Del 1
Faktagrunnlag

Bakgrunn

Stortinget har gjennom rovviltforlikene i 2004 og 2011 lagt klare rammer for hvordan rovviltforvaltningen skal praktiseres. Blant annet fremgår det at norsk rovviltforvaltning skal skje innenfor rammen av Bernkonvensjonen, bestemmelsene i naturmangfoldloven og den todelte målsettingen. Del I i denne stortingsmeldingen beskriver de internasjonale, juridiske og politiske føringer som er direkte knyttet til forvaltningen av ulv og de etablerte forvaltningsprinsipper for arten. Videre gis det beskrivelse av andre sentrale elementer slik som trusselbildet mot ulvebestanden, tapssituasjonen for beitedyr, ulvens påvirkning på elgbestanden, befolkningens holdninger til ulv og svensk politikk og forvaltning. Avslutningsvis fremgår sammendrag av høringsinnspillene Klima- og miljødepartementet mottok i forbindelse med utarbeidelsen av et faggrunnlag om ulv som ble lagt frem høsten 2014.

2 Rammebetingelser

2.1 Internasjonale forpliktelser

Den mest sentrale internasjonale miljøavtalen som direkte berører rovvilt i Norge er Konvensjonen om vern av ville europeiske planter og dyr, og deres leveområder (Bernkonvensjonen). Bernkonvensjonen ble vedtatt 18. juni 1979 og trådte i kraft 1. juni 1982. Norge ratifiserte konvensjonen 27. mai 1986.

Formålet med konvensjonen er bevaring av vill flora og fauna og deres leveområder. Det skal legges særlig vekt på bevaring av arter som er truet eller sårbare.

Når det gjelder hvilke rettslige føringer som kan utledes av Bernkonvensjonen, er det konvensjonens ordlyd som danner utgangspunkt for og gir rammene for de rettslige forpliktelsenes innhold, jf. Wien-konvensjonen om traktatretten artikkel 31 nr. 1. Samme artikkel understreker at ordlyden må tolkes i kontekst, herunder i lys av fortalen og i lys av traktatens formål.

Bernkonvensjonens formål fremgår av konvensjonens artikkel 1 – som lyder:

«1. Denne Konvensjons målsetting er å verne vill flora og fauna og deres naturlige leveområder, særlig de arter og leveområder hvis vern krever samarbeid mellom flere stater, og å fremme slikt samarbeid.

2. Det legges særlig vekt på truete og sårbare arter, herunder truete og sårbare trekkende arter.»

Formålsbestemmelsen angir hva partene ønsker å oppnå med traktaten, og er styrende for tolkningen av konvensjonens øvrige bestemmelser.

Det alminnelige formålet med konvensjonen er bevaring av vill flora og fauna og deres naturlige leveområder. Konvensjonen er en bevaringskonvensjon.

Konvensjonen har to særlige formål. Det første er å verne de arter og leveområder som flere stater må samarbeide om å beskytte.

Det andre særlige formålet er bevaring av arter som er truete eller sårbare.

Artiklene 2 og 3 er konvensjonens generelle pliktbestemmelser. De angir de generelle forpliktelser statene har etter konvensjonen. Artikkel 2 er konvensjonens generelle pliktbestemmelse om bevaring av arter. Den fastslår at det ikke bare er artene som sådan som skal bevares, men også bestandene av artene. Artikkelen lyder:

«De Kontraherende Parter skal treffe de nødvendige tiltak for å opprettholde bestandene av vill flora og fauna eller å tilpasse dem til et nivå som særlig svarer til de økologiske, vitenskapelige og kulturelle krav, tatt i betraktning de økonomiske og rekreasjonsmessige krav og behovene til underarter, varieteter eller typer som lokalt er i fare.»

Ulv er en del av «vill fauna». Artikkelen forplikter derfor Norge til å ta vare på ulv.

Artikkel 3 stiller mer spesifikke krav til hvilke typer av tiltak statene skal iverksette: De skal sikre vern gjennom nasjonal politikk og planverk, og de skal spre kunnskap og informasjon i befolkningen om behovet for å beskytte flora og fauna. Bestemmelsens avsnitt nr. 1 vil i praksis bli oppfylt gjennom artikkel 6, som utdyper kravet til statenes beskyttelsestiltak når det gjelder ulv.

Artikkel 4 omhandler vern av leveområder. Den pålegger staten å «fremme hensiktsmessige og nødvendige lovgivnings- og administrative tiltak for å sikre vernet av leveområdene for de ville artene av flora og fauna, særlig dem som er angitt i vedleggene I og II, og vernet av truete naturmiljøer». Vedlegg II omfatter mange dyrearter, herunder ulv.

Artikkel 6 inngår i konvensjonens kapittel 3, som gir de spesifikke reglene for vern av de enkelte arter. Denne artikkelen er sentral for å oppfylle forpliktelsene knyttet til oppbygging eller bevaring av bestandene. Her heter det at statene «skal treffe nødvendige og egnede lovgivings- og administrative tiltak for å sikre det spesielle vern av arter av vill fauna som er angitt i Vedlegg II». Dette vedlegget omfatter som nevnt blant annet ulv. Det er fastsatt visse minstekrav til hva som skal være forbudt når det gjelder disse artene. Det skal blant annet være forbud mot «alle former for forsettlig fangst og fangenskap og forsettlig dreping», ødeleggelse av områder brukt til ynglesteder eller hvilesteder, betydelig forstyrrelse av dyrene m.m. Artikkel 6 utgjør kjernen i Norges forpliktelse etter Bernkonvensjonen til å ta vare på ulv.

Artikkel 9 gir adgang til å gjøre unntak fra bestemmelsene i artikkel 6 m.fl. for å beskytte bestemte interesser. Artikkel 9 åpner dermed for eksempel for felling av ulv. Bestemmelsen inneholder to generelle vilkår i tillegg til flere spesielle vilkår. For at det skal kunne gjøres unntak fra artikkel 6, må begge de generelle vilkårene være oppfylt samt ett av de spesielle vilkårene. Det første generelle vilkåret er at det ikke finnes noen annen tilfredsstillende løsning. Det andre generelle vilkåret er at unntaket ikke vil være skadelig for bestandens overlevelse. Det mest aktuelle spesielle vilkåret er at unntaket skal avverge alvorlig skade på avlinger, husdyr, skog, fiske, vann eller annen eiendom.

Etter internasjonal juridisk teori og praksis er unntaksadgangen etter artikkel 9 snever.

Artikkel 9 åpner ikke for noe unntak fra forpliktelsene i artikkel 2, og den må tolkes i lys av formålsbestemmelsen i artikkel 1. Artikkel 9 er gjennomført i naturmangfoldloven § 18.

Innenfor rammene av konvensjonens ordlyd, som fortolket i første rekke ut fra formålsbetraktninger, har staten stor frihet til selv å avgjøre hvordan forpliktelsene skal oppfylles.

2.2 Naturmangfoldloven

Lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) inneholder en rekke bestemmelser som gjelder for rovviltforvaltningen.

Paragraf 1 – Formålsbestemmelsen understreker at lovens formål er at naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på ved bærekraftig bruk og vern, også slik at den gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel, nå og i fremtiden, også som grunnlag for samisk kultur.

Bestemmelsen vil ha betydning for tolking av øvrige bestemmelser i naturmangfoldloven, og for skjønnsutøvelse.

Paragraf 5 slår fast at målet er at artene og deres genetiske mangfold ivaretas på lang sikt og at artene forekommer i levedyktige bestander i sine naturlige utbredelsesområder. Med «ivaretas» på lang sikt menes at man søker å beholde eller oppnå en god tilstand. Med «naturlige utbredelsesområde» menes det geografiske område der det er naturlig at arten forekommer.

De individer som sammen inntar et bestemt leveområde, vil utgjøre en bestand. Hva som skal til for at en bestand kan regnes som levedyktig, vil variere fra art til art.

Selv om målet er at arter skal forekomme i levedyktige bestander i deres naturlige utbredelsesområde, kan andre viktige samfunnsinteresser tilsi at målet nås på andre måter, eller i et annet tempo, enn hensynet til naturmangfoldet isolert sett skulle tilsi. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 376 nevner som eksempel på dette den differensierte rovviltforvaltningen som baserer seg på en interesseavveining mellom utmarksnæring og rovviltvern. Det vises i denne sammenheng til loven § 14. Paragraf 14 sier at tiltak etter naturmangfoldloven skal avveies mot andre viktige samfunnsinteresser. En slik avveining skal ikke medføre at målet i § 5 fravikes, men kan altså medføre at målet i § 5 nås på en annen måte eller i et annet tempo enn man ville ha gjort hvis naturmangfoldet hadde vært det eneste hensynet å ta.

Paragraf 5 slår videre fast at artenes økologiske funksjonsområde skal ivaretas, og de øvrige økologiske betingelsene skal være tilstede så langt det er nødvendig for å nå forvaltningsmålet for arter. Økologisk funksjonsområde er definert i loven § 3 bokstav r og kan omfatte leveområder eller områder med mer begrenset funksjon som yngleområder. Øvrige økologiske betingelser er for eksempel rent vann, fravær av forstyrrelser i yngletiden eller spredningskorridorer.

Paragraf 5 pålegger ikke forvaltningen eller private noen direkte forpliktelser, men har betydning for lovtolkning og forvaltningens skjønnsutøvelse, samt ved utforming av regelverk.

En rettslig plikt kan derimot utledes av den generelle aktsomhetsplikten i naturmangfoldloven § 6. Paragraf 6 slår fast at enhver skal opptre aktsomt og gjøre det som er rimelig for å unngå skade på naturmangfoldet i strid med målene i §§ 4 og 5. Begrepet «enhver» omfatter både offentlige myndigheter og private. Bestemmelsen sett i sammenheng med § 5 innebærer en plikt etter naturmangfoldloven til å ta vare på ulv.

Paragraf 15 slår fast at høsting og annet uttak av naturlig viltlevende dyr skal følge av lov eller vedtak med hjemmel i lov. Unødig skade og lidelse på viltlevende dyr og deres reir, bo eller hi skal unngås. Likeledes skal unødig jaging av viltlevende dyr unngås.

Paragraf 17 inneholder bestemmelser om nødverge. Den slår blant annet fast at vilt kan avlives når det må anses påkrevd for å fjerne en aktuell og betydelig fare for skade på person. Videre kan vilt avlives under direkte angrep på bufe, tamrein, gris, hund og fjørfe. Adgangen til avliving i nødverge av jerv, gaupe og bjørn for å beskytte bufe, tamrein og gris utvides noe når bestandene over tid ligger klart over bestandsmålene.Dersom bestanden av jerv, gaupe og bjørn over tid har vært klart under bestandsmålet, eller ekstraordinære bestandsmessige forhold tilsier det, skal Kongen oppheve den utvidete adgangen til avliving i nødverge

Paragraf 17 a gir utvidet adgang til felling i nødverge av rovdyr som befinner seg innenfor rovdyrsikkert hegn. Bestemmelsene må forstås slik at vilt i andre tilfeller enn de som er beskrevet her (eller i andre lovbestemmelser som åpner for uttak), ikke kan avlives. Bestemmelsen understøtter dermed at Norge etter naturmangfoldloven er forpliktet til å ta vare på ulv.

