5 Tiltak for økt produktivitet og en mer effektiv økonomi

5.1 Produktivitet og effektiv ressursbruk

Produktivitetsnivået i Norge er høyt og godt over gjennomsnittet i OECD. Veksten i produktiviteten har likevel vært svak det siste tiåret. Den svake utviklingen deler vi med de fleste andre OECD-land. Fremover vil vi møte makroøkonomiske utfordringer som vil kreve økt produktivitet i privat og offentlig sektor, samtidig som de samme utfordringene kan gjøre produktivitetsforbedringer krevende. Reformer som bedrer økonomiens virkemåte, strukturreformer, er en viktig del av Regjeringens arbeid på dette området.

Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) sammenlikner hvert år i hvilken grad medlemslandene og en rekke større fremvoksende økonomier gjennomfører strukturreformer. Den siste gjennomgangen viser at reformiveren generelt har avtatt i OECD-landene, men at Norge skiller seg ut med en markert økning i reformaktiviteten. Det viser at Regjeringen gjør et aktivt arbeid for å styrke norsk økonomis evne til å tilpasse seg omstillingene vi står overfor mot en mindre oljeavhengig fremtid.

5.2 Produktivitetskommisjonen og OECDs anbefalinger

Våren 2014 satte Regjeringen ned en produktivitetskommisjon. Kommisjonen la fram sin første rapport, NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd, i februar 2015, se omtale i Nasjonalbudsjettet 2016. Kommisjonens andre og avsluttende rapport, NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi, ble levert i februar i år.

OECD tar i sin Economic Review (landrapport 2016) for Norge opp mange av de samme temaene som Produktivitetskommisjonen drøfter. Blant annet gir rapporten konkrete råd om hvordan vi kan forbedre vårt forsknings- og utdanningssystem for å høyne kvaliteten i forskningen og få til mer innovasjon i næringslivet. OECD går også gjennom hvordan vi kan mobilisere arbeidskraft og styrke kompetansen i arbeidsstyrken fremover. Videre understreker OECD hvor viktig lavere skatter og et mer effektivt skattesystem er for konkurranse, omstilling og vekst. OECD anbefaler dessuten en omlegging av norsk landbrukspolitikk og oppfordrer til mer effektive og uavhengige kommuner.

5.2.1 Produktivitetskommisjonens andre rapport

I sin andre rapport skriver Produktivitetskommisjonen at norsk økonomi står ved et vendepunkt. Oljesektoren vil ikke lenger gi like sterke impulser til økonomien, handlingsrommet i offentlige finanser reduseres og vi opplever et skifte fra en yngre- til en eldrebølge. Kommisjonen viser at vedvarende lav produktivitetsvekst kan gi stagnerende levestandard og store offentlige budsjettunderskudd i tiårene fremover. Økt produktivitet i privat og offentlig sektor vil være en sentral del av svaret på disse utfordringene. I sin andre rapport konsentrerer kommisjonen arbeidet om tre viktige områder:

• forskning, innovasjon og adopsjon,

• arbeidsmarkedet i omstilling og

• en mer effektiv offentlig sektor.

Kommisjonen mener norsk konkurranseutsatt næringsliv kjennetegnes ved lav kompleksitet, og at vi over tid må få en næringsstruktur som likner mer på andre høyt utviklede økonomier. Som en liten åpen økonomi må vi være flinke til å utnytte internasjonal teknologiutvikling gjennom å tilegne oss og tilpasse oss hva som skjer ute, men vi bør også ha ambisjon om å lede an den teknologiske utviklingen på områder der vi har særlige forutsetninger. For å oppnå dette anbefaler kommisjonen tiltak som fremmer høyere vitenskapelig kvalitet i norsk forskning og bedrer samarbeidet mellom forskning og næringsliv. Kommisjonen legger også vekt på sterk konkurranse, blant annet gjennom åpenhet mot internasjonale markeder.

Kommisjonen skriver at arbeidsmarkedet står overfor store strukturelle endringer i årene som kommer, blant annet som følge av økt globalisering og automatisering av arbeidsoppgaver. Disse endringene må møtes med økt kompetanse og tilpasningsevne. Reguleringer og velferdsordninger må utformes slik at de ikke hindrer omstilling, men legger til rette for økt arbeidsinnsats. Omstillingsevnen må økes gjennom kompetanseheving, tilpasning til nye måter å jobbe på som følge av den teknologiske utviklingen og et tettere samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene, næringslivet og NAV. Det vil også være behov for mer fleksible arbeidstidsreguleringer, mer aktivitetsorienterte stønadsordninger og raskere integreringsprosesser for innvandrere.

Kommisjonen mener offentlig sektor må levere bedre resultater for ressursene som brukes. Dette vil kreve hardere prioriteringer, mindre byråkrati og evne til å legge ned gamle aktiviteter for å gi plass til nye. Offentlige virksomheter må gis handlingsrom, og nødvendige reformer for å øke effektiviteten må gjennomføres, ikke utsettes. Kommisjonen mener reformer i kommunestrukturen og i statlig regional forvaltning kan stimulere næringsutvikling og teknologibruk hvis de legger til rette for organiserte og attraktive byregioner. Dessuten vil en kommunereform legge til rette for mer effektive offentlige tjenester med høyere kvalitet.

Videre peker kommisjonen på behovet for bedre samhandling mellom IKT-systemer i det offentlige, slik at både publikum og næringsliv kan kommunisere digitalt med forvaltningen. Kommisjonen mener det må gis en tydelig og forpliktende «marsjordre» slik at gevinster ved digitalisering realiseres.

5.2.2 Høring av kommisjonens andre rapport

Produktivitetskommisjonens andre rapport ble sendt på offentlig høring i februar med frist i april 2016. Det kom over førti høringsuttalelser som alle er tilgjengelige på Finansdepartementets hjemmeside.

Blant hovedorganisasjonene er Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Virke, Spekter og Akademikerne i all hovedsak positive. Landsorganisasjonen i Norge (LO), Yrkesorganisasjonens Sentralforbund (YS), Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (Unio) og Kommunesektorens organisasjon (KS) er enige i mange av analysene, men er kritiske til noen av anbefalingene.

LO mener den største verdien ved kommisjonens arbeid er at den har lagt fram et bredt materiale om viktige samfunnsområder. LO mener kommisjonen kunne bidratt mer til det faglige grunnlaget for å måle produktivitet, og oppfordrer til økt innsats på dette området. LO skriver at de setter pris det de mener er mer treffende konklusjoner om norsk arbeidsliv i denne rapporten sammenliknet med kommisjonens forrige rapport, men er kritisk til forslag om økt konkurranse i tjenestesektoren og økt konkurranse som virkemiddel i forskning. LO mener hovedavtalen i staten bidrar til å balansere hensynet til arbeidstakers medbestemmelse med virksomhetens gjennomføring av politiske beslutninger. Fagforbundet, som er medlem av LO, er uenig i store deler av kommisjonens virkelighetsbeskrivelse herunder kritikk av effektiviteten i offentlig sektor. Norsk Tjenestemannslag (NTL), som også er medlem av LO, støtter kommisjonens vurdering av at den omfattende målstyringen har utfordringer, men er uenige med kommisjonen i at hovedavtalen innsnevrer handlingsrommet. Fellesforbundet mener kommisjonen anerkjenner det organiserte arbeidsliv og den norske modellen, men at kommisjonen samtidig fremmer forslag som vil svekke denne modellen.

NHO deler i hovedsak virkelighetsbeskrivelsen kommisjonen gir, men mener samtidig at kommisjonens analyse av norsk forskning er unyansert, og at tematisk styring bidrar til høy kvalitet. NHO skriver at de er enige med kommisjonen i at finanseringen av universitets- og høyskolesektoren har hatt uheldige konsekvenser for dimensjoneringen av undervisningstilbudet. Videre er NHO enig i beskrivelsen som legges til grunn i analysen av arbeidslivet, men mener kommisjonen kunne vært tydeligere på at ny modell for offentlige tjenestepensjoner må være bærekraftig. NHO støtter kommisjonens beskrivelse av offentlig sektor og skriver at de er enige i tiltakene som foreslås for å øke produktiviteten i offentlig sektor. Abelia, som er medlem av NHO, støtter langt på vei kommisjonen, men er kritiske til det de mener er en underdimensjonering av IKT-utdanningene, og mener dette burde vært nevnt.

KS mener en svakhet ved kommisjonens perspektiv er manglende vektlegging av innovasjon i offentlig sektor. KS støtter kommisjonen i at ikke-anskaffelsesfaglige krav i offentlige anskaffelser bør tas ut av regelverket og at oppdragsgiver bør gis mulighet, men ikke plikt, til å fremme samfunnsmessige hensyn utover det anskaffelsesfaglige.

Spekter mener kommisjonen burde gått mer inn i produktivitet på virksomhetsnivå. Spekter vektlegger flyktningsituasjonens innvirkning på arbeidsmarkedet og foreslår flere tiltak for dette. Spekter uttrykker bekymring for tilsyn og rapporteringskrav, herunder avviksrapportering.

Virke er enige i Produktivitetskommisjonens hovedbudskap. Virke mener det må bygges en forskningsmodell som gir økt innovasjonsevne i tjenester, og at kommisjonen burde gått mer inn i kompetanseutviklingen som foregår i arbeidslivet. Virke støtter kommisjonen i at det bør innføres like konkurransevilkår mellom private og offentlige virksomheter.

