærekraftige byer og tettsteder, korte ned avstander mellom ulike gjøremål, redusere transportbehovet, styrke grunnlaget for miljøvennlig transport og ta vare på og styrke miljøkvaliteter i planleggingen. God planlegging gir gode steder og lokalsamfunn.

6.1.1 Nærmiljøet en viktig arena for folkehelsearbeid

Nærmiljøet er det fysiske miljøet som omgir oss der vi bor. Det kan omfatte hele spennet fra tett utbygde områder til spredtbygde strøk og inneholder alt fra boligområder til parker, plasser og friområder, og det inkluderer handel og service, kulturinstitusjoner og institusjoner som barnehager, skoler og helsetjenester. Nærmiljøet består også av et psykososialt rom, blant annet knyttet til kulturaktiviteter og opplevelse av trygghet, sosiale møteplasser og ved at estetisk kvalitet kan påvirke folks trivsel og følelse av stolthet og identitetstilknytning. I mange kommuner er kultur-, forenings- og organisasjonsliv den viktigste møteplassen utenom jobb og skole. Hva som i praksis fungerer som nærmiljø vil være avhengig av individets aksjonsradius. Barn, unge og eldre har ulik aksjonsradius, og nærmiljøet er særlig viktig hvis aksjonsradius er begrenset for eksempel ved funksjonsnedsettelser.

Ifølge Verdens helseorganisasjon består sunne byer av et fysisk miljø som fremmer helse, rekreasjon, trygghet, sosiale møteplasser, god tilgjengelighet, stolthet og kulturell identitet. Utforming av utemiljøer, bygg og offentlig rom har betydning for tilgjengelighet, fysisk aktivitet, trygghet og sikkerhet, psykisk helse og deltakelse i sosiale og kulturelle aktiviteter.

En studie fra Storbritannia viser at tilgang til grøntområder gir lavere sosial ulikhet i helse. Grøntområder stimulerer til fysisk aktivitet og kan virke stressreduserende, som igjen reduserer dødelighet. Fysisk tilrettelegging i nærmiljøet vil også bidra til å forebygge ulykker. Personskadedata 2013 viser at «bolig, boligområde» er vanligste skadested for innrapporterte skader, og utforming av trygge nærmiljø vil derfor være viktig.

Gode steder, bo- og nærmiljøer skal gi muligheter for aktiv, sosial og trygg livsutfoldelse for alle. Slike hensyn må ivaretas i den generelle samfunns- og arealplanleggingen, i regionalt og lokalt utviklingsarbeid og i tilrettelegging og utforming av våre bygg og fysiske omgivelser. I planarbeidet bør det også være oppmerksomhet på hvordan tilbud om sunn og usunn mat og drikke der folk ferdes påvirker kostvaner og helse, og hvordan det kan tilrettelegges for muligheter for å tilberede mat og spise felles måltider. Kommunene kan, som eier av virksomheter og eiendommer, legge til rette for at sunne valg skal bli naturlige valg i hverdagen. Helsedirektoratet har som ledd i implementering av folkehelseloven, utviklet en veileder for hvordan folkehelse kan fremmes i planprosesser. Veilederen er tilgjengelig på kommunetorget.no.

I de store byområdene vil innføring av helhetlige bymiljøavtaler bli et viktig virkemiddel for å få til sunnere byer og byområder. Bymiljøavtalene skal omfatte avtaler om utviklingen av transportinfrastrukturen og transporttilbudet i de ni største byområdene. Disse avtalene skal inneholde mål og virkemidler for økt kollektivandel, sykling og gange, tiltak for redusert bilbruk som oppfølging av klimaforliket, og overordnede arealføringer som bygger opp under miljøvennlig transport. Arealdisponering er en viktig del av bymiljøavtalene, og det er en forutsetning for inngåelse av avtale at det foreligger en regional eller interkommunal areal- og transportplan som bidrar til å nå målene i klimaforliket. Disse forutsettes videre fulgt opp i kommunal planlegging. Arealdimensjonen i bymiljøavtalene er et nytt grep for å sette krav til effektiv arealbruk, økt boligbygging i knutepunkter og tilrettelegging av nødvendig infrastruktur.

Arealdimensjonen i bymiljøavtalene skal følges opp gjennom egne utviklingsavtaler. Utviklingsavtaler på planområdet er et nytt verktøy for å forenkle og målstyre arealplanleggingen i byregioner. For å ivareta koplingen til bymiljøavtalene og planlegging etter plan- og bygningsloven, vil utviklingsavtaler inngå i og styrke handlingsprogrammet til regionale bolig-, areal- og transportplaner som omfatter byregionene. Regjeringen mener det er viktig at alle berørte statlige sektorinteresser deltar i planprosessene til regional areal- og transportplaner slik at oppfølgingen av regionale og kommunale planer blir forutsigbare og innsigelser unngås. Dette vil bidra til at kommunal planlegging og arealdisponering skjer i tråd med føringene gitt i regional- eller interkommunal plan og at disse er i tråd med klimaforliket. Regjeringen går inn for at det utarbeides grunnlag for forpliktende utviklingsavtaler basert på handlingsprogrammet til regionale eller interkommunale planer. I første omgang er dette aktuelt for blant annet Osloområdet, Bergensområdet, Trondheimsområdet og Stavangerregionen.

Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging er innført som et verktøy for å bidra til et godt og produktivt samspill mellom kommuner, stat og utbyggere for å sikre god steds- og byutvikling.

Det femårige programmet Plansatsing mot store byerstartet i 2013. Programmet er rettet mot de største byområdene med den sterkeste befolkningsveksten, og skal medvirke til framtidsrettet byplanlegging, bedre bymiljø og tilrettelegging for økt boligbygging. Flere av prosjektene omhandler prinsipper og planlegging for kompakt og grønn byutvikling, og tiltak for å øke befolkningens fysiske aktivitet og bruk av utearealene og det bymessige friluftslivet i hverdag og helger. Viktige mål er å styrke kompetansen og kapasiteten og bidra til mer samarbeid på tvers av sektor- og kommunegrensene. En viktig del av programmet er tilskudd og nettverksarbeid knyttet til plansamarbeid innenfor bolig-, areal- og transportplanlegging og pilot- og forbildeprosjekter som synliggjør en bærekraftig og aktivitetsfremmende bolig- og bypolitikk. Ut over de fire største byområdene er det også gitt støtte til prosjekter i Drammen (bynært friluftsliv) og Fredrikstad (nærhetsbyen, Case Fredrikstad).

Hvert fjerde år skal regjeringen presentere sine samlede forventninger til statlig, fylkeskommunal og kommunal planlegging. Nye nasjonale forventninger vil foreligge i løpet av 2015.

6.1.2 Nærmiljøsatsinger og utviklingsarbeid

Å sette mennesker i sentrum for samfunnsutvikling handler om å planlegge nye boligfelt slik at barn og unge som vokser opp har et nærmiljø der de kan møtes og være aktive. Det handler om at det blir laget gangveier utenfor eldresentrene som gjør det mulig å ta med rullatoren ut på tur. Det handler om å planlegge og tilrettelegge også for andre mennesker med nedsatt funksjonsevne. Vi trenger et godt utbygd kollektivtilbud og servicetilbud og butikker i nærheten av hjem og arbeidsplass. Omgivelsene må innby til lek og fysisk utfoldelse, enten det er i skolegården, i barnehagen eller i nærmiljøet, og det må være god tilgang til parker og plasser, natur og rekreasjonsområder og kulturopplevelser.

Helsemyndighetene samarbeider om pågående nærmiljøsatsing i regi av Miljødirektoratet, og deltar i det tverretatlige Forum for stedsutvikling, i faglig storbynettverk for samordnet bolig, areal- og transportplanlegging og plansatsing mot store byer under ledelse av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Det er behov for å styrke faktorer i nærmiljø og lokalsamfunn som bidrar i det lokale folkehelsearbeidet.

Et toårig program Folkehelse og nærmiljøkvaliteter er gjennomført i samarbeid med 25 kommuner. Målet har vært å utvikle kunnskap om hvordan nærmiljøfaktorer kan påvirke folks helse og trivsel og utvikle tverrsektoriell kompetanse om betydningen av gode nærmiljøer og gjennomføring av tiltak. Høgskoler og universiteter har vært involvert i kompetanseoppbyggingen i samarbeid med fylkeskommuner. På bakgrunn av erfaringer og evalueringen, skal det igangsettes et utviklingsarbeid for å styrke faktorer i nærmiljø og lokalsamfunn som fremmer folkehelse. Helsedirektoratet har fått i oppdrag å tilrettelegge utviklingsarbeidet i et utvalg kommuner i samarbeid med berørte parter. Det skal legges til rette for medvirkning av befolkningen i kartlegging og identifisering av kvalitativ kunnskap om nærmiljøkvaliteter som påvirker helse og trivsel. Arbeidet er et ledd i implementeringen av folkehelseloven og skal bidra til å gi bedre kunnskapsgrunnlag for kommunale planprosesser og tiltak for å fremme innbyggernes helse, livskvalitet og trivsel. Basert på kunnskap og erfaring med nærmiljøutvikling skal det utvikles metodikk for arbeidet med nærmiljøutvikling som kan tas i bruk i relevante utdanninger. Regjeringen vil bidra til utvikling av helsefremmende byer og lokalsamfunn gjennom at dette ivaretas i bymiljøavtalene.

På bakgrunn av god erfaring fra plansamarbeidet mellom Oslo og Akershus om areal- og transportplanlegging støtter regjeringen nå plansamarbeid i de tre store byområdene rundt Bergen, Trondheim og Stavanger. Målet er å oppnå en mer helhetlig lokalisering av boligbygging, handel og arbeidsplasser sammen med effektive areal- og transportløsninger. Regjeringen støtter også forskning på disse temaene gjennom ulike forskningsprogrammer.

I plansatsingen mot store byerer det aktuelt å se nærmere på Bergens strategi med å legge hovedvekten av boligbyggingen innenfor de nye senterområdene og ved kollektivholdeplassene langs bybanen. Bergen gjennomfører to prosjekter for å se på hva som skal til for å sikre kvaliteter i utvikling av nye senterområder. Tema for prosjektene er utforming av de enkelte byggeprosjektene med vekt på attraktive uteområder, uterom i tett by, funksjonsblanding i det urbane området, grønn struktur og rekreasjonsområder, tilgjengelighet til daglige funksjoner og gangavstand til kollektivtransport og hovedsykkelvegnettet.

Kunnskap og erfaringer fra Plansatsingen mot store byerog det seksårige programmet Framtidens byer som ble avsluttet i 2014, vil bli gjort tilgjengelig gjennom nettbasert formidling.

6.1.3 Områdesatsinger

Enkelte områder i større byer har utfordringer av et slikt omfang at det er behov for særlige områdesatsinger. Det kan være utfordringer knyttet til levekår og sosiale problemer og til forfall og manglende vedlikehold av de fysiske omgivelsene. Slike områdesatsinger kan bidra til at flere virkemidler ses i sammenheng og bidra til å skape synergieffekter mellom statlige og kommunale tiltak for å snu en negativ utvikling i et område.

Regjeringen har inngått langsiktige samarbeidsavtaler med Oslo kommune om felles områdesatsinger for å bedre levekårene i fire bydeler i Groruddalen og i bydelen Søndre Nordstrand gjennom Handlingsprogram Oslo sør. I tillegg er det fra 2014 iverksatt områdesatsinger i Indre Oslo Øst og i bydel Fjell i Drammen kommune. Satsingene omfatter infrastrukturtiltak for å motvirke sosiale forskjeller i helse og livskvalitet og for å sikre bedre levekår, miljøopprusting og bærekraftig sosial utvikling.

6.1.4 Helsefremmende transportløsninger

Klimaforliket følges opp i Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023. Klimaforliket har som uttrykt mål at veksten i persontransporten i byer og tettsteder skal skje med kollektiv transport eller med sykkel og til fots.

Nasjonal gåstrategi og Nasjonal sykkelstrategi har som mål at andelen gående og syklende skal økes. I dag foregår 21 prosent av alle daglige reiser til fots, jf. Reisevaneundersøkelsen 2013–2014. Målet er at andelen gående skal ligge mellom 20 og 40 prosent og være høyest i storbyene. Gange er den vanligste aktiviteten i alle aldersgrupper, og dette er en aktivitet med potensial for økt hverdagsaktivitet. Det må derfor gjennom planlegging og tilrettelegging gjøres mulig, attraktivt og trygt å gå, samtidig som det også sørges for vintervedlikehold av gangveier og strøing når det er nødvendig. Glatte veier og fortau og mangelfull snørydding eller strøing av gangarealene er årsak til mellom 35 og 45 prosent av skadde fotgjengere årlig.

Behov for raskere og bedre tilrettelegging for gående

Enkelte byer og tettsteder har velfungerende nett for gående og god tilgjengelighet til holdeplasser, mens svært mange steder preges av mer tilfeldige gangforbindelser og manglende tilgjengelighet til kollektivsystemet. Det er et stort behov for å tilrettelegge bedre for gående. Gangnettet må gi effektive, trygge og sikre forbindelser mellom ulike målpunkter, uavhengig av hvem som eier vegnettet, og etableres der folk faktisk går eller har behov for å gå. God gangatkomst til holdeplasser for kollektivtransport er viktig for å nå etappemålet i Nasjonal transportplan (NTP) om universelt utformede, sammenhengende reisekjeder.

Et systematisk arbeid for å planlegge, etablere og utbedre lokale gangnett er nødvendig slik at det blir attraktivt, enkelt, sikkert og effektivt å gå for alle. En plan for drift og vedlikehold er også viktig for å opprettholde god framkommelighet gjennom hele året. Få kommuner og fylkeskommuner har slike planer eller strategier. Det bør utarbeides lokale planer for gående som følger opp nasjonale og lokale mål. Kommunene bør ha hovedansvaret for strategiarbeidet. De lokale gåstrategiene må ses i sammenheng med planer for tilrettelegging for syklende og kollektivreisende.

Det ble i 2014 etablert en belønningsordning for bygging av sykkelveger. Tilskuddsordningen skal rettes mot kommunalt- og fylkeskommunalt sykkelvegnett. Målet er at sykkeltrafikken i Norge utgjør åtte prosent av alle reiser innen 2023. Dette innebærer at syklingen minst må dobles i omfang og mest i de store byene og at 80 prosent av barn og unge går eller sykler til skolen. God infrastruktur for sykkel og gange må gjøre det både mulig og trygt å velge aktiv transport.

6.2 Arbeidsmiljøet i barnehager og skoler

Regjeringen vil foreta en gjennomgang og oppdatering av regelverket for fysisk og psykososialt miljø i barnehager og skoler. Gjennomgangen skal ha som mål å etablere et helhetlig regelverk som tydeliggjør ansvar og krav til barnas arbeidsmiljø, sikrer barnas rettigheter og samordner tilsynsordninger. Systemer for informasjon til kommunens ledelse, barn, foreldre og allmennheten skal vurderes. I gjennomgangen skal det vurderes en revisjon av forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler, harmonisering av regelverket i opplæringsloven, barnehageloven og folkehelseloven, samordning av bestemmelser om internkontroll og eventuelt en egen lov om barnas arbeidsmiljø. Gjennomgangen skal blant annet legge til grunn NOU 2012: 1 Til barnets beste, Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei, Meld. St. 24 (2012–2013) Framtidens barnehage og kartleggingene av godkjenningsstatus for skoler fra 2007, 2009 og 2013. I tillegg vil NOU 2015: 2 som inneholder en vurdering av de samlede virkemidlene for å skape et godt psykososialt skolemiljø, være viktig som grunnlag for arbeidet. Erfaringene med klage- og tilsynsordningene og kunnskap om den faktiske etterlevelse av relevant regelverk vil være en nødvendig del av gjennomgangen.