Paragraf 18 er en sentral paragraf i rovdyrsammenheng. Den slår fast at det ved forskrift eller enkeltvedtak kan tillates uttak av vilt og lakse- og innlandsfisk for en lang rekke formål. Uttak kan blant annet skje for å avverge skade på husdyr, tamrein eller annen eiendom og for forskning. Vedtak om uttak kan etter andre ledd bare treffes hvis uttaket ikke truer bestandens overlevelse og formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte. Også § 18 uttrykker indirekte en forpliktelse for staten til å ta vare på ulv, siden uttak av ulv begrenses av vilkårene i andre ledd.

Paragraf 19 innebærer at når husdyr og tamrein blir drept eller skadet av rovvilt, yter staten full erstatning for tapet og følgekostnadene i samsvar med forskrift gitt av Kongen.

I tillegg til disse spesifikke reglene om artsforvaltning i naturmangfoldloven, gjelder naturmangfoldlovens generelle prinsipper for bærekraftig bruk (§§ 8 til 12). Paragraf 7 slår fast at prinsippene i §§ 8 til 12 i naturmangfoldloven skal legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet, og at vurderingen skal fremgå av beslutningen.

Det følger av § 8 at offentlige beslutninger som berører naturmangfoldet skal så langt det er rimelig bygge på vitenskapelig kunnskap om arters bestandssituasjon, naturtypers utbredelse og økologiske tilstand, samt effekten av påvirkninger. Kravet til kunnskapsgrunnlaget skal stå i et rimelig forhold til sakens karakter og risiko for skade på naturmangfoldet. Bestemmelsen pålegger myndighetene å bygge på vitenskapelig kunnskap når det treffes beslutninger som kan påvirke naturmangfoldet. Dette gjelder i utgangspunktet kunnskap som allerede er tilgjengelig. Det kan også omfatte kunnskap som eventuelt må fremskaffes. Paragraf 8 slår fast at myndighetene videre skal legge vekt på kunnskap som er basert på generasjoners erfaringer gjennom bruk av og samspill med naturen, herunder slik samisk bruk, og som kan bidra til bærekraftig bruk og vern av naturmangfoldet.

I § 9 er føre-var-prinsippet lovfestet. Det følger av bestemmelsen at når det treffes en beslutning uten at det foreligger tilstrekkelig kunnskap om hvilke virkninger den kan ha for naturmiljøet, skal det tas sikte på å unngå mulig vesentlig skade på naturmangfoldet. Videre slår bestemmelsen fast at dersom det foreligger en risiko for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet, skal ikke mangel på kunnskap brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å treffe forvaltningstiltak. Utgangspunktet for beslutninger som kan påvirke naturmangfoldet er at beslutningsgrunnlaget skal være best mulig, jf. § 8. Likevel kan det i en del tilfeller være tvil om konsekvensene for miljøet. Føre-var-prinsippet vil komme til anvendelse i situasjoner hvor man ikke har slik tilstrekkelig kunnskap.

Det følger av § 10 at en påvirkning av et økosystem eller en art skal vurderes ut fra den samlede belastning som økosystemet/arten er eller vil bli utsatt for. Bestemmelsen skal sikre at nye påvirkninger underlegges en helhetsvurdering som omfatter både belastning som allerede er skjedd, og muligheten for påvirkninger senere.

Paragraf 11 slår fast at tiltakshaveren skal dekke kostnadene ved å hindre eller begrense skade på naturmangfoldet som tiltaket volder, dersom dette ikke er urimelig ut fra tiltakets og skadens karakter.

Det følger av § 12 at for å unngå eller begrense skader på naturmangfoldet skal det tas utgangspunkt i slike driftsmetoder og slik teknikk og lokalisering som, ut fra en samlet vurdering av tidligere, nåværende og fremtidig bruk av mangfoldet og økonomiske forhold, gir de beste samfunnsmessige resultater. Andre viktige samfunnsmessige interesser vil i enkelte saker veie tyngre enn hensynet til naturmangfoldet, men generelt bør den løsning velges som er best for naturen.

2.3 Rovviltforliket fra 2004 om ulv

Stortingets behandling av St.meld. nr. 15 Rovvilt i norsk natur (2003–2004) og Energi- og miljøkomiteens innstilling (Innst. S. nr. 174 (2003–2004)) blir omtalt som rovviltforliket av 2004.

Stortingets Energi- og miljøkomité behandlet stortingsmeldingen om Rovvilt i norsk natur 7. mai 2004. På dette tidspunktet var det en mindretallsregjering utgått av Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre.

Under Energi- og miljøkomiteens merknader i innstillingen, viser flertallet (Ap, H, SV, KrF) til at «Norge etter Bern-konvensjonen har en forpliktelse til å sikre overlevelsen til alle de store rovviltartene i norsk natur, og mener derfor at spørsmålet ikke er om vi skal ha rovvilt i norsk natur, men hvor vi skal forvalte det og hvordan.»

Samme flertall foreslår videre å «opprette en rovviltforvaltning basert på åtte forvaltningsregioner for rovvilt, og mener også forvaltningen av ulv må legges inn under den regionale forvaltningen, men slik at de regionene som kommer inn under ulvesonen samarbeider om forvaltningen.»

Samme flertall viser også «til at Trysil legges til den fremtidige ulvesonen, men slik at det tas særskilte hensyn til tamreinområdene nord for Trysil og den totale belastningen Trysil har med ulv i grensetraktene mot Sverige. Når det gjelder grensegruppene av ulv, mener flertallet at de må forvaltes i samarbeid med Sverige, og kan ikke legges inn i et norsk mål.»

Samme flertall legger videre «til grunn at rovviltnemndene i region 4 og 5 skal samarbeide om forvaltningen av 3 årlige ynglinger av ulv… . Flertallet vil også peke på at rovdyrene må forvaltes på en bærekraftig og økologisk måte… . Det forutsettes at det ikke settes inn tiltak som strider mot de nasjonale bestandstallene.»

Energi- og miljøkomiteens innstilling av 7. mai 2004 ble behandlet i Stortinget 13.mai 2004. I vedtaket står blant annet:

«…

Vedtak 337

Stortinget ber Regjeringen opprette et nytt forvaltningsområde for ynglende ulv. Det nye forvaltningsområdet har følgende avgrensing:

• Akershus: Hele fylket med unntak av kommunene Hurdal, Eidsvoll, Nannestad, Gjerdrum og Nittedal øst for Nitelva.

• Oslo: Hele fylket.

• Østfold: Hele fylket.

• Hedmark: Hele fylket med unntak av kommunene Nord-Odal, Stange, Hamar, Løten, Ringsaker, Åsnes vest for Glomma, Våler vest for Glomma, Elverum vest for Glomma, Åmot vest for Glomma, Stor-Elvdal, Rendalen, Engerdal, Folldal, Alvdal, Tynset, Tolga og Os.

…

Vedtak 340

Stortinget ber Regjeringen forvalte rovdyrene basert på nasjonale bestandsmål med følgende bestander:

• Ulv: 3 årlige ynglinger innenfor den nye ulvesonen.

…

Vedtak 341

Stortinget legger til grunn at de tiltak som forlikspartnerne omtaler i innstillingen til rovviltmeldingen, legges inn under Miljøverndepartementet.»

2.4 Rovviltforliket fra 2011 om ulv

Representantforslag 163 S (2010–2011) er omtalt som rovviltforliket av 2011. Representantforslaget ble 16. juni 2011 fremmet av stortingsrepresentanter fra alle partier som da hadde plass på Stortinget: Martin Kolberg (Ap), Ketil Solvik-Olsen (Frp), Erna Solberg (H), Dagfinn Høybråten (KrF), Trygve Slagsvold Vedum (SP), Bård Vegar Solhjell (SV) og Trine Skei Grande (V). Det nye forliket ble vedtatt av et enstemmig Storting 17. juni 2011. Det var første gang i historien at alle partier på Stortinget var enige om rovviltpolitikken.

Representantforslaget slår fast at norsk rovviltforvaltning skal skje innenfor rammen av bestemmelsene i naturmangfoldloven og Stortingets behandling av denne, Bernkonvensjonen, den todelte målsettingen etter rovviltforliket av 2004, og den videre oppfølgingen av dette. Om bestandsmålet og ulvesonen står det spesielt:

• «4.1 Det skal samarbeides med Sverige om bestandsregistrering og fordeling av grenseulv. Ulverevirer i grenseområdet skal regnes inn i det norske måltallet. Utgangspunktet for forhandlingene med svenske myndigheter er at grenseulv skal regnes med en faktor på 0,5. Måloppnåelsen (antallet ynglinger) skal ses over flere år i sammenheng. På denne bakgrunn skal det foretas en ny vurdering av bestandsmålet for ulv.

• 4.2 Vi ønsker en avtale med Sverige, og inntil det er oppnådd, ligger dagens bestandsmål fast. Forhandlingene med Sverige skal starte umiddelbart etter at Sverige er ferdig med sin utredning. Forlikspartnerne er enige om at det skal tas stilling til endelig bestandsmål for ulv når en avtale med Sverige er på plass, senest innen 2013. Stortinget skal holdes orientert om forhandlingene. Det søkes å få dette på plass senest innen 2013.

• 4.3 Dersom avtale med Sverige ikke oppnås, skal partene drøfte bestandsmål for ulv på nytt.

• 4.4 Det settes ned et utvalg som skal evaluere ulvesonen.»

2.5 Geografisk differensiert forvaltning av rovvilt (soneforvaltning)

På grunn av rovviltets utstrakte arealbruk vil bevaring av disse artene måtte foregå i det flerbrukslandskapet som dekker mesteparten av landet. På bakgrunn av de ulike interessene har det i Norge siden tidlig på 1980-tallet eksistert en erkjennelse av at det er nødvendig med en viss prioritering av arealbruk for henholdsvis rovvilt og andre interesser, særlig utmarksbeite, dersom konfliktene skal kunne reduseres (St.meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur). I utkast til landsplan i 1987 ble dette omtalt som «sikringsområder» for store rovdyr. I forbindelse med St.meld. nr. 27 (1991–92) Om forvaltning av bjørn, jerv, ulv og gaupe ble dette benevnt som «kjerneområder» for store rovdyr. Gjennom rovviltmeldingen fra 1997 (St.meld. nr. 35 (1996–97) Om rovviltforvaltning) ble geografisk differensiert forvaltning videreutviklet, og senere er prinsippet nedfelt direkte i lov 25. mai 1981 nr. 38 om jakt og fangst av vilt (viltloven) og forskrift 18. mars 2005 nr. 242 om forvaltning av rovvilt (rovviltforskriften). Stortinget har ved behandling av rovviltforlikene i 2004 og 2011 sluttet seg til at prinsippet om en geografisk differensiert rovviltforvaltning fortsatt skal legges til grunn i forvaltningen. Dette er derfor et sentralt virkemiddel i arbeidet med å forvalte en todelt målsetting om både å sikre rovvilt og beitenæring i Norge. Etter behandlingen av stortingsmelding om rovvilt i norsk natur i 2004 ble begrepet «forvaltningsområdet for ynglende ulv» lagt til grunn som en definisjon av området i Norge hvor bestandsmålet for ulv skal oppfylles. Dette begrepet har i ettertid ofte blitt omtalt som ulvesonen, jf. blant annet i rovviltforliket av 2011. I dette dokumentet refereres ulvesonen til det juridiske begrepet omtalt i forskrift om forvaltning av rovvilt og stortingsmeldingen fra 2004.

