1 Hovedlinjer i den økonomiske politikken og utsiktene for norsk økonomi

En politikk for arbeid, aktivitet og omstilling

Norge er et land med store muligheter. Vi har en høyt utdannet befolkning og store naturressurser og en åpen økonomi som bidrar til effektiv produksjon og varebytte. Over tid er det særlig vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer velferdsutviklingen i Norge. Da er det en utfordring at mange står utenfor arbeidslivet og at veksten i produktiviteten er lavere enn før. Høy arbeidsinnsats og økende produktivitet er grunnlaget for høy verdiskaping.

Gjennom flere tiår har økende aktivitet i petroleumsnæringen vært en viktig drivkraft for den økonomiske veksten i Norge. Økt etterspørsel fra oljenæringen har trukket opp aktiviteten i fastlandsøkonomien og bidratt til høye inntekter og stadig flere godt betalte jobber. Petroleumsnæringen vil være viktig for norsk økonomi i tiår fremover, men den vil ikke fortsette å trekke opp aktiviteten i fastlandsøkonomien, snarere tvert i mot.

Vår økonomi og vår næringsstruktur må omstilles. Fallet i prisene på olje og gass har gjort at omstillingen kommer raskere enn ventet. Redusert aktivitet i petroleumsrelaterte næringer har ført til at ledigheten har økt, særlig på Sør- og Vestlandet. Den fremste utfordringen for Norge blir å skape nye, lønnsomme arbeidsplasser i privat, konkurranseutsatt sektor. For å ivareta vårt velferdsnivå er det behov for ny aktivitet som kan bidra til høy sysselsetting og høy samlet verdiskaping.

Regjeringen vil derfor arbeide for gode rammebetingelser for næringslivet, med et enklere og mer vekstfremmende skattesystem, bedre infrastruktur og en kompetent arbeidsstyrke. Det vil styrke næringslivets konkurransekraft. Konkurransedyktige bedrifter vil skape større verdier og trygge arbeidsplasser for fremtiden. Et høyt kunnskapsnivå er viktig for produktiviteten og gir samtidig større valgmuligheter for den enkelte. Regjeringen vil avregulere og legge til rette for økt konkurranse i både privat og offentlig sektor. Konkurranse fremmer produktivitetsvekst og god ressursutnyttelse.

Regjeringen er opptatt av å sikre høy sysselsetting og lav ledighet. Regjeringen forsterker den finanspolitiske innsatsen med tiltak for aktivitet, arbeid og omstilling. Samlet gir statsbudsjettet et bidrag til økt etterspørsel etter varer og tjenester tilsvarende 1,1 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, vesentlig mer enn gjennomsnittlig økning siden handlingsregelen ble etablert i 2001.

Budsjettet for 2016 inneholder en sterk satsing på investeringer i infrastruktur, forskning og innovasjon. Dette vil redusere næringslivets transportkostnader, styrke nyskapingen og heve kompetansen i befolkningen. Redusert selskapsskatt vil fremme investeringer i norsk næringsliv og legge grunnlaget for økt sysselsetting. Det er viktige tiltak for å styrke Norges vekstevne og for å oppnå en vellykket omstilling av norsk økonomi.

Tiltakspakken som ble vedtatt i fjor høst, støtter opp under sysselsetting i områder som er særlig rammet av lavere oljepris. Regjeringen foreslår å styrke tiltakene rettet mot Sør- og Vestlandet ytterligere med over 900 mill. kroner. Tiltakene er innrettet slik at de raskt gir sysselsetting i områder og sektorer som er særlig rammet av ledighet.

Det er også nødvendig å øke bevilgningene til integreringstiltak i lys av den kraftige tilstrømmingen av asylsøkere i fjor. Arbeidsmarkedet og integrering er særlig prioritert i budsjettrevisjonen.

Budsjettet for 2016 gir en sterk satsing på arbeid, aktivitet og omstilling. Det er usikkerhet om den videre utviklingen i norsk økonomi. Regjeringen er beredt til å fremme nye målrettede tiltak om nødvendig i budsjettet for 2017 som legges fram i oktober.

Den økonomiske politikken innebærer samlet sett en kraftfull innsats i en krevende konjunktursituasjon. Svakere krone bidrar til ny vekst i konkurranseutsatt næringsliv, mens lav rente og ekspansiv finanspolitikk trekker opp veksten i innenlandsk etterspørsel. Vi har ennå ikke sett den fulle effekten av den ekspansive økonomiske politikken som nå føres.