Barn og unges rett til et godt arbeidsmiljø

Etter gjeldende rett er både det fysiske og det psykososiale miljøet regulert i regelverk som ligger under Kunnskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. Folkehelseloven og forskrift 1. desember 1995 om miljørettet helsevern i barnehager og skoler stiller krav om at barnehager og skoler skal planlegges, bygges, tilrettelegges og drives slik at kravene til fysisk og psykososialt arbeidsmiljø oppfylles. Barnehagene og skolene skal ha et tilfredsstillende inneklima, og det stilles krav til rengjøring, vedlikehold, lydforhold, sanitære forhold m.v. Det stilles også krav til tilrettelegging for aktivitet og hvile, egnede muligheter for bespisning som også ivaretar måltidets sosiale funksjoner. Alle barnehager og skoler skal være godkjente, og for å få godkjenning skal kravene i forskriften være oppfylt.

Opplæringsloven kapittel 9a gir elevene i grunnskolen og i videregående skole rett til et godt fysisk og psykososialt miljø som fremmer helse, trivsel og læring. Opplæringsloven § 9a-2 stiller krav til at det fysiske miljøet skal være i samsvar med de faglige normer som fagmyndighetene til enhver tid anbefaler. Bestemmelsen inneholder de samme kvalitative krav til det fysiske miljøet som forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Kravene til psykososialt miljø følger av § 9a-3. Barnehageloven gir ikke barna en eksplisitt individuell rettighet til en godt fysisk og psykososialt miljø. En rekke bestemmelser i barnehageloven og forskrift om rammeplan har likevel som formål å sikre barnas fysiske og psykiske miljø i barnehagen. Arbeidsmiljøloven regulerer de ansattes arbeidsmiljø.

Helsedirektoratet og Utdanningsdirektoratet gjennomførte i 2013 en kartlegging av godkjenningsstatus for skoler. Kartleggingen viser at mer enn 300 000 elever går på skoler som ikke er godkjente. Manglende vedlikehold av skoler og barnehager er et folkehelseproblem. I tillegg viser undersøkelsen generelt manglende tilsyn med skolene. Nesten halvparten av alle skoler mangler vedlikeholdsplan. Vi vet mindre om status i barnehager. Det bør være en selvfølge at ingen barn skal bli syke av å gå på skole eller i barnehage.

Betydning av godt miljø for barn og unge

Astma og allergi er svært utbredt. Undersøkelser viser at 10–20 prosent av alle tiåringer har eller har hatt astma, kanskje flere. Data fra Reseptregisteret kan tyde på at antallet personer med astma- og allergisykdom har økt de siste 20–30 årene. Barn er spesielt utsatte og sårbare. Jo yngre barna er, desto mer følsomme er de. For eksempel er spedbarn ti ganger så følsomme for skadelige effekter av støveksponering som voksne. Barn med astma har økt risiko for å utvikle kols som voksne. Kols er en av våre store folkesykdommer, og er en viktig årsak til mange tapte leveår i god helse. Personer som har hatt astma og allergi som barn, vil også i større grad være utsatt for å påvirkes av allergener senere i livet.

Det er et mål å stanse veksten og på sikt redusere forekomsten av astma og allergi, spesielt hos barn. Kunnskap om betydningen av fukt og mugg i bygninger tyder på at dette er forhold som ikke bare bidrar til forverring av sykdommen, men også til utvikling av astma.

Barn tilbringer mye av dagen i barnehagen og i skolen. Et godt fysisk og psykososialt barnehage- og skolemiljø er en forutsetning for en god hverdag og skaper vilkår for en positiv utvikling. Siden skolen er obligatorisk og de aller fleste barn går i barnehagen, har myndighetene et spesielt ansvar for å sikre et godt fysisk og psykososialt miljø i barnehage og skole.

Andre tiltak for å fremme et godt barnehage- og skolemiljø

Det er en forutsetning for god læring og utvikling og en god barnehage- og skolehverdag at miljøet er forsvarlig og i samsvar med regelverket. Regjeringen vil legge til rette for mer og bedre informasjon til kommunens ledelse, foreldre, elever og allmennheten om godkjenningsstatus for skoler gjennom kanaler som er offentlig tilgjengelige, for eksempel gjennom Kostra og folkehelseprofilene. Det skal også gjennomføres tiltak for å bedre skolenes etterlevelse av informasjonsplikten til elever og foreldre dersom skolen ikke er godkjent. Helsedirektoratet utga i 2014 to nye veiledere: Miljø og helse i barnehagen og Miljø og helse i skolen. Veilederne angir forutsetninger for god praksis og skal bidra til økt kunnskap om etterlevelse av krav i folkehelseloven, opplæringsloven og barnehageloven som kan gi alle barn et godt barnehage- og skolemiljø.

Helsedirektoratet, Utdanningsdirektoratet, Arbeidstilsynet og Direktoratet for byggkvalitet (DIBK), gjennomfører i 2014 og 2015 et landsomfattende kursprogram for kommunene i samarbeid med Fylkesmennene: Krafttak for et bedre fysisk skolemiljø. Formålet med kursene er å øke kommunenes interesse for og kompetanse om konsekvensene av helseskadelig innemiljø. Målet er at alle elever i skolene, og barna i barnehagene får et fysisk miljø som kan godkjennes etter gjeldende lover og forskrifter. De sentrale temaene for kursene har vært: utbedring av eksisterende bygningsmasse og forhold som primært har betydning for elevenes/barnas helse, trivsel og læring.

Ved å ta vare på byggene ved god forvaltning, drift og vedlikehold tar vi vare på store nasjonale materielle verdier, men vel så viktig er at vi samtidig også tar vare på helsen og trivselen til menneskene i bygget. Dette er både kommunenes og de andre skoleeiernes ansvar.

Det pågår arbeid med å utvikle bedre styringsdata for drift og vedlikehold av offentlige bygg, blant annet gjennom verktøyet IK-bygg. Vedlikehold fremstår i dag ofte som en kostnad, ikke som en investering. Det synliggjøres ikke at manglende vedlikehold i realiteten er en kostnad for kommunene ved at bygningsmassen forringes. Hvorvidt kommunen håndterer vedlikehold av sin bygningsmasse på en god måte avhenger også av hvordan kommunen organiserer sine virksomheter.

6.3 Antimikrobiell resistens

Regjeringen vil legge fram en tverrsektoriell strategi mot antimikrobiell resistens. Dette er i tråd med anbefalingene fra Verdens helseforsamling og rådene fra den tverrsektorielle ekspertgruppen som har gitt regjeringen råd om hvordan Norge bør møte utfordringene med antimikrobiell resistens. Ekspertgruppen ble oppnevnt i 2013 av Helse- og omsorgsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet og daværende Fiskeri- og kystdepartementet og Miljøverndepartementet. Ekspertgruppen pekte særlig på at det er behov for en bred faglig tilnærming og et bredt samarbeid på tvers av sektorer for å møte utfordringene. Det er nødvendig å tenke helhetlig i planlegging av tiltak mot antimikrobiell resistens. Det er nødvendig med en samlet innsats på tvers av ulike fagområder og departementer. Ekspertgruppen har foreslått innsats innenfor åtte tiltaksområder som i stor grad er gjennomgripende for alle fire departementer: Kartlegging av antibiotikaresistens, sanering av bærere av mikrober, smittevern, vaksinebruk, bedre diagnostikk, fornuftig bruk av antibiotika, utrede konsekvenser av økt resistens, regelverksendringer.

Helhetlig tilnærming

Antibiotika og andre antimikrobielle midler har reddet millioner av menneskeliv. Samtidig har bruk og feilbruk av antimikrobielle midler til mennesker og dyr ført til en kraftig økning i forekomsten av bakterier som er motstandsdyktige mot behandling. Globalt representerer dette en alvorlig helsetrussel.

I Norge har forebygging i hele matproduksjonskjeden og restriktiv bruk av antimikrobielle midler ført til at antibiotikaresistente bakterier fortsatt er et begrenset problem, både når det gjelder mennesker og dyr. Norske statsborgere reiser imidlertid stadig mer, både for å oppleve nye steder og for å få medisinsk behandling. Mennesker og matvarer krysser landegrensene hyppigere enn noen gang tidligere. Dette vil føre til større utfordringer med antimikrobiell resistens også i Norge i tiden som kommer.

Det blir også lagt stor vekt på hensynet til forebygging av antimikrobiell resistens når EU nå utvikler nye regelverk om mattrygghet, dyrehelse og bruk av medisinfôr og legemidler til dyr. Disse regelverkene ligger innenfor EØS-avtalens virkeområder og blir også gjennomført i norsk rett etter innlemmelse i EØS-avtalen.

Utfordringene er svært forskjellige fra land til land. Forskjellene er særlig store mellom rike og fattige land. Noen land mangler regulering av og kontroll med produksjon, omsetning og bruk av antimikrobielle midler, både til folk og dyr. Forbruket er høyt og miljøbelastingen stor. Noen land tillater bruk av antimikrobielle midler i forebyggende eller vekstfremmende øyemed til dyr og i matproduksjonen. Andre land tillater bare bruk til dyr i dokumenterte sykdomstilfeller. Befolkningens og myndighetenes holdning til omsetning, forskriving og bruk er også svært varierende fra land til land. Det er svært mangelfull kartlegging av bruk av antimikrobielle midler og forekomst av resistens globalt. Løsningene og handlingsplanene må tilpasses forholdene i de enkelte land for å gi størst mulig effekt.

Styrke kunnskapsgrunnlaget

Det er først og fremst behov for å skaffe et solid kunnskapsgrunnlag som basis for politikken på dette området. Det er fortsatt mange kunnskapshull, ikke minst når det gjelder forekomst av antimikrobiell resistens, hvilke faktorer som kan påvirke utvikling av resistens, hvordan resistente bakterier og resistensgener utvikles og spres i miljøet og hvordan de spres fra miljøet til dyr og mennesker. Men det er også et akutt behov for nye antibiotika. Når det gjelder forskning på området, vil Regjeringen prioritere forskningsprogrammet Joint Programming Initiative – Antimicrobial Resistance (JPI-AMR) i EU, hvor Norge deltar sammen med 18 andre europeiske land og Canada. Andre land er også velkomne til å delta.

Helsetjenesten

I Norge har vi et relativt lavt forbruk av antibiotika til mennesker, men det har vært en jevn økende trend de siste åtte til ti årene. Forbruket av penicilliner er for eksempel fordoblet fra midten av 1970-tallet fram til 2012. Forbruket er høyest hos voksne kvinner (om lag 30 prosent høyere enn for menn i samme aldersgrupper). Forbruket er lavere i Helseregion Nord enn i de tre sørlige helseregionene. Forskjellene i forbruk skyldes sannsynligvis forskjeller i forskrivningspraksis og i noen grad forskjeller i forventninger hos publikum. Tilgang til medisinske tjenester kan også spille en rolle, men det er mange områder i den sørlige delen av landet hvor det også er lang avstand til lege.

I Sverige er det nylig innført mål for forskrivning av antibiotika (250 resepter per 1000 innbyggere per år). Norge bør fastsette tilsvarende mål. En arbeidsgruppe oppnevnt av Folkehelseinstituttet arbeider nå med mål som tar sikte på å redusere forskrivningen av antibiotika ved luftveisinfeksjoner med 20 prosent.

En rekke studier viser at det er vanskelig å påvirke folks vaner. Det gjelder også legers forskrivningsvaner. Prosjekter hvor leger arbeider sammen i faglige grupper (fagfelle-vurdering) har vist seg å være effektive tiltak. Det er også utviklet et dataspill (E-bug) til bruk i skolen hvor barn kan lære om smittespredning og effektive hygieniske tiltak.

Kompetansesenteret for antibiotikabruk i spesialisthelsetjenesten skal bidra til ansvarlig og rasjonell antibiotikabruk i sykehus gjennom kompetansestøtte til implementering av den nye retningslinjen for antibiotikabruk i spesialisthelsetjenesten. I tillegg arbeides det med metodeutvikling for å kunne gi valide resultater på sammenhenger mellom antibiotikabruk og antimikrobiell resistens. Antibiotikasenteret for primærmedisin (ASP) har utviklet liknende retningslinjer for allmennpraksis.

Snow-prosjektet (2007–2012) er utviklet og drevet av Nasjonalt senter for samhandling og telemedisin (Tromsø), som har vært et samarbeidsprosjekt mellom denne institusjonen, Tromsø Telemedicine Laboratory, Universitetet i Tromsø, Helse Nord IKT og Norsk Helsenett. Hovedfokuset har vært å kunne gi lokal og regional epidemiologisk informasjon hovedsakelig til allmennpraktikere, med vekt på infeksjoner med agens som til dels feilaktig generer høyt antibiotikaforbruk. Dette gjelder spesielt ulike luftveisvirus. Resultatene benyttes til å få et overblikk over «hva som går», for å hindre unødvendig bruk av antibiotika. Folkehelseinstituttets overvåkingssystem Sykdomspulsen benytter noe av samme idé når det gjelder innsamling av data fra allmennpraktikere, men mangler mulighet til sammenstilling med data fra laboratoriene.

Et annet viktig tiltak vil være diagnosekoder på alle antibiotikaresepter. Det er viktig å ha god oversikt over hvorfor ulike antibiotika forskrives. I dag mangler vi imidlertid oversikt over hvilke typer antibiotika som brukes i behandlingen av de ulike infeksjonssykdommene, noe som gjøre det vanskelig å vurdere om dagens forskrivningspraksis er optimal. Helsedirektoratet er bedt om å vurdere mulige løsninger for å innføre krav om diagnosekoder på alle antibiotikaresepter, herunder behov for juridiske og tekniske rammer.

Matproduksjonskjeden

Det er behov for tiltak både nasjonalt og internasjonalt for å kontrollere og redusere forbruket av antimikrobielle midler i matproduksjonskjeden. Havbruksnæringen i Norge er i så måte et eksempel til etterfølgelse ved at behovet for antimikrobielle midler er redusert til et minimum etter satsing på forskning, fokus på hygiene og utvikling av effektive vaksiner mot tapsbringende sykdommer. Kun 1–2 prosent av samlet forbruk av antimikrobielle midler i Norge var til fisk i 2013. Tilsvarende tall for forbruk til mennesker og andre dyr enn fisk, var henholdsvis 85 prosent og 13 prosent. Forbruket av antimikrobielle midler i norsk husdyrhold er lavest i Europa. To vesentlige grunner til dette, i tillegg til god dyrehelse, er myndighetenes aktive rolle for å sikre restriktiv bruk av antibiotika og lovbestemmelsen om at veterinærer ikke skal ha fortjeneste på salg av legemidler. Likevel er det viktig å ha oppmerksomhet rettet mot korrekt og lavest mulig bruk av antimikrobielle midler til dyr. Statens legemiddelverk har utviklet terapianbefalinger for en rekke dyresykdommer til bruk for veterinærer. Forskrivning og bruk av antimikrobielle midler til dyr overvåkes ved at Mattilsynet mottar data fra apotekene og fôrleverandørene via det elektroniske veterinære legemiddelregisteret. Dataene rapporteres i den årlige Norm/Norm-vet rapporten.