Unio mener rapporten får fram behovet for omstilling på en god måte og peker på at tillit og samarbeid mellom arbeidslivets parter har stor betydning for produktiviteten. Unio er kritisk til flere av kommisjonens forslag for å gjøre arbeidsmarkedet mer fleksibelt og til kommisjonens analyse av allmenngjøring. Unio mener det er feil medisin å flytte ressurser fra bredden i forskningen til å styrke allerede fremragende forskningsmiljøer. Forskerforbundet, som er medlem av Unio, støtter kommisjonens vurdering av utdanning og forskning som avgjørende for innovasjon og produktivitet. Samtidig er Forskerforbundet kritiske til et ensidig fokus på høy vitenskapelig kvalitet og mer konkurranse om forskningsmidlene. Utdanningsforbundet, som også er medlem av Unio, mener fleksibilitet må veies opp mot reguleringer for å verne arbeidstakere. Utdanningsforbundet mener kommisjonen burde lagt vekt på hvordan partssamarbeidet kan styrkes.

YS slutter seg til kommisjonens utgangspunkt, og er opptatt av at arbeidslivets parter involveres i endringer i reguleringer på arbeidsmarkedet. YS slutter seg videre langt på vei til at finansering av forskningen i for stor grad vektlegger kvantitet fremfor kvalitet. YS advarer mot en politikk som gjør at færre ser seg tjent med å være fagorganisert.

Akademikerne støtter kommisjonens virkelighetsbeskrivelse av offentlig sektor, og de ser behovet for reformer for å bedre koordineringen i staten og mellom forvaltningsnivåer. Videre støtter Akademikerne mange av kommisjonens forslag for arbeidsmarkedet, men peker også på rettighetene for selvstendig næringsdrivende som et viktig tema. Den norske legeforening, som er medlem i Akademikerne, mener kommisjonens arbeid og utvalg av temaer i denne rapporten er viktige, men samtidig at økonomiske hensyn er for dominerende i kommisjonens anbefalinger. Legeforeningen mener at kvalitetsaspektet i levering av tjenester forsvinner i fokuset på økt produksjon.

Norges ingeniør- og teknologiorganisasjon (NITO) mener kommisjonen peker på viktige utviklingstrekk. NITO mener Norge må bygge videre på kunnskapen innenfor petroleum. NITO savner forslag som kan snu utviklingen med fallende organisasjonsgrad.

Norges forskningsråd mener kommisjonens analyser og anbefalinger kan gi viktige bidrag til omstillingene Norge må gjennom. Forskningsrådet mener kommisjonen har et for begrenset forskningspolitisk perspektiv, at kommisjonen undervurderer kvalitetshensynet i rådets tildelinger og er uenig i kommisjonens analyse av instituttsektoren.

Innovasjon Norge mener utgangspunktet for kommisjonens analyse er bra. Innovasjon Norge mener innovasjonspolitikken må baseres på en visjon om fremtiden og at kommisjonen burde kommet med forslag til hvordan virkemidlene kan bidra strategisk til omstilling.

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) mener rapporten gir en god analyse av utviklingen i norsk økonomi. Videre støtter NTNU kommisjonens anbefaling om bedre flyt mellom forskning, utdanning og næringsliv, kommersialisering av forskningsresultater og behovet for flere med master- og doktorgrad. Universitetet i Oslo (UiO) støtter kommisjonens vektlegging av kvalitet i forskning og utdanning. UiO ser også behovet for bedre kobling mellom utdanning, forskning og næringsliv, og støtter økt vektlegging av forskningens kvalitet fremfor tematisk styring.

Flere andre organisasjoner, etater mv. har også kommet med høringsuttalelser. Disse er gjengitt i sin helhet på Finansdepartementets hjemmeside.

5.3 Regjeringens tiltak for økt produktivitet og effektiv ressursbruk

Skal vi opprettholde om lag den samme veksten i levestandard som vi har hatt gjennom de siste 40 årene, må produktiviteten vokse raskere enn i de senere årene. For å finansiere velferdsordningene på lang sikt må dessuten skatteinntektene brukes fornuftig. Dette krever målrettede reformer i offentlig forvaltning og resten av økonomien. I dette avsnittet omtales status for Regjeringens arbeid med å følge opp rådene fra Produktivitetskommisjonen og OECDs landrapport for Norge. Avsnittet er konsentrert om fem temaer: Et mer produktivt næringsliv (5.3.1), utdanning og forskning (5.3.2), arbeidsmarkedet (5.3.3), effektivisering av offentlig sektor (5.3.4) og urbanisering, regioner og kommunereform (5.3.5). Også på andre områder har Regjeringen satt i verk tiltak. Det er satt inn omfattende tiltak for å få en mer effektiv gjennomføring av samferdselsprosjekter, blant annet med opprettelse av nytt veiselskap. Produktivitetskommisjonens råd når det gjelder byggereguleringer er i betydelig grad fulgt opp, med forenklinger i planprosessene og mindre kostnadskrevende krav til universell utforming. Regjeringens reformarbeid og oppfølgingen av Produktivitetskommisjonen vil fortsette i tiden fremover. I Nasjonalbudsjettet for 2017 og i Perspektivmeldingen 2017 vil Regjeringen rapportere om videre fremdrift.

Både våre egne og andre lands erfaringer tyder på at det kan ta tid før reformer slår ut i økt produktivitet. Regjeringen forventer at effektene av reformarbeidet vil forsterkes over tid, både ved økt effektivitet og produktivitet. Bedret vekstevne er nødvendig for å ruste norsk økonomi for de store omstillingene vi står overfor i tiårene fremover.

Regjeringen vil arbeide for gode ramme-betingelser for næringslivet, med et enklere og mer vekstfremmende skattesystem, bedre infrastruktur og en kompetent arbeidsstyrke. Det vil styrke næringslivets konkurransekraft. Konkurransedyktige bedrifter vil skape større verdier og trygge arbeidsplasser for fremtiden. Et høyt kunnskapsnivå er viktig for produktiviteten og gir samtidig større valgmuligheter for den enkelte. Konkurranse fremmer produktivitetsvekst og god ressursutnyttelse. Regjeringen vil avregulere og legge til rette for økt konkurranse i både privat og offentlig sektor.

5.3.1 Et mer produktivt næringsliv

Rammebetingelsene må legge til rette for omstilling

Produktivitetskommisjonen mener at rammebetingelsene for næringslivet må legge til rette for fornyelse, innovasjon og samfunnsøkonomisk lønnsom ressursbruk. Skattesystemet og kapitalmarkedet må stimulere til investeringer som bidrar til økt verdiskapning. Økt konkurranse og mindre regulering er viktige mekanismer, ifølge kommisjonen. Dette er også i tråd med OECDs analyser av hva som er viktig for produktivitetsveksten. Produktivitetskommisjonen viser videre til Scheel-utvalget (NOU 2014: 13) som mente at reduksjoner i selskapsskattesatsen er det mest målrettede virkemiddelet for å styrke de skattemessige insentivene for å investere i Norge.

Regjeringen er enig i de overordnede synspunktene fra Produktivitetskommisjonen. Regjeringen mener at skattesystemet i minst mulig grad skal svekke insentivene til å spare, investere og arbeide. I Skattemeldingen, Meld. St. 4 (2015–2016) Bedre skatt, har Regjeringen slått fast at det norske skattesystemet skal bygge videre på hovedprinsippene fra skattereformen i 1992, som har bidratt til forutsigbare og gode rammebetingelser for næringslivet. Samtidig må skattesystemet tilpasses nye utviklingstrekk med høy internasjonal mobilitet av skattegrunnlag.

Selskapsskatten er allerede redusert fra 28 til 25 pst. I forliket på Stortinget om Skattemeldingen er det enighet om at skattesatsen blir satt videre ned til 23 pst. innen 2018. Ytterligere reduksjoner vurderes i lys av utviklingen internasjonalt, og spesielt i våre naboland. Samtidig styrkes rammebetingelser for norsk privat eierskap ved at det innføres en rabatt i formuesskatten på arbeidende kapital. Regjeringen ønsker å trappe formueskatten på arbeidende kapital ytterligere ned i årene framover. I Skattemeldingen er det også pekt på at utvidelser i skattegrunnlagene kan gi mulighet for ytterligere satsreduksjoner og et mer vekstvennlig skattesystem. Særlig er det viktig å gjennomføre grunnlagsutvidelser som bidrar til at skattegrunnlagene gjenspeiler faktisk økonomisk resultat, herunder å bringe skattemessige avskrivninger nærmere økonomisk verdifall. Dette gjør at selskapsskatten i minst mulig grad vil påvirke selskapenes investeringsbeslutninger.

Tiltak for mer virksom konkurranse

Produktivitetskommisjonen peker på at konkurranse er et effektivt virkemiddel for å fremme omstilling og fornyelse i næringslivet. Konkurranse stimulerer til innovasjon og samfunnsøkonomisk lønnsom ressursanvendelse. Produktivitetskommisjonen etterlyser særlig mer konkurranse mellom offentlige og private tjenestetilbydere. Virkemidlene i konkurranseloven ikke er tilstrekkelige for å sikre konkurranse på like vilkår, og kommisjonen anbefaler at Norge etablerer et sterkere håndhevingsregime.