Budsjettpolitikken må innrettes slik at vi får mer ut av pengene som brukes i offentlig sektor. Offentlig virksomhet skal bli mer effektiv. Regjeringen ønsker derfor større oppmerksomhet om resultater og hva vi får igjen for offentlig ressursbruk. Produktivitetsvekst i offentlig sektor betyr at tjenestetilbudet kan forbedres uten utgiftsøkninger, noe som også fremmer konkurransekraft og letter omstilling i privat sektor. I tråd med handlingsregelen er mer av den økte bruken av oljepenger vridd i retning av investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt vekstfremmende skattelettelser.

Regjeringen løser viktige oppgaver i dag og ruster Norge for fremtiden.

Svekket vekst og behov for omstilling i norsk økonomi

De økonomiske utsiktene er annerledes enn vi har vært vant til de siste 10–15 årene, en periode som var preget av kraftig inntektsvekst fra petroleumseksporten, lav prisvekst på importerte varer, høy arbeidsinnvandring og sterk oppgang i etterspørselen etter varer, tjenester og arbeidskraft i fastlandsøkonomien.

Flere forhold kan tyde på at vi er på vei mot en ny normal for norsk økonomi. Veksten vil bli lavere fremover enn i perioden etter tusenårsskiftet. En kraftig bedring av bytteforholdet er de siste par årene snudd til en markert forverring som følge av lavere priser på olje og gass. Etterspørselen fra petroleumsnæringen vil avta målt mot størrelsen på fastlandsøkonomien, en utvikling som er blitt forsterket av fallet i prisene på petroleumsprodukter. Det vil kreve omstillinger, særlig i næringer som leverer varer og tjenester til sokkelen. I tillegg falt veksten i produktiviteten tilbake i midten av forrige tiår, og aldringen av befolkningen vil trolig gi lavere vekst i arbeidsstyrken fremover. Arbeidsinnvandringen ser ut til å avta, og mindre netto arbeidsinnvandring kan dempe utslagene i arbeidsledigheten som følger av oljeprisfallet.

Fallet i oljeprisen, fra rundt 110 dollar per fat sommeren 2014 til under 50 dollar per fat nå, gjør Norge til en litt mindre rik nasjon. Utviklingen i olje- og gassprisene har vært svakere enn lagt til grunn i fjor høst selv om oljeprisen har tatt seg litt opp de siste to månedene. Staten bærer en stor del av tapet i form av lavere inntekter fra petroleumsvirksomheten. Det gjør at mindre settes av i Statens pensjonsfond utland. Selv om pensjonsfondet skjermer budsjettet fra løpende svingninger i olje- og gassprisene, vil handlingsrommet i finanspolitikken reduseres over tid dersom prisene blir liggende lavt lenge.

Fallet i oljeprisen reduserer også inntektene i oljenæringen. Etterspørselen fra petroleumsnæringen mot fastlandsøkonomien ligger nå an til å bli noe svakere enn lagt til grunn i fjor høst. Lave priser gjør at oljeselskapene må kutte kostnader, kontrakter om leveranser må reforhandles, og inntektene for leverandørene faller.

Tilbakeslaget i oljenæringen bidrar til at veksten i fastlandsøkonomien i 2016 ser ut til å bli noe svakere enn lagt til grunn i fjor høst. Prisene på olje og gass har vært lavere enn forutsatt. Det preger aktiviteten i petroleumsrettet virksomhet, og arbeidsledigheten har steget videre på Sør- og Vestlandet. Samtidig er utviklingen mer positiv i andre regioner og næringer. Den økonomiske politikken har lagt godt til rette for at veksten vil ta seg opp igjen. Finanspolitikken brukes aktivt for å holde veksten i produksjon og sysselsetting oppe. Renten er satt videre ned, og konkurranseevnen er kraftig forbedret som følge av svakere kronekurs. Lønnsomheten i næringslivet styrkes også gjennom lave tillegg i årets lønnsoppgjør.

Kronen svekket seg markert de siste tre årene fram til i vinter. I det siste har den styrket seg noe igjen, men den er fortsatt nesten 20 pst. svakere enn ved inngangen til 2013. Det er en klar fordel for både eksportbedrifter, leverandører til oljevirksomheten og andre bedrifter som møter konkurranse fra utlandet i det norske hjemmemarkedet. Kronesvekkelsen er en viktig støtdemper for økonomien og bidrar, sammen med veksten i internasjonal økonomi, til økt eksport fra fastlandsøkonomien. Det ventes også at oppgang i fastlandsindustriens investeringer vil trekke aktiviteten i norsk økonomi opp framover.