På internasjonalt nivå er det viktig å få bedre kontroll med produksjon, omsetning og bruk av antimikrobielle midler. Tiltakene må tilpasses forholdene i de enkelte land. Blant de landene som er medlem i Verdens dyrehelseorganisasjon, er det en stor andel som mangler systemer for kontrollert produksjon, omsetning, forskrivning og bruk av antimikrobielle midler. Dette gjelder særlig land i de delene av verden der forekomsten av antimikrobiell resistens er høy. Det er grunn til å anta at effektive tiltak i disse landene, vil ha stor betydning for hvor effektivt antimikrobiell resistens kan bekjempes på globalt nivå og samtidig opprettholde verdenshandelen.

Figuren viser fornyelsesbehovet per år fram til 2035 for det offentlig eide vannledningsnettet. Fornyelsestakten har vært lavere enn behovet, noe som har medført et etterslep på 843 km. I tillegg øker behovet fram mot 2030.

Kilde: Norsk Vann, 2014. Sluttrapport fra Norsk Vanns arbeidsgruppe for ledningsfornyelse.

6.4 Nasjonale mål for trygt drikkevann

Regjeringen fastsatte 22. mai 2014 nasjonale mål på vannområdet knyttet til Verdens helseorganisasjon/UNECEs Protokoll for vann og helse (vannprotokollen). Målene vil bli fulgt opp med en gjennomføringsplan for Helse- og omsorgsdepartementets arbeid med å nå målene.

Mattilsynet har gjennom sitt tilsyn avdekket at det på en rekke steder er store mangler ved drikkevannsforsyningen. Folkehelseinstituttet slår i Folkehelserapporten 2014 fast at dårlig ledningsnett er et stort problem. Andre rapporter omtaler også forbedringsbehov ved vannforsyningssystemene og vedlikeholdsetterslep for ledningsnettet1. Bildet bekreftes i Norsk Vanns rapport Investeringsbehov i vann- og avløpssektoren fra våren 2013. Andre norske utfordringer har sammenheng med spredt bosetning med mange små vannforsyningssystemer og omfattende bruk av overflatevann. På bakgrunn av dette antas vannbåren smitte å utgjøre et større helseproblem i Norge enn i sammenlignbare land. Flere forhold peker i retning av at bygging, drift og kontroll av vannforsyningssystemene blir en stadig mer krevende oppgave. Stor reisevirksomhet, økt urbanisering og varmere og våtere klima har medført større hygienisk press på vannforsyningssystemene.

De nasjonale målene

Målene under vannprotokollen skal bidra til å forbedre tilstanden på vannforsyningen og forebygge og redusere forekomsten av vannbårne sykdommer. Det er satt mål med sikte på forbedring av drikkevannskvaliteten, redusert omfang av vannbårne sykdommer, økt leveringssikkerhet, forbedret avløpsnett og økt informasjon til forbrukerne.

Målene skal bidra til å oppnå standarden som er fastsatt i drikkevannsforskriften og vannforskriften. De fastsatte målene går i hovedsak ikke lenger enn kravene i dagens forskrifter, men på enkelte områder er det nødvendig å tydeliggjøre kravene, for eksempel kravet om vedlikehold av ledningsnettet. Drikkevannsforskriften vil derfor bli endret. Det er viktig å gjøre de ansvarlige oppmerksomme på sine plikter, særlig å stimulere til en raskere oppgraderingstakt. Til hvert mål er det foreslått eksempler på tiltak. Tiltakene er fleksible og styrken på tiltakene som blir valgt, er avgjørende for hvor fort målene nås. Bransjeorganisasjonen Norsk Vann er av Helse- og omsorgsdepartementet invitert med i utarbeidelsen av gjennomføringsplanen for å nå målene.

Kommunenes ansvar

Det er vannverkseier som har ansvar for å sikre at forbrukerne får drikkevann som oppfyller forskriftskravene og at rutiner, vedlikehold og beredskap er tilfredsstillende. Hovedinnsatsen må gjøres av vannverkseierne. I praksis betyr det at kommunene står sentralt siden de ofte er vannverkseier og i tillegg er ansvarlig for forebyggende helse- og miljøarbeid.

Folkehelseinstituttet og Mattilsynet har, basert på Norsk Vann Rapport B 17/2013, anslått det samlede kommunale investeringsbehovet i ledningsnettet for drikkevann til om lag 2 mrd. kroner årlig i en innledende periode. Dette er investeringer som må finansieres ved økninger i vann- og avløpsgebyret. Enkelte vannverk vil ha vanskeligheter med å gjennomføre forbedringer uten betydelig økning av gebyrene, som følge av spredt bosetting, store avstander og manglende vannfaglig kompetanse. Dette vil ofte gjelde mindre vannverk. Større enheter vil enklere kunne løse sektorens utfordringer. Større kommuner kan være et viktig virkemiddel for å hjelpe sektoren med å ta tak i det store vedlikeholdsetterslepet i vann- og avløpssektoren.

I større kommuner vil kostnadene ved oppgraderinger og drift kunne fordeles mer jevnt og gjøre det lettere å få til nødvendige forbedringer enn i områder der det er få abonnenter å fordele oppgraderingskostnader på. Mindre kommuner har i dag også problemer med å rekruttere og opprettholde kompetanse på drift, vedlikehold og utvikling innen vann- og avløpssektoren. Større kommuner med god kapasitet og kompetanse vil lettere kunne oppgradere drikkevannsberedskapen og leveringssikkerheten. Dette skyldes en kombinasjon av at fagmiljøer i mindre kommuner blir for små til å være attraktive og at kommunene ikke har tilstrekkelig grunnlag for å ha egne fagstillinger på området.

Bidrag fra nasjonale myndigheter

Mattilsynet og Folkehelseinstituttet har ansvar for å følge opp de nasjonale tiltakene på Helse- og omsorgsdepartementets område. Nasjonale myndigheter skal bidra til å gjøre vannverkseierne oppmerksomme på pliktene etter regelverket og stimulere til økt oppgraderingstakt for ledningsnettet. Mattilsynet og Folkehelseinstituttet skal være pådrivere for vannverkseierne når det gjelder informasjon om og iverksetting av tiltak.

Helse- og omsorgsdepartementet vil gjennomgå regelverket om drikkevann og vannforsyning, blant annet for å få mer presise krav til beredskap og vedlikehold av ledningsnettet. Det tas samtidig sikte på at en ny forskrift skal tilpasses de endringene som situasjonen på vannområdet krever og nye endringer i EUs regelverk om vannforsyning. Ny forskrift vil bli sendt til høring i 2015.

Helse- og omsorgsdepartementet har bedt Mattilsynet prioritere tilsyn med drikkevann og følge opp manglende etterlevelse av regelverket ved å benytte nødvendige virkemidler, selv om dette vil medføre kostnader for vannverkene. Det skal om nødvendig gis pålegg om oppgraderinger av ledningsnettet og andre forbedringer som er nødvendige for å trygge vannkvaliteten. Bruk av tvangsmulkt for å framtvinge gjennomføring bør vurderes. Folkehelseinstituttet skal prioritere oppfølgingen av målene blant annet ved å gi informasjon til vannverkene om vannbåren smitte og ta del i vannprotokollens program for sykdomsbekjempelse. Folkehelseinstituttet skal prioritere å styrke forskningen på sykdomsbyrde og utbruddsoppklaring og opprettholde og fremskaffe nasjonal kompetanse om vannbårne smittestoffer. God kompetanse og analysekapasitet er nødvendig ved oppklaring av utbrudd.

Informasjon til abonnentene om tilstanden til vannverket de forsynes av, kan være et viktig virkemiddel. Kommuneprofilene og Kommunehelsa statistikkbank fra Folkehelseinstituttet skal gi kommuner informasjon om forhold som innvirker på helsen til befolkningen. Disse skal utvikles i samarbeid med Mattilsynet slik at det framgår hvordan status er i kommunen for drikkevann, ledningsnett og badevann. Informasjon om beredskap og mulighet for reservevannforsyning eller nødvann bør være tilgjengelig. Dette for at forbrukerne skal være bedre informert og lettere skal kunne stille krav om nødvendige tiltak.

Helse- og omsorgsdepartementet vil følge nøye med på utviklingen innen sektoren som ledd i oppfølgingen av vannmålene og særlig på at alle avvik fra regelverket som blir funnet ved tilsyn blir lukket.

Internasjonalt samarbeid

Helse- og omsorgsdepartementet legger vekt på å fortsette det internasjonale samarbeidet på vannområdet. Norge vil fortsatt følge opp vannprotokollen og har i perioden 2013–2016 et samarbeid med Verdens helseorganisasjon og vannprotokollen om spørsmål om sykdomsbyrde og vannovervåkning. Det arbeides også med et nordisk-baltisk forskningssamarbeid på området.

6.5 Mattrygghet

På samme måte som tilgang til trygt drikkevann, er tilgang til trygg mat en grunnleggende forutsetning for god folkehelse. Dette krever kontinuerlig utvikling av et faglig oppdatert og brukervennlig regelverk og aktiv innsats fra den enkelte virksomhet for å sikre trygg mat.

Mattryggheten er ivaretatt gjennom bestemmelsene i matloven. Norsk regelverk på matområdet er i hovedsak harmonisert med EU-regelverket. Regjeringen forutsetter at Mattilsynet gjennom utøvende tilsyn i virksomhetene har løpende oppmerksomhet rettet mot at kravene til mattrygghet etterleves i hele matproduksjonskjeden.

Regjeringen ønsker å legge til rette for en enklere, mer enhetlig og effektiv forvaltning og bedre styring. I tråd med dette er antall forvaltningsnivåer i Mattilsynet redusert fra tre til to og antall regioner fra åtte til fem. I Mattilsynets strategi fram mot 2020 legges det vekt på å utvikle en fleksibel organisasjon som fremmer samhandling og effektiv utnyttelse av faglig kompetanse i organisasjonen. Ressurser skal overføres fra styre- og støttefunksjoner til det utøvende tilsynet. Målet er å være mer synlig og gjennomføre flere tilsyn.

I tillegg til å føre tilsyn med at krav til mattrygghet etterleves i virksomheter som produserer eller omsetter mat, overvåker Mattilsynet hvert år forekomsten av aktuelle uønskede stoffer, for eksempel legemiddelrester og miljøgifter, i maten. Resultatene viser at det er svært få overskridelser av de grenseverdiene som er fastsatt i regelverket. I oppdrettsfisk er det ikke gjort noen funn av ulovlige stoff eller uønskede stoff over grenseverdiene de siste 12 årene, og innenfor landbruket er det også svært få overskridelser. Nye typer næringsmidler og fôrmidler kan gi nye utfordringer i forhold til uønskede stoffer. For å sikre trygg mat i framtiden, er det viktig å være i forkant når det gjelder kartlegging og forskning på potensielt nye typer uønskede stoffer i mat.

Norge har en av Europas laveste forekomster av smitte fra matvarer. Dette har sammenheng med at forekomsten av de fleste smittestoffer er relativt beskjeden i norskproduserte matvarer og blant norske husdyr. Årsak til Norges gunstige status er målrettet og effektiv bekjempelse av smittestoffer blant norske husdyr og et godt utbygd tilsyn med all produksjon og omsetning av mat. Det har vært drevet et systematisk forebyggende arbeid i en årrekke, god dialog med bransjeorganisasjonene og et importregime med tydelige krav til import av kjøtt, levende dyr og dyrefôr. Det systematiske forebyggende arbeidet har vært medvirkende til befolkningens gode helse og høye levealder.

God hygiene i alle ledd i matproduksjonskjeden, fra og med primærproduksjonsleddene til og med omsetningsleddene til forbrukerne, er avgjørende for at maten vi spiser skal være trygg. Samtidig som maten i Norge aldri har vært tryggere når det gjelder forekomst av smittestoffer, opplever vi globalisering av matmarkedet og økning både i lovlig og ulovlig import av mat fra land der smittepresset er større enn i Norge. Følgene av hygienesvikt kan dermed bli langt mer omfattende enn tidligere.

Rapporter fra Mattilsynet og Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) viser at kunnskap om kjøkkenhygiene og håndhygiene er mangelfull i deler av næringsmiddelbransjen og blant folk flest. Mye mat kastes fordi den er dårlig håndtert eller fordi holdbarhetsmerkingen misforstås. For å møte utfordringene vil regjeringen styrke Mattilsynets informasjonsrettede arbeid overfor befolkningen. Det må gjøres i dialog med de aktuelle bransjeorganisasjonene. Viktigheten av god kjøkkenhygiene skal ha en naturlig plass i faget Mat og helse i skolen.

Regjeringen vil styrke tilsynet med serveringsvirksomheter og øke forbrukernes mulighet for å ta informerte valg. Smilefjes er dels en tilsynsordning med at hygieneregelverket etterleves, dels en informasjonsordning som opplyser forbrukerne om de hygieniske forholdene i serveringsvirksomheten ved hjelp at et lett synlig symbol. Forsøksordningen i region Trøndelag og Møre og Romsdal som har pågått siden 2007, har gitt gode resultater og fått anerkjennelse både fra forbrukerne og fra bransjen. Smilefjesordningen har ført til bedre etterlevelse av regelverket og mindre behov for oppfølgingsbesøk etter inspeksjoner. Regjeringen har derfor bedt Mattilsynet å gjøre ordningen landsdekkende. Mattilsynet har i 2014 iverksatt et prosjekt med sikte på å innføre en landsdekkende ordning i løpet av 2015.

Tiltak mot radioaktiv forurensning i dyr, fôr og næringsmidler

Norge var det landet utenfor tidligere Sovjetunionen som fikk mest nedfall av radioaktivt cesium etter reaktorulykken i Tsjernobyl i april 1986. Fortsatt er det nødvendig å foreta målinger og treffe mottiltak i landbruket for at nivåene av radioaktivt cesium i kjøtt og melk skal være under gjeldende tiltaksgrenser.

Måleutstyret er foreldet og utslitt. For å opprettholde tilstrekkelig beredskap kjøpes det nå inn nye måleinstrumenter og opplegget for målinger og mottiltak i landbruksproduksjonen gjennomgås.

På oppdrag fra Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet utarbeidet Statens strålevern og Mattilsynet i 2013 Strategi for forvaltning av radioaktivitet i fôr og næringsmidler. På bakgrunn av strategien har Statens strålevern og Mattilsynet utarbeidet en gjennomføringsplan for forvaltning av radioaktiv forurensning i levende dyr, fôr og næringsmidler, inkludert drikkevann. Denne planen gjelder for normalsituasjonen, ved hendelser og ved langtids-oppfølgingen etter hendelser.

Hensikten med å utarbeide en strategi og tilhørende gjennomføringsplan, er å legge grunnlaget for relevante mottiltak på matområdet dersom det skjer en strålingshendelse, og for å redusere stråledosen til befolkningen og derved redusere helseskade og antall dødsfall. Dokumentasjon basert på langsiktig og omfattende overvåkning er nødvendig for å sikre markedsadgang, både hjemme og ute.

Viktige tema i gjennomføringsplanen er framtidig organisering av nødvendig måle- og laboratoriekapasitet og gjennomgang av behovet for kartlegging, overvåkning og kontroll for å sikre trygg mat, drikkevann, fôr og innsatsvarer med hensyn til radioaktiv forurensning. Styrking og opprettholdelse av strålevernkompetanse er omtalt. Dessuten vil regelverk, tiltaksgrenser og tiltaksstrategier bli gjennomgått.