Produktivitetskommisjonen peker også på at det generelle skattefritaket for offentlige aktører, kryss-subsidiering og eventuelle fordeler av ubegrensede garantier ikke er forenlig med konkurranse på like vilkår. Disse spørsmålene er også reist av EFTAs overvåkningsorgan (ESA). Konkurransefordeler for offentlige aktører kan blant annet føre til at de kan levere tjenester til lavere priser enn private tilbydere, og private tilbydere kan dermed drives ut av markedet. Særfordelene kan også lede til ineffektiv drift, og det svekker insentivene til omstilling og innovasjon. Produktivitetskommisjonen mener at utskilling av økonomisk aktivitet i egne skattepliktige selskaper som kan gå konkurs, fremstår som den mest hensiktsmessige løsningen.

Videre peker kommisjonen på flere faktorer som begrenser konkurransen i dagligvaremarkedet, herunder etableringsbarrierer og høy konsentrasjon både på detaljist-, engros- og leverandørleddet. Kommisjonen mener det er behov for en mer systematisk gjennomgang av reguleringer som kan virke konkurransebegrensende. Når det innføres nye reguleringer, bør eventuelle konkurranse- og produktivitetshemmende effekter vurderes særskilt, mener kommisjonen.

Regjeringen legger vekt på at konkurransepolitikken skal styrke vekstevnen i økonomien. For å bidra til dette er det behov for å vurdere tiltak som legger til rette for likere konkurransevilkår mellom offentlige og private tjenestetilbydere. I likhet med Produktivitetskommisjonen anerkjenner Regjeringen at særfordeler til offentlige aktører kan bidra til ineffektiv drift eller at private tilbydere drives ut av markedet. Likere konkurransevilkår vil bidra til en mer effektiv ressursanvendelse og samtidig stimulere til innovasjon og omstilling.

Regjeringen vil styrke effektiviteten og konkurransen i verdikjeden for mat. Alle dagligvarekjedene har fått utvidet informasjonsplikt til Konkurransetilsynet om fusjoner og oppkjøp. Videre vil Regjeringen utrede eksternt hva som hindrer nyetablering i dagligvaremarkedet. Analysen vil kunne gi mer presis kunnskap om betydningen av importvernet, hva man kan oppnå ved endringer og om hvilke etableringshindre som fortsatt vil prege markedet selv om importvernet svekkes. Regjeringen vil også utrede en inngrepshjemmel mot ensidige handlinger uten at aktørene er dominerende. Videre skal Konkurransetilsynet undersøke informasjonsutvekslingen som skjer mellom dagligvarekjedene.

Regjeringen vektlegger at reguleringer ikke skal virke konkurransebegrensende. Et rammeverk for å kartlegge konkurransebegrensende reguleringer i tjenesteytende sektor ble derfor bestilt av Regjeringen, og et forprosjekt er gjennomført. Siktemålet er å vurdere om rammeverket er egnet til en fullskala gjennomgang av hele tjenesteytende sektor, etter modell av OECD. På bakgrunn av erfaringer fra Australia anslår OECD at gevinsten ved å lette konkurransehemmende reguleringsbarrierer er betydelig.

Tiltak for å forenkle næringslivets kontakt med myndighetene

Produktivitetskommisjonen mener myndighetene må legge til rette for god digital infrastruktur og kompetanse som er nødvendig for at teknologiske løsninger kan tas i bruk. Kommisjonen mener at stordriftsfordeler og synergier oftere bør utnyttes, både i privat og offentlig sektor, ved samordning av mer standardiserte oppgaver i fellestjenester, fellesregistre og felleskomponenter.

Regjeringen legger stor vekt på forenkling for næringslivet, blant annet gjennom Forenklingsprosjektet i Nærings- og fiskeridepartementet. Så langt er det oppnådd besparelser på 11 mrd. kroner årlig for næringslivet, blant annet gjennom forenklet selvangivelse for næringsdrivende med enkle forhold, elektronisk stiftelse av aksjeselskap og opphevelse av kravet til originalbilag til reiseregninger. Videre vil Regjeringen blant annet oppheve serveringsloven. Bevillingsprosessen forsinker oppstart av virksomheter og gir direkte kostnader (gebyr) for å avlegge etablererprøven, i tillegg til tid til opplæring og avleggelse av prøven. Nytten av loven overstiger ikke kostnadene reguleringen medfører for næringsdrivende og det offentlige. Et forslag er sendt på høring med frist 26. mai 2016.

I april 2016 opprettet Regjeringen et Regelråd med mål om at næringslivet ikke påføres unødvendige byrder gjennom nytt eller endret regelverk.

Regjeringen er enig med kommisjonen i at det er store gevinster å hente ved samordning av mer standardiserte fellesoppgaver i offentlig sektor. Altinn gjør det mulig å digitalisere prosesser som store grupper kan dra nytte av. Per april 2016 benytter 44 offentlige virksomheter Altinns infrastruktur. I januar inngikk Altinn en samarbeidsavtale med KS. Avtalen vil gi stordriftsfordeler fordi hver enkel kommune slipper å utvikle egne løsninger og befolkningen vil kjenne igjen de samme tjenestene på tvers av kommuner. Forenklinger reduserer både tidsbruk og kostnader for bedriftene. Private får dermed frigjort mer tid til verdiskapende aktiviteter, kan investere mer og oppnå økt avkastning. Altinn bør videreutvikles slik at infrastrukturen legger til rette for enda mer gjenbruk av opplysninger og bedre digitale tjenester som stimulerer til næringsutvikling. Regjeringen mener at tverrsektorielle fora, som for eksempel nettverksmøter for Altinn, bør brukes aktivt for å fremme bruk av systemet og dermed forbedre den strategiske IKT-styringen.

En kunnskapsbasert politikk

Både OECD og Produktivitetskommisjonen trekker fram betydningen av evalueringer for å gi økt kunnskap om effektene av ulike virkemidler i næringspolitikken.

I regjeringserklæringen er det signalisert at Regjeringen vil videreutvikle de bedriftsrettede virkemidlene som har høyest innovasjonseffekt. Nærings- og fiskeridepartementet har fått utført en sammenlikning av effekten og samspillet mellom ulike virkemidler. Hovedrapporten fra evalueringsprosjektet viser at de ordningene som Regjeringen har styrket, som Skattefunn og BIA (Brukerstyrt innovasjonsarena), har god effekt på omsetning, sysselsetting og verdiskaping.1 I tillegg viser analysen at de store aktørene med ansvar for virkemiddelapparatet utfyller hverandre på en god måte.

Oppsummering av Regjeringens arbeid

• Sette selskapsskatten og formuesskatten på arbeidende kapital ytterligere ned.

• Forbedre skattesystemet gjennom grunnlagsutvidelser som bidrar til at skattesystemet gjenspeiler faktisk økonomisk resultat, herunder å bringe skattemessige avskrivinger nærmere økonomisk verdifall.

• Sikre at offentlige og private tjenestetilbydere har like konkurransevilkår.

• Styrke effektiviteten og konkurransen i verdikjeden for mat, herunder utvidet informasjonsplikt for dagligvarekjedene og en ekstern evaluering av hva som hindrer nyetablering i dagligvaremarkedet.

• Gjennomføre ytterligere forenklinger for næringslivet. Forslaget om å oppheve serveringsloven er nylig sendt på høring.

• Ikke påføre næringslivet unødvendige byrder gjennom nytt eller endret regelverk. Både Regelrådet og den nye utredningsinstruksen kan bidra til dette.

• Videreutvikle Altinn slik at det legges bedre til rette for gjenbruk av opplysninger og skapes bedre digitale tjenester som gir næringsutvikling.

• Styrke kunnskapsgrunnlaget for prioritering og videreutvikling av politikken.

5.3.2 Utdanning og forskning

Økt kvalitet i utdanningen

Produktivitetskommisjonen peker på flere mulige forbedringspunkter i utdanningssystemet i Norge. Kommisjonen mener blant annet at styringen av sektoren i større grad må rettes inn mot kvalitet, at utdanningssystemet må bli mer relevant for verdiskapingen og at den administrative effektiviteten må bedres. Videre peker kommisjonen spesielt på at styringen av universitets- og høyskolesektoren er preget av mangel på konsekvenser, som hindrer en utvikling mot høyere kvalitet og i stedet fremmer byråkratisering. Kommisjonen anbefalte at en større del av bevilgningene til sektoren burde tildeles etter konkurranse. I landrapporten for Norge anbefaler OECD økt innslag av private tjenestetilbydere, styrket kvalitet på lærerutdanningen i grunnskolen og oppfølging av strukturreformen i universitets- og høyskolesektoren.

Regjeringen mener høy kvalitet i utdanningene er viktig for verdiskaping, produktivitet og omstilling. Grunnlaget for gode resultater legges i barnehagen og skolen. Regjeringen har klare ambisjoner om å utvikle innholdet i tilbudene slik at alle barn og ungdom får tilbud av god kvalitet. Gjennom lærerløftet vil Regjeringen gjøre gode lærere enda bedre ved å stille høyere krav i utdanningen og ved å satse på etter- og videreutdanning. Regjeringen har også lagt fram en stortingsmelding om barnehagen, Meld. St. 19 (2015–2016), der målet er å utvikle innholdet i barnehagetilbudet slik at alle barn får et tilbud av god kvalitet.