I forarbeidene til viltloven (Ot.prp. nr. 37 (1999–2000) heter det:

«Differensiert forvaltning i relasjon til felling etter § 12, betyr at restriksjonsnivået med hensyn til fellingspraksis differensieres. Differensieringen vil kunne være forskjellig for de ulike arter som følge av artenes ulike adferdsmønster, utbredelse og bestandsnivå. Kriteriene for felling på de ulike restriksjonsnivåene må ikke undergrave målsettingen om å sikre bestandens overlevelse. Hensynet til å sikre bestandens overlevelse anses som så vidt grunnleggende at det er tatt inn i lovteksten. Av den grunn er det stilt obligatoriske krav om at de nærmere kriterier for felling som fastsettes i forskrift skal ivareta dette hensyn. Se nærmere om bruken av ordet under punkt 4.4. Hvilken størrelse og sammensetning av vedkommende rovviltbestand som er nødvendig for å sikre bestandens overlevelse er først og fremst et faglig skjønnsspørsmål som forvaltningen må ta stilling til blant annet på bakgrunn av vitenskapelige betraktninger og den til enhver tid foreliggende kunnskap…»

I rovviltforskriftens § 1, første ledd, heter det:

«Formålet med denne forskrift er å sikre en bærekraftig forvaltning av gaupe, jerv, bjørn, ulv og kongeørn. Innenfor en slik ramme skal forvaltningen også ivareta hensyn til næringsutøvelse og andre samfunnsinteresser. Forvaltningen skal være differensiert slik at hensynet til ulike interesser vektlegges forskjellig i ulike områder og for de ulike rovviltarter.»

For å bidra til å oppfylle målet om en bærekraftig forvaltning av rovvilt, basert på en differensiert forvaltning, er rovviltnemndene i forskriften § 6 gitt en hjemmel til å vedta regionale forvaltningsplaner:

«Rovviltnemnden skal utarbeide en regional forvaltningsplan for rovvilt. I forvaltningsplanen skal det etableres en geografisk differensiert forvaltning i regionen, jf. forskriften § 1. Forvaltningsplanen skal vise hvordan rovviltnemnden vil prioritere midler til forebyggende og konfliktdempende tiltak innenfor regionen i tråd med prinsippet om en geografisk differensiert forvaltning. Planen skal også gi anbefalinger om bruken av landbrukspolitiske og reindriftspolitiske virkemidler innenfor regionen for å bidra til en samordnet virkemiddelbruk og reduserte tap og konflikter.»

I forvaltningsplanene definerer rovviltnemndene hvilke områder som er såkalte prioriterte yngleområder for rovvilt, der man fortrinnsvis skal oppfylle regionens bestandsmål, samt prioriterte beiteområder, der hensynet til beitedyr skal veie tyngst. Forvaltningsplanen gir føringer for den totale virkemiddelbruken i regionen, det vil si både for tiltak rettet mot rovvilt (bestandsregulering og skadefelling), og tiltak rettet mot husdyr og tamrein (forebyggende tiltak). Gjennom lisensfelling og kvotejakt skal bestandene av rovvilt reguleres slik at konfliktene med husdyr og tamrein blir minst mulig. I prioriterte beiteområder skal terskelen for iverksetting av fellingstillatelser være lav, mens i prioriterte rovviltområder vil terskelen for uttak av rovdyr være tilsvarende høyere, og beitenæringen og andre interesser skal tilpasse seg rovdyrenes tilstedeværelse i disse områdene.

2.6 Genetisk verdifulle individer

Innavlsnivået i den sør-skandinaviske ulvebestanden er svært høyt og utgjør en av de største trusselfaktorene mot den sør-skandinaviske ulvebestandens overlevelse på sikt (les mer om dette i kapittel 3.3). Derfor er det viktig å ta vare på de genetisk viktige individene (se definisjon under). Dette gjør man blant annet ved å samarbeide over landegrensene. Det er i dag et godt samarbeid på direktoratsnivå mellom Sverige og Norge. Siden 2010 er det også arrangert flere statssekretærmøter mellom Sverige og Norge der rovvilt har vært tema. Finland har også tidvis vært representert.

For best mulig å kunne ta vare på de genetisk verdifulle individene i den sør-skandinaviske ulvepopulasjonen, ble det i januar 2012 utarbeidet felles retningslinjer mellom daværende Direktoratet for naturforvaltning og Naturvårdsverket. Her er det gitt felles definisjon på genetisk verdifulle individer og flere aktuelle tiltak. Det er også beskrevet begrensninger i mulighetene til fullt ut å ivareta ethvert genetisk individ. Disse retningslinjene ligger til grunn for norsk forvaltning av ulv.

Retningslinjer

Under følger de felles retningslinjene av 1. april 2012 mellom daværende Direktoratet for naturforvaltning og Naturvårdsverket, for forvaltning av genetisk verdifulle individer i den skandinaviske ulvepopulasjonen:

«Dagens skandinaviske ulvestamme er relativt liten og isolert fra andre populasjoner. Små populasjoner av dyr eller planter har økt risiko for å dø ut på grunn av genetiske forhold. Disse problemene blir større jo færre individer populasjonen består av, jo mer isolert populasjonen er og jo smalere genetisk base den har (antall grunnleggere av populasjonen). For alle disse tre faktorene har den skandinaviske ulvepopulasjonen dårlige forutsetninger, og det er derfor enighet mellom norske og svenske myndigheter om at tiltak er nødvendig for å bedre den genetiske situasjonen for den skandinaviske ulvepopulasjonen.

Definisjoner

Genetisk verdifulle individer kan inndeles i:

1. naturlig innvandrende ulver fra østlige populasjoner,

2. flyttede innvandrende ulver fra østlige populasjoner,

3. innflyttede ulver fra østlige populasjoner,

4. identifiserte første generasjons avkom til ulver i de overnevnte kategorier.

Aktuelle felles tiltak for genetisk verdifulle individer

• Myndighetene skal, gjennom DNA-innsamling av ekskrementer og hår og videre analyser, så langt mulig søke å fastslå genetisk status for de individer som vurderes felt.

• Videre oppfølging av slike individer skal skje gjennom ytterligere innsamling og analyser av DNA, eller ved merking med GPS-sender.

• Informasjon om posisjoner fra de GPS-merkede, genetisk verdifulle individene, skal tilfalle begge lands myndigheter gjennom en passord-beskyttet web-løsning. Hvert enkelt land vurderer om informasjon også skal legges på et åpent, offentlig nettsted deler av året.

• De ulver som er definert som genetisk verdifulle skal så langt mulig unntas fra skadefelling/skyddsjakt og lisensfelling/licensjakt.

• I de tilfeller genetisk verdifulle individer registreres i Norge, men der kriteriene for felling er til stede, skal svenske myndigheter kontaktes for å vurdere muligheten for å flytte individet til Sverige som et alternativ til felling.

• Når et nytt, genetisk verdifullt individ identifiseres i populasjonen, skal det andre lands myndighet straks informeres. Herunder også informasjon om videre tiltak.

• Når vedtak om felling berører familiegrupper eller revirmarkerende par av ulv som har revir i begge land skal det andre lands myndighet informeres, før vedtak om felling fattes. Dette gjelder også for ulv som ikke er definert som genetisk verdifulle.

Begrensninger

• Det kan ikke forutsettes at ethvert genetisk verdifullt individ i populasjonen kan identifiseres til enhver tid, for eksempel ved akutte skader på sau og tamrein på sommeren, eller i områder uten snødekke. Skadegjørende individ bør likevel, så langt det er mulig, identifiseres for i størst mulig grad å fastslå genetisk status.

• Genetisk status for individene skal tillegges betydelig vekt ved vurdering om felling/jakt. Dette er likevel ikke til hinder for felling av slike individer der de samlede kriteriene for felling er oppfylt, og der andre tiltak er vurdert og konsekvensene for den skandinaviske ulvepopulasjonen er drøftet. I de tilfeller der skadevolder er kjent gjennom merking med GPS-sender, skal begge lands myndigheter oppgi frekvens for bruk til skadefelling/skyddsjakt, ved behov.

Utsatte valper fra svenske dyreparker

I de tilfeller utsatte valper fra svenske dyreparker registreres i Norge, skal svenske myndigheter straks informeres.»

2.7 Dyrevelferdslovgivningen

Forskrift om velferd for småfe på beite, gitt med hjemmel i lov om dyrevelferd, pålegger dyreeier plikter når det gjelder å ta vare på og føre tilsyn med dyr på utmarksbeite. Forskriften sier blant annet at dyreeier ved slipp på utmarksbeite blant annet skal sikre at alle dyr har god helsetilstand. Forskriften sier også at dyr som ikke holdes i bygninger skal beskyttes mot blant annet rovdyrangrep. Dyr som holdes på utmarksbeite, skal sees etter minst en gang pr. uke i områder uten særskilt risiko. Ved mistanke om økt fare må tilsynet intensiveres.

Dyrevelferdsloven har i tillegg en egen bestemmelse som gir eier rett til økonomisk kompensasjon, dersom Mattilsynet på grunn av rovdyr pålegger inngripende restriksjoner på bruk av beitet.

I rovviltforliket av 2011 la forlikspartene til grunn at rovdyrforvaltningen utøves på en slik måte at det ikke er behov for beitenekt etter dyrevelferdsloven i prioriterte beiteområder. Mattilsynet kan gi dyreeier pålegg om beiterestriksjoner eller andre tiltak rettet mot beitedyra for å avverge en uakseptabel dyrevernsituasjon. Mattilsynet kan kun gjøre tidsbegrensede vedtak grunnet dyrevelferdshensyn i en situasjon med stor risiko for tap. Mattilsynet kan ikke fatte vedtak om beitenekt som knytter varigheten av vedtaket til utvikling i rovviltforekomsten i det aktuelle området, fordi hjemmelen til å iverksette felling av rovvilt ligger hos en annen myndighet.