6.6 Trygg hverdag, trygt miljø, trygge produkter

I hverdagslivet er vi omgitt av mange kjemiske stoffer – både naturlige og menneskeskapte, nyttige og uønskede, og ufarlige og potensielt farlige for folks helse og for miljøet rundt oss. God regulering av miljøgifter og andre helse- og miljøfarlige kjemikalier er en viktig forutsetning for et sunt miljø, trygg mat, trygt drikkevann og god helse hos folk og dyr. Kjemikaliepolitikken er derfor tett knyttet til folkehelsepolitikken. Regjeringen legger i 2015 fram en handlingsplan for arbeidet med miljøgifter.

Nasjonale mål

Det er et nasjonalt mål at bruk og utslipp av kjemikalier som utgjør en alvorlig trussel mot helse og miljø skal stanses eller reduseres så langt som mulig innen 2020. Det er identifisert en liste med rundt 30 prioriterte kjemikalier som er omfattet av dette målet: miljøgiftene på den nasjonale prioritetslisten. Videre er det et nasjonalt mål at risiko for at utslipp og bruk av andre kjemikalier forårsaker skade på helse og miljø skal minimeres. For de fleste av de 30 prioriterte miljøgiftene er bruk og utslipp kraftig redusert fra 1995 og fram til i dag. Utslippene av flere av stoffene er redusert med mer enn 90 prosent. Likevel er det vesentlige utfordringer som gjenstår og det er fortsatt stor bruk av flere nye miljøgifter. Miljøgifter i produkter er en økende kilde til utslipp. Det er behov for ytterligere reduksjoner fram mot 2020 og myndighetene arbeider kontinuerlig for å klare dette.

Handlingsplan om miljøgifter

Regjeringen vil i 2015 legge fram en egen handlingsplan om miljøgifter. Handlingsplanen skal være konkret og gi god og helhetlig styring for de berørte i arbeidet med å nå 2020-målet om miljøgifter. Handlingsplanen vil blant annet omtale internasjonale og nasjonale tiltak, tilsyn og kontroll, forbrukerinformasjon og bransjedialog.

Internasjonalt arbeid nødvendig

Internasjonale reguleringer – globalt og gjennom EØS-samarbeidet – er det viktigste virkemidlet for å stanse bruk og utslipp av miljøgifter og redusere risiko for negative effekter fra andre helse- og miljøfarlige kjemikalier. Utslipp og spredning av slike kjemikalier er en global utfordring, og de spres til Norge med luft- og havstrømmer og gjennom handel med produkter. Derfor er det mer effektivt hvis flere land blir enige om forbud og reguleringer som gjelder bredt, og som kan utfordre internasjonalt handelsregelverk. Norge har dessuten et godt felles europeisk regelverk å jobbe ut fra, EUs kjemikalieregelverk REACH. Norge kan gjøre en stor forskjell ved å arbeide for strengere regulering i EU og i globale avtaler.

Kontroll, tilsyn og beredskap

Helse- og matmyndighetene vurderer i samarbeid med miljømyndighetene tiltak for sikre en trygg hverdag i tråd med de nasjonale målene.

Det er en rekke nasjonale virkemidler som benyttes for å styrke arbeidet på kjemikaliefeltet. Det stilles strenge utslippskrav til industrien, og det er satt krav til forsvarlig håndtering av avfall. Kontroll og tilsyn av produkter er vesentlig styrket de siste årene og ligger på et høyt nivå. Det satses videre på forskning og overvåking av miljøgifter for bedre kartlegging og kunnskap. Alt dette bidrar til å begrense mengden av helse- og miljøfarlige kjemikalier som befolkningen utsettes for i det daglige.

Helsemyndighetene samarbeider med de andre beredskapsetatene om en gjennomgang av regelverk knyttet til helseberedskap ved kjemikaliehendelser, herunder gjennomgang av varsling ved miljø- og kjemikaliehendelser og rutiner for å sikre at det gjøres vurderinger for befolkningens helse. Hendelser som har konsekvenser for befolkningens helse, kan også ha betydning utenfor landegrensene. Norge deltar i varslingssystemene til internasjonalt helseregelverk i regi av Verdens helseorganisasjon (IHR) og EUs system for varsling EWRS.

Konsentrasjonene av de farligste kjemikaliene i miljøet skal bringes ned mot bakgrunnsnivået for naturlig forekommende stoffer og tilnærmet null for menneskeskapte stoffer. Føre-var- prinsippet er et viktig styrende prinsipp for myndighetenes arbeid med kjemikalier. Dette innebærer at myndighetene kan iverksette tiltak på grunnlag av sterk mistanke om at kjemikalier kan utgjøre en alvorlig trussel mot helse eller miljø, selv om det vitenskapelige grunnlaget er usikkert. Forurensningsloven og produktkontrolloven er viktige regelverk. Formålet med forurensningsloven er å verne det ytre miljøet mot forurensning. Loven sier at det i utgangspunktet er forbudt å forurense, og at det kreves tillatelse for å drive forurensende virksomhet. Slike tillatelser kan gis med hjemmel i forurensningsloven.

Produktkontrolloven skal forebygge at produkter gir helseskade eller miljøforstyrrelse, og forskrifter som regulerer enkeltstoffer og stoffblandinger er hjemlet i denne loven. I januar 2000 ble det innført en substitusjonsplikt som innebærer en plikt til å vurdere om det finnes alternativer til farlige kjemikalier. Virksomhetene skal i så fall velge dette alternativet, dersom det kan skje uten urimelig kostnad eller ulempe. Folkehelselovens bestemmelser om miljørettet helsevern gir kommunen myndighet til å gripe inn, der det er forhold som utgjør en risiko for befolkningens helse. Loven har også bestemmelser om helsemessig beredskap ved miljøhendelser og utbrudd av sykdom relatert til eksponering av helseskadelige miljøfaktorer.

Oppmerksomheten har særlig vært rettet mot tungt nedbrytbare og giftige stoffer som kan hope seg opp i organismer og føres videre i næringskjedene. Disse har vært ansett som de farligste stoffene. De senere årene har det blitt økt oppmerksomhet på uønskede helseeffekter av lett nedbrytbare helse- og miljøfarlige kjemikalier. Som eksempel kan nevnes ftalater, bisfenol A og enkelte andre stoffer som finnes i en rekke forbruksvarer, matemballasje, kosmetikk og kroppspleieprodukter. Stoffene som tilsettes, kan samvirke med uønskete fremmedstoffer. Et problem som har fått økt oppmerksomhet den senere tid er effektene av utslipp av mikroplast (ørsmå plastpartikler), blant annet fra tilsetning av dette i kosmetikk og vaskemidler, som for eksempel skrubbekremer. Mikroplast kan i seg selv inneholde helse- og miljøfarlige kjemikalier, men tiltrekker seg også slike stoffer fra andre kilder, for eksempel i vannmiljø. Mikroplast blir dermed en kilde til opptak av helse- og miljøfarlige kjemikalier i organismer som kan føres videre i næringskjedene.

For helse- og miljøfarlige kjemikalier generelt er det behov for å kunne vurdere ulike stoffers virkning, alene eller sammen med andre stoffer, og å se tilførsel fra ulike kilder og ved ulike eksponeringsformer i sammenheng. Mattilsynet vil for eksempel i 2015 foreta analyser av matkontaktmaterialer av papp og papir med hensyn til innhold av fluorerte stoffer. Matloven og kosmetikkloven har som formål å sikre helsemessig trygge næringsmidler og trygg kosmetikk. Vitenskapskomiteen for mattrygghet og kunnskapsinstitusjoner på matområdet bistår miljø- og helsemyndighetene i risikovurderinger for eksponeringer av ulike miljøgifter og helse- og miljøfarlige kjemikalier i den norske befolkningen. Miljøgifter skal inngå i vurderingen av ulike miljøbelastningers relative betydning for sykelighet, som innebærer en systematisk gjennomgang av dagens og framtidig risiko for befolkningens helse knyttet til miljøgifter. Det er spesielt viktig med innsats overfor barn og unge.

6.7 Redusere eksponeringen for radon

I følge Verdens helseorganisasjon er radon nest hyppigste årsak til lungekreft, etter aktiv røyking, og anslås å forårsake årlig rundt 300 lungekrefttilfeller i Norge. Norge er blant de landene i verden med høyest gjennomsnittlig konsentrasjonen av radon i inneluft.

Strategi for å redusere radoneksponeringen i Norge (2009–2014) ble utgitt i samarbeid med tidligere Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet. Med bakgrunn i å maksimere helsegevinsten har strategien to målsettinger. Regjeringen vil: 1) arbeide for at radonnivåene i alle typer bygninger og lokaler ligger under gitte grenseverdier, og 2) bidra til å senke radoneksponeringen i Norge så langt ned som praktisk mulig. Det siste målet er av betydning da enhver reduksjon av den totale eksponeringen gir reduksjon i kreft, også under grenseverdiene. I dette målet ligger det en forholdsmessighet, hvor samfunnsøkonomiske vurderinger inngår. Strategien består av seks delstrategier: radon i arealplanleggingen, radon og oppfølging av nye boliger, radon i eksisterende boliger, lokalsamfunn i Norge med særdeles alvorlige radonproblemer, radon i bygninger, og lokaler og radon i arbeidslokaler.

Strategien er evaluert. Evalueringen viser at mye av arbeidet med å nå strategiens mål er gjort, men at det fortsatt gjenstår viktig arbeid. Den viser også at det er viktig med en koordinering av radonarbeidet, og at et tverrsektorielt samarbeid er positivt. Regjeringen vil videreføre strategien i perioden 2015–2020.

6.8 Forebygge skader og ulykker

Det er behov for å forsterke innsatsen for å skape et godt og helhetlig ulykkesforebyggende arbeid. En alvorlig skade i ung alder påvirker helsen resten av livet og gir mange tapte leveår med god helse. Arbeidet med å forebygge skader og ulykker har vært forankret i Ulykker i Norge – nasjonal strategi for forebygging av ulykker som medfører personskade 2009–2014. Arbeidet går i riktig retning, men målene er foreløpig ikke nådd. For å kunne fastsette nasjonale mål på skader og ulykker både totalt og innenfor flere sektorer, er det behov for bedre oversikt over ulykker og for å utvikle kost- nyttevurderinger av tiltak. Regjeringen vil videreføre strategien i fire nye år fram til 2018.

Den nasjonale strategien for å forebygge ulykker har bidratt til bedre samarbeid om innsatsen mot ulykker fra statlig hold og gitt bedre oversikt over de nasjonale utfordringene. På lokalt nivå er det lagt til rette for samarbeid gjennom veiledningsheftet Lokal ulykkesforebygging – systematisk og tverrfaglig arbeid. Helsedirektoratet har utgitt rapporten Fallforebygging i kommunen – Kunnskap og anbefalinger.

Forsikringsbransjen er en viktig partner i det ulykkesforebyggende arbeidet og Finans Norge og Helse- og omsorgsdepartementet gikk i 2013 sammen om å fornye en fem års avtale som gir midler til Skadeforebyggende forum, et nasjonalt kontakt- og samarbeidsorgan.

Skadeforebyggende Forums arbeid med trygge lokalsamfunn skal styrkes. Trygge lokalsamfunn er en modell for lokal skadeforebygging som bygger på politisk forankring, livsløpsperspektiv, tverrsektorielt samarbeid, skadedata, bred medvirkning, risikovurdering og kunnskapsbaserte tiltak. Monitorering og lokale data på fall er et viktig element for å få til systematisk arbeid på fallulykker. Det skal vurderes å lage nasjonale kvalitetsindikatorer på fall i forbindelse med arbeidet med nasjonale kvalitetsindikatorer.

Figuren viser at i overkant av 100 000 personer rammes årlig av skader som behandles direkte på sykehus, mens den største gruppen av pasienter har skader som ferdigbehandles i primærhelsetjenesten

Kilde: Dødsårsaksregisteret (Dår), Norsk pasientregister (NPR), Kontroll og utbetaling av helserefusjoner (KUHR).

Bedre oversikt over ulykker

For å kunne tallfeste nasjonale mål på ulykker, totalt og i aktuelle sektorer er det behov for bedre datagrunnlag. Det finnes ikke et nasjonalt register med entydig statistikk over personskader, og de fleste ulykkes- og skaderegistrene preges av mangelfull dekningsgrad og kvalitet. Det mangler også informasjon om skader som behandles i primærhelsetjenesten.

Norsk Pasientregister er sentralt for å få informasjon om ulykker hjemme, i skole og barnehage, organisert idrett og friluftsliv. Dette er ulykker som totalt utgjør om lag to tredeler av alle ulykker, og medfører både mye tap av liv og helse og store samfunnsøkonomiske kostnader. Data er viktig for å synliggjøre ulykker som problem og kunne forebygge dem. Det er stor underrapportering på ulykker. Delmålet om å sikre oppdatert kunnskap om ulykker som medfører personskader i Norge, ble ikke nådd under forrige strategiperioden. Dette målet er grunnleggende for et effektivt skadeforebyggende arbeid i Norge og vil være et prioritert innsatsområdet også neste strategiperioden, både gjennom Norsk Pasientregister og andre kilder. Det skal utgis en ny rapport over ulykkesbildet i Norge i 2016. Over 50 prosent av alle skader kommer ikke inn på sykehus, men behandles hos legevakt og allmennlege. I utredningen om et kommunalt helse- og omsorgstjenesteregister skal det vurderes om skadedata skal inngå.

For å få flere til å rapportere inn og øke kvaliteten i skadedata fra Norsk Pasientregister har Helsedirektoratet etablert en arbeidsgruppe med regionale helseforetak og dataleverandører.

Forbedre det tverrsektorielle arbeidet

Forebygging av ulykker krever samarbeid på tvers av sektorer, både på statlig og lokalt nivå, og samarbeid med privat og frivillig sektor. Derfor er det av stor verdi å ha en koordinert og prioritert innsats. Samarbeidet på direktoratsnivå som er etablert med den nasjonale strategien skal videreføres og det skal arrangeres kontaktmøter om skade- og ulykkesforebygging som skal legge til rette for samarbeidet mellom departementer.

Ulykker er en viktig del av arbeidet med folkehelse, og flere indikatorer på ulykker skal utgis og være tilgjengelig for kommunen i statistikkbanken Ulykkesforebygging vil også inngå i evalueringen av kommunenes arbeid med folkehelse. Skadeforebyggende Forum drifter nettverket av Trygge lokalsamfunn, og arbeidet med å spre metodikken skal intensiveres. Hver enkelt sektor har en viktig oppgave i å definere og bruke sine virkemidler for å forebygge ulykker. Sektorene skal redegjøre for oppfyllelse av mål- og ansvarsområde innen den nasjonale strategien på ulykker.

10 prosent reduksjon i hoftebrudd fram til 2018

Forebygging av fallulykker skal forsterkes. Innsatsen må ses i sammenheng med målet om at flere eldre skal bli boende hjemme. For å redusere fall må det jobbes tverrsektorielt. For eksempel kan godt strødde gangveier eller tilpasning i hjemmet være enkle tiltak for å bidra til å forebygge fall. Informasjon om betydningen av styrke- og balansetrening, ernæring og legemiddelgjennomgang er viktig. Regjeringen har som mål å redusere hoftebrudd med 10 prosent innen 2018. Målet skal nås ved å ivareta fallforebygging i pågående utviklingsarbeid knyttet til tjenestene, hjemmebesøk, pasientsikkerhetskampanjen og det tverrsektorielle folkehelsearbeidet. Kommunene kan tilby hjemmebesøk, gruppeundervisning og/eller trening til hjemmeboende eldre for å forebygge fall. Slike tilbud har vist gode resultater med opp mot 30 prosent reduksjon i hoftebrudd. Se også omtale i kapittel 4 Aktive eldre.