Regjeringen vil legge fram en stortingsmelding om kvalitet i høyere utdanning våren 2017. Her vil også samspill med arbeids- og samfunnsliv være tema. Brede institusjoner med faglig og organisatorisk tyngde kan bidra til høyere kvalitet, effektivitet og utviklingsevne, både i utdanningene og i administrasjonen. I lys av dette la Regjeringen våren 2015 fram en stortingsmelding om struktur i universitets- og høyskolesektoren, Meld. St. 18 (2014–2015). I meldingen tok Regjeringen initiativ til en omfattende strukturreform. Reformen er godt i gang og fra 1. januar 2016 har totalt 16 høyskoler og universiteter slått seg sammen til fem større enheter, fire statlige og én privat. To forskningsinstitutter er innlemmet i Høgskolen i Oslo og Akershus. Sammenslåingen av Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) og Høgskolene i Gjøvik, Sør-Trøndelag og Ålesund gjør for eksempel at NTNU nå er Norges største universitet med 39 000 studenter og 6 700 årsverk. Sammenslåinger var en av OECDs fremste anbefalinger i deres siste landrapport for Norge. Regjeringen venter flere sammenslåinger fremover.

Universiteter og høyskoler har sammensatte mål, samt faglig myndighet til å prioritere forskningsområder og undervisningstilbud. Konsolidering i sektoren bidrar til færre og sterkere institusjoner. Ett styre for en større enhet gir strategisk handlingsrom til prioritering av ressurser, studieportefølje og retning på forskningen. Større fagmiljøer kan føre til forskning med sterkere gjennomslag og bedre muligheter for ekstern finansiering og internasjonalt samarbeid. Samlede administrasjoner gir bedre støtte til det faglige arbeidet og kan legge til rette for mindre byråkrati ved institusjonene.

Endringene i finansieringssystemet som gjennomføres fra 2017 vil gi flere resultatbaserte indikatorer. Gode resultater på utdanningsområdet vil premieres sterkere, blant annet ved å innføre en kandidatindikator. Det innføres også en egen indikator for bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet. Indikatoren vil gi informasjon om i hvilken grad institusjonene er etterspurte FoU-aktører og attraktive leverandører av tjenester. Dette skal gi insentiv til mer samspill med arbeids-, samfunns- og næringsliv.

Kandidater fra fagskolene tilfører samfunnet en praksisnær kompetanse. Utdanning på fagskolenivå og økt synlighet og anerkjennelse av fagskoleutdanning vil kunne bidra til økt produktivitet og omstilling i arbeids- og næringslivet. Regjeringen arbeider også med en stortingsmelding som blant annet skal ta opp kvalitet og kvalitetsutvikling i fagskoleutdanningen, eierskap av fagskoler og forslag om en ny finansieringsordning.

Økt vitenskapelig kvalitet i forskningen

I Produktivitetskommisjonens andre rapport pekes det på at kvaliteten i norsk forskning har økt de senere årene, men at Norge fortsatt ikke er blant de beste. Ifølge kommisjonen er norsk forskningspolitikk kjennetegnet ved mange gode intensjoner konkretisert som øremerking av de offentlige forskningsbudsjettene til tematiske satsingsområder, i stedet for å fastholde vitenskapelig kvalitet som en grunnleggende forskningspolitisk målsetting.

Å utvikle fagmiljøer av fremragende kvalitet er ett av Regjeringens tre overordnede mål i Meld. St. 7 (2014–2015) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2015–2024. De to andre målene er styrket konkurransekraft og innovasjonsevne og å løse store samfunnsutfordringer. Regjeringen har seks overordnede prioriteringer for forskningspolitikken: Hav; Klima, miljø og miljøvennlig energi; Fornyelse i offentlig sektor og bedre og mer effektive velferds-, helse- og omsorgstjenester; Muliggjørende teknologier; Et innovativt og omstillingsdyktig næringsliv; Verdensledende fagmiljøer.

Høy vitenskapelig kvalitet er grunnleggende for alle de prioriterte områdene. Forskning av høy vitenskapelig kvalitet kjennetegnes ved at den bringer ny kunnskap, og i tillegg er original, solid og har høy faglig relevans eller samfunnsmessig nytteverdi.

Forskningsrådet skal tildele midler til forskning etter konkurranse, og skal identifisere og støtte forskning av høy vitenskapelig kvalitet. De positive effektene av langtidsplanen vil være avhengig av at Forskningsrådet effektivt kanaliserer ressurser til forskning av høy vitenskapelig kvalitet på de prioriterte områdene, og at tildelingen er effektiv. Regjeringen vil sette i gang en områdegjennomgang av systemet for tildeling av offentlige forskningsmidler under Norges forskningsråd. Det tas sikte på at gjennomgangen skal beskrive dagens situasjon og komme med forslag til endringer som bedrer effektiviteten i bevilgningssystemet, både gjennom økt kvalitet på de tildelte prosjektene og gjennom redusert ressursbruk i søknadsprosessen og i prosjekthåndteringen. Gjennomgangen skal foretas av en ekspertgruppe.

Oppsummering av Regjeringens arbeid

• Lage ny rammeplan for barnehagens innhold med høye ambisjoner for barnets trivsel, utvikling av språk og læring i hverdagen, og en mer systematisk tilnærming til det pedagogiske arbeidet.

• Styrke lærernes faglige kompetanse gjennom fortsatt satsing på videreutdanning og høyere krav i lærerutdanningen.

• Legge fram en stortingsmelding om kvalitet i høyere utdanning.

• Legge fram en stortingsmelding om fagskoleutdanning.

• Støtte opp om strukturreformen i høyere utdanning for å sikre større og mer robuste virksomheter.

• Premiere kvalitet i høyere utdanning sterkere ved å implementere nytt finansieringssystem i høyere utdanning.

• Gjennomføre en områdegjennomgang av systemet for tildeling av offentlig forskningsbevilgninger under Norges forskningsråd. Gjennomgangen skal frembringe forslag som øker kvaliteten på de tildelte prosjektene og reduserer administrasjonskostnadene.

5.3.3 Arbeidsmarkedet

Produktivitetskommisjonen fremhever at det er nødvendig at arbeidsinnsatsen i samfunnet blir så høy som mulig for å opprettholde høy velferd også i årene fremover. Befolkningen eldes og levealderen forventes å øke, noe som innebærer at forsørgelsesbyrden vil øke kraftig og det vil bli et stort fremtidig inndekningsbehov. Samtidig peker Produktivitetskommisjonen på at det er viktig at arbeidskraften er fleksibel og mobil og blir brukt der den kaster mest av seg. Mye av produktivitetsveksten skyldes nettopp at arbeidskraft flyttes fra lavproduktive til høyproduktive bedrifter og sektorer. Et generelt høyt lønnsnivå i Norge har ført til at de minst produktive bedriftene har lagt ned, og dermed styrket det gjennomsnittlige produktivitetsnivået.

Allokering av arbeidskraften

Enkelte reguleringer i arbeidsmarkedet kan gjøre det vanskelig å bruke arbeidskraften så effektivt som ønskelig. Produktivitetskommisjonen og OECD etterlyser blant annet større fleksibilitet i reguleringen av arbeidstiden for å møte variasjoner i etterspørselen eller for å kunne forlenge driftstiden over større deler av døgnet og i helger.

Produktivitetskommisjonen fremhever betydning av kompetanse i arbeidsmarkedet. Når vi skal omstille oss fra en økonomi med stor vekt på naturressurser til en økonomi som i enda sterkere grad er basert på kunnskap, må arbeidskraften ha tilstrekkelig og relevant kompetanse.

Utdanningssektoren spiller en avgjørende rolle i oppbygging av kompetanse i befolkningen. Regjeringen har satt i gang flere tiltak for å styrke kvaliteten i utdanningssektoren, se avsnitt 5.3.2.

Arbeidstidsutvalget, som leverte sin rapport i januar i år (NOU 2016: 1), har vurdert de samlede arbeidstidreguleringene, blant annet i lys av behovet for mer arbeidskraft og økt fleksibilitet for den enkelte arbeidstaker og virksomhet. Utvalget peker på at det kan være behov for enkelte endringer i dagens arbeidstidsreguleringer og har konkrete forslag til endringer i reglene som også er støttet av Produktivitetskommisjonen. Rapporten er sendt på høring med frist i juli 2016.

Med virkning fra 1. juli 2015 har Regjeringen endret i arbeidsmiljøloven med sikte på en mer fleksibel bruk av arbeidskraften og et mer velfungerende arbeidsmarked. Adgangen til midlertidige ansettelser er utvidet og arbeidstidsbestemmelsene er endret. Endringene øker blant annet handlingsrommet for partene lokalt i virksomhetene og vil gi større fleksibilitet i reguleringen av arbeidstiden.

Mobilisering av arbeidskraften

For å hindre at mange faller permanent ut av arbeidsmarkedet mener Produktivitetskommisjonen at trygdeytelsene må være utformet slik at det lønner seg å stå i arbeid. Ytelsene må være mer aktivitetsorienterte. Det kan oppnås for eksempel ved å innføre flere aktivitetskrav og øke bruken av graderte ytelser. Kommisjonen anbefaler også en bredere gjennomgang av sykelønnsordningen for å styrke insentivene, både for arbeidstakere og arbeidsgivere, med sikte på å få ned sykefraværet. Kommisjonen mener at arbeidsgiver bør ha et økonomisk medansvar for lengre sykdomsforløp.