Høyesterett avsa i 2006 dom i en sak der tolv sauebønder hadde gått til sak mot Landbruks- og matdepartementet fordi de fikk forbud etter dyrevernloven mot å slippe sau i utmarka på grunn av fare for angrep av ulv (jf. Rendalsdommen 2006). Av Rendalsdommen kan følgende generelle konklusjoner trekkes:

• Dyrevernloven gjelder for dyr på utmarksbeite og dyreeier har etter loven ansvar for at husdyr på beite ikke lider eller kommer i fare for å lide på grunn av rovdyr

• Hvis dyr på beite står i fare for å lide i utrengsmål som følge av rovdyrfare, kan tilsynsmyndighet fatte vedtak om nedsanking/beiterestriksjoner

• Vedtak kan være betinget, det vil si rovdyrangrep trenger ikke å ha funnet sted, men vedtak vil bli utløst ved angrep

• Tilsynsmyndighet kan fatte vedtak om forbud mot slipp på beite i områder med stor rovdyrfare

• Pålegg om beiterestriksjoner som ikke er tidsbegrenset vil være ugyldige hvis de trekker ut i tid

• De økonomiske og praktiske byrder som dyreeier påføres er av betydning for den tidsmessige rekkevidden av beiterestriksjoner

Mattilsynet har etter Rendalsdommen ikke gjort vedtak om beiterestriksjoner på grunn av rovvilt i Hedmark. I tilfeller der en dyrevelferdssituasjon har vært under utvikling har sakene i hovedsak blitt løst i samarbeid med Fylkesmannen og dyreeierne slik at hensynet til dyrevelferden har vært søkt ivaretatt gjennom tiltak rettet mot rovviltet eller beitedyrene.

2.8 Urfolks rettigheter

Grunnloven § 108 fastsetter en rettslig og politisk forpliktelse til å tilrettelegge for at samene skal kunne sikre og utvikle sin kultur, sitt språk og sitt samfunnsliv. Bestemmelsen gir samene en aktiv rolle i å ivareta sine interesser, både når det gjelder vern og utvikling. Sammen med internasjonale avtaler gir grunnlovsbestemmelsen føringer for norske myndigheters politikk og forvaltning som vedrørerer samiske interesser. Statlige myndigheter må derfor gjøre hensynet til samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv til gjenstand for særskilt behandling og vurdering i forvaltning gjennom bærekraftig bruk og vern av natur. De samiske interessene må komme frem i beslutningsprosessene etter naturmangfoldloven, og hensynene må tillegges en slik vekt ved avveiningen at samisk kultur, innenfor rammen av en bærekraftig bruk bevares, og ikke trues. Flere avtaler og regelverk danner rammen for de hensyn stater skal ta i beslutninger som berører samiske interesser.

FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter art. 27 er en sentral folkerettslig norm i samerettslig sammenheng. Denne konvensjonen er også inkorporert i norsk rett og har ved motstrid forrang foran andre lover, jf. menneskerettsloven. Konvensjonen slår blant annet fast at personer tilhørende etniske, religiøse eller språklige minoriteter (heriblant det samiske folk) ikke skal nektes retten til å utøve sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk. I forhold til urfolk omfatter dette også retten til materiell kulturutøvelse og tradisjonell næringsvirksomhet knyttet til bruk av land og naturressurser.

Etter ILO-konvensjonen om urfolk og stammefolk i selvstendige stater skal blant annet vedkommende folks rett til naturressurser i deres landområder sikres spesielt. Slike rettigheter omfatter disse folks rett til å delta i bruk, styring og bevaring av disse ressursene. Urfolks rett til deltakelse og statens plikt til å gjennomføre konsultasjoner er fundamentale prinsipp i ILO-konvensjonen. Det er også et grunnleggende prinsipp i konvensjonen at urfolk så langt som mulig har rett til å ha kontroll med sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling. Det etableres også en plikt for statene til å konsultere urfolk og stammefolk når det overveies å vedta lover eller innføre administrative tiltak som kan få direkte betydning for dem.

Foto: Landbruks- og matdepartementet

Det er i dag et klart geografisk skille mellom samiske tamreinområder og ulvesonen. Dette er gjort av hensyn til samisk tamreindrift. Tapsomfanget i reindriften som skyldes ulv er svært begrenset (henholdsvis 47, 27 og 141 tamrein erstattet som tatt av ulv i reindriftsårene 2012–2013, 2013–2014 og 2014–2015), og det er ikke dokumentert at ulv med fast tilhold innenfor ulvesonen har skadet tamrein i samiske områder. Videre er det lovfestet rett til full erstatning for tamrein tatt av rovvilt. Dette sammen med andre tiltak, slik som de etablerte fellingsregimer og samisk representasjon i rovviltnemndene, skal sikre at norsk ulveforvaltning er innenfor de rammer som følger av FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter.

Når det gjelder ILO-konvensjonen, er det ikke holdepunkter i ordlyden for at de materielle rettighetene går lengre enn det som følger av FN-konvensjonen. Videre skal staten i tråd med ILO-konvensjonen artikkel 6 i god tro konsultere med vedkommende urfolk gjennom deres egne representative institusjoner med sikte på å oppnå enighet før staten vedtar og gjennomfører lover eller administrative tiltak som kan få betydning for dem. Plikten til å konsultere er konkretisert gjennom Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget.

FN-erklæringen om urfolks rettigheter er ikke et rettslig bindende dokument, men vil legger viktige føringer i arbeidet for å fastslå hvilke rettigheter urfolk har. Det heter blant annet at urfolk har rett til bevaring og vern av miljøet og til de utbyttemuligheter som knytter seg til deres landområder eller territorier og ressurser.

Ved utarbeidelsen av naturmangfoldloven ble det gjennomført konsultasjoner med Sametinget om de problemstillinger og temaer i lovforslaget som berører samiske interesser. Både regjeringen og Stortinget la i forbindelse med vedtakelsen av naturmangfoldloven i 2009 til grunn at loven er i samsvar med internasjonale forpliktelser og menneskerettskonvensjonen. Dette gjelder også for de bestemmelsene på rovviltområdet som er hjemlet i naturmangfoldloven. Både naturmangfoldloven og rovviltforskriften skal praktiseres i tråd med disse forpliktelsene, og ved offentlig myndighetsutøvelse legges det vekt på hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur.

2.9 Statlige myndighetsaktører

Klima- og miljødepartementet er overordnet myndighet for all viltforvaltning, og styrer forvaltningen gjennom budsjett, lov- og forskriftsverk og langtidsplanlegging. Departementet videreformidler regjeringens politikk og følger opp satsingsområder innenfor rovviltpolitikken og de føringer regjeringen har lagt. Departementet oppnevner medlemmer til de regionale rovviltnemndene og er klageinstans på vedtak fattet av nemndene og av Miljødirektoratet.

Miljødirektoratet er underlagt Klima- og miljødepartementet, og er den sentrale faginstansen innenfor viltforvaltning. Direktoratet har fått delegert ansvar for rovviltforvaltningen på nasjonalt nivå. Dette innebærer blant annet saksbehandling av saker etter naturmangfoldloven og viltloven, innhenting av kunnskap gjennom finansiering av forskningsprosjekter og formidling av kunnskap og informasjon. Direktoratet er også klageinstans på vedtak fattet av fylkesmennene. Direktoratet er rådgivende organ for Klima- og miljødepartementet og gir blant annet faglig tilrådning i klagesaker som skal sluttbehandles i departementet.

Statens naturoppsyn er en del av Miljødirektoratet. Statens naturoppsyn utfører det praktiske arbeidet i felt og har lokalkontor spredt over hele landet. Naturoppsynets rovviltseksjon arbeider blant annet med å bistå dyreeiere med dokumentasjon av rovviltskader på husdyr og tamrein, forebygge og forhindre miljøkriminalitet rettet mot store rovdyr, overvåke bestandene og gjennomføre tiltak etter vedtak gitt av sentral viltmyndighet. Statens naturoppsyn har lokale rovviltkontakter over hele landet.

Ved behandling av St.meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur vedtok Stortinget å opprette åtte regionale rovviltnemnder som skal ha hovedansvaret for forvaltningen av rovvilt i sin region (figur 2.2). Rovviltnemnda er et statlig viltorgan som skal utøve Stortingets og regjeringens føringer i rovviltpolitikken, og er underlagt Klima- og miljødepartementets instruksjons- og organisasjonsmyndighet. Rovviltnemndene har ansvaret for at den nasjonale politikken gjennomføres i sin region. Rovviltnemndene oppnevnes av Klima- og miljødepartementet etter forslag fra de berørte fylkeskommunene. For region 5, 6, 7 og 8 oppnevnes det i tillegg samiske representanter, og det er Sametinget som oppnevner disse medlemmer. Rovviltnemndene består av 5–6 medlemmer.

Fylkesmannen fatter vedtak om skadefelling og administrerer kvotejakt og lisensfelling, samt har ansvaret for forvaltning av kongeørn. Fylkesmannen har en rådgivende funksjon ovenfor rovviltnemndene. Åtte fylkesmenn er i tillegg sekretariat for nemndene. Fylkesmannen har viktige oppgaver i forvaltningen av de store rovdyrene innenfor hvert fylke. Det er Fylkesmannen som tildeler midler til forebyggende og konfliktdempende tiltak mot rovviltskader ut fra gjeldende regelverk, samt ut fra de føringer som er lagt av rovviltnemnden i forvaltningsplanen for rovvilt innenfor hver region. Fylkesmannen behandler søknader om båsfangst av jerv og gaupe og søknader om erstatning for skade på bufe og tamrein forvoldt av rovvilt.

Fylkesmannen har kontakt med Mattilsynet når det gjelder valg av hensiktsmessige tiltak for å ivareta dyrevelferden.

2.10 Kontaktutvalg for rovviltforvaltning

Kontaktutvalg for rovviltforvaltning ble etablert etter St.meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur og Stortingets behandling av denne gjennom Innst. S. nr. 174 (2003–2004). Det ble lagt vekt på utvalgets funksjon som kontaktforum både mellom ulike organisasjoner og overfor forvaltningsmyndighetene. Kontaktutvalgets mandat er:

• Utvalget skal være en møteplass for alle berørte aktører i rovviltpolitikken på sentralt nivå.

• Utvalget skal gi råd til miljø- og landbruksmyndighetene om løpende prioriteringer i rovviltforvaltningen med utgangspunkt i vedtatt politikk.

I sammensettingen av utvalget er det lagt vekt på en god balanse mellom landsdekkende organisasjoner på sentralt nivå som dekker ulike interessefelt i rovviltforvaltningen, samt sametinget. Klima- og miljødepartementet og Landbruks- og matdepartementet med underliggende etater er observatører i utvalget. Kontaktutvalget hadde sitt første møte i februar 2005.

Kontaktutvalgets består av 15 organisasjoner og Sametinget. Disse er Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon, Norskog, Norges Skogeierforbund, Utmarkskommunenes sammenslutning, Norsk Sau og Geit, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norges Bondelag, Norge Jeger- og Fiskerforbund, Folkeaksjonen ny rovdyrpolitikk, Norges Naturvernforbund, Foreningen Våre Rovdyr, WWF-Norge, Sametinget, Norske Reindriftsamers Landsforbund, Den Norske Turistforening og Norsk Ornitologisk Forening.

2.11 Kommende evalueringer

Det står i rovdyrforliket av 2011, punkt 2.1.9, at «den regionale forvaltningen og de regionale bestandsmålene av rovvilt skal evalueres innen fem år». På den bakgrunn er Norsk institutt for naturforskning gitt i oppdrag å utrede regional rovviltforvaltning og de regionale bestandsmålene. Evalueringen skal etter planen foreligge sommeren 2016.