6.9 Seksuell helse

Regjeringen vil lage en samlet strategi om seksuell helse. Strategien vil ha et livsløpsperspektiv med tiltak rettet mot alle livsfaser. Arbeidet skal ses i sammenheng med den kommende ungdomshelsestrategien og annet pågående arbeid. Regjeringen har foreslått at helsesøstre og jordmødre skal få forskrivningsrett på alle typer hormonell prevensjon og kobberspiral, uavhengig av tjenestested. Det tas sikte på å kunne vedta ny forskrift våren 2015. Tiltaket vil gjøre alle typer prevensjon lettere tilgjengelig for kvinner i fertil alder.

Informasjon og ferdighetstrening når det gjelder seksualitet må skje tidlig nok til at barn og ungdom har nødvendig handlings- og mestringsstrategier når det er aktuelt. Skoleundervisningen må være ferdighetsorientert, og opplæringen må skje før barn og ungdom trenger den. Undervisningen må inkludere kjønns- og minoritetsperspektiver.

God handlingskompetanse og et positivt forhold til egen kropp og seksualitet er avgjørende for seksuell glede, for å utvikle en trygg seksuell identitet og sikrere seksuelle handlingsmønstre. Strategier for å fremme seksuell helse blant ungdom i Norge legger vekt på dette. Ungdoms seksuelle liv har forandret seg betydelig på få år. Endrede seksuelle handlingsmønstre skaper nye risikoområder som krever god handlingskompetanse. Ungdom møter seksualitetens uttrykksformer, blant annet gjennom internett og sosiale medier. Generelt har norsk ungdom god seksuell helse. Det er sosial ulikhet i seksuell helse og i håndtering av uønsket graviditet. Abort er mer utbredt blant kvinner med kort utdanning, mens kvinner med lang utdanning oftere bruker nødprevensjon. Det er fremdeles et betydelig potensial for å forebygge uønsket svangerskap og abort gjennom lettere tilgang til prevensjon.

Frivillige organisasjoner gjør en viktig jobb i arbeidet for å sette seksuell helse på dagsorden. Organisasjonen Sex og Politikk har utviklet undervisningsmateriell og står bak opplegget Uke sex med støtte fra Kunnskapsdepartementet, Helsedirektoratet og Justis- og beredskapsdepartementet. Videre er organisasjonen Sex og samfunn en viktig aktør. Organisasjonen har jobbet med unge menneskers seksuelle og reproduktive helse i mer enn 40 år. Arbeidet inkluderer poliklinikk med gratis tjenester til alle under 25 år, undervisning og hospitering, kursvirksomhet, prosjektvirksomhet og utarbeidelse av informasjons- og undervisningsmateriell. Organisasjonen har siden 1992 tilbudt alle tiendeklasser seksualundervisning, en ordning som ble gjort obligatorisk for skoler i Oslo i skoleåret 2009–2010. Ordningen støttes av Helsedirektoratet og Oslo kommune. Røde Kors ungdom og Hiv Norge er andre sentrale aktører som bidrar til å sette fokus på temaet gjennom viktig informasjonsarbeid.

Arbeidet for å forebygge vold og seksuelle overgrep er omtalt i kapittel 2 Psykisk helse i folkehelsearbeidet.

7 Støtte til folkehelsearbeidet i kommunene

Regjeringen vil trappe opp innsatsen og videreutvikle nasjonale tiltak for å støtte det lokale folkehelsearbeidet. Det skal settes i gang et utviklingsarbeid i samarbeid med kommunesektoren med sikte på å etablere et program for folkehelsearbeid i kommunene. Utvikling av metoder og verktøy til bruk i folkehelsearbeidet er en viktig del av innsatsen. Innholdet i folkehelseprofilene skal utvides, den faglige støtten til kommunene skal styrkes og statlige føringer skal koordineres bedre.

Kommunene har etter folkehelseloven ansvar for å ha oversikt over helseutfordringene i egen befolkning og plikt til å iverksette nødvendige tiltak for å møte utfordringene. Nasjonale myndigheter skal bistå kommunene med nødvendige verktøy og kompetanse til å gjennomføre kravene i loven. Helsedirektoratet, fylkesmannen og Nasjonalt folkehelseinstitutt er gitt konkrete oppgaver i arbeidet med å bistå kommunene. Fylkesmannen skal være pådriver for kunnskapsbasert folkehelsearbeid gjennom råd og veiledning, formidling av statlige forventninger og er tilsynsmyndighet etter folkehelseloven. Helsedirektoratet skal som nasjonalt fagorgan være pådriver for kunnskapsbasert folkehelsearbeid og iverksetter av nasjonal politikk. Folkehelseinstituttet skal gjøre data fra nasjonale kilder tilgjengelig for fylkeskommuner og kommuner gjennom folkehelseprofiler og Kommunehelsa statistikkbank.

Det har vært en positiv utvikling av folkehelsearbeidet i kommunene de siste årene, ikke minst som konsekvens av innføring av folkehelseloven. Det er økt forståelse for betydningen av folkehelsearbeidet på tvers av sektorer, folkehelsearbeidet er mer strategisk forankret i kommunene og arbeidet med å få oversikt over helsetilstanden til innbyggerne har skutt fart. Utfordringen er å ta vare på og støtte opp under den positive utviklingen og legge til rette for den samme utviklingen i alle kommuner. Helsedirektoratet rapporterer om at det er stor entusiasme og aktivitet og at mange kommuner jobber aktivt for å fremme helse og trivsel. Samlet sett er det imidlertid stor variasjon i hvor systematisk kommunene følger opp dette arbeidet.

Nasjonale virkemidler for å sikre mer systematisk utvikling og bruk av forskningsbasert kunnskap i folkehelsearbeidet er omtalt i kapittel 8 Kunnskapsbasert folkehelsearbeid.

7.1 Styrke kapasitet og kompetanse

Regjeringen mener det er behov for å sikre nødvendige ressurser og kompetanse til folkehelsearbeidet i kommunene. Folkehelsearbeid er en del av kommunenes samfunnsoppdrag og kommunene har et fortrinn gjennom å være nær dagliglivet gjennom universelle arenaer som barnehage, skole og nærmiljø, tilrettelegging for sosiale arenaer og samarbeid med frivillige. Kommunene har etter hvert fått god oversikt over utfordringene, men har for lite kompetanse på hvordan hensyn til folkehelse kan ivaretas i planlegging og i utforming av tiltak.

7.1.1 Program for folkehelsearbeid i kommunene

Helse- og omsorgsdepartementet vil i samarbeid med kommunesektoren sette i gang et utviklingsarbeid med sikte på å etablere et program for folkehelsearbeid i kommunene. Formålet er å bidra til en langsiktig styrking av kommunenes arbeid med å fremme befolkningens helse. Programmet skal rettes inn mot psykisk helse og rusforebygging. Barn og unge vil være en prioritert målgruppe. Psykisk helse skal integreres som en likeverdig del av folkehelsearbeidet og programmet vil være et viktig virkemiddel for å integrere dette perspektivet i lokalt folkehelsearbeid.

Det er behov for sterkere virkemidler for å støtte det lokale folkehelsearbeidet. Programmet skal bidra til å styrke den tverrsektorielle innretningen og den politiske forankringen av folkehelsearbeidet. Videre skal programmet bidra til å utløse lokalt engasjement og gi drahjelp til lokale aktiviteter. Programmet skal bidra til å hindre utstøting og styrke barn og ungdoms egne ressurser, deltakelse og aktivitet i lokalsamfunnet. Aktuelle eksempler kan være å skape sosiale møteplasser, legge til rette for rusfrie tilbud, tilbud om åpen barnehage, tiltak for å styrke foreldreferdigheter, helsefremmende skoler og fritidsaktiviteter knyttet til skole og SFO.

Programmet bør innrettes slik at det legger til rette for utvikling av strukturer for å ivareta folkehelsearbeidet, utvikling av analysekompetanse og andre kompetansehevende tiltak eller utvikling av konkrete folkehelsetiltak. Kommunene har behov for økt kompetanse for å foreta gode analyser av lokale folkehelseutfordringer og lokale datainnsamlinger.

7.1.2 Sterkere faglig støtte til kommunene

Fylkesmennene skal følge med på hvordan kommunene følger opp folkehelseloven som en del av kommune- og fylkesplanene og annet planverk. Gjennom råd, veiledning og tilsyn skal fylkesmennene bidra til at alle kommuner og fylkeskommuner får på plass oversikt over folkehelseutfordringene etter loven. Disse oversiktene skal gi grunnlag for planstrategiene som skal foreligge i 2016. Det kan være aktuelt å vurdere om fylkesmannen bør styrke dialog med og veiledning av kommunene, for eksempel gjennom møter med kommunene i forbindelse med oppstart av planarbeidet.

Helse- og omsorgsdepartementet gjennomgår nå kunnskaps- og kompetansesentre som er organisert utenfor helseforetakene. Kompetansesentrenes støtte til kommunene kan omfatte hjelp til kartlegging og støtte ved utforming av tiltak. Rollen til kompetansesentrene må ses i sammenheng med fylkesmannens, fylkeskommunens og eventuelt andre aktørers rolle.

Helsetjenesten er en premissleverandør når det gjelder å ivareta helsehensyn. Data og rapportering fra kommunehelsetjenesten bidrar til et helhetsbilde av helsetilstanden og risikofaktorene blant innbyggerne. Ulike former for screening, for eksempel veiing og måling i helsestasjons- og skolehelsetjenesten, bidrar med grunnlagstall for prioritering av innsatsområder i helsetjenesten så vel som i andre sektorer, og muliggjør innsats innenfor ulike levevaneområder. Erfaringsbasert kunnskap fra møtet med brukere og pasienter kan også være nyttig i kommunenes oversiktsarbeid.

Helsetjenesten skal bidra til å utvikle, gjennomføre og evaluere metoder og tiltak som kan brukes i helsetjenesten eller i andre samfunnssektorer for å bedre folkehelsen. Helsetjenesten har kunnskap om helseforhold, påvirkningsfaktorer og effektive tiltak, og bør bruke kunnskapen som grunnlag for grupperettede og befolkningsbaserte tiltak i tillegg til individrettet arbeid. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten kan være en bidragsyter inn i helse- og miljøspørsmål i kommunen, for eksempel kan skolehelsetjenesten påpeke og samarbeide med skoler om å bedre skolemiljøet eller varsle om levekårsutfordringer i enkelte boområder.

Spesialisthelsetjenestens kunnskap og kompetanse kan nyttiggjøres bedre i folkehelsearbeidet. Spesialisthelsetjenestens primæroppgave er å drive avansert behandling, men tjenesten har sterke fagmiljøer som kan utnyttes på en bedre og mer systematisk måte i det lokale folkehelsearbeidet. Det kan for eksempel være aktuelt å vurdere hvordan samhandlingsavtalene kan brukes på en måte som gir bedre forebyggende arbeid og tilfører kompetanse til kommunene.

7.2 Utvikle og spre metoder og verktøy

I arbeidet med å implementere folkehelseloven skal folkehelseprofilene videreutvikles og tilgangen på data til bruk i planleggingen skal bedres. Det skal også legges mer vekt på å utvikle og formidle god praksis og gode modeller.

7.2.1 Helsedata på kommunenivå

Folkehelseprofilene

Nasjonalt folkehelseinstitutt har siden 2012 laget folkehelseprofiler med data fra sentrale registre om helsetilstand og påvirkningsfaktorer for kommuner og fylkeskommuner. Profilene er egnet til å få inntrykk av status på helsetilstand og påvirkningsfaktorer. Statistikkområdene som inngår i profilene er data om befolkning og levekår, miljø, skole, levevaner, helse og sykdom. Folkehelseprofilene skal hjelpe lokale og regionale myndigheter med å skaffe oversikt over helsetilstanden i befolkningen. Det er meningen at profilene skal suppleres med regional og lokal kunnskap.

Folkehelseinstituttet arbeider med å skaffe nye datakilder slik at innholdet i profilene kan utvides. Kommunene etterlyser blant annet flere data om helsefremmende faktorer og data om forskjeller innad i kommunene. Det skal utvikles flere indikatorer som på en enkel måte kan brukes for å beskrive levekår og faktorer som har betydning for innbyggernes psykiske helse og livskvalitet. Det skal presenteres mer data på bydelsnivå. For å kunne videreutvikle folkehelseprofilene er det behov for å bedre datagrunnlaget, utarbeide statistikk på bydelsnivå og gjøre det enklere å få tilgang til nødvendige data fra Statistisk sentralbyrå. I dag gjør for eksempel begrensninger i tilgang på data det vanskelig å presentere data om sosiale helseforskjeller. Folkehelseinstituttet og Statistisk sentralbyrå har inngått en intensjonsavtale og en rammeavtale for å bedre tilgangen til data til folkehelseprofilene.

Et av tiltakene i Handlingsplan mot vold i nære relasjoner (2014–2017) er at helsemyndighetene i samarbeid med justismyndighetene, barnevernmyndighetene og andre skal vurdere indikatorer for omfang av vold i nære relasjoner som kan gjøres tilgjengelig for kommunene. Folkehelseinstituttet har etablert en arbeidsgruppe som skal kartlegge hvilke tilgjengelige datakilder som finnes og hvor godt egnet disse er til å utvikle indikatorer på omfang av vold i nære relasjoner på kommunalt nivå. Gruppen består i tillegg til Folkehelseinstituttet av Helsedirektoratet, Nasjonalt kompetansesenter for vold og traumatisk stress (NKVTS), Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten og Politidirektoratet. Velferdsforskningsinstituttet Nova og Arbeids- og velferdsdirektoratet er også invitert til å delta i arbeidet.

Kommunene skal etter plan- og bygningsloven ivareta samisk samfunnsliv i planarbeidet og har behov for kunnskap om den samiske befolkningen. Folkehelseinstituttet vil i samarbeid med Senter for Samisk helseforskning vurdere hvordan data fra helse- og levekårsundersøkelsene som er gjennomført i kommuner i nord med både samisk og norsk bosetning (Saminor), kan brukes som grunnlag for å formidle kunnskap om samisk helse. I tillegg er det aktuelt å vurdere andre muligheter for å få fram data om samisk helse. Se nærmere omtale av Saminor i kapittel 8 Kunnskapsbasert folkehelsearbeid.

Fylkeshelseundersøkelser

Arbeidet med fylkeshelseundersøkelser skal videreutvikles. Folkehelseinstituttet utvikler nå maler for undersøkelsene i samarbeid med fylkeskommuner, KS og Helsedirektoratet. Folkehelseinstituttet gjennomfører i samarbeid med noen fylkeskommuner pilotundersøkelser i 2015. Arbeidet skal samordnes med de Europeiske helseundersøkelsene (EHIS).

Fylkeshelseundersøkelsene har som formål å gi kommunene data om helse- og sosiale forhold for å kunne gi bedre forutsetninger for å planlegge, iverksette og evaluere effekten av tiltak. Folkehelseinstituttet er i forskrift om oversikt over befolkningens helse gitt i oppgave å utforme maler for innhold og gjennomføring av fylkeshelseundersøkelsene. I forskriften ligger det en forventing om at fylkeshelseundersøkelser skal gjennomføres etter maler fra nasjonale helsemyndigheter.