Produktivitetskommisjonen mener at økt yrkesdeltakelse blant eldre blir viktig for å mobilisere arbeidskraften fremover. For å øke avgangsalderen i offentlig sektor bør pensjonssystemet gi tilstrekkelige insentiver for offentlige ansatte til å stå lenger i arbeid. Eldre har særlige rettigheter etter arbeidsmiljøloven og ferieloven, såkalte «seniorgoder». Kommisjonen mener det er viktig at bedriftene har insentiver til å ansette og holde på eldre arbeidstakere og anbefaler at disse seniorgodene avvikles. Kommisjonen anbefaler også at særaldersgrensene offentlig sektor økes.

Produktivitetskommisjonen er bekymret for konsekvensene for offentlige finanser og samfunnsøkonomi av høy innvandring dersom vi ikke lykkes med å integrere innvandrere og flyktninger raskt i arbeidsmarkedet. Kommisjonen mener det er viktig med god kvalitet på integreringsarbeidet, men også at insentivene til å komme ut i jobb er sterke.

Regjeringen og hovedorganisasjonene i arbeidslivet underskrev i mars 2014 den fjerde intensjonsavtalen for et mer inkluderende arbeidsliv (IA). IA-samarbeidet er bygget på en felles erkjennelse av at aktivitet gjennom arbeid fremmer helse og at tidlig iverksetting av aktive tiltak vil kunne forebygge frafall fra arbeid. Siden den første IA-avtalen ble inngått i 2001 er sykefraværet redusert og flere står lenger i jobb før de går av med pensjon. IA-samarbeidet har lagt økende vekt på graderte sykmeldinger og tettere oppfølging av sykefraværet.

Arbeids- og sosialdepartementet har i dialog med Arbeids- og velferdsetaten bedt om at gjeldende aktivitetskrav i sykelønnsordningen skal håndheves mer konsekvent. Bakgrunnen er blant annet erfaringene fra den såkalte «Hedmarks-modellen» for sykefraværsoppfølging fra 2013 som har bidratt til en betydelig reduksjon av sykefraværet i Hedmark. I tråd med Sundvolden-erklæringen vil Regjeringen også vurdere økt bruk av aktivitetskrav i andre trygdeordninger.

Regjeringen introduserte i april et nytt system for beslutningsstøtte for sykmeldingsarbeid, basert på et arbeid sammen med blant annet Legeforeningen. Regjeringen har videre iverksatt et forsøk med at en annen lege enn fastlegen gjør en ny medisinsk vurdering av sykmeldte innen seks måneders sykmelding. Det er i tråd med tidligere tilrådinger fra OECD om å overføre mer av den medisinske vurderingen som ligger til grunn for langvarig sykemelding og innvilgning av uføretrygd, til en annen enn fastlegen. Forsøket gjennomføres i form av randomiserte utvalg. Det vil kunne bedre kvaliteten på evalueringen i etterkant.

Med virkning fra 1. januar 2016 har Regjeringen endret barnetillegget i uføretrygden. Den nye ordningen innebærer at samlet utbetaling av uføretrygd, inkludert barnetillegg, ikke skal overstige 95 pst. av tidligere inntekt. Endringen bygger opp under arbeidslinjen og bidrar til at det lønner seg mer å stå i arbeid.

Arbeids- og sosialdepartementet inviterte i fjor sommer partene i arbeidslivet til et arbeid med sikte på å finne en pensjonsløsning for offentlig sektor som er bedre tilpasset pensjonsreformen. Med utgangspunkt i en rapport fra dette arbeidet, Nye pensjonsordninger i offentlig sektor, var det enighet om å videreføre prosessen for å komme fram til en omforent løsning. Uenighet om den videre prosessen har imidlertid gjort at arbeidet har stoppet opp. Regjeringen er innstilt på å fortsette arbeidet dersom organisasjonene skulle ønske å ta spørsmålet opp igjen. En ny langsiktig løsning må gi offentlig ansatte bedre insentiver til å stå lenger i arbeid og redusere mobilitetshindrene mellom offentlig og privat sektor.

Regjeringen har hevet aldersgrensene for oppsigelsesvern i arbeidsmiljøloven, fra 70 til 72 år, med virkning fra 1. juli 2015. I september 2015 nedsatte arbeids- og sosialministeren et partssammensatt utvalg som skal vurdere tilpasninger i arbeidslivet med sikte på ytterligere å heve eller fjerne denne aldersgrensen. Utvalget skal også se på «seniorgodene» som bidrar til å øke kostnadene ved å ansette eldre arbeidstakere.

Det pågår flere prosesser som adresserer viktige problemstillinger og utfordringer knyttet til høy innvandring. Regjeringen har satt ned et ekspertutvalg som skal vurdere tiltak som kan bidra til raskere integrering og yrkesdeltakelse blant innvandrere og flyktninger (Brochmann II-utvalget) og et utvalg som særlig er bedt om å belyse effekter på lønnsdannelsen av blant annet høy flyktningeinnvandring (Cappelen-utvalget). En arbeidsgruppe under Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd har som mandat å foreslå tiltak for raskere inkludering i arbeidsmarkedet.

Regjeringen har fremmet flere tiltak for bedre integrering av innvandrere i denne meldingen, se omtale under de enkelte departementene. Regjeringen har også lagt fram en integreringsmelding, Meld. St. 30 (2015–2016). Norskkunnskaper er en grunnleggende forutsetning for arbeidsdeltakelse og god integrering, og det foreslås å videreutvikle nettbaserte norskopplæringsressurser. En kartlegging av innvandreres og flyktningers kompetanse vil også være viktig for å kunne utnytte kompetansen på en god måte og bidra til raskere integrering. Kunnskapsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet utvikler en elektronisk løsning for selvregistrering av kompetanse i mottak. Selvregistreringssystemet skal kunne benyttes for kvoteflyktninger og for personer som bor i asylmottak i Norge (over 16 år) og uavhengig av antatt kompetansenivå. Oppstart er planlagt høsten 2016, og vil være på plass ved alle mottak i løpet av 2017.

Kompetansepolitikken er generelt et svært viktig verktøy for å få flest mulig godt integrert i arbeidsmarkedet. I Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse. Samordnet innsats for voksnes læring fremmes det forslag om utvidet adgang for arbeidssøkere til opplæring og utdanning. Et nytt toårig opplæringstiltak vil gi tilbud om fag- og yrkesopplæring på videregående nivå. Som all fag- og yrkesopplæring vil utviklingen av tilbudet skje i nær kontakt med arbeidslivets behov. Det legges også føringer på Arbeids- og velferdsetatens kursopplæring slik at denne både skal treffe brukernes behov for opplæring bedre og samtidig etterkomme etterspørselen etter arbeidskraft. Regjeringenes sysselsettingspolitikk er nærmere omtalt i avsnitt 3.4.

Oppsummering av Regjeringens arbeid

• Utvidet adgangen til bruk av midlertidige ansettelser.

• Oppfølging av Arbeidstidsutvalgets innstilling (er på høring).

• Forlenget IA-avtalen med partene i arbeidslivet.

• Innført et nytt system for beslutningsstøtte for sykmeldingsarbeid.

• Satt i gang et forsøk med annenhåndsvurdering av sykemeldinger.

• Endret barnetillegget i uføretrygden.

• Hevet aldersgrensene for oppsigelsesvern i arbeidsmiljøloven fra 70 til 72 år og satt ned utvalg som skal vurdere ytterligere heving.

• Igangsatt flere prosesser for god integrering av innvandrere.

5.3.4 Effektivisering av offentlig sektor

Veksten i offentlig sysselsetting

Produktivitetskommisjonen viser til at antall ansatte i offentlig sektor har vokst de siste tjue årene. Kommisjonen mener denne veksten har vært et resultat av ambisiøse mål og nye oppgaveløsninger i de ulike sektorene, heller enn et resultat av en passiv holdning til et bestående organisasjonsmønster. Departementene har i liten grad vært tvunget til å vurdere om det finnes andre og bedre måter å løse oppgavene på. Det har også vært enklere å legge til nye oppgaver uten å legge ned områder eller tiltak som ikke fungerer godt.

Tall for de siste ti årene fra Statens sentrale tjenestemannsregister (SST) viser at antall årsverk i staten som helhet har økt med om lag 21 pst. eller 1,9 pst. i året. Til sammenlikning har årsverkene for Fastlands-Norge vokst med 23 pst. i perioden 2004 til 2014 og for kommunene i underkant av 26 pst. Veksten i denne tiårsperioden har skjedd i alle sektorer og om lag i samme takt.

Det meste av årsverksveksten i staten i 2014 og 2015 har kommet på prioriterte områder for Regjeringen, blant annet i universitets- og høyskolesektoren, i politiet og innen samferdsel. En stor del av veksten i statlig sysselsetting er tjenesteproduksjon vi ønsker mer av, og ikke bare administrasjon.

Kilde: Statens sentrale tjenestemannsregister.

Oppsummering av Regjeringens arbeid

• Regjeringens mål om tydelige prioriteringer, mindre byråkrati og større rom for private aktører må føre til lavere vekst eller nedgang i antall ansatte utenfor kjerneområder som politi, sykehus, samferdsel og forskning.