Evalueringen skal se nærmere på regionale bestandsmål, rovviltnemndenes organisatoriske struktur, sammensetning og gjennomføringskraft, regioninndeling, regionale forvaltningsplaner og tydelig soneforvaltning, myndighetsutøvelse og ansvarsområde. Videre skal evalueringen belyse samhandling mellom rovviltnemnder og sekretariat, samarbeid på tvers av fylkesgrenser og regiongrenser, samarbeid mellom rovviltnemnder, Fylkesmannen og Miljødirektoratet, samt rovviltfaglig arbeid i både sekretariater og nemnder, herunder bruk av eksisterende kunnskap fra Rovdata.

For å få nærmere kunnskap om hvordan rovviltbestandene har påvirket utviklingen i landbruket, særlig med tanke på beitebruk og gjengroing, har Landbruks- og matdepartementet bedt Norsk institutt for bioøkonomi om å gjennomføre en vitenskapelig gjennomgang av rovviltbestandenes betydning for blant annet:

• Matproduksjon basert på norske ressurser

• Utnyttelse av beiteressurser

• Vegetasjon og naturmangfold

• Alternativ næringsutvikling i landbruket/omstilling til annen drift

• Reindriftens beite-/områdebruk

Den vitenskapelige gjennomgangen skal etter planen foreligge sommeren 2016.

3 Ulv – Økologi og status

3.1 Ulvens tilbakekomst i Skandinavia

I Norge ble ulv midlertidig fredet av Kommunaldepartementet i 1971. Det midlertidige vedtaket om fredning ble videreført av Landbruksdepartementet i 1972, mens Miljøverndepartementet i 1973 vedtok en permanent fredning av ulv i Norge. Da fantes det trolig mindre enn ti dyr i hele Skandinavia. Det har ikke vært registrert yngling av ulv i Skandinavia i perioden 1964–1982, men i 1983 ble et valpekull født i Nyskogareviret i Värmland. Enkeltindivider er imidlertid regelmessig registrert.

Til tross for fredning og god tilgang på byttedyr økte likevel ikke bestanden til et nivå høyere enn ti ulver på 1980-tallet. I små ulvepopulasjoner kan ulver på vandring ha problemer med å finne hverandre, og på 1980-tallet og tidlig på 90-tallet var dette trolig en viktig begrensende faktor for populasjonens tilvekst. I 1991 ankom en ny hann fra den finsk-russiske bestanden, som også bidro med nye gener inn i den sør-skandinaviske populasjonen. I løpet av de fem første årene på 90-tallet ble det dannet en ny familiegruppe omtrent annethvert år, mens i 1996 og 1997 ble det dannet hele fem nye familiegrupper. Dette tydet på at populasjonen da hadde nådd en slik tetthet at problemene med å finne en partner ikke lenger var en viktig begrensende faktor.

Likevel var og er det en utfordring at de potensielle partnere som møtes er nært beslektet. Om det da er mekanismer for å motvirke innavl, vil nært beslektede være mindre attraktive som partnere. Slike prosesser kan videre påvirke hvor og hvor langt ulv vandrer. Våren 1998 ble det anslått at det var mellom 50 og 70 ulver i Skandinavia. Den siste tiårsperioden har det vært en jevn vekst i den sør-skandinaviske bestanden, noe som har sammenheng med bestandsutviklingen på svensk side (figur 3.1). Vinteren 2014–2015 ble den sør-skandinaviske bestanden beregnet til å utgjøre ca. 460 individer.

3.2 Ulvens tilbakekomst i Europa

Store rovdyr er blant de meste kontroversielle og utfordrende arter å bevare i en moderne og tett befolket verden. I et historisk perspektiv har antallet og utbredelsen av artene blitt redusert, men de store rovdyrene er nå på vei tilbake i Europa. Over en tredjedel av kontinentet er nå leveområde for minst én av de fire store rovdyrartene, og antallet rovdyr er økende.

Årsakene til rovdyrenes tilbakekomst i Europa spenner fra redusert beskatning etter fredningsvedtak, samordnede bevaringstiltak i internasjonale avtaler, ulike forvaltningsmessige tiltak og endrede politiske og sosioøkonomiske forhold. Siden andre verdenskrig har man i Europa hatt stabile politiske institusjoner som har sikret bevaring gjennom nasjonale lovverk. De store rovdyrene har også hatt en positiv bestandsutvikling på grunn av forbedret kvalitet i leveområdene, for eksempel som følge av økte hjorteviltbestander. I dag finnes det ulv i 28 europeiske land, fordelt på ti populasjoner. Bestanden er anslått til om lag 12 000 individer.

Arten viser god evne til å tilpasse seg et menneskedominert landskap. Av de store rovdyrene er ulv den arten som best har tilpasset seg det å leve i nærheten av mennesker. Selv om store rovdyr ikke oppholder seg permanent i de mest befolkningstette områdene i Europa, har de vist at dersom de får muligheten, kan de rekolonisere områder med moderate tettheter av folk og i nærheten av urbane strøk. Ulv er av natur tilpasningsdyktig og kan leve nær befolkningskonsentrasjoner, i fragmenterte landskap og i jordbrukslandskapet. Selv om dette ikke er ny kunnskap, står det i kontrast til den allmenne oppfatningen om at store rovdyr kun kan leve i beskyttede områder eller i villmark. Sameksistensen mellom rovdyr og mennesker er i dag i større grad påvirket av sosiale, politiske og kulturelle forhold enn av de økologiske.

3.3 Ulvens biologi og atferd

Kapittelet er basert på Skandulvs rapport Den Skandinaviska Vargen – en sammanställning av kunskapsläget från det skandinaviska vargforskningsprosjektet SKANDULV 1998–2014. For utfyllende informasjon og kunnskap viser Klima- og miljødepartementet til Skandulvs rapport (se vedlegg).

Ulv er det største viltlevende hundedyret og har en såkalt holarktisk utbredelse. Det vil si at den finnes både i Eurasia og i Nord-Amerika, hvor den er særlig knyttet til de store skogområdene. Globalt er det anslått at det finnes omkring 100 000 individer, men i Europa, utenom Russland og deler av tidligere Sovjetunionen, finnes nå bare spredte isolerte populasjoner. Den skandinaviske ulven er altså den samme arten som lever i Russland, på det europeiske kontinentet, i Østen og i Nord-Amerika.

Ulven ser ut som en stor, langbent hund med lang, kraftig snute og bredt hode. I Skandinavia er fargen oftest gulbrun med varierende innslag av grått, sort og hvitt. Nedre del av ansiktet er hvitt, men det hvite feltet går aldri opp over øynene (som det gjør hos ulvelignende hunder).

Hos ulv er hunnene gjennomsnittlig litt mindre enn hannene, og i den skandinaviske populasjonen veier hunnene ca. 40 kg mens hannene veier ca. 50 kg. Ulven er generelt sett bygget for utholdenhet og kan forflytte seg flere mil i løpet av få timer.

Reproduksjon

Ulven har høyt reproduksjonspotensiale, sammenlignet med andre rovviltarter som bjørn, jerv og gaupe. En ulvetispe i Nord-Amerika har potensiale til å føde opp til 40–60 valper i løpet av livet, men dette tallet vil avhenge av næringstilgang og overlevelse. I den skandinaviske ulvepopulasjonen har man derimot en årlig dødelighet på 20 % hos lederdyrene i en flokk, slik at sannsynlig ungeproduksjon vil være langt lavere. I tillegg er det dokumentert at den høye innavlsgraden i den skandinaviske ulvepopulasjonen påvirker kullstørrelsen negativt.

Parringstiden hos ulv er i månedsskiftet februar-mars, som dermed er en avgjørende periode med tanke på muligheten for at valpekull skal kunne bli født den påfølgende våren. De fleste ulvetisper som er fulgt med radiosender har født sine valper i månedsskiftet april-mai, og man tror ulven har en relativt konstant drektighetstid på 63 dager. Normalt tidspunkt for kjønnsmodning er når ulven nærmer seg to års alder (22 måneder). Den eldste ulvetispa man kjenner til som har født valpekull i Skandinavia var elleve år gammel. Hos ulv varierer antall valper i kullet vanligvis mellom tre og åtte, og i Skandinavia har det blitt født gjennomsnittlig 3,6 valper i hvert kull etter at ulven reetablerte seg på 80-tallet. Men variasjonen er stor, og det største kullet registrert var i Kynna i 2010 da man fant elleve valper, mens det minste kullet registrert hadde bare én valp (Slettås i 2013).

I den skandinaviske ulvepopulasjonen forlater de fleste unge ulver reviret de ble født i allerede før eller rett etter at de har blitt kjønnsmodne. Dette innebærer at det sjelden finnes mer enn én voksen hunn i en ulveflokk, og følgelig også vanligvis kun én hunn som føder valper per ulverevir.

Populasjonsvekst og dødelighet

Fordi det oftest ikke finnes mer enn én voksen hunn som føder valper i en ulveflokk, begrenses antall ungekull til antall revirmarkerende par og flokker i populasjonen. Siden 1999/2000 er den gjennomsnittlige årlige tilveksten i den skandinaviske ulvepopulasjonen 13 %. Men dette tallet har variert mye mellom år, fra å være en reduksjon i tilvekst på 13 % til en økning på 30 %. Dette er på grunn av at tilfeldig påvirkning på reproduksjon og dødelighet gir store utslag for tilveksten i små populasjoner. Denne populasjonsutviklingen blir jevnere med en økende populasjonsstørrelse.

I Skandinavia viser forskning at ulvepopulasjonen ikke er begrenset av tilgang til næring (byttedyr), og tilveksten begrenses derfor av andre faktorer, for eksempel felling og avgang forårsaket av mennesker, sykdom, ulykker og negative effekter av innavl.

Den årlige dødeligheten i ulvepopulasjonen i Skandinavia er i gjennomsnitt ca. 25 %, men blant unge individer som vandrer ut er dødeligheten 54 %. Hovedårsaken til at ulv dør i Skandinavia er primært fellinger eller andre dødsårsaker forårsaket av mennesker. Blant umerkete ulver er lovlig felling (lisensfelling og skadefelling) og trafikk de vanligste dødsårsakene (henholdsvis 60 % og 25 %). Øvrige årsaker er for eksempel ulovlig felling, sykdom m.m. Blant merkete ulver i Skandulvprosjektet er den største dødsårsaken ulovlig avliving.

Genetikk

Dagens skandinaviske ulvestamme er relativt liten og isolert fra andre populasjoner. Små populasjoner har økt risiko for å dø ut på grunn av genetiske utfordringer. Slike problemer blir større jo færre individer populasjonen består av, jo mer isolert populasjonen er og jo færre antall dyr som ligger til grunn for populasjonen (grunnleggere). For alle disse tre faktorene har den skandinaviske ulvebestanden dårlige forutsetninger.