Lavere lønnsvekst bidrar til å bedre konkurranseevnen for norske bedrifter. I tråd med utfallet av lønnsoppgjøret i frontfaget anslås den samlede årslønnsveksten i år til 2,4 pst., som er vesentlig lavere enn de seneste årene. Den kostnadsmessige konkurranseevnen er betydelig bedret, men kostnadsnivået i Norge er fortsatt klart høyere enn hos et gjennomsnitt av våre handelspartnere.

Husholdningenes etterspørsel etter varer og tjenester har fortsatt å vokse, men veksttakten har avtatt. Forbrukerne er det siste året blitt mer pessimistiske i sine vurderinger av de økonomiske utsiktene. Sammen med reallønnsnedgang peker det mot svak vekst i konsumet i år, selv om lave renter og skattelettelser isolert sett trekker i motsatt retning. Norges Bank satte i mars styringsrenten ned til rekordlave 0,5 pst., og banken varslet videre reduksjon. Boligprisveksten tok seg opp igjen i mars og april, men det er store geografiske forskjeller. Det siste året har boligprisene steget med 10,5 pst. i Oslo, mens de har falt med 7,2 pst. i Stavanger.

Samlet sett anslås veksten i BNP Fastlands-Norge til 1,0 pst. i år, som er det samme som i fjor. Vekstanslaget er 0,8 prosentenheter lavere enn anslått i fjor høst. Neste år ventes veksten å ta seg opp til 1,7 pst., for deretter å ta seg videre opp til trendveksten i økonomien.

Anslagene er usikre. Den videre utviklingen i norsk økonomi påvirkes av hvilken vei prisene på olje og gass går og hvordan husholdninger og bedrifter reagerer på endringer i petroleumspriser og ledighet. Husholdningenes sparing er høy, og investeringsnivået i bedriftene er nokså lavt. Begge deler innebærer isolert sett at etterspørselen etter varer og tjenester kan øke mer enn vi nå ser for oss. På den annen side er det en risiko for at tilbakeslaget på Sør- og Vestlandet blir dypere og sprer seg til øvrige deler av norsk økonomi. Gjelden blant norske husholdninger er kommet opp på et høyt nivå. Mange som opplever bortfall av inntekt, vil måtte stramme betydelig inn på konsumet eller selge boligen for å kunne betjene gjelden sin. Det kan bidra til å utløse boligprisfall og forsterke tilbakeslaget i norsk økonomi.

Sysselsettingen fortsetter å vokse, men arbeidsmarkedet er blitt gradvis mindre stramt siden sommeren 2014. Så langt har arbeidsledigheten først og fremst steget i fylker på Sør- og Vestlandet med sterk tilknytning til oljenæringen, mens ledigheten har falt eller vært uendret i flertallet av de øvrige fylkene. For landet samlet sett har arbeidsledigheten vært nokså stabil siden i fjor høst. Den registrerte ledigheten hos NAV har holdt seg på om lag 3 pst. justert for sesongsvingninger. Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU) indikerer at ledigheten har økt mer, og den har siden høsten 2015 ligget rundt 4,6 pst. Forskjellen mellom de to ledighetsmålene er større enn normalt. Spørreundersøkelser og utviklingen i permitterings- og oppsigelsesvarsler peker i retning av videre økning i ledigheten framover, særlig for petroleumstilknyttede virksomheter.

De økonomiske utsiktene er nærmere omtalt i kapittel 2.

En godt tilpasset økonomisk politikk

I Revidert nasjonalbudsjett styrker Regjeringen innsatsen for arbeid, aktivitet og omstilling. Sundvolden-erklæringen understreker at bruken av oljepenger skal tilpasses situasjonen i økonomien innenfor handlingsregelens rammer. Svakere utvikling i oljeprisen har ført til at veksten i fastlandsøkonomien ikke har tatt seg opp slik vi anslo i høst, og ledigheten har gått noe mer opp enn vi så for oss, særlig på Sør- og Vestlandet. Regjeringen foreslår derfor nye, målrettede tiltak for å motvirke arbeidsledighet i områder som er særlig hardt rammet, samtidig som det foreslås økte utgifter til integrering.