• Regjeringen har iverksatt en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform som forutsetter at alle statlige virksomheter gjennomfører tiltak for å bedre effektiviteten. Regjeringen legger til grunn en årlig effektivisering på minst 0,5 pst. for statlige virksomheter og budsjettforslaget er tilpasset dette. Stortinget har økt minstekravet til effektivisering til hhv. 0,6 og 0,7 pst. for årene 2015 og 2016.

• Kommunene har ansvaret for en vesentlig del av den offentlige tjenesteproduksjonen. En mer effektiv offentlig forvaltning forutsetter at også kommunene får mer ut av de ressursene som settes inn. Dersom kommunesektoren setter et effektiviseringskrav til egen virksomhet på 0,5 pst., tilsvarer det 1,2 mrd. kroner i 2017. Effektivitetskravet innarbeides i fremstillingen av den reelle økningen i handlingsrommet som følger av veksten i frie inntekter.

• Regjeringen har innført en ordning med nettoføring av merverdiavgiften i ordinære statlige forvaltningsorgan fra 1. januar 2015. Merverdiavgiften er dermed ikke lenger en kostnad for forvaltningsorganene, noe som vil fjerne dagens konkurranseulempe for private aktører.

• Kostnadene knyttet til bruk av arbeidskraft i staten må komme tydelig fram. Regjeringen forbereder nå en løsning hvor pensjonskostnader vil bli belastet den enkelte virksomhet, og ikke et felles budsjettkapittel som i dag. Dette vil ansvarliggjøre statlige arbeidsgivere, og bidra til å unngå for høy bemanning sammenliknet med kjøp av tjenester.

• Arbeidet med å avdekke og fjerne tidstyver har gitt gode resultater. I alt 1 850 utdaterte regelverk, unødvendige rapporteringer, tungvinte prosedyrer eller andre årsaker til ineffektiv ressursbruk er meldt inn. En rekke gode forenklings- og forbedringstiltak er satt i gang på grunnlag av disse innspillene.

• Regjeringen driver fram en rekke strukturendringer i forvaltningen som har som mål å gi bedre tjenester og god ressursutnyttelse.

  • Fra 1. januar 2016 er 27 tidligere politidistrikter slått sammen til 12 politiregioner. Reformen skal gjøre politiet mer operativt, synlig og tilgjengelig, med forbedret kapasitet til å etterforske og påtale kriminelle handlinger.

  • Et utbyggingsselskap for veg er etablert for å effektivisere utbygging, drift og vedlikehold av et utvalg riksvegstrekninger. Vegselskapet organiseres som et aksjeselskap heleid av staten, noe som legger til rette for uavhengighet og effektiv drift.

  • Regjeringen arbeider med en jernbanereform der Jernbaneverket og NSB vil bli omorganisert for å oppnå en hensiktsmessig styringsstruktur og en forretningsmessig organisasjonsform, basert på tydelige mål.

  • Fra 1. januar 2016 ble organiseringen av den sentrale helseforvaltningen endret. Flere etater er slått sammen, og antall etater i den statlige helse- og omsorgsforvaltningen reduseres fra 15 til 11. I tillegg skal administrative tjenester for disse etatene sentraliseres.

  • Strukturreformen for universitets- og høyskolesektoren skal styrke kvaliteten på utdanningen og forskningen, se avsnitt 5.3.2.

  • Direktoratet for økonomistyring (DFØ) vil fra 2016 redusere antall kontorsteder fra åtte til tre. Dette gjør det mulig å hente ut en varig effektiviseringsgevinst for staten på 20 mill. kroner. Den største gevinsten kommer fra reduserte lønnsutgifter, og deler av gevinsten blir realisert allerede fra 2016.

  • Ny organisasjonsmodell for Mattilsynet ble satt i verk i februar 2015. Tilsynet har nå to forvaltningsnivåer, regionene og hovedkontoret. Antall regioner er redusert fra åtte til fem, og hovedkontoret er omorganisert. Gjennom dette er det frigjort ressurser fra administrative oppgaver til utøvende tilsyn og rettledning i virksomhetene.

• Regjeringen mener at større åpenhet om statens og kommunenes ressursbruk er viktig for å kunne sammenlikne og lære av de beste. I kommunesektoren er KOSTRA-databasen ett slikt verktøy. I statsforvaltningen har det vært vanskeligere enn i kommunesektoren å sammenlikne på tvers av virksomhetene.

  • Fra og med regnskapsåret 2014 er statlige virksomheter pålagt å publisere årsrapport og virksomhetsregnskap etter en felles mal.

  • Statsregnskapet publiseres månedlig. Direktoratet for økonomistyring (DFØ) utvikler nå en søkbar publiseringsløsning som skal gjøre regnskapsinformasjon mer tilgjengelig for brukerne – både i og utenfor staten.

  • Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) lanserte i april 2016 en løsning for statistikk om statsforvaltningen. Løsningen omfatter digitalisering, innkjøp, årsverk og organisering.

  • Regjeringen har satt i gang arbeid med en benchmarkdatabase for administrative kostnader i statlige virksomheter, etter dansk modell. Løsningen skal i størst mulig grad baseres på regnskaper og andre data som allerede samles inn og som kan behandles digitalt. Informasjonen om ressursbruk skal gjøres offentlig tilgjengelig.

  • Statsbygg skal nå etablere en database med informasjon om leiekontrakter, leietid, areal, pris per kvadratmeter, energikostnad og antall ansatte. Databasen skal omfatte både statlige eiendommer og lokaler som statsetater leier av private. Til sammen utgjør statens totale husleieutgifter anslagsvis drøyt 17 mrd. kroner i året. Det er store variasjoner i husleie per kvadratmeter og hvor effektivt arealet utnyttes.

  • Både Børmer-utvalget (NOU 2015: 14) og Produktivitetskommisjonen har pekt på kostnads- og omfangsutglidningen i offentlige prosjekter i planleggingsfasen. Regjeringen har satt ned en arbeidsgruppe som vil gjennomgå kostnadsutviklingen under prosjektplanleggingen i alle sektorer med mål om å finne fram til et overordnet regelverk. Realistiske kostnadsstyrende rammer i prosjektfasen vil fremme bedre planlegging og medvirke til bedre utvelgelse av prosjekter.

  • Regjeringen vil starte et arbeid med områdegjennomganger av offentlig sektor, og vil starte med to områdegjennomganger i 2016. Det skal gjennomføres en områdegjennomgang av systemet for tildeling av offentlige forskningsbevilgninger under Norges forskningsråd. Gjennomgangen skal frembringe forslag som øker kvaliteten på de tildelte prosjektene og reduserer administrasjonskostnadene, se omtale i avsnitt 5.3.2. Det skal også gjennomføres en områdegjennomgang av miljøforvaltningen, med sikte på endringer som kan gi mer effektiv måloppnåelse og bedre ressursbruk.

Styringssystemet i staten

Produktivitetskommisjonen mener at bedre styring av den statlige forvaltningen krever tydeligere oppdrag og begrensning i antall mål og krav den enkelte virksomhet stilles ovenfor. Det må legges mer vekt på å klargjøre hovedmål og hvilke resultater som forventes for innbyggerne, og mindre vekt på styring av aktiviteter. Det bør gis en tydelig «marsjordre» om at løpende innovasjon i organisering, teknologibruk og tjenesteytelser forventes, og at gevinster skal hentes ut og gi rom for nye tilbud.

God styring må være erfaringsbasert, fleksibel og tilpasset det enkelte fagområde og virksomhet. I kjølvannet av 22. juli-kommisjonens rapport har departementenes etats- og sektorstyring blitt kritisert for detaljorientering, for mange mål, mangel på prioriteringer og for å gi virksomhetsledere for liten frihet i oppgaveløsningen. Produktivitetskommisjonen pekte også på flere av disse faktorene.

Selv om mange styringsdialoger mellom departementer og underliggende virksomheter fungerer godt i dag, ønsker Regjeringen større vekt på prioriterte områder i etats- og sektorstyringen, redusert detaljstyring og økt handlingsrom og gjennomføringskraft for virksomhetene. Det bør være et begrenset antall tydelige mål, kombinert med oppfølging av resultater for brukere og samfunnet. Rollefordelingen mellom departement og underliggende virksomheter må være effektiv.

Oppsummering av Regjeringens arbeid

• I november 2014 lanserte Regjeringen Program for bedre styring og ledelse i staten. Målet er å styrke statsforvaltningens gjennomføringsevne og resultatorientering.

• Styringspraksis i staten er bedret med færre mål og med tydeligere prioriteringer, samt mindre aktivitets- og detaljstyring. Det var færre mål i tildelingsbrevene for 2015 enn for 2012.

• Statlige ledere må ta ansvar og utnytte sitt handlingsrom, samtidig som det må stilles tydeligere krav om hvilke resultater de skal levere.

  • Lederlønnssystemet i staten ble revidert i 2015.

  • Den nye lederplakaten i staten slår fast krav og forventninger til god ledelse og resultatoppnåelse.

  • Difi gjennomfører lederutviklingstiltak rettet spesielt mot toppledere, der blant annet vekt på strategisk bruk av IKT i effektiviseringsarbeidet inngår som et av flere sentrale tema.

• Samordning er nødvendig for å håndtere samfunnsproblemer som ikke følger administrative og organisatoriske grenser.