Ungdata

Ungdata er et system for gjennomføring av lokale spørreskjemaundersøkelser. Temaene omfatter skole, familie, venner og fritidsaktiviteter og spørsmål om helse og levevaner, rus, kriminalitet og syn på framtiden. 283 av landets kommuner har i løpet av perioden 2010 til 2013 gjennomført Ungdata-undersøkelser. Det er Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (Nova) ved Høgskolen i Oslo og Akershus og de regionale kompetansesentrene for rusfeltet som har det faglige ansvaret for undersøkelsene. Kommunene står for den praktiske gjennomføringen.

Ungdata-undersøkelsene gir gjennom kartlegging av den lokale oppvekstsituasjonen informasjon som er godt egnet til bruk i kommunalt plan- og utviklingsarbeid. Undersøkelsene gir verdifull informasjon om levekår, trivsel, trygghet, helse og levevaner. Ungdata er et viktig supplement til registerdata og lokale kilder. Undersøkelsene har vært prosjektfinansiert gjennom flere år, men i sammenheng med budsjettet for 2015 fikk de en mer permanent finansiering over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett.

Lokale helseanalyser

Folkehelseinstituttet gjennomførte i 2012 kurs i bruk av folkehelseprofiler og Kommunehelsa statistikkbank. Alle kommuner fikk tilbud om å delta. Videre har Folkehelseinstituttet i samarbeid med Helsedirektoratet arrangert regelmessige samlinger for fylkeskommuner og fylkesmenn der ulike temaer knyttet til knyttet til kommunenes arbeid med å få oversikt over helsen i befolkningen, er tatt opp. Instituttet holder også foredrag om folkehelseprofiler og oversiktsarbeid for kommuner, fylker og andre aktører. I tillegg er veiledningsmateriale om bruk av folkehelseprofiler og statistikkbanker tilgjengelige på Folkehelseinstituttets nettsider, det skal for eksempel publiseres en opplæringsvideo i bruk av Kommunehelsa statistikkbank i løpet av våren 2015.

Det er behov for å styrke kommunenes arbeid med å utarbeide analyser av folkehelseutfordringene og ta dem aktivt i bruk i ledelsen. Kommunereformen vil gjennom større kommuner kunne bidra til at det er lettere å bygge opp gode fagmiljø lokalt som kan foreta denne typen analyser. Samtidig vil endringer i kommunestrukturen kunne føre til at behovet for mer helhetlige analyser blir større.

Helseanalysene kan også være et utgangspunkt for å vurdere planlegging, styring og evaluering av helse- og omsorgstjenestene. Mulighetene for å gjøre helseanalyser avhenger av tilgangen til relevant statistikk og styringsdata. Fylkesmennene i Trøndelag har fått i oppdrag å utvikle et verktøy som kan lette kommunenes planarbeid innfor helse og omsorgssektoren. Verktøyet vil hente informasjon fra ulike offentlige kilder, som Statistisk sentralbyrå, sykehusdata og annen offentlig statistikk. Åtte kommuner skal prøve ut verktøyet.

Spesialisthelsetjenesten kan bidra til å støtte kommunenes arbeid med helsedata og helseanalyser. Et eksempel på dette er samhandlingsbarometeret i Sogn og Fjordane, se boks 7.1. I Østfold har Sykehuset Østfold og kommunene som del av en overordnet samarbeidsavtale for å følge opp samhandlingsreformen, inngått avtale om å tilby hverandre data og statistikk som kan gi god styringsinformasjon til virksomhetene. Et klinisk utvalg for styringsdata har utarbeidet forslag til avtale om produksjon og utveksling av styringsdata mellom sykehuset og kommunene. Avtalen regulerer samhandling om styringsinformasjon og analysearbeid mellom kommunen og sykehuset.

7.2.2 Mer systematisk utvikling og formidling av kunnskap

For å møte lokale folkehelseutfordringer skal kommuner og fylkeskommuner iverksette nødvendige tiltak. Det er et stort behov for mer systematisk evaluering av lokale tiltak slik at tiltakene får en overføringsverdi og at kommuner kan lære av hverandre. Kunnskapsbaserte tiltak må tilpasses situasjonen i den enkelte kommune.

Helsedirektoratet og KS har gått sammen med folkehelsemyndighetene og kommuneorganisasjonene i Danmark, Sverige og Island om et felles prosjekt for å bringe fram kunnskap om lokalt arbeid for å redusere sosial ulikhet i helse. En tverrfaglig forskergruppe vil utforske hvilke mål, organisering, prosesser, kapasitet, kompetanse og verktøy som styrker gjennomføring av tiltak for å redusere sosial ulikhet på tvers av politikkområder. Analysen skal danne utgangspunktet for en rapport som formidler lokale erfaringer og praksiseksempler.

Helsedirektoratet har iverksatt en satsing med å utvikle og spre modeller for folkehelsearbeid i kommunene. Vestfold, Østfold og Sør-Trøndelag skal drive innovasjon og metodeutvikling i kommunene innenfor temaene 1) oversikt og analyse av folkehelseutfordringer, 2) helsekonsekvensutredninger og 3) planlegging for god folkehelse. Hver fylkeskommune vil knytte til seg et forskningsmiljø for evaluering og systematisering av erfaringer som vil presenteres på erfaringskonferanser våren 2015. Arbeidet skal legges opp slik at øvrige kommuner tilføres kunnskapen som utvikles.

I 2013 ferdigstilte Helsedirektoratet en veileder til arbeidet med oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer. Hensikten med veilederen er å bidra til forståelse av krav i folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen. Veilederen gir råd om hvordan arbeidet med oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer kan utføres i praksis, i henhold til kravene.

Helsedirektoratet har utarbeidet en sjekkliste for gjennomføring av helsekonsekvensutredninger med de viktige påvirkningsfaktorene kategorisert etter sektorer og tema. Relevansen for helse og trivsel er kort beskrevet. Verktøyet skal videreutvikles i samarbeid med kommuner i Østfold. Helsekonsekvensutredninger skal bidra til å synliggjøre hvordan beslutninger og tiltak kan påvirke helse og fordelingen av helse i befolkningen. Vurdering av helsekonsekvenser kan bidra til at helsehensyn i større grad blir ivaretatt i politikkutformingen og til bedre samarbeid om slike problemstillinger på tvers av sektorer.

Helsedirektoratet har utviklet nettsiden Veiviser i lokalt folkehelsearbeid. Målet er at nettsiden skal gi faglig støtte og være et praktisk hjelpemiddel for kommunene. En første versjon ble lansert sommeren 2014. På sikt skal følgende tolv temaområder inngå: utdanning, inntekt, bolig, arbeid, fysisk miljø, sosialt miljø, skader og ulykker, tobakk, alkohol, ernæring, fysisk aktivitet og seksuell helse. Til alle disse temaene skal kunnskapsgrunnlag, regelverk, tiltak, virkemidler og eksempler omtales. I tillegg til temaområdene er det en egen omtale av systematisk folkehelsearbeid.

KS har startet opp et læringsnettverk for folkehelse som er et toårig utviklingsarbeid. Tema for utviklingsarbeidet er sosial ulikhet i helse, vanlige psykiske lidelser blant barn og unge, og frafall i videregående skole. Målet med nettverket er å løfte folkehelsearbeidet til et mer strategisk nivå, slik at helhetlig tilnærming erstatter enkelttiltak i kommuner og fylkeskommuner. Tidlig innsats og tverrsektorielt samarbeid er viktige elementer i dette arbeidet. I samarbeid med nettverket ønsker KS å utvikle verktøy som medlemmene av læringsnettverket, og andre kommuner og fylkeskommuner, kan støtte seg på i sitt arbeid. Verktøyet skal bidra til å styrke sammenhengende tiltak på tvers av sektorer. Nettverket bygger videre på allerede etablerte samarbeidsformer og skal stimulere til økt kompetanse på folkehelse i samfunnsutviklingen. Det er dialog og samarbeid mellom KS og Helsedirektoratet om læringsnettverket og om de tre erfaringsfylkene.

7.3 Bedre oversikt og mer koordinerte statlige føringer

Styringssystemet for det nasjonale folkehelsearbeidet skal videreutvikles. Oversikten over regionalt og lokalt folkehelsearbeid skal bedres og statlige føringer skal samordnes bedre.

7.3.1 Følge utviklingen i lokalt og regionalt folkehelsearbeid

Oversikten over utviklingen i folkehelsearbeidet skal bedres gjennom å videreutvikle folkehelseindikatorer i Kostra-systemet og supplere med kartlegginger hvert fjerde år. Bedre oversikt over regionalt og lokalt folkehelsearbeid er nødvendig som grunnlag for å sikre mer relevante og mer samordnede statlige føringer.

Videreutvikle indikatorer i Kostra

Det er behov for å videreutvikle informasjonen om kommunalt folkehelsearbeid i Kostra. I 2013 rapporterte kommuner og fylkeskommuner om forankring av folkehelse i planer etter plan- og bygningsloven. For 2014 vil det i tillegg inngå spørsmål om oversikt over folkehelsen (kommunene) og om koordinering av folkehelsearbeidet (fylkeskommunene). I 2015 skal det arbeides med å sammenstille relevant informasjon i faktaark om folkehelse.

Kostra er det nasjonale informasjonssystemet som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Informasjon om kommunale og fylkeskommunale tjenester, bruk av ressurser på ulike tjenesteområder og egenskaper ved befolkningen blir registrert og sammenstilt for å gi relevant informasjon til beslutningstakere i kommuner, fylkeskommuner og staten. Informasjonen skal gi bedre grunnlag for analyse, planlegging og styring i kommuner og fylkeskommuner, og for å vurdere om de nasjonale målene nås.

Utvikling av indikatorer for kommunenes folkehelsearbeid vil også kunne brukes som grunnlag for data i folkehelseprofilene på samme måte som profilene i dag inneholder data om helse- og omsorgstjenesten i kommunene.

Kartlegging hvert fjerde år

Helsedirektoratet vil gjennomføre en bred kartlegging av folkehelsearbeidet i kommuner og fylker hvert fjerde år. Kartleggingen skal inngå som en del av grunnlaget for direktoratets rapport om status og anbefalinger til arbeidet med folkehelsemeldingene som skal legges fram i hver stortingsperiode.

Det er krevende å følge med på hvordan folkehelsearbeidet utvikler seg i norske kommuner og fylkeskommuner. Siden arbeidet skal ta utgangspunkt i utfordringene i den enkelte kommune og fylkeskommune, vil tiltakene variere mellom kommunene. En kartlegging vil gjøre det mulig å fange opp bredden i det lokale og regionale arbeidet. Kartleggingen som ble gjennomført i forkant av folkehelseloven har gitt viktig informasjon som både kan brukes for å tilpasse statlige føringer og virkemidler og for å støtte opp under det lokale folkehelsearbeidet.

7.3.2 Statlige føringer

Bakgrunnen for at regjeringen legger fram folkehelsemeldingen i forkant av kommunevalget er at den skal legge grunnlaget for nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Kommunal- og moderniseringsdepartementet sender et forventningsdokument til kommuner og fylker hvert fjerde år som skal ligge til grunn for planlegging etter plan- og bygningsloven. Forventningsdokumentet kan legge grunnlaget for bedre samordning mellom nasjonal folkehelsepolitikk og regionalt og lokalt folkehelsearbeid.

Embetsoppdragene til fylkesmannen kan til dels oppfattes som lite koordinerte på folkehelseområdet og det skal gjøres et arbeid for å få til en bedre koordinering på tvers av departementer. Det er som oppfølging av Meld. St. 34 (2012–2013) Folkehelsemeldingen etablert et tettere samarbeid mellom berørte departementer om folkehelsearbeidet. Formålet er blant annet å sørge for at folkehelsepolitikken er forankret på tvers av departementer og direktorater, og å få til bedre samordning av styringssignaler.

8 Kunnskapsbasert folkehelsearbeid

Regjeringen vil legge til rette for en mer systematisk utvikling og bruk av forskningsbasert kunnskap i folkehelsearbeidet. Et effektivt folkehelsearbeid av god kvalitet må bygge på kunnskap om helse og helseutfordringer, hva som påvirker helsen og hvilke virkemidler og tiltak som har effekt.

Innsats må rettes mot sentrale helseutfordringer og påvirkningsfaktorer for disse. Dette krever gode helseanalyser, nasjonalt, regionalt og lokalt. Det er et mål at det skal finnes helseregistre innenfor alle de sentrale sykdomsområdene. Regjeringen vil etablere et register over psykiske lidelser og ruslidelser. Nasjonalt sykdomsbyrdeprosjekt skal videreutvikles for å bedre kunnskapen om ulike risikofaktorers og sykdommers bidrag til sykelighet og dødelighet i befolkningen.

Regjeringen vil ta i bruk de virkemidlene som mest effektivt er tilpasset utfordringene. Derfor er det nødvendig med tiltaksforskning og systematisk vurdering av effekten av tiltak gjennom følgeforskning, evalueringer og kunnskapsoppsummeringer. Forskningen på folkehelseområdet skal dreies mot definerte kunnskapsbehov og det skal legges mer vekt på tiltaksforskning. Gjennomføring av nasjonale tiltak skal i større grad legge til rette for utprøving og evaluering. Skal kunnskapen komme til nytte i folkehelsearbeidet må den formidles og tas i bruk både nasjonalt og lokalt. Se også omtale i kapittel 7 Støtte til folkehelsearbeid i kommunene.

8.1 Helsedata og helseanalyser

Regjeringen vil vurdere tiltak for å styrke innsamlingen av helsedata i sammenheng med oppfølging av Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning og HelseOmsorg 21. Registerdata, biobanker og befolkningsundersøkelser er viktig infrastruktur for forskning, kvalitetsforbedring av tjenestene, styring og bedre folkehelsearbeid. Regjeringen vil legge til rette for etablering av fellesregistre2 på alle sentrale sykdomsområder, vurdere løsninger for å sikre finansiering av store datainnsamlinger, videreutvikle nasjonalt sykdomsbyrdeprosjekt og bedre oversikten over livsstilsfaktorer som har betydning for befolkningens helse.

Helseanalysene skal bidra til kunnskap om forskjellige sykdomsgrupper og risikofaktorers bidrag til dødelighet og sykelighet i befolkningen. Norge har et godt utgangspunkt for å gjøre gode og helhetlige helseanalyser gjennom sentrale helseregistre og befolkningsundersøkelser. Fortsatt mangler vi imidlertid en helhetlig beskrivelse av folkehelse og sykdomsbilde i Norge. Vi mangler gode data om forekomst av psykiske lidelser og ruslidelser i befolkningen, forhold som fremmer psykisk helse og trivsel, data om sentrale livsstilsfaktorer som fysisk aktivitet og ernæring, sentrale biologiske risikofaktorer som overvekt, blodtrykk og kolesterol og funksjonsnivå i den eldre delen av befolkningen. Videre er det behov for mer systematisk oversikt over grunnleggende og bakenforliggende faktorer som påvirker helse, sosiale forskjeller i helse og om helsen til innvandrerbefolkningen. Datagrunnlaget er spesielt mangelfullt på kommunenivå.

8.1.1 Helseregistre og biobanker

Arbeidet med å modernisere og samordne helseregisterfeltet i regi av Nasjonalt helseregisterprosjekt skal videreføres. Det er et mål at det skal finnes helseregistre innenfor alle store sykdomsområder for å ivareta pasientsikkerheten, kvaliteten på tjenestene og beredskapsformål. Det er satt i gang et omfattende arbeid for å modernisere og samordne sentrale helseregistre og medisinske kvalitetsregistre. Viktige utviklingsområder er fellesregistermodellen og felles tekniske løsninger. En revidert helseregisterlov trådte i kraft 1. januar 2015. Loven legger til rette for enklere, tryggere og mer effektiv bruk av data fra helseregistre.