Regjeringen foreslår blant annet økte midler til kommunalt vedlikehold, vedlikehold og investeringer i vei og bane, vedlikehold av sykehusbygg og satsing på grønn skipsfart. Det kommer i tillegg til de særskilte tiltakene for økt sysselsetting i saldert budsjett. Flere av investeringsprosjektene som ligger inne i statsbudsjettet for 2016, innebærer også økt aktivitet på Sør- og Vestlandet. Dette gjelder blant annet utbyggingen av E18 Tvedestrand-Arendal, anleggsstart for prosjektet E18 Varoddbrua og fase 2 av barne- og ungdomssenteret ved Haukeland universitetssykehus. Byggene ved dagens sykehus i Stavanger er trange, og enkelte funksjoner er blitt flyttet ut av sykehusområdet til leide arealer. Helse Stavanger har valgt konsept for nytt sykehus i Stavanger og arbeider med detaljplanlegging av dette nå. Regjeringen vil ta stilling til utbyggingsprosjektet i forslaget til statsbudsjett for 2017. Det pågår ekstern kvalitetssikring (KS2) av prosjektet E39 Rogfast i Rogaland, som omfatter kryssing av Boknafjorden og Kvitsøyfjorden nord for Stavanger med undersjøisk tunnel. Det vil også snarlig settes i gang felles kvalitetssikring (KS2) av to store jernbaneprosjekter på Vossebanen, Ulriken tunnel og strekningen Bergen stasjon – Fløien.

Etter en meget kraftig økning i antall asylankomster til Norge i fjor, har det kommet relativt få så langt i år. De fire første månedene i år har det til sammen kommet 1 185 asylsøkere. Usikkerheten er stor, og beregningsgruppen for utlendingsforvaltningen legger til grunn et årsanslag for 2016 på 25 000 asylankomster. Arbeidet med bosetting av flyktninger i kommunene går raskere enn tidligere lagt til grunn, og bidrar til at utgiftene på innvandrings- og integreringsområdet øker med 1,3 mrd. kroner.

Samlet sett gir budsjettet for 2016 en etterspørselsimpuls rettet mot fastlandsøkonomien på 1,1 pst. av trend-BNP for fastlands-Norge, opp fra anslått 0,7 pst. i fjor høst. Med unntak for finanskriseåret 2009 og i 2002, er budsjettet for 2016 det mest ekspansive så lenge handlingsregelen har ligget til grunn for finanspolitikken.

Den økonomiske politikken bidrar kraftig til å trekke opp veksten i norsk økonomi. Pengepolitikken er første forsvarslinje i møte med svakere konjunkturer. Kronen har svekket seg markert, og sammen med lavere lønnsvekst har det bidratt til en vesentlig styrking av den kostnadsmessige konkurranseevnen for norsk næringsliv. Mens en svakere krone gir det viktigste bidraget til ny vekst i private, konkurranseutsatte virksomheter, trekker den rekordlave styringsrenten og klart ekspansiv finanspolitikk opp veksten i innenlandsk etterspørsel etter varer og tjenester.

Samtidig som budsjettpolitikken nå brukes aktivt for å dempe tilbakeslaget som følger av lavere oljepris, må den også støtte opp under nødvendige omstillinger i norsk økonomi. Lavere vekstbidrag fra norsk sokkel er en varig, strukturell endring. Hovedsvaret kan ikke være kortsiktige tiltak eller en omfattende utbygging av en allerede stor offentlig sektor. En for rask oppgang i bruken av penger over statsbudsjettet kan virke mot sin hensikt og sette bedringen i konkurranseevnen på spill. Statens viktigste rolle er nå å bidra til at arbeidskraft raskt kan flyttes fra oljerelaterte næringer til annen konkurranseutsatt virksomhet, og ikke til offentlig sektor. For å møte de strukturelle utfordringene har Regjeringen satset på tiltak som kan øke produktiviteten og vekstevnen i økonomien.

Med store, svingende og forbigående inntekter fra naturressurser er det viktig for Norge å ha et troverdig ankerfeste for budsjettpolitikken. Statens pensjonsfond utland og handlingsregelen legger til rette for stabil, høy verdiskaping i fastlandsøkonomien og for at også fremtidige generasjoner skal kunne bruke av olje- og fondsinntektene.

De siste tre årene har kapitalen i pensjonsfondet vokst svært raskt. Bruken olje- og fondsinntektene ligger følgelig godt under 4 pst. av fondets verdi. Nærmere halvparten av oppgangen i fondsverdien de siste tre årene skyldtes svekkelse av kronen og gir ikke økt kjøpekraft i utlandet. Vi må være forberedt på betydelige svingninger i fondets verdi fremover. Endringene kan gå begge veier, noe fallet i fondsverdien på nærmere 400 mrd. kroner i løpet av første kvartal tydelig demonstrerer. Den store avstanden mellom bruken av oljeinntekter og 4-prosentbanen må ses i sammenheng med at fondsavkastningen nå ser ut til å være på en nedadgående bane målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Nedgangen blir brattere jo lavere fondsavkastningen og oljeprisen blir.