Hele den nåværende ulvebestanden i Skandinavia bygger genetisk sett på kun syv individer, og individene i bestanden har et gjennomsnittlig slektskapsforhold som tilsvarer omtrent det man finner mellom helsøsken.

Små populasjoner er utsatt for primært to typer genetisk risiko: 1) genetisk drift (kontinuerlig tap av genetisk variasjon over tid), og 2) innavlsdepresjon (mer akutt og kan gi effekt innom kort tidsperiode). Tap av genetisk variasjon kan føre til lavere mulighet for å tilpasse seg fremtidige utfordringer, for eksempel sykdom eller endret levemiljø. Innavlsdepresjon kan gi utslag gjennom skadelige egenskaper, for eksempel lav fertilitet eller misdanninger i ulike former. De fleste skadelige egenskaper slår gjennom først når det nedarves en kopi fra hvert foreldreindivid. I små populasjoner hvor alle er nært beslektet er risikoen for at to dyr som bærer på samme anlegg treffes, og går sammen og reproduserer, mye større enn i større populasjoner med lavere innavlsgrad.

Problemer med både genetisk drift og innavlsdepresjon kan motvirkes gjennom immigrasjon av ubeslektete individer som inngår i populasjonen gjennom reproduksjon. For eksempel ser man at kull fra ulvepar hvor minst ett av foreldredyrene er immigrant fra den finsk-russiske populasjonen har flere valper sammenliknet med kull hos ulvepar med høy innavlsgrad (nært beslektete foreldredyr).

Ulvens utvandring og spredning

Forholdene i oppvekstreviret og det omkringliggende miljøet er avgjørende for unge ulver sin utvandring. For å lykkes med utvandringen og ha mulighet til videre reproduksjon må ulven finne et område hvor den kan etablere eget revir, og den må finne en partner. Det er normalt at unge ulver tar utflukter fra oppvekstreviret for å orientere seg om forholdene i det omkringliggende miljøet, og under selve utvandringen kan ulver vandre svært langt i søken etter partner og eget leveområde.

Utvandringen kan inntreffe allerede vinteren det første leveåret, men de aller fleste vandrer ut i løpet av sitt andre leveår. Gjennomsnittsalderen for utvandring er 1,3 år for ulvetisper og 1,1 år for hannulver. Avstanden fra oppvekstreviret til det området en ulv etablerer eget revir varierer mye mellom individer, men gjennomsnittlig avstand er 126 km for tispene og 167 km for hannene. I Skandinavia er det påvist flere tilfeller der individer har tilbakelagt lange strekninger på kort tid, og den store evnen til lange vandringer medfører at ulv kan forekomme langt unna de etablerte yngleområdene. Variasjonen er større mellom individer enn mellom kjønnene. Den lengste dokumenterte utvandringen fra Skandinavia er fra ei ung ulvetispe født i Hedmark, som 20 måneder etter at den vandret ut av det norske ulvereviret ble skutt i det nordøstlige Finland ca. 8 km fra grensen til Russland. Denne ulvetispa hadde da tilbakelagt en strekning på 1 100 km i luftlinje fra fødselsreviret. Skandulv tror de lange utvandringsstrekningene som er dokumentert i Skandinavia har sammenheng med at det er relativt lite ulv, og at en ulv må tilbakelegge store avstander for å finne en partner.

Skadesituasjoner der ulv tar sau og tamrein på utmark oppstår i hovedsak utenfor forvaltningsområdet for ynglende ulv, der sau i større grad beiter fritt i utmark. Disse ulvene er normalt unge ulver på utvandring i søken etter en partner og for å etablere sitt eget revir. Ulver som vandrer vestover i Norge er i hovedsak født i svenske ulverevir eller i grenserevir, mens ulvene som er født i norske revir vandrer østover og inn i Sverige. Eksempelvis viste DNA-analyser at samtlige elleve ulver som døde i Norge fra juli 2014 til juli 2015 var født i svenske eller grenserevir.

Sosial organisering

Ulv er revirhevdende og lever i familiegrupper der foreldreparet er ledere. Når et nytt revir etableres er det oftest en utvandrende tispe som velger å slå seg ned i ett område i påvente av en forbipasserende hannulv. Når et par er etablert markerer begge ulvene reviret, og dette er viktige signal til andre ulver om at området er opptatt. Om paret holder sammen hele vinteren blir det normalt født valper påfølgende vår. En slik familiegruppe er hva man i dagligtale kaller en ulveflokk.

Revirstørrelse

Ulv har generelt store revir i forhold til sin kroppsstørrelse. Revirstørrelsen varierer imidlertid mellom 200 km² og 2 000 km², med et gjennomsnitt på 700–1 000 km². Den generelle mattilgangen i området er den viktigste faktoren som påvirker revirstørrelsen.

Ulvens tilpasning til mennesker

Tradisjonelt har ulver vært oppfattet som en typisk villmarksart. I dag vet vi at dette ikke gir et korrekt bilde. Ulven reetablerer seg også i tett befolkede områder, og er således ikke avhengig av villmark. Ulven kan tilpasse seg og leve under svært varierende omstendigheter. Ulven kan også for eksempel benytte skogsbilveier for å spare energi ved forflytninger.

Skandinavisk ulv viser et tydelig mønster med mest aktivitet om kveld og morgen, og minst aktivitet på dagtid. Dette er typisk for store rovdyr og delvis en tilpasning til byttedyrenes aktivitetsmønster. For ulv varierer det imidlertid mellom ulike revir og er trolig koblet til graden av menneskelig aktivitet slik at aktiviteten er mindre enn normalt på dagtid i revir med høy menneskelig aktivitet.

3.4 Ulvens økologiske betydning og funksjon

Det er forsket mye på sammenhengen mellom arter i økosystemene og hvordan artene påvirker hverandre. Jo mer kunnskap som innhentes, desto klarere fremstår det at økosystemene er svært kompliserte systemer hvor påvirkninger på enkelte deler av systemet gir direkte og indirekte effekter i øvrige deler, som kan gå både opp, ned og langs trofiske nivåer. Når store rovdyrarter forsvinner fra områder, påvirkes andre store rovdyrarter, byttedyr og mindre rovdyr, hvilket i sin tur påvirker mindre byttedyr, mindre rovdyr, vegetasjon, så vel som insekter og reptiler og amfibier – så kalte trofiske kaskadeeffekter. Ofte kan effektene være uventede og uønskede. De store rovdyrartene er nå på vei tilbake mange plasser rundt om i verden, også i Europa. Dette har gitt mulighet til å dokumentere de store rovdyrenes påvirkning på økosystemene etter reetablering.

Ulv er en av de rovviltartene som det er gjennomført mest forskning på. Ulv har en direkte effekt på byttedyrbestanden gjennom sin predasjon, men også en indirekte effekt gjennom at risikoen for å bli spist påvirker atferden hos byttedyrene. Både de direkte og indirekte effektene fører til at beitetrykk minker og endres. Dette gir planter som har vært hardt beitet av store populasjoner av kløvvilt mulighet for å vokse og konkurrere med andre arter som ikke har blitt beitet. Ulvene påvirker også mellomstore rovdyrarter gjennom konkurranse og predasjon. Dette kan føre til at de mellomstore rovviltartenes byttedyr, ofte fugl og annet småvilt, øker. Ulvenes predasjon fører også til at kadaver blir tilgjengelige i større grad for åtseletere, og påvirker en rekke arter som drar nytte av kadaver og bidrar til nedbrytningen. Blant annet kan ulv gjøre det lettere for jerven å etablere seg i barskogområder i Skandinavia, gjennom å øke jervens tilgang til kadaver i disse områdene.

Hvor stor effekt ulv eller andre rovviltarter, har i et økosystem, påvirkes også av andre faktorer, som klima eller graden av menneskelig påvirkning i andre deler av systemet. Størstedelene av Europa og Skandinavia er sterkt preget av menneskelig aktivitet gjennom landbruk, dyrehold, skogsbruk, og annen menneskelig infrastruktur. Den store graden av påvirkning innebærer at ulv ikke har mulighet til å fylle hele sin økologiske rolle, i hvert fall ikke i stor skala, så lenge bestanden ikke tillates å øke. Noen argumenterer også for at den funksjonen ulv og andre rovviltarter har gjennom sin predasjon, kan fylles gjennom jakt. Det er imidlertid lite sannsynlig at jakt vil ha den samme effekten, fordi rovdyrenes predasjon og menneskelig jakt gjennomføres med forskjellig intensitet gjennom året, på ulike tidspunkt og med forskjellig utvalg.

3.5 Trusselbildet mot ulvebestanden

En betydelig trussel mot den sør-skandinaviske ulvebestandens overlevelse på lang sikt er at bestanden er isolert og sterkt innavlet. Det er gjort flere ulike sårbarhetsanalyser for den sør-skandinaviske ulvepopulasjonen de senere årene, som belyser ulike spørsmålsstillinger og som gir en større forståelse av sammenhengen mellom tap av genetisk variasjon og risiko for at populasjonen dør ut. Tilførsel av nye gener fra innvandrende, ubeslektede individer har stor betydning for populasjonens genetiske variasjon, og for de effektene som dette har på risikoen for utdøing. I små populasjoner kan tilfeldigheter som rammer enkeltindivider få store konsekvenser for bestanden.

Omfanget av ulovlig avliving er fortsatt betydelig både i Norge og Sverige. Den totale årlige dødeligheten i perioden 1999–2006 er beregnet med to uavhengige metoder, og ble ved begge metoder beregnet til ca. 30 %, mens den på 1990-tallet lå på ca. 20 %. Ulovlig avliving er den klart viktigste dødsårsaken for ulv, og står for drøyt halvparten av dødeligheten i den sør-skandinaviske bestanden. Naturlig dødelighet, trafikk og lovlig felling i omtrent like proporsjoner står for den andre halvparten. Både total dødelighet og ulovlig avliving minket fra perioden 1998–2005 til 2006–2011 i Skandinavia. Frem til 2015 har kunnskapen om omfanget av ulovlig avliving av ulv i Norge i hovedsak vært basert på forskning. Erfaring har vist at etterforskning av denne type lovbrudd er vanskelig.

En genetisk viktig ulv, innvandret fra Finland/Russland, ble skutt ulovlig i Trysil i desember 2015. Uttak av genetisk viktige individer kan gi økt risiko for at bestanden dør ut på lengre sikt. I den sammenheng er det særlig viktig å ha fokus på ulovlig avliving.

Foto: Christian Hillmann / Fylkesmannen i Oslo og Akershus

Sykdomsutbrudd kan også få store konsekvenser i små populasjoner, og konsekvensene kan bli større når den genetiske variasjonen er liten. Noen sykdommer som kan forårsake så stor dødelighet at det påvirker ulvepopulasjonen er rabies, parvovirus og reveskabb. Det henvises videre til vedlegget med Skandulvs sammenfatning av kunnskapsgrunnlaget for ulv, der sykdommene er nærmere beskrevet.