Gode helseregistre er et viktig fundament for utviklingen av kunnskap om årsaker og effekt av tiltak. Norge har i dag 17 sentrale helseregistre. Registrene inneholder relativt få opplysninger, men har til gjengjeld opplysninger om mange individer. Registrene har stor verdi, fordi de omfatter alle i de aktuelle befolkningsgruppene, for eksempel alle fødende og alle dødsfall. Registrene kan gi viktig informasjon om fødsel, sykdom og død og utviklingen av helsetilstanden over tid. Analyser av data fra Medisinsk fødselsregister og Dødsårsaksregisteret har for eksempel vist hvordan antall barn som døde i krybbedød falt kraftig da det ble slutt på å legge spedbarna på magen.

I handlingsplanen for helseregisterprosjekt for perioden 2014–2015 er oppmerksomheten rettet mot utvikling av felles brukertjenester og forenkling av arbeidsprosesser. Innsamling av data til registrene er i dag fragmentert og tungvint, og skjer i mange tilfeller ved hjelp av gammel teknologi. Utvikling av registrerdata for psykiske lidelser og ruslidelser, data om legemiddelbruk i institusjon (omfattes ikke av dagens reseptregister) og register for kommunale helse- og omsorgstjenester er prioriterte områder. Nasjonalt folkehelseinstitutt skal, i samarbeid med Helsedirektoratet og de regionale helseforetakene, utarbeide en plan for utredning av eventuelle nye fellesregistre.

Regjeringen vil etablere et fellesregister for psykiske lidelser og ruslidelser. Registeret skal gi ny kunnskap om forekomst, risikofaktorer, effekt og kvalitet på behandling. Nasjonalt folkehelseinstitutt har fått i oppdrag å utrede hvordan dette kan løses basert på data fra allerede eksisterende nasjonale registre. Registeret skal bidra til en helhetlig oversikt over psykiske lidelser og ruslidelser basert på gjenbruk av data fra eksisterende datakilder. I tillegg vil det være aktuelt å legge til rette for etablering av kvalitetsregistre. Registeret vil gi ny kunnskap om forekomst, risikofaktorer og årsaker, og om effekt og kvalitet på behandling. Utvikling av data om legemiddelbruk i institusjon vil bli nærmere omtalt i den kommende stortingsmeldingen om legemiddelpolitikken.

Det er i budsjettet for 2015 bevilget midler til utvikling av register for kommunale helse- og omsorgstjenester, KHOR. Etablering av KHOR vil gi ny og viktig kunnskap både gjennom helse- og omsorgstjenesteforskning, epidemiologisk forskning og helseanalyser, som grunnlag for kvalitetsregistre og i klinisk forskning. Selv med registre som for eksempel Norsk pasientregister, Kreftregisteret og Medisinsk fødselsregister som gir verdifulle grunnlag for forskning, er kunnskapen om behandling i primærhelsetjenesten mangelfull. Store deler av pasientbehandling og oppfølging av pasientene skjer i kommunene. KHOR vil gi bedre muligheter for helseanalyser og epidemiologisk forskning og gi viktige bidrag til folkehelsearbeidet. Data fra registeret vil kunne bidra til utvikling, styring og forbedring av tjenester som gis til pasienter og brukere etter lov om helse- og omsorgstjenester i kommunene og til oppfølging av kommunenes oppgaver gitt i folkehelseloven. Registeret vil bli nærmere omtalt i den kommende stortingsmeldingen om primærhelsetjenesten.

For å gjennomføre helseanalyser er det behov for å kople opplysninger fra helseregistrene med data fra andre sektorer. For eksempel vil kopling mellom helseregistre og data om yrke og næring være svært relevant for det forebyggende arbeidet i arbeidslivet og for analyser av folkehelseutfordringer mer generelt. Videre vil kopling mellom helseregistrene og data om en rekke andre sosiale bakgrunnsfaktorer være av stor betydning for analyser av årsaker til helseproblemer og til sosiale forskjeller i helse. En viktig del av arbeidet for å få gode helseanalyser er å legge til rette for slike koplinger.

8.1.2 Befolkningsundersøkelser

Regjeringen vil, som en oppfølging av Langtidsplan for forskning og høyere utdanning og HelseOmsorg21, vurdere mulige ordninger for å finansiere større datainnsamlinger. Forskningsrådet finansierer per i dag ikke store datainnsamlinger, verken under helseforskningsprogrammene eller infrastrukturprogrammet.

Helseregistre er nødvendige, men ikke tilstrekkelige datakilder til å kunne følge helsetilstanden i befolkningen. Stadig flere mennesker lever med ikke-smittsomme sykdommer som tidligere var forbundet med tidlig død, for eksempel diabetes type 2, hjerte- og karsykdommer og kreft. Risikoen for slike sykdommer øker med alderen, og i en aldrende befolkning vil det bli flere kronisk syke.

Kreftregisteret, Norsk pasientregister og Hjerte- og karregisteret inneholder data som gjør at det er mulig å følge utviklingen i antall tilfeller som er så alvorlige at de behandles i spesialisthelsetjenesten. Men det vil fremdeles være behov for å følge utviklingen i overvekt og fedme, forstadier til diabetes type 2, kroniske lungesykdommer og demens. I tillegg inneholder helseregistrene begrenset informasjon om utviklingen i risikofaktorer som kolesterol, blodtrykk, blodsukker, vekt, kroppsmasseindeks, og bruk av alkohol og andre rusmidler.

Systematiske og gjentatte landsrepresentative helseundersøkelser trengs for å samle data om faktorer som har betydning for helsen, for eksempel fysisk aktivitet, ernæring, overvekt og bruk av tobakk. Etter 2003 har det ikke vært gjennomført systematiske, landsrepresentative helseundersøkelser med blodprøver og fysiske målinger blant voksne. I dag har vi derfor mangelfull kunnskap om hvordan for eksempel blodtrykk, kolesterol, blodsukker, vekt og andre kjente risikofaktorer har utviklet seg i et representativt utvalg av hele den norske befolkningen.

Det foreligger en rekke planer om nye datainnsamlinger som mangler finansiering. Det gjelder flere av de regionale helseundersøkelsene som er samlet under fellesbetegnelsen Cohort of Norway (Conor). Dette er en samling helsedata og blodprøver fra Troms og Finnmark, Nord-Trøndelag (Hunt), Oppland, Hedmark, Hordaland og Oslo. Det er planer om å gjennomføre en sjuende Tromsø-undersøkelse fra 2015 og en fjerde Hunt-undersøkelse i 2017. Tromsø-undersøkelsen startet i 1974. Mer enn 40 000 personer har deltatt i en eller flere av de seks undersøkelsene som er gjennomført. Data fra undersøkelsene brukes til forskning på forekomst, forebygging og behandling av sykdom, hva som fremmer god helse og hva som er årsaker til helseproblemer. Hunt-undersøkelsen er nærmere omtalt i boks 8.3.

I samme periode planlegger Folkehelseinstituttet en undersøkelse av den andelen av deltakerne i Conor som ikke inngår i Hunt 4 eller Tromsø 7, om lag 100 000 personer. Conor vil inneholde helsedata fra om lag 200 000 personer, data som legger grunnlaget for framtidens folkehelsearbeid. Folkehelseinstituttet har planer om å samle alle disse komponentene i en stor landsdekkende helseundersøkelse som omfatter alle aldersgrupper, og inkluderer både blodprøver og fysiske målinger (for eksempel høyde og vekt, blodtrykk og kolesterol), og som gjennomfører et klinisk intervju på et representativt utvalg med spesielt fokus på psykiske lidelser og ruslidelser og funksjonsnivå hos eldre. Dette gir mulighet for komplette data på et stort utvalg personer hvor Norge allerede har gjort store investeringer gjennom tidligere datainnsamlinger, inkludert innsamling av biologisk materiale.

Høgskolen i Oslo og Akershus har planer om om å gjennomføre en ny stor datainnsamling i tilknytning til den norske studien av livsløp, aldring og generasjon (Norlag). En slik datainnsamling vil gi verdifull kunnskap om eldres levekår og endringer og utviklingstrekk i eldregenerasjonene.

Statens institutt for rusmiddelforskning vil gjennomføre en ny befolkningsundersøkelse om alkohol og arbeidsliv i 2015. Utviklingen skal følges med gjentatte undersøkelser over en fireårsperiode. Siste måling vil bli gjennomført i 2018. Prosjektet omfatter både en kvantitativ befolkningsundersøkelse og kvalitative dybdeintervjuer med ansatte og ledere for å kartlegge drikkekultur i arbeidslivet.

Se også omtalen av kommunehelseprofiler, fylkeshelseundersøkelser og Ungdata i kapittel 7 Støtte til folkehelsearbeidet i kommunene.

8.1.3 Andre datakilder

Regjeringen vil bedre oversikten over livsstilsfaktorer. Det pågår et arbeid med å overføre oppgaver fra Helsedirektoratet til Folkehelseinstituttet på områdene ernæring og fysisk aktivitet, og det kan være aktuelt å samle flere oppgaver ved Folkehelseinstituttet.

Helsedirektoratet og Mattilsynet samarbeider om overvåking av utviklingen i norsk kosthold. Dataene brukes til utforming og evaluering av ernæringspolitikken, risikovurderinger i regi av Vitenskapskomiteen for mattrygghet og rapportering til European Food Safety Authority (EFSA). Helsedirektoratet og Mattilsynet samarbeider også om det nettbaserte beregningsprogrammet Kostholdsplanleggeren (Mat på data) og et kostberegningssystem for overvåkings- og forskningsformål. Innholdet av næringsstoffer og uønskede stoffer i fisk og annen sjømat er tilgjengelig på nifes.no/sjømatdata.

Helsedirektoratet utgir en årlig rapport om utviklingen i norsk kosthold basert på matforsyningsstatistikk og data fra Statistisk sentralbyrå. Dette gir data om tilgjengeligheten av mat. Omfattende undersøkelser over det reelle matinntaket gjøres om lag hvert tiende til 15. år for spedbarn, barn, ungdom og voksne. Det er i tillegg behov for hyppigere, enkle undersøkelser for å følge utviklingen tettere for raskere å kunne fange opp mulige effekter av trender som lavkarbodietter o.l.

8.1.4 Nasjonalt sykdomsbyrdeprosjekt

Nasjonalt sykdomsbyrdeprosjekt skal videreutvikles for å få bedre kunnskap om ulike risikofaktorer og sykdomsgruppers bidrag til dødelighet og sykelighet i befolkningen. Nasjonalt sykdomsbyrdeprosjekt skal gjennomføres i samarbeid med det internasjonale sykdomsbyrdeprosjektet. Resultatene vil være nyttige for prioritering av helsetjenester, forebyggende tiltak og medisinsk og helsefaglig forskning. Den siste rapporten fra det internasjonale prosjektet viser at det er usunt kosthold som gir flest tapte leveår på grunn av tidlig død i Norge. På de neste plassene følger røyking, høyt blodtrykk, overvekt og fedme, mangel på fysisk aktivitet, høyt kolesterol, forhøyet blodsukker, alkohol og stoffmisbruk. Så langt er det ikke gjennomført store nasjonale sykdomsbyrdeanalyser i Norge.

8.2 Forskning og utvikling

Regjeringen vil legge til rette for et kunnskapsbasert folkehelsearbeid. Forskningen på folkehelseområdet skal dreies mot definerte kunnskapsbehov og det skal legges mer vekt på tiltaksforskning. Gjennomføring av nasjonale tiltak skal i større grad legge til rette for utprøving og evaluering.

Behovsidentifisert forskning

For at resultatene fra forskningen i større grad skal være nyttige for folkehelsearbeidet, vurderes mulighetene for at deler av Helse- og omsorgsdepartementets tildeling til helseforskning gjennom Norges forskningsråd i større grad rettes inn mot behov identifisert av folkehelseaktørene, forvaltningen, beslutningstakerne, brukere eller andre interessenter. Dette vil kunne gjennomføres ved å innføre et nytt virkemiddel i Forskningsrådet, kalt behovsidentifisert forskning, som skal supplere dagens modell for utlysning av forskningsmidler. En andel av midlene for de programmene Helse- og omsorgsdepartementet finansierer gjennom Forskningsrådet reserveres behovsidentifisert forskning og lyses ut og behandles etter egen modell. Det innebærer videre at det må etableres systemer for kunnskapsinnhenting, spissing av problemstillinger, evaluering og prioritering av hvilke problemstillinger det bør forskes på, og for brukerinvolvering. Prosjektsøknadene vil vurderes likt for nytte og kvalitet.

National Institute for Health Research (NIHR) i England har en slik tilnærming i sitt folkehelseprogram. Deres erfaringer er at en større andel av forskningsmidlene i programmet kanaliseres til forskningsprosjekter som er tiltaksrettede og som vil understøtte beslutningsgrunnlaget for folkehelsearbeidet. Helse- og omsorgsdepartementet vil først teste ut virkemiddelet i sammenheng med etablering av nytt stort program om helse-, omsorgs- og velferdstjenester i regi av Norges forskningsråd.

Kommunal folkehelseforskning

Det skal utredes nærmere hvordan kommuner i større grad kan bidra til folkehelseforskning. Målet er å knytte forskningen nærmere utprøving og implementering av tiltak for å få bedre dokumentasjon på hvilke tiltak som er effektive. Det kan være aktuelt å knytte tilskudd til kommuner sterkere opp til forskning og evaluering. Dette kan bidra til at kommunens ansvar for forskning og utvikling klargjøres, folkehelse ivaretas i kompetanseløftet i kommunene og det legges bedre til rette for samarbeid mellom kommuner og forskningsinstitusjoner.

Folkehelseinstituttet har etablert en enhet for å bistå med regional og lokal uttesting av tiltak, kvalitetssikre og videreutvikle dokumenterte tiltak for lokale forhold, og evaluere større programmer. Kompetansemiljøet skal bidra til systematisk utprøving, sikre at brukere involveres i utforming av tiltak og at det blir lagt til rette for at evalueringskompetanse trekkes tidlig inn i planleggingen. Miljøet skal være en ressurs og støtte til andre forsknings- og utviklingsmiljøer som driver tiltaksforskning. Miljøet skal samarbeide med Helsedirektoratet, Nasjonalt Kunnskapssenter for helsetjenesten, Nasjonalt kompetansesenter for psykisk helsearbeid i kommunene, brukerorganisasjoner og andre frivillige organisasjoner.

Kunnskap om kjønnsforskjeller i helse

Uønsket ulikhet i helse mellom kvinner og menn må synliggjøres for å legge til rette for en best mulig folkehelse. Kjønn som dimensjon i helse er viktig av flere årsaker. I tillegg til de biologiske og fysiologiske forskjellene mellom kvinner og menn, kan rollemønstre, sosial ulikhet og bruk av helse- og omsorgstjenester påvirke kvinners og menns helse og atferd på ulik måte.

Kjønn i helse handler om både kvinner og menn. Enkelte sykdommer rammer menn i større utstrekning enn kvinner. Menn lever kortere enn kvinner og mottar i mindre grad behandling for psykiske plager. Forventninger til mannsrollen kan påvirke hvordan menn forholder seg til sykdom og hvordan helsevesenet forholder seg til dem. Kvinner lever lengre enn menn og har et mer komplisert sykdomsbilde. Kvinner har flere diagnoser, mer sammensatte helseutfordringer og et høyere forbruk av legemidler. Kvinner er overrepresentert i demensstatistikken.