Thøgersen-utvalget la fram sine vurderinger i juni i fjor. Høringsuttalelsene oppsummeres i avsnitt 3.6 i denne meldingen. Flertallet i utvalget pekte på at flere hensyn trekker i retning av å fase oljeinntektene mer gradvis inn fremover enn i perioden fra 2001 og fram til i dag. Usikkerheten om den videre utviklingen i finansieringsbidraget fra pensjonsfondet tilsier ifølge utvalget isolert sett tilbakeholdenhet i innfasingen av oljeinntekter i årene framover. Da blir banen for bruk av oljeinntekter jevnere, behovet for raske omstillinger i fremtiden reduseres, og vi etterlater et større fond til kommende generasjoner. Samtidig understreket utvalget at den årlige innfasingen av oljeinntekter må tilpasses situasjonen i norsk økonomi.

I denne meldingen pekes det på at det over tid kan være begrenset rom for å trappe opp bruken av olje- og fondsinntekter. Vi må være forberedt på at realavkastningen i Statens pensjonsfond utland de neste 10–15 årene trolig vil bli lavere enn 4 pst. Regjeringen understreker at den årlige oljepengebruken må tilpasses konjunktursituasjonen, samtidig som det må tas hensyn til forventninger om svakere fondsavkastning og at en aldrende befolkning vil øke utgiftene i statsbudsjettet framover.

Regjeringen vil i forbindelse med perspektivmeldingen, som legges fram våren 2017, komme tilbake med en vurdering av anbefalingene fra Thøgersen-utvalget. Vurderingen vil da også kunne bygge på anbefalingene fra Mork-utvalget som i oktober skal gi råd om aksjeandelen i Statens pensjonsfond utland.

Vår økonomi og konkurranseevne påvirkes av hvor mye oljepenger vi bruker, men også av hvordan vi bruker dem. Stortingsmelding nr. 29 (2000–2001) om nye retningslinjer for finans- og pengepolitikken, fremmet av Stoltenberg I-regjeringen, fremhevet at handlingsrommet som økt bruk av oljeinntekter gir, burde brukes på en måte som også vil styrke vekstevnen til norsk økonomi. Stortinget sluttet seg til dette og understreket at økningen i bruken av oljeinntekter bør rettes inn mot tiltak som kan heve produktiviteten, og dermed vekstevnen i resten av økonomien. En enstemmig finanskomité pekte på at skatte- og avgiftspolitikken og satsing på infrastruktur, utdanning og forskning er viktig for å få en mer velfungerende økonomi. Regjeringen viderefører prioriteringen av disse områdene i budsjettet for 2016.

Skal vi opprettholde om lag den samme veksten i levestandard som vi har vent oss til gjennom de siste 40 årene, må produktiviteten vokse raskere enn i de senere årene. For å finansiere velferdsordningene på lang sikt må dessuten fellesskapets inntekter brukes fornuftig. Det krever målrettede reformer i offentlig forvaltning og resten av økonomien. Dette arbeidet er godt i gang, blant annet gjennom Produktivitetskommisjonens to rapporter. I kapittel 5 i denne meldingen gis en særskilt omtale av hvordan Regjeringen følger opp rådene fra Produktivitetskommisjonen og OECD. På en rekke områder har Regjeringen allerede gjennomført eller er i ferd med å gjennomføre reformer som vil styrke vekstevnen i norsk økonomi. Både våre egne og andre lands erfaringer tyder på at det kan ta tid før reformer slår ut i økt produktivitet. Skattereform, kommunereform, regionreform av statlig sektor, samferdselsreform og digitalisering av offentlig sektor er eksempler på reformer som vil gi økt produktivitet i både privat og offentlig sektor over tid, og bidra til å redusere byråkrati og frigjøre ressurser for tjenesteproduksjon i offentlig sektor.

Arbeidsinnsatsen er viktig både for verdiskapingen i økonomien og for bærekraften i offentlige finanser. Vi har høy sysselsetting, men den gjennomsnittlige arbeidstiden er lav. Dermed er arbeidsinnsatsen per innbygger ikke høyere enn gjennomsnittet for EU-landene. Samtidig er det mange som mottar trygd. Andelen som står utenfor arbeidslivet som følge av sykdom og nedsatt arbeidsevne, er høyere i Norge enn i mange andre land. Å redusere denne andelen er krevende, men viktig.