4 Utvikling i beitenæringene

4.1 Historisk statistikk over antall sau i Norge

I perioden 1925 til 2014 økte antall sau og lam i alt i Norge med totalt 750 000, fra om lag 1 529 000 sau og lam i 1925 til 2 300 000 sau og lam i 2014. Dette tilsvarer ca. 50 % økning (figur 4.1). Antall voksne sauer er ikke økt tilsvarende på grunn av økende gjennomsnittlig lammetall pr. sau i denne perioden, noe som skyldes selektiv avl for flere lam.

Kilde: SSB.

4.2 Utvikling i jordbruket generelt i Norge

Det har vært store strukturendringer og betydelig effektivisering av norsk landbruk. Etter 1950 har det vært en intensivert drift, økt mekanisering og økt produksjon i jordbruket. Fra 1950-tallet og frem til 1999 ble totalt antall jordbruksbedrifter redusert fra 213 000 til 70 700 bedrifter. Siden 1999 har flere enn hvert tredje bruk blitt lagt ned, og i 2014 var det i alt 41 846 jordbruksbedrifter her i landet. Størst prosentvis reduksjon av jordbruksbedrifter hadde Troms, Finnmark og Aust-Agder med 45–48 %.

Antall jordbruksbedrifter med sau er redusert fra 69 100 i 1969 til 14 400 i 2014. Samtidig har gjennomsnittlig besetningsstørrelse økt fra 98 til 156 sau/lam pr. bruk i samme periode.

I 1969 var det i alt 972 000 storfe i Norge. Antallet økte til litt over 1 million husdyr i 1999. Senere ble antallet redusert til 854 000 i 2013.

4.3 Utvikling av husdyr på utmarksbeite i Norge

Selv om utviklingen i beitenæringen påvirkes av langt flere forhold enn rovdyrpolitikken, er det ingen tvil om at etableringen av ulvesonen har hatt innvirkning på enkeltmennesker, familier og lokalsamfunn. Det oppstår krevende dilemmaer når Norges internasjonale forpliktelser og nasjonal politisk oppfølging av disse får merkbare konsekvenser for muligheten til å ha husdyr fritt på utmarksbeite.

Antall husdyr det er utbetalt utmarksbeitetilskudd for, har etter 2000 variert lite. Ikke medregnet tamrein var det i 2015 2,32 millioner husdyr på utmarksbeite i Norge av ulike slag (storfe, geit, hest og sau), og av disse er i overkant av 2 millioner sau (2,05 millioner). Totalt antall dyr på utmarksbeite var på samme nivå i 2000 og 2015, med noe variasjon over og under dette nivået for sau, økning på 8 % for storfe, reduksjon på 21 % for geit og økning på 40 % for hest. Antall geit og storfe har betydning for hvordan landskapet rundt de fulldyrka arealene benyttes, da det er sannsynlig at størsteparten av disse dyrene går nært gården. Antall jordbruksbedrifter med sau på utmarksbeite er siden 1995 redusert fra 22 700 til 12 500 i 2015. Gjennomsnittlig besetningsstørrelse økte fra 98 til 160 sau/lam (pr. 31. juli) pr. jordbruksbedrift i samme periode. Årsaken til en økende andel storfe på utmarksbeite er blant annet krav om uteliv og beiting i regelverket om hold av storfe og økonomisk stimulans til bruk av beite/utmarksbeite gjennom jordbruksavtalen. Videre bidrar ordningene over de regionale miljøprogrammene (RMP) med tilskudd til hold av beitedyr i prioriterte områder til at viktige miljø- og landskapsverdier blir ivaretatt.

Foto: Kristine Schneede

4.4 Utvikling av saueholdet i ulvesonen

Det har historisk sett vært relativt lite sau på utmarksbeite innenfor det som i dag er ulvesonen. I nyere tid har antall sau innenfor ulvesonen hatt en markert oppadgående utvikling både på 40- og 60-tallet, men særlig den betydelige økningen i antall sau fra slutten av 70-tallet til begynnelsen av 90-tallet har vært utslagsgivende.

I Hedmark innenfor ulvesonen er totalt antall sau i perioden 1999–2013 redusert med 57 %. I Østfold er antall sau økt til 14 % i samme periode. I Akershus er antall sau om lag uendret siden 1999.

I Østfold og Akershus går det meste av sauen som det er gitt utmarksbeitetilskudd for på inngjerdet utmark i tilknytning til og kombinert med innmark.

Figur 4.4 viser tall fra søknad om produksjonstilskudd fra brukere med sau som har sitt driftssenter innenfor ulvesonen. Tallene inkluderer dermed både brukere som har dyr på utmarks- og innmarksbeite. Disse viser en markert reduksjon av sauer i Hedmark, mens for Østfold og Akershus er det mindre endringer i perioden (1999–2014). I Hedmark innenfor ulvesonen er totalt antall sau i perioden 1999–2014 redusert med 53 %. I Østfold er antall sau først redusert og senere økt til 22 % over 1999-nivå. I Akershus er sauetall om lag uendret.

Kilde: Landbruksdirektoratet.

Kilde: Landbruksdirektoratet.

I Hedmark fylke er antall sau på utmarksbeite redusert med 11 % og antall bruk med sau på utmarksbeite med 41 %. I Østfold, Oslo og Akershus (hele fylker) er saueholdet historisk sett begrenset. Den overveiende delen av saueholdet i disse fylkene har i større grad vært basert på innmarksbeiter og inngjerdede utmarksområder.

4.5 Beiteareal og beitekvalitet

Fôrressurser og fôropptak på utmarksbeite

Norsk institutt for bioøkonomi har beregnet at under halvparten av nyttbart beite til husdyr i Norge blir utnyttet i dag. For 2015 ble fôropptaket beregnet til 327 millioner fôrenheter, hvorav sau stod for 65 % og storfe 32 %. Videre er det gjort en ressursvurdering av utmarksbeitet i ulvesonen basert på vegetasjonstyper. Om lag 15 % av arealet er klassifisert som «ikke beite» (dyrket mark, beitevoll, bebygd areal, bart fjell, blokkmark, mm.). Resten er delt inn i tre beiteklasser. Dette viser at beitekvaliteten innenfor ulvesonen ligger om lag på landssnittet.

Norsk institutt for bioøkonomi beregner at det ut fra plantedekket (areal klassifisert som godt og svært godt beite) er det kapasitet til 463 000 saueenheter (1 storfe = 5 saueenheter) innenfor ulvesonen, hvorav 183 000 i Østfold/Akerhus/Oslo og 280 000 i Hedmark. Beitekapasiteten på utmarksbeite for husdyr i Hedmark fylke er beregnet til 591 000 saueenheter. Samlet beitetrykk av husdyr i Hedmark i 2015 er beregnet til 195 000 saueenheter. For Hedmark blir da utnyttingsgraden av utmarksbeitet 33 %. Med beitekapasitet menes maksimum dyretall som kan gi optimal produksjon av kjøtt, samtidig som beitegrunnlaget ikke forringes på lang sikt. Det kan gjøres et fratrekk i beitekapasitet med 100 000 saueenheter som følge av en viss effekt av konkurranse med elg om beiteplanter, og en effekt av hytter og hyttetomter som vanskeliggjør beiting. Beitedyr fra bruk som har sitt driftsenter innenfor ulvesonen, med mer enn fem uker i utmark, utgjorde til sammen 54 000 saueenheter i 2014.

4.6 Tamrein

Tamreindriften foregår i dag utenfor ulvesonen. Reindriften er en urfolksnæring som er unik i både nasjonal og internasjonal sammenheng. Reindriften er én av få næringer i Norge med helårs beitedrift. Totalt foregår det reindrift i nærmere 140 av landets kommuner, og på et areal som brutto utgjør om lag 40 % av landarealet i Norge eller ca. 140 000 km². Fra og med Finnmark til og med Sør-Trøndelag utgjør bruttoandelen rundt 80 % av landarealet. Ikke alt av dette arealet er tilgjengelig som reinbeite. Vann, barrierer, dyrket mark og bebygde områder kommer til fradrag. Hovedtyngden av reindriften, om lag 70 %, finner sted i Finnmark. Pr. 1. april 2015 var det ca. 211 600 tamrein i Norge (Ressursregnskapet 2014/2015). Kjøttproduksjonen er på om lag 2 000 tonn pr. år.

Foto: Landbruks- og matdepartementet

Dagens reindrift baseres i stor grad på kjøttproduksjon. Dette er den viktigste inntektskilden i næringen. For å sikre god lønnsomhet i driften er det derfor viktig å ha en høyest mulig kjøttproduksjon, innenfor fastsatt øvre reintallgrense. I mange distrikt har utøverne gjort tilpasninger i driften nettopp for å øke kjøttproduksjonen til et nivå som maksimerer inntekten. I andre distrikt er situasjonen en annen. Særlig er lav produksjon, lave slaktevekter og lave inntekter en utfordring for distrikter i fellesbeiteområdene i Finnmark.

5 Tap av beitedyr og forebyggende tiltak

5.1 Tap av beitedyr forårsaket av ulv

Tap av sau

I 2015 ble det erstattet totalt 20 133 sau og lam som tatt av rovvilt, hvorav 680 sau og lam ble erstattet som tatt av ulv. Det tas forbehold om at tallene for 2015 kan endres noe etter eventuell klagesaksbehandling.

Generelt har det vært en betydelig nedgang i samlet tap til rovdyr den siste tiårsperioden. Tapene til ulv har imidlertid variert mye. Årsaken til dette er i hovedsak at streifulv har kommet inn i beiteområder med mye sau på beite. En oversikt over utviklingen i antall sau og lam erstattet som tatt av ulv i perioden 2000–2015 vises i figur 5.1, sammen med bestandsutviklingen for ulv i Skandinavia.

Omfanget av ulveskader utgjør under 5–6 % av det totale skadeomfanget som er erstattet som tatt av rovvilt i årene 2000–2015, med unntak av 2013, da ulveskadene utgjorde 11,3 % av antall sau og lam erstattet i Norge. I tabell 5.1 vises utviklingen i antall sau og lam erstattet som tatt av ulv i perioden 2000–2015, samt av annet rovvilt for øvrig. Det gjøres oppmerksom på at kategorien «annet rovvilttap» inkluderer også tap erstattet som uspesifisert fredet rovvilt, og noen av disse kan derfor også være ulveskader.

Ved vurdering av erstatning, skilles det mellom tilfeller hvor dyret er gjenfunnet og påvist skadet av rovvilt, og tilfeller hvor tap har skjedd uten at dyret er gjenfunnet. Hovedsakelig har de påviste tapene til ulv skjedd i områder utenfor faste revirer, og utenfor ulvesonen, jf. figur 5.2 og kartet i figur 5.3. Hoveddelen av tapene på husdyr skjer utenfor ulvesonen (79–99 % av påviste skader den siste femårsperioden), og har ingen direkte sammenheng med ulv etablert innenfor ulvesonen. De fleste ulver utvandrer fra sitt føderevir når de er ca. ett år gamle, og de vandrer langt for å etablere seg i nye områder. Det er streifende ulver som forårsaker det meste av tapet av sau på beite i Norge (se kapittel 3.3).

Av husdyr er det i hovedsak sau som erstattes som tapt på grunn av ulv. Det er imidlertid også tilfeller der storfe er erstattet på grunn av angrep fra ulv.

Tap av tamrein

Det ble for reindriftsåret 2014–2015 erstattet totalt 18 920 tamrein som tatt av rovvilt, hvorav 141 ble erstattet som tatt av ulv. Det siste tiåret har andelen ulveskader ligget på om lag 0,5 % av den totale andelen skader forårsaket av fredet rovvilt (tabell 5.2). Annet rovvilt enn ulv står dermed for om lag 99,5 % av rovviltskadene på tamrein det siste tiåret. Hovedårsaken til de lave tapene til ulv er at det ikke foregår reindrift i ulvesonen.

Ved erstatningsoppgjøret for tamrein erstattes det meste av tapet som tatt av uspesifisert fredet rovvilt. Det er vanskeligere å gjøre en fordeling på de ulike rovviltartene for tamrein enn for sau, da det generelt gjenfinnes færre kadaver av rein i forhold til det som kreves erstattet. En av årsakene er at rein beiter ute hele året, og bruker større områder enn sau.

Alle de påviste tapene av tamrein til ulv har skjedd i områder utenfor faste ulverevir, og utenfor ulvesonen. Det er ikke samisk tamreindrift innenfor dagens ulvesone. Slik som for sau, er det streifende ulver som forårsaker det meste av tapet av tamrein på beite i Norge (se kapittel 3.3).

5.2 Risiko for tap av husdyr

Tap av sau på utmarksbeite er registrert gjennom ordningen Organisert beitebruk fra 1970. Ordningen har siden 1980-tallet omfattet 75–80 % av all sau på utmarksbeite, men oppslutningsprosenten varierer mellom fylkene. Det registreres antall sluppet, hjemsanket og tapte dyr, samt opplysninger om antall dager med tilsyn. Dataene gir et godt bilde av tapsutvikling og tapsnivå i norsk sauehold som i hovedsak er basert på frittgående beiting i utmark. Økt samarbeid og god organisering mellom saueeiere om driften av utmarksbeite bidro til å redusere tapsprosenten ned til 3,8 % mot slutten av 1980-tallet. Ut over 1990- og 2000-tallet økte tapsprosenten og er senere redusert til omkring 6 %. Rovvilt var den viktigste årsaken til økt tap av sau og lam på beite fra slutten av 1980-tallet, til slutten av 1990-tallet. Fra slutten av 1980-tallet til 1999 økte det samlede antall sau og lam tapt på utmarksbeite fra ca. 78 000 (3,9 %) til ca. 122 000 (6,1 %). Omkring 75 % av tapsøkningen (33 075 dyr) ble i 1999 erstattet som tapt til rovvilt.

Foto: Statens naturoppsyn / Miljødirektoratet

På landsbasis er både sau og lam erstattet som tapt til rovvilt og sau og lam som tapes på beite av andre årsaker enn rovvilt, lite endret de siste 15 årene. I enkelte områder har særlig flått-bårne sykdommer bidratt til økt tap. Sykdommen alveld forårsaker også tap i enkeltområder med stor variasjon mellom år. Forskningsprosjekter i regi av NIBIO og Universitetet i Oslo på henholdsvis flått og alveld i Møre og Romsdal, har bidratt til økt kunnskap om tap forårsaket av sykdommene. Tap av beitedyr til rovdyr eller andre årsaker har også en menneskelig side. Store tap gir også utfordringer med tanke på avlsarbeid.

Generelt er det i en 30-årsperiode i områder med økende og kronisk høye tap av ukjent årsak gjennomført et stort antall tapsundersøkelser med bruk av telemetri, radiobjeller og ekstra tilsyn, for å avdekke årsaken og målrette effektive forebyggende tiltak. En stor del av disse undersøkelsene har imidlertid blitt iverksatt med bakgrunn i mistanke om tap til rovvilt, og det er et stort behov for mer kunnskap om alle tapsårsaker mange steder i landet. På den bakgrunn har Klima- og miljødepartementet i forståelse med Landbruks- og matdepartementet satt i gang et eget prosjekt med mål om å styrke kunnskapen om ulike tapsårsaker på utmarksbeite.

Mattilsynet har laget en veileder for vedtak ved rovdyrskade på beitedyr med hjemmel i dyrevernloven og i forskrift om velferd for småfe. Formålet er 1) å forebygge lidelser i områder der sannsynligheten for rovdyrskader er stor, jf. A-områder beskrevet nedenfor, 2) å avbryte de lidelser som skader etter rovdyrangrep har forårsaket hos individuelle husdyr samt 3) å forebygge videre utvikling av skadesituasjonen med påfølgende lidelser i området. Veilederen deler beiteområder inn i A- og B-områder knyttet til risiko for skader forårsaket av rovdyr. A-områder omfatter revir for familiegruppe av ulv og revirhevdende par eller annet geografisk høyrisikoområde hvor alvorlige og omfattende skader på beitedyr på grunn av rovdyr erfaringsmessig kan påregnes. Ifølge veilederen skal ulverevir alltid anses som et høyrisikoområde for skade og lidelse på beitedyr.

I prioriterte yngleområder for rovvilt skal saueproduksjon og andre produksjoner basert på utmarksbeite tilpasses gjennom forebyggende tiltak og omstilling, med utgangspunkt i forekomsten av rovvilt i beiteområdet (se kapittel 2.5 om soneforvaltning). Sauehold basert på frittgående utmarksbeite i områder med faste bestander av ulv anses ikke som jordbruksfaglig forsvarlig. Forebyggende tiltak som flytting, rovviltavvisende inngjerding og omstilling til annen produksjon er derfor i størst grad benyttet i slike områder.

5.3 Risiko for tap av tamrein

Reinen er særlig sårbar for tap til rovdyr på senvinteren og i kalvingsperioden om våren. Det er i dag et mål om at det ikke skal legges til rette for etablering av ynglende ulv innenfor det samiske reinbeiteområdet. Det forekommer likevel tap av rein til streifulv, også langt unna ulverevir som er etablert i ulvesonen.

Utviklingen i tap av rein til ulv har de siste årene vært varierende, med et toppår i reindriftsåret 2006–2007 da 239 tamrein ble erstattet som tatt av ulv. De tre foregående årene (reindriftsåret 2012–2013, 2013–2014 og 2014–2015) er tapene redusert til henholdsvis 47, 27 og 141 tamrein erstattet som tatt av ulv. Tap av tamrein til ulv er et svært begrenset problem i reindriftsområdene. Ifølge reindriften er det imidlertid også andre effekter av ulv innenfor reinbeiteområder enn de direkte tapene. Det vises til at ulv medfører mye merarbeid og indirekte tap, blant annet på grunn av økt uro i reinflokkene og at reinen blir svært vanskelig å håndtere etter at den har vært i kontakt med ulv.

5.4 Aktuelle forebyggende tiltak mot ulveskader og konfliktdempende tiltak

Regelverket for tilskudd til forebyggende tiltak mot rovviltskader og konfliktdempende tiltak ble sist revidert i 2012, og gjeldende forskrift er fastsatt av Miljødirektoratet 1. januar 2013. Målsettingen med tilskuddsordningen er å sikre iverksettelse av effektive forebyggende tiltak for å begrense de skadene rovvilt kan forårsake på produksjonsdyr i landbruket, samt konfliktdempende tiltak for å begrense ulemper for lokalsamfunn og andre grupper. Landbruks-, dyrevelferd- og miljøvirkemidler skal samlet bidra til måloppnåelsen.

Oversikt over tildelte midler

I 2014 ble det utbetalt kr. 58,9 millioner kroner til ulike forebyggende og konfliktdempende tiltak (FKT). FKT-midlene overføres til den enkelte regionale rovviltnemnd, som igjen gjør en prioritering av hvordan midlene skal fordeles på ulike tiltak. Region 5 (Hedmark), region 6 (Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag) og region 8 (Troms og Finnmark) får tildelt mest midler til forebyggende og konfliktdempende tiltak, jf. tabell 5.3.

Aktuelle forebyggende og konfliktdempende tiltak i områder med ulveskader

Tiltak som det kan gis tilskudd til, skal i henhold til forskrift om tilskudd i forbindelse med rovviltskader § 5 ha en direkte tapsreduserende effekt, eller kunne oppnå en slik effekt når man kombinerer ulike tiltak. De mest effektive forebyggende tiltak er tiltakstyper der man fysisk skiller rovdyr og beitedyr. Når det gjelder ulveskader på sau, vil ulike tiltak være aktuelle avhengig av om beitedyrene befinner seg innenfor et ulverevir, eller i områder med tilfeldig forekomst av ulv. Nedenfor gis en beskrivelse av ulike forebyggende tiltak, hvilken tapsreduserende effekt de har med tanke på ulveskader, og hvordan tiltakene prioriteres, sett i henhold til prinsippet om en differensiert rovviltforvaltning.

Hjemmebeite

Hjemmebeite innebærer at besetningen ikke bruker sitt ordinære utmarksbeite, men beiter på inngjerdet innmarksareal, eller en kombinasjon av innmarks- og utmarksarealer. Det gis et tilskudd pr. beitedyr fra miljøvernmyndighetene til å dekke ekstra kostnader ved gjennomføring av hjemmebeite. Utgifter til nødvendig inngjerding dekkes i tillegg.

I Hedmark beitet ca. 7 100 søyer og lam på hjemmebeite med tilskudd fra Fylkesmannen i 2014. I Akershus ble to besetninger flyttet til hjemmebeite på grunn av ulverevir i Østmarka. I Østfold beiter nesten all sau (ca. 6 800 vinterfôrede dyr) på inngjerdet beite som ordinær driftsform.

Hjemmebeite er et alternativ der besetningene har vært utsatt for årlig høye tap, og hvor de av dyrevelferdsmessige årsaker ikke kan beite i utmarka. Det er et effektivt forebyggende tiltak, som særlig er aktuelt innenfor ulvesonen, men også i prioriterte rovviltområder med høye tap til andre rovdyr. Tiltaket er relativt arbeidskrevende, og det er nødvendig å ha god landbruksfaglig kompetanse for denne type drift, særlig med tanke på tiltak for å unngå høye nivåer av parasitter i besetningene.

Inngjerding av beiteområder med rovdyravvisende strømgjerder

Det kan gis tilskudd til å gjerde inn innmark eller utmark med rovdyravvisende strømgjerder. For denne type gjerder har Miljødirektoratet fastsatt en standard som skal følges med hensyn til materialvalg og oppsetting. Inngjerding krever ofte visse forberedelser, og gjennomføres i hovedsak som et planlagt tiltak, men kan også gjennomføres i akutte skadesituasjoner når beitedyr må tas tidlig hjem fra utmarksbeite. Mesteparten av tilskuddsmidlene gis for å gjerde inn mindre arealer med innmarksbeite hos enkeltbrukere.

Det er mest aktuelt å gi tilskudd til inngjerding av beiteområder i de prioriterte rovviltområdene. Innenfor ulvesonen er det gitt tilskudd til mange enkeltbrukere