  • Fra 2015 utvidet Regjeringen en forsøksordning der fylkesmannen får ansvaret for å samordne og fremme innsigelser fra statlige etater til kommunale planer etter plan- og bygningsloven. Fylkesmannen skal kun fremme innsigelser der nasjonale og viktige regionale interesser blir berørt. Målet er mer effektiv saksbehandling og bedre samarbeid mellom kommunene og statlige myndigheter.

  • Tidligere ble styringsdokumenter til den enkelte fylkesmann sendt fra 11 ulike departementer til ulike tider og med ulik struktur. Nå er oppdragene til fylkesmennene samlet i ett brev per embete. I tillegg er papiromfanget kraftig redusert. Omfanget av styringsdokumenter er redusert med om lag 35 pst. fra 2015 til 2016. Samlet er antall oppdrag nær halvert fra 2014 til 2016.

  • Politiets utlendingsenhet, Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda har redusert saksbehandlingstiden i Dublin-saker fra seks til to måneder, gjennom samarbeidsprosjektet «Dublin fra A til Å». Gjennom kartlegging og prosessforbedring er saksbehandlingstiden for asylsøkersaker redusert med 68 pst., og den beregnede besparelsen for asylmottakene er om lag 70 mill. kroner årlig.

Offentlige innkjøp

Produktivitetskommisjonen mener at det er behov for forenklinger av loven om offentlige anskaffelser. Kommisjonen peker på at bedre og mer effektive offentlige innkjøp kan gi reduserte kostnader og bedre tjenester. Formålet med anskaffelsesregelverket bør være effektiv ressursbruk. Det bør være færrest mulig andre mål da slike mål vil svekke konkurransen, gjøre anskaffelsene dyrere og komplisere regelverket. Kommisjonen støtter Forenklingsutvalgets (NOU 2014: 4) vurdering om at ikke-anskaffelsesfaglige krav ikke bør være en del av anskaffelsesregelverket. Kommisjonen understreker at ledelsesforankring og innkjøpsfaglig kompetanse i virksomhetene er viktig for å oppnå effektive anskaffelsesprosesser.

Oppsummering av Regjeringens arbeid

• Kritikk om at anskaffelsesreglene er for detaljerte, kompliserte og formalistiske har ført til at regelverket nå revideres både nasjonalt og i EU. Regjeringen har gjennomført noen forenklinger i den norske delen av regelverket med virkning fra 1. juli 2015. De viktigste endringene er at:

  • Anskaffelser under 100 000 kroner har blitt unntatt fra anskaffelsesregelverket.

  • Reglene om lukking og merking av tilbud er opphevet.

  • Plikten til å kreve HMS-egenerklæring er opphevet.

  • Grensen for å kreve skatteattest er økt fra 100 000 kroner til 500 000 kroner.

• For å følge opp Forenklingsutvalgets forslag om å gjennomføre tre nye anskaffelsesdirektiver la Regjeringen i januar 2016 fram forslag til ny lov om offentlige anskaffelser for Stortinget. Det nye regelverket ventes å tre i kraft i løpet av høsten 2016.

• Regjeringen har etablert Statens innkjøpssenter fra 1. januar 2016. Senteret skal inngå og forvalte fellesavtaler for anskaffelser til statlige forvaltningsorganer. Avtalene vil være obligatoriske for alle virksomheter i statlig forvaltning. Hovedformålet er mer kostnadseffektive innkjøp, ved at én enhet forhandler vilkårene istedenfor at mange etater gjør jobben hver for seg.

Bruk av IKT i offentlig sektor

Produktivitetskommisjonen mener at økt digitalisering, bedre samhandling mellom IKT-systemer i ulike deler av offentlig forvaltning og mer effektiv gjenbruk og utveksling av informasjon mellom virksomheter kan gi store samfunnsøkonomiske gevinster og bør prioriteres. Det er behov for en sterkere sentral styringsstruktur for digitalisering i offentlig forvaltning.

Regjeringen vil ta i bruk en rekke virkemidler for å få til en effektiv digitalisering av offentlig sektor. Digitalisering legger til rette for økt verdiskaping og innovasjon, og det kan bidra til å øke produktiviteten i både privat og offentlig sektor.

I april 2016 la Regjeringen fram en melding om IKT-politikken, Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge – IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet. Meldingen beskriver hvordan IKT kan benyttes for å forenkle, fornye og forbedre offentlig sektor og gi økt verdiskaping. Arbeidet med digitalt førstevalg, informasjonsutveksling og gjenbruk av informasjon skal styrkes, og det varsles en mer helhetlig tilnærming til kommunal og statlig IKT-utvikling. Meldingen varsler også at statlige virksomheter skal ta et større ansvar for at det utvikles digitale løsninger som også kommunesektoren kan benytte. Det anslås 420 mill. kroner i årlig gevinst ved at kommunene inngår tettere IKT-samarbeid. Meldingen peker videre på behovet for en sterkere satsing på gevinstrealisering og bedre offentlige digitaliseringsprosjekter. Hovedbudskapet er at Norge må utnytte potensialet til effektivisering og bedre tjenester ved digitalisering og bruk av IKT, noe som igjen gir produktivitetsgevinster.

I Statsbudsjettet for 2017 vil hvert departement rapportere om arbeidet med å avdekke effektiviseringspotensialet på eget område.

Oppsummering av Regjeringens arbeid

• Regjeringen legger vekt på gevinstrealisering av gjennomførte investeringer i digitale løsninger.

  • Difi har etablert en prosjektmodell for statlige digitaliseringsprosjekter, Prosjektveiviseren, med maler og prosedyrer for gevinstrealisering.

  • Fra 2016 er det etablert en ny medfinansieringsordning for statlige digitaliseringsprosjekter der virksomheter kan søke om støtte til opptil 50 pst. av prosjektenes investeringskostnader. Ordningen stiller krav om forpliktende gevinstrealiseringsplaner.

• Korrekt, oppdatert og tilgjengelig informasjon om landets innbyggere, virksomheter, motorvogner og naturforhold er helt nødvendig for en digital forvaltning. I statsbudsjettet for 2015 og 2016 er det avsatt midler til blant annet:

  • Modernisering av folkeregisteret.

  • Elektronisk tinglysing.

  • Utvikling av selvbetjeningsløsninger i Husbanken, med forhåndsutfylte opplysninger fra andre statlige registre.

  • ByggNett – løsning for økt digitalisering i byggesektoren.

  • Innføring av elektronisk pasientjournal i helsesektoren.

  • Bedre utveksling av meldinger i helsesektoren. Dette vil blant annet gjøre det mulig for innbyggere å få reseptbelagt medisin fra nettapotek.

  • Etablering av nytt motorvognregister.

  • Etablere nasjonalt, heldekkende høyde- og terrengdatasett basert på laserdata og prosessering av dybdedata i sjøkart.

• Regjeringen har også andre tiltak for å øke utnyttelsen av digitale verktøy, både internt i forvaltningen og i dialogen med innbyggerne:

  • Alle statlige etater som sender post på papir til innbyggere, skal ta i bruk sikker, digital postkasse. Med unntak av enkelte utsendelser fra Skatteetaten er statlige virksomheter pålagt å ta i bruk løsningen i 2016. Mange statlige virksomheter og flere kommuner er allerede i gang.

  • Virksomhetene i både stat og kommune bør benytte felles løsninger til å lage effektive og brukervennlige digitale tjenester i hele offentlig sektor. Bruken av offentlig sektors felles innloggingsløsning, ID-porten, har økt kraftig for viktige offentlige digitale tjenester, blant annet selvangivelse, digitale tjenester i NAV og e-resept.

  • Digitaliseringsrådet er etablert fra 2016 for å hjelpe statlige virksomheter i å lykkes med digitaliseringsprosjekter, og for at virksomhetene skal lære av hverandre. Rådet skal gå gjennom alle prosjekter som koster mellom 10 og 750 mill. kroner. Prosjekter som er større enn dette, er pålagt å benytte Finansdepartementets kvalitetssikringsordning.

  • A-ordningen har etablert en brukertjeneste hvor innbyggere kan logge seg på Altinn, og se og hente ut innrapporterte opplysninger om seg selv i a-meldingen. Det gir mulighet til kontroll av at innrapporterte opplysninger til NAV og Skatteetaten er fullstendige og korrekte.

5.3.5 Urbanisering, regioner og kommunereform

Urbanisering og produktivitet

Produktivitetskommisjonen mener at sammenhengene mellom urbanisering, produktivitet og økonomisk utvikling har vært undervurdert i politiske beslutningsprosesser. Kommisjonen peker blant annet på klare styringsutfordringer i norske byområder knyttet til helhetlige areal- og transportløsninger. Kommunesammenslåinger kan gi bedre styringsmuligheter på dette området, men i de største arbeidsmarkedsregionene mener kommisjonen at det også trengs sterkere regional samordning. Kommisjonen peker på at transportinvesteringer som kobler sammen arbeidsmarkeder kan bidra til å øke produktiviteten. Fortetting rundt trafikknutepunkt og satsing på kollektivtransport i byområder er viktige tiltak for å oppnå dette.

Regjeringen ser behovet for sterkere regional samordning slik at arbeidsmarkedsregionene knyttes sammen. Statlige planretningslinjer for bolig-, areal- og transportplanlegging fra 2014 og Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging fra 2015 legger stor vekt på at areal- og transportløsninger må avklares regionalt og i samarbeid mellom forvaltningsnivåene og sektorene.