Fremover vil aldring av befolkningen gi markert høyere utgifter til pensjoner og helse- og omsorgstjenester. Bare en mindre del av de økte utgiftene kan finansieres av inntektene fra pensjonsfondet. Pensjonsreformen er utformet for å gi langsiktige innsparinger og økt arbeidstilbud, men den er ikke tilstrekkelig til å lukke gapet mellom statens utgifter og inntekter på lang sikt. Det vil derfor bli nødvendig med nye tiltak for å sikre finansiering av de velferdsordningene som allerede er etablert.

Hovedtall i det reviderte budsjettet for 2016

Regjeringens forslag til revidert budsjett for 2016 innebærer en bruk av oljeinntekter på 206 mrd. kroner, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Det svarer til 2,8 pst. av Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året. Bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet anslås til 7,5 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge i 2016. Det utgjør om lag 39 000 kroner per innbygger. Hver åttende krone som brukes over offentlige budsjetter, hentes nå fra pensjonsfondet. Realveksten i statsbudsjettets underliggende utgifter anslås til 3,5 pst. Den nominelle veksten anslås til 6,0 pst., klart høyere enn den nominelle veksten i fastlandsøkonomien.

Endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet brukes ofte som et enkelt mål for hvordan budsjettet virker på samlet etterspørsel etter varer og tjenester. Bruken av olje- og fondsinntekter anslås å øke reelt med 34 mrd. kroner fra 2015 til 2016. Målt ved endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er etterspørselsimpulsen fra statsbudsjettet 1,1 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, mot 0,7 pst. i det budsjettet Stortinget vedtok i fjor høst. Drøyt en tredel av økningen i budsjettimpulsen skyldes økte engangsinntekter i 2015 som ikke er videreført til 2016, mens resten skyldes økte utgifter og reduserte inntekter i 2016, herunder økte utgifter til bosetting av flyktninger og de nye tiltakene regjeringen nå legger fram for å styrke sysselsetting på Sør- og Vestlandet.

Budsjettpolitikken og utviklingen i offentlige finanser er nærmere omtalt i avsnitt 3.1.

Kommunenes økonomi

Inntektsveksten i kommunesektoren ble betydelig høyere i 2015 enn anslått i fjor høst. Den viktigste årsaken til oppjusteringen skyldes at kommunesektorens skatteinntekter ble høyere enn lagt til grunn.

I forbindelse med revidert budsjett for 2016 økes overføringene til kommunesektoren med vel 3 mrd. kroner. Av dette er 2,5 mrd. kroner øremerkede tilskudd knyttet til flyktninger og asylsøkere. Som en del av regjeringens tiltakspakke for å motvirke økt ledighet foreslås 250 mill. kroner i form av et engangstilskudd til kommunalt vedlikehold på Sør- og Vestlandet. I tråd med etablert praksis holdes både tilskudd til flyktninger og engangstilskudd til vedlikehold utenom kommuneopplegget.

Nivået på både samlede og frie inntekter i 2016 anslås nå høyere enn lagt til grunn i fjor høst, men som følge av de høyere skatteinntektene i 2015 anslås inntektsveksten noe lavere enn i saldert budsjett. Realveksten anslås nå til 8,3 mrd. kroner for samlede inntekter og 3,4 mrd. kroner for frie inntekter.

I Kommuneproposisjonen 2017 varsler Regjeringen en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2017 på mellom 3¼ og 4 mrd. kroner. Det legges opp til at de frie inntektene øker med mellom 3¾ og 4 mrd. kroner. Dersom kommunesektoren setter et effektiviseringskrav til egen virksomhet på 0,5 pst., tilsvarer det 1,2 mrd. kroner i 2017. Gitt en effektivisering i kommunesektoren i denne størrelsesorden vil en vekst i frie inntekter på 3¾-4 mrd. kroner øke kommunesektorens handlingsrom med 1¾-2 mrd. kroner utover merkostnader til demografi og pensjon, samt satsing på rusfeltet.

Kommuneøkonomien er nærmere omtalt i avsnitt 3.2.