NOU 1999: 13 Kvinners helse i Norge avdekket stor kunnskapsmangel om kvinnehelse. Siden den gang har det vært forsket mer på kvinners helse, blant annet gjennom Forskningsrådets satsing med øremerkede forskningsmidler på kvinnehelse. Helsedirektoratet har i 2014 utarbeidet en rapport om status for utfordringene som ble skissert i kvinnehelsestrategien. Det er fremdeles behov for å videreutvikle kunnskapen om betydningen av kjønn, blant annet når det gjelder kroniske smertetilstander, utmattelsessyndrom, innvandrerkvinners helse, yrkesaktivitet, sykdom og uførhet, og eldre kvinners helse. Kjønnsperspektivet skal ivaretas i evaluering av tiltak, og kjønn bør inngå i studier av normativ atferd.

Internasjonalt forskningssamarbeid

Norge deltar i EUs rammeprogram for forskning og innovasjon, Horisont 2020, og er en del av European Research Area (ERA). Et viktig virkemiddel innen ERA er fellesprogrammene i EU (Joint Programming Initiatives), som har som formål å forene og gjøre felles bruk av landenes nasjonale forskningsressurser for å møte felles utfordringer. Fellesprogrammet for helse, mat og forebygging av kostholdsrelaterte sykdommer (JPI-HDHL) og fellesprogrammet for antimikrobiell resistens (JPI-AMR) er spesielt viktige for folkehelseområdet. Fellesprogrammene er åpne for land utenfor EU/EØS. Norge samarbeider med 18 andre europeiske land og Canada i fellesprogrammet for antimikrobiell resistens. Programmet skal implementere en ambisiøs forskningsagenda som blant annet kan være til nytte i det arbeidet Verdens helseorganisasjon nå gjør for å mobilisere landene til en innsats mot antibiotikaresistens. I fellesprogrammet for helse, mat og forebygging av kostholdsrelaterte sykdommer deltar 25 europeiske land og Canada. Programmet omfatter forskning på faktorer som påvirker kosthold og fysisk aktivitet, kosthold og matproduksjon og kostholdsrelaterte kroniske sykdommer. Gjennom Norges forskningsråd er det øremerket midler til deltakelse både i nettverk innenfor Joint Programming Initiative A Healthy diet for a Healthy Life og Antimicrobial Resistance. Forskningsrådet deltar som observatør i det felles europeiske infrastruktursamarbeidet Biobanking and biomolecular Resources Research Infrastructure (BBMRI), og i partnerskapssamarbeid som Innovative Medicines Initiative (IMI) og Ambient Assisted Living (AAL).

Alle forskningsprogrammene som Helse- og omsorgsdepartementet finansierer gjennom Norges forskningsråd, herunder Folkehelseprogrammet og Miljøpåvirkning og helse åpner for deltakelse i EU-forskning. Forskningsrådets program for global helse- og vaksinasjonsforskning finansierer en rekke prosjekter av betydning for den globale folkehelsen.

Nordisk forskningssamarbeid

Nordisk forskningssamarbeid skjer i dag i første rekke gjennom Nordforsk, som er et selvstendig organ under Nordisk ministerråd. Nordforsk finansierer forskningssamarbeid og gir råd til ministerrådet i forskningspolitiske spørsmål.

Gjennom Nordforsk gis det bidrag til flere forskningssatsinger innen helse. Det gjelder blant annet det nordiske programmet for helse og velferd, som har som målsetting å bedre befolkningens helse ved å finne løsninger på samfunns- og folkehelseutfordringene gjennom fremragende forskning. Programmets varighet er fra 2014 til 2018. Et annet eksempel er det nordiske initiativet Nordic Biobank Network som er et samarbeid mellom de ulike nordiske lands nasjonale biobankinfrastrukturer. Dette består av biobanknettverk i Sverige, Finland, Norge, Estland og Danmark, og forskere fra Island og Færøyene. Gjennom nettverket kan de nordiske landene oppnå felles forskningsresultater, og nettverket kan bidra til å styrke forskningen på området. Nettverket ønsker også å bidra med nordisk ekspertise i utviklingen av det europeiske biobanksamarbeidet i Biobanking and Biomolecular Resources Research Infrastructure (BBMRI).

Sommeren 2014 avleverte Bo Könberg en rapport om nordisk folkehelsesamarbeid til Nordisk ministerrråd. Rapporten omfatter 14 forslag med en tidshorisont på fem til ti år. Et av forslagene er å etablere et nordisk virtuelt senter for registerbasert forskning. Tanken er å styrke forskningen i hvert enkelt land gjennom å bedre tilgangen til datakilder i nordiske land. Helse- og omsorgsdepartementet vil vurdere om Nordforsk i større grad kan brukes som mekanisme til å koordinere nordisk samarbeid på forskning på folkehelseområdet, blant annet som oppfølging av Könberg-rapporten.

Embetsmannskomiteen for helse under Nordisk ministerråd har vedtatt at det fortsatt skal satses på folkehelse i det nordiske samarbeidet. Norge vil foreslå å legge en del folkehelseoppgaver til Nordens velferdssenter (NVC) som er lokalisert i Sverige og Finland. Nordens velferdssenter er Nordisk ministerråds hovedorgan for å fremme utviklingen på det sosialpolitiske området i Norden. Gjennom utdanning, informasjon, fremming av forskningssamarbeid og spredning av forskningsresultater skal Nordens velferdssenter styrke kvaliteten innenfor det sosialpolitiske området i Norden og gjennom denne innsatsen bidra til å utvikle den nordiske velferdsmodellen.

Andre sentrale utviklingsområder

Det er behov for å styrke kunnskapen om forhold som påvirker psykisk helse og trivsel og hvilke virkemidler og tiltak som er effektive for å skape et helsefremmende samfunn og forebygge psykiske problemer og lidelser. Forskning som er relevant for psykisk helse i folkehelsearbeidet foregår ved Nasjonalt folkehelseinstitutt og i en rekke miljøer ved universitetene og høgskolene. Psykisk helse har vært et prioritert område i Folkehelseprogrammet i Norges forskningsråd. Programstrukturen på helseområdet er under revisjon, og det legges opp til færre og større programmer. Et nytt større folkehelseprogram fra 2016 vil også omfatte forskning om forhold som fremmer psykisk helse og livskvalitet.

Det er behov for å styrke forskningsområdet mat, ernæring og helse, jf. Langtidsplan for forskning og høyere utdanning. Forskning om sammenhengen mellom mat, ernæring og helse foregår i regi av ulike forskningsprogrammer i Norges forskningsråd. Det er behov for en felles koordinert satsing, der forskningsmidler fra ulike sektordepartementer ses i sammenheng. Forskningen bør omfatte kunnskap om effektive kostholds- og livsstilsbaserte strategier for å optimalisere helse og redusere risiko, eller utsette tidlig forekomst av kostholdsrelaterte sykdommer. Økt kunnskap om sammenhengen mellom mat, ernæring, miljø og helse vil bidra til et sunnere kosthold og dermed bedre helse, og legge grunnlag for produksjon av sunne og trygge råvarer og produkter, og økt innovasjon og verdiskapning. Slik forskning er også viktig for å understøtte Norges deltakelse i JPI A Healthy Diet for a Healthy Life, et initiativ fra EU som dekker hele matområdet fra primærproduksjon til konsum. Nasjonalt institutt for ernærings- og sjømatforskning (Nifes) er prosjektleder for Fish Intervention Studies som er den største enkeltsatsingen på helseeffekter av sjømat og helse i Norge. Sammen med mer enn 25 partnere skal Nifes i løpet av fire år etablere ny kunnskap innenfor psykisk helse og fedme.

Helsedirektoratet har i løpet av det siste året satt i gang flere prosjekter for å styrke kunnskapsgrunnlaget på rus og arbeidsliv. Det er behov for å samordne kunnskapsmiljøene. Forskningen på rusmiddelbruk og konsekvenser av rusmiddelbruk i arbeidsliv har primært vært dominert av forskere med kompetanse på rus. Det er ønskelig å involvere forskere med kompetanse på HMS-spørsmål og psykososialt arbeidsmiljø i arbeidet.

8.3 Kunnskapsbasert praksis

8.3.1 Evaluering og kunnskapsoppsummering

Det er nødvendig å bedre dokumentasjonen på effekt av tiltak. Nasjonale tiltak skal i større grad legges til rette for utprøvinger, kunnskapsoppsummeringer og evalueringer. Det skal bygges opp et bedre system for evaluering av tiltak ved å legge til rette for bedre kopling mellom utvikling av kunnskap og politikkutforming. Forskningsmiljøer bør tidligere inn i arbeidet med å utforme tiltak for å sikre mer kunnskapsbaserte tiltak og for å legge til rette for systematisk evaluering.

Det er behov for å videreutvikle metoder for kunnskapsoppsummering som kan håndtere komplekse årsakssammenhenger, sammensatte tiltak på folkehelseområdet og organisering av helse- og omsorgstjenester. De metodene som brukes i dag er i hovedsak utviklet for avgrensede tiltak rettet mot enkeltpasienter. Folkehelseinstituttet er i ferd med å bygge opp kapasitet og kompetanse på systematiske kunnskapsoppsummeringer. Instituttet vil innføre et internt program for å bygge opp kompetanse på forskningsmetode, samarbeide med Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten om å gjennomføre forskningsoppsummeringer, delta i internasjonalt samarbeid om å utvikle metoder, delta i ekspertgrupper og ta oppdrag for internasjonale organisasjoner. Det skal vurderes hvordan psykisk helse kan ivaretas i det pågående arbeidet med å utvikle et miljø i regi av Kunnskapssenteret for å ivareta kunnskapsoppsummeringer på velferdsområdet.

8.3.2 Verktøy for å integrere helsehensyn i samfunnsutviklingen

Regjeringen vil bidra til å synliggjøre hvordan politikk på alle samfunnsområder har betydning for helse og fordeling av helse i befolkningen. Et av de tre nasjonale målene i folkehelsepolitikken er at vi skal skape et samfunn som fremmer helse i hele befolkningen. Det innebærer at målet om å fremme helse må være et felles mål på tvers av politikkområder i alt fra barnehage- og skolepolitikk, arbeidslivspolitikk, samferdselspolitikk, miljøpolitikk til næringspolitikk og arealplanlegging.

Utvikle indikatorer for folkehelsearbeidet

Skal det være mulig å tilpasse den nasjonale politikken til nye utfordringer, er det behov for indikatorer som gjør det mulig å følge utviklingen i forhold som har stor betydning for befolkningens helse. Helsedirektoratet har fått i oppdrag å utvikle slike indikatorer i nært i samarbeid med andre statlige direktorater og fagmiljøer. Utviklingsarbeidet bygger på det rapporteringssystemet som er etablert for å følge utviklingen i arbeidet for å utjevne sosiale forskjeller i helse. Målet er å etablere stabile tidsserier. Rapporteringssystemet skal inneholde indikatorer på økonomiske levekår, sosial støtte, deltakelse og medvirkning, trygge helsefremmende miljøer, sunne valg, oppvekst, arbeidsliv og lokalt folkehelsearbeid. Helsedirektoratet er i dialog med Arbeidstilsynet, Nav og Akan kompetansesenter om å utvikle indikatorer for å følge med på rus i arbeidslivet. Helsedirektoratet har gitt Statistisk sentralbyrå i oppdrag å lage en sammenstilling av eksisterende indikatorer på sosial støtte og komme med forslag til indikatorsett basert på data fra levekårsundersøkelsene.

Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet skal samarbeide om å utvikle nasjonale indikatorer basert på de internasjonale indikatorene, for å følge opp Verdens helseorganisasjons mål om å redusere for tidlig død av ikke-smittsomme sykdommer. Det omfatter indikatorer for dødelighet og sykelighet, atferdsrelaterte risikofaktorer slik som fysisk aktivitet og kosthold, biologiske risikofaktorer som blodtrykk og kolesterol, og indikatorer for nasjonale helsesystemer.

Folkehelseinstituttet skal vært fjerde år utgi en folkehelserapport med beskrivelse av helsetilstanden i Norge. Folkehelserapporten 2014 har fire deler: 1) befolkningens levealder, 2) helse i ulike befolkningsgrupper, 3) helse og sykdom og 4) risiko og beskyttende faktorer. Rapporten er et viktig grunnlag for beskrivelsen av befolkningens helse i folkehelsemeldingen. Fra 2018 skal folkehelserapporten inkludere en omtale av helsen i den samiske befolkningen.

Helsekonsekvensutredninger

Helsekonsekvensutredninger er sektorovergripende verktøy som skal bidra til å synliggjøre hvordan politikk på alle samfunnsområder kan ha konsekvenser for helse og fordeling av helse i befolkningen. Helsekonsekvenser skal utredes når det er grunn til å tro at saken eller tiltaket vil ha vesentlige konsekvenser for befolkningens helse eller helsens fordeling i befolkningen.

Det har skjedd en endring i folkehelsearbeidet fra et sykdomsperspektiv, der innsats ble rettet mot forebygging av konkrete sykdommer, til et påvirkningsperspektiv som retter oppmerksomheten mot faktorer som påvirker helsen. Et påvirkningsperspektiv gir et bedre grunnlag for å rette innsats mot de mer bakenforliggende faktorer som påvirker helse og fordelingen av helsen i befolkningen. Derfor må beslutninger i nødvendig utstrekning ta hensyn til hvilke helsekonsekvenser disse har eller kan få.

Helse- og omsorgsdepartementet vil utgi en veiledning om vurdering av helsekonsekvenser til utredningsinstruksen og til folkehelseloven § 22 samtidig med at det fastsettes en revidert utredningsinstruks. Folkehelselovens § 22 fastslår at alle statlige sektorer har et ansvar for å ta folkehelsehensyn der dette er relevant. Helse- og omsorgsdepartementet skal bidra til at helsemessige konsekvenser er tilstrekkelig vurdert og vil sammen med underliggende etater bistå aktuelle sektorer til å gjennomføre slike vurderinger ved behov. Bruk av helsekonsekvensvurderinger er del av en internasjonal utvikling på folkehelseområdet. I følge artikkel 152 i Lisboa-traktaten skal det legges stor vekt på å ivareta helsehensyn ved utforming og implementering av EUs politikk. På samme måte forutsetter EU-kommisjonens helsestrategi at hensynet til befolkningens helse skal vurderes i sammenheng med alle EUs beslutninger, og at det derfor er nødvendig å gjennomføre helsekonsekvensvurderinger.

Det er et mål at samfunnsøkonomiske analyser skal være en viktig del av beslutningsgrunnlaget for offentlige tiltak og reformer, og helsemessige kostnader og gevinster skal inngå i slike vurderinger. Helsedirektoratet har utgitt to veiledere i helseøkonomiske analyser. En som beskriver analyser av tiltak i helsesektoren og en som beskriver hvordan helseeffekter kan inngå i analyser av tiltak i andre sektorer. Anbefalingene i NOU 2012: 16 Samfunnsøkonomiske analyser er nedfelt i Finansdepartementets rundskriv R-109/2014 og veileder i samfunnsøkonomiske analyser fra Direktoratet for øknonomistyring. NOU 2014: 12 Åpent og rettferdig – prioriteringer i helsetjenesten. Når det er besluttet hvordan anbefalingene vil bli fulgt opp, vil Helsedirektoratets veiledere bli revidert. Når veilederen for tiltak i andre sektorer revideres, vil den omfatte alle typer folkehelsetiltak, enten dette er tiltak som finansieres over kommunale-, statlige- eller private budsjetter.