Regjeringen vil legge fram en stortingsmelding om politikk for bærekraftige byer og sterke distrikter. Konkurransekraft og bærekraftig samfunnsutvikling i alle deler av landet vil være et gjennomgående tema i meldingen. Det legges opp til å fremme en nasjonal transportplan for 2018–2029 våren 2017, der transportpolitikk for byområdene blir et viktig tema.

Kommunene i landets byregioner er invitert til å delta i et utviklingsprogram for byregioner i perioden 2014–2017. Målet er å styrke den økonomiske veksten i byregionene gjennom utvikling av strategier og tiltak på tvers av kommunegrensene. Over 200 kommuner deltar nå i programmet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet gir støtte for å bidra til at utviklingsarbeidet blir kunnskapsbasert.

Fortetting rundt knutepunkt, slik Produktivitetskommisjonen tar til orde for, krever samordning av ulike aktørers tiltak og prioriteringer. Regional planlegging er et virkemiddel for samordning, blant annet for knutepunktutvikling og helhetlige areal- og transportplanlegging. Som en del av regionreformen vil Regjeringen vurdere å gjøre regional planlegging mer forpliktende, både på regionalt folkevalgt nivå, og for kommunene og staten, se Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver.

Ved lokalisering av publikumsrettet virksomhet og større arbeidsplasser bør staten i større grad enn i dag praktisere en samordnet areal- og transportplanlegging. Videre må staten være en aktiv deltaker og bidra i lokale og regionale myndigheters planarbeid. Regjeringen har startet et samarbeid med de fire største byregionene om byutviklingsavtaler. Byutviklingsavtalene skal sikre forpliktende samarbeid mellom staten, fylkeskommune og kommunene om oppfølging av regionale og interkommunale areal- og transportplaner.

Større og mer robuste kommuner med økt makt og myndighet

I OECDs landrapport var en av hovedanbefalingene å opprettholde trykket for kommunesammenslåinger. Produktivitetskommisjonen ga også klar støtte til arbeidet med en kommunereform, og mener reformen må legge til rette for at sammenhengende bolig- og arbeidsområder får felles styringsorganer, en mer effektiv virksomhet og bedre mulighet for planlegging. Produktivitetskommisjonen tar til orde for å myke opp generalistprinsippet, og å vurdere om større kommuner bør få økte muligheter til å utføre oppgaver som i dag ligger til stat eller fylkeskommune. Kommisjonen mener også det er uheldig at dagens inntektssystem legger til grunn at smådriftsulemper er en ufrivillig kostnad for kommunene, og at denne kostnaden kompenseres fullt ut.

Produktivitetskommisjonen mente ansvarsdelingen mellom kommunale og statlige oppgaver må klargjøres og at staten i for stor detalj styrer hvordan kommunesektoren skal løse sine lovpålagte oppgaver. Større frihet til å utføre oppgavene i samsvar med lokale forhold og vilkår vil bedre forutsetningen for effektiv drift, og større kommuner vil gi økt rom for slik delegering.

Regjeringen oppfatter Produktivitetskommisjonens anbefalinger som støtte til arbeidet med kommunereformen. I stortingsmeldingen om nye oppgaver til større kommuner, Meld St. 14 (2014–2015), slår Regjeringen fast at generalistkommunemodellen fortsatt skal være hovedmodellen for kommunesektoren, og at nye oppgaver som hovedregel skal overføres til alle kommuner. Hovedbegrunnelsen for dette er at dagens system bidrar til en oversiktlig forvaltning for innbyggerne og mindre sektorisering og gråsoner. Samtidig vises det i meldingen til at det vil kunne være gevinster å hente ved å gi enkelte store kommuner nye oppgaver, som videregående opplæring og kollektivtransport, slik Produktivitetskommisjonen tar til orde for. Under behandling av meldingen mente flertallet i Kommunal- og forvaltningskomiteen at ansvaret for videregående opplæring fortsatt skal ligge på regionalt folkevalgt nivå. Ansvaret for kollektivtransporten kan overføres til større kommuner på de vilkår som skisseres i meldingen, og under forutsetning av at det det inngås et samarbeid med det tilhørende fylket eller regionen om å sikre et helhetlig kollektivtilbud i regionen.

I desember 2015 sendte Regjeringen et forslag til nytt inntektssystem for kommunene ut på høring. Her ble det foreslått å endre dagens kompensasjon for smådriftsulemper i inntektssystemet, slik at det ikke lenger blir gitt full kompensasjon for frivillige smådriftsulemper. Dette er også i tråd med Produktivitetskommisjonens anbefaling. Det foreslås å skille mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper ved hjelp av et kriterium som sier noe om avstandsforhold i kommunen og området rundt (strukturkriteriet). Endelig forslag er presentert i kommuneproposisjonen for 2017.

Mer funksjonelle regioner

Produktivitetskommisjonen mener et godt samspill mellom statlig sektoradministrasjon og den kommunale og fylkeskommunale forvaltningen er en forutsetning for en effektiv forvaltning, og at regional statlig forvaltning som hovedregel bør samordnes med ny fylkesstruktur. I dag er det lite sammenfall mellom fylkesinndelingen og statlige etaters regioninndeling, og ulike etater har ulik regioninndeling. Dette hindrer et godt samarbeid mellom stat og fylke og innad i staten, og det hindrer en effektiv forvaltning. Kommisjonen er opptatt av at kommunereformen må medvirke til at det skapes sterke regionbyer i alle landsdeler, for å få til sammenhengende bo- og arbeidsmarkeder og for å kunne ta ut stordriftsfordeler.

I sin landrapport for Norge anbefaler OECD myndighetene å øke den regionale differensieringen av arbeidsgiveravgiften. De mener en innretning der det i enda større grad er de områdene som behøver det mest som nyter godt av lettelser, vil gi mer effektiv måloppnåelse for en bærekraftig distrikts- og landbrukspolitikk.

Stortinget har vedtatt at det fortsatt skal være tre folkevalgte nivåer. Regjeringen ønsker en helhetlig forvaltningsstruktur som kan møte dagens og fremtidens utfordringer, og at større regioner kan få et tydeligere ansvar for samfunnsutviklingen i sin region. Dette vil kunne gi større funksjonelle regioner med større sammenhengende bo- og arbeidsmarkeder. Våren 2016 la Regjeringen fram Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver. I meldingen foreslår Regjeringen å gjennomføre en regionreform fra 2020, samtidig med kommunereformen. Meldingen inneholder tiltak for å bedre samordningen mellom kommuner, region og stat. Det foreslås overføring og nærmere vurdering av oppgaver og ansvar innen en rekke områder, blant annet samferdsel, kulturminnevern, kultur, næringsutvikling og friluftsliv.

Regjeringen er enig med Produktivitetskommisjonen i at et godt samspill mellom statlig sektoradministrasjon og den kommunale og fylkeskommunale forvaltningen er en forutsetning for effektiv forvaltning. Regjeringen vil gjennomgå de statlige regiongrensene i lys av de nye grensene til folkevalgte regioner for å styrke samhandlingen mellom staten og regionalt folkevalgt nivå. Regjeringen mener en halvering av antall fylkeskommuner til om lag ti vil legge til rette for en mer effektiv samhandling mellom region og stat. Fylkesmannens fremtidige organisering og hvordan denne kan samordnes med den regionale strukturen i staten for øvrig, er viktig, blant annet for å understøtte fylkesmannens samordningsrolle mot kommunene. Det er satt i gang en egen utredning av dette som etter planen skal sendes på høring høsten 2016.

Ordningen med regionalt differensiert arbeidsgiveravgift ble notifisert til ESA sommeren 2014, og den nåværende ordningen gjelder fram til og med 2020. Det er et krav i regelverket for regionalstøtte at alle store støtteordninger skal evalueres. Finansdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet utlyste høsten 2015 et prosjekt for å evaluere ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Omfang og innretning på ordningen vil bli vurdert på nytt i lys av evalueringen og de reviderte retningslinjene for regionalstøtte som vil tre i kraft fra og med 1. januar 2021.

Oppsummering av Regjeringens arbeid

• Styrke arbeidsmarkedsregionene ved sterkere regional samordning og helhetlige areal- og transportløsninger.

• Samarbeid med de fire største byregionene om byutviklingsavtaler som skal sikre forpliktende samarbeid mellom staten, fylkeskommunene og kommunene om oppfølging av regionale og interkommunale areal- og transportplaner.

• Etablering av et utviklingsprogram for byregioner i perioden 2014–2017 for å styrke den økonomiske veksten gjennom utvikling av strategier og tiltak på tvers av kommunegrensene.

• Vurdere å gjøre regional planlegging mer forpliktende, både på regionalt folkevalgt nivå, og for kommunene og staten.

• Bedre samordningen mellom kommuner, region og stat, og flytte oppgaver fra sentralt til regionalt og kommunalt nivå.

• Gjennomgå de statlige regiongrensene i lys av de nye grensene til folkevalgte regioner for å styrke samhandlingen mellom staten og regionalt folkevalgt nivå.

• Gjennomføre en regionreform fra 2020, samtidig med kommunereformen.

• Kommunereform med mål om større og mer robuste kommuner med mer makt og myndighet.

• Generalistkommunemodellen skal fremdeles være hovedmodell, men det åpnes for at større kommuner kan få ansvaret for kollektivtransport.

• Forslag til et nytt inntektssystem som ikke lenger kompenserer fullt ut for frivillige smådriftsulemper.