Skatte- og avgiftsopplegget

Skatte- og avgiftsreglene bør som hovedregel ligge fast gjennom året. Regjeringen foreslår derfor kun mindre endringer i skatte- og avgiftsreglene, se Prop. 121 LS (2015–2016) Endringar i skatte, avgifts- og tollovgivinga. Forslagene anslås å redusere statens inntekter med om lag 264 mill. kroner påløpt og 257 mill. kroner bokført i 2016.

Hoveddelen av provenytapet skyldes at flypassasjeravgiften blir innført på et senere tidspunkt enn tidligere forutsatt. ESA ga i brev 9. mars uttrykk for at fritaket for transitt- og transferflyginger kan utgjøre statsstøtte. På grunn av dette er iverksettelsen av avgiften utsatt til 1. juni 2016 slik at de nødvendige avklaringer kan gjøres med ESA. Utsettelsen gir et provenytap på om lag 250 mill. kroner påløpt og bokført i forhold til saldert budsjett.

Regjeringen fremmer forslag om fritak for merverdiavgift ved uttak av næringsmidler som leveres vederlagsfritt på veldedig grunnlag. Dette vil bidra til at mat kan gis bort i stedet for å kastes. Fritaket foreslås iverksatt fra 1. juli 2016.

Regjeringen følger også opp anmodningsvedtaket fra Stortinget om å innføre en overgangsordning med unntak for veibruksavgift på naturgass for naturgass brukt som supplement til biogass. Regjeringen foreslår dette utformet som en refusjonsordning. Refusjonen begrenses oppad til 30 pst. av total mengde omsatt gass i 2016. Andelen trappes lineært ned til 0 pst. i 2025. Ordningen notifiseres til ESA og kan ikke tre i kraft før godkjenning foreligger.

Fra 2016 er det innført en ny trinnskatt til erstatning for toppskatten. Dette kan gi noe økt skatt for en liten gruppe som fortsatt skattlegges etter skattebegrensningsregelen. For å unngå det foreslår regjeringen å la skattebegrensningen også gjelde for trinnskattens trinn 1 og 2, og ikke bare for skatt på alminnelig inntekt og trygdeavgift slik reglene er nå. Provenytapet anslås til 14 mill. kroner påløpt og 7 mill. kroner bokført i 2016.

Regjeringen foreslår enkelte endringer i den kommunale eiendomsskatten, blant annet å innføre adgang for kommunene til å frita fritidseiendom fra eiendomsskatt.

Regjeringen foreslår også at lån fra deltakerlignet selskap til personlig deltaker skattlegges som utbytte, slik reglene er for lån fra aksjeselskap til personlig aksjonær.

Formuesskatten kan være spesielt utfordrende i krevende tider når eiere må ta ut utbytte fra virksomheter som går med underskudd for å betale skatten. For selskap som ikke har god tilgang på kapital, kan dette skape likviditetsproblemer for virksomheten og gjøre det vanskeligere å opprettholde aktiviteten. For å forebygge slike problemer vil regjeringen i forbindelse med budsjettet for 2017 komme tilbake med et forslag til en midlertidig og avgrenset ordning med utsatt formuesskatt for eiere av virksomheter som går med regnskapsmessig underskudd. Det tas sikte på at ordningen skal gjelde fra og med i år.

Endringene i skatte- og avgiftsopplegget omtales nærmere i kapittel 4.

Sysselsettings- og inntektspolitikken

Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet står sentralt i Regjeringens økonomiske politikk. Sysselsettingspolitikken skal legge til rette for et fleksibelt arbeidsmarked, slik at flest mulig er i arbeid og får brukt sine evner, og slik at bedriftene får tak i den kompetansen de etterspør.

Som følge av et svakere arbeidsmarked er omfanget av arbeidsmarkedstiltak betydelig økt fra 2015 til 2016. Godt tilpassede tiltak kan styrke den enkeltes muligheter i arbeidsmarkedet og hindre passivitet. I saldert budsjett for 2016 er det lagt opp til henholdsvis 16 000 og 57 900 plasser for arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne. Regjeringen foreslår i denne meldingen at tiltakene for arbeidssøkere trappes opp med ytterligere 1 000 nye plasser for andre halvår i år. NAV har fleksibilitet til å vri tiltaksbruken mot geografiske områder med særlige behov for arbeidsrettet bistand. Det kan være hensiktsmessig dersom forskjellene i arbeidsmarkedet i ulike deler av landet vedvarer eller forsterker seg.

For å hjelpe bedrifter og arbeidstakere gjennom en midlertidig periode med bortfall av etterspørsel og mangel på oppdrag, foreslås det å utvide permitteringsperioden til 52 uker fra 1. juli. Det er godt i tråd med innspill fra partene i arbeidslivet. Samtidig må ikke ordningen svekke mobilitet og hindre nødvendige omstillinger. Økt arbeidsgiverbetaling i permitteringsordningen vil kunne dempe slike uheldige virkninger, og det foreslås å innføre en ny periode med lønnsplikt i 5 dager etter 30 uker med dagpenger, som etterfølges av en forlenget dagpengeperiode på 19 uker.

Regjeringen har nylig fremmet forslag til Stortinget om enkelte endringer i regelverket for dagpenger. Hensikten er å gjøre det lettere å kombinere dagpenger med utdanning og bedre mulighetene for å etablere egen næringsvirksomhet med dagpenger.

Gjennomføringen av lønnsoppgjørene er partenes ansvar. Koordinerte oppgjør, der sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor forhandler først, skal bidra til å holde lønnsveksten innenfor rammer konkurranseutsatt virksomhet kan leve med over tid. Myndighetene har ansvar for at lover og regler legger til rette for et velfungerende og fleksibelt arbeidsmarked. Det inntektspolitiske samarbeidet bidrar til at myndighetene og partene i arbeidslivet har en felles forståelse av den økonomiske situasjonen og av hvilke utfordringer norsk økonomi står overfor. Lønnsoppgjør som er tilpasset den økonomiske situasjonen, vil bidra til å dempe utslagene i produksjon, sysselsetting og arbeidsledighet av lavere etterspørsel fra oljenæringen.

Svekkelsen av kronen og lavere lønnsvekst har gitt en klar bedring av den kostnadsmessige konkurranseevnen, men kostnadsnivået i Norge ligger fortsatt klart høyere enn hos våre handelspartnere. I Holden III-utvalget konkluderte partene med at lønnstakerne trolig må godta en vesentlig svakere utvikling i kjøpekraften i en situasjon med kraftig fall i oljeprisen og svak utvikling i verdensøkonomien. På bakgrunn av resultatene fra de gjennomførte oppgjørene så langt anslås årslønnsveksten til 2,4 pst. i år. Med en anslått vekst i konsumprisene på 2,8 pst. innebærer det negativ reallønnsvekst i samfunnet i 2016.

Etter at Holden III-utvalget la fram sin rapport i 2013 har to nye utviklingstrekk særlig betydning for den norske lønnsdannelsen, nemlig fallet i oljeprisen og tilstrømmingen av asylsøkere til Europa. Regjeringen har nylig oppnevnt et partssammensatt offentlig utvalg under ledelse av forsker Ådne Cappelen for å vurdere utfordringer for lønnsdannelsen i lys av disse nye utviklingstrekkene. Utvalget skal legge fram sin innstilling innen 20. september.

Sysselsettings- og inntektspolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.4.

Klimapolitikken

På klimakonferansen i Paris i desember 2015 ble partene til klimakonvensjonen enig om en global klimaavtale for å styrke den globale innsatsen mot klimautfordringene. Avtalen har et langsiktig temperaturmål og et kollektivt utslippsmål. Parisavtalen er den første klimaavtalen som etablerer juridisk bindende forpliktelser for alle parter. Det knytter seg likevel usikkerhet til hvordan Parisavtalen vil virke. Blant annet opprettholder avtalen, på enkelte områder, skillet mellom industriland og utviklingsland. I tillegg er det partene selv som fastsetter sine bidrag. De foreløpige bidragene til utslippsreduksjoner landene har forpliktet seg til, er langt fra tilstrekkelige til å være på en bane i tråd med avtalens langsiktige temperaturmål. En viktig del av avtalen er derfor at partene må oppdatere eller fornye sine nasjonalt bestemte bidrag regelmessig. Fremover skal det være gjennomganger av partenes felles fremgang i retning av å oppfylle formålet med avtalen og å nå de kollektive målene for reduksjon av klimagassutslipp. Gjennomgangene er ment å styrke det internasjonale samarbeidet over tid. Økt innsats over tid er nødvendig dersom tilstrekkelig utslippsreduksjoner skal oppnås.

Norges har spilt inn at vi vil bidra til å oppfylle Parisavtalen ved å redusere våre utslipp av klimagasser med minst 40 pst. i 2030 sammenliknet med 1990. Det er i tråd med anslagene fra FNs klimapanel for hva som kreves for å nå togradersmålet, og tilsvarer EUs forpliktelse. Norge er i dialog med EU om en avtale om felles oppfyllelse av klimaforpliktelsen.

Klimapolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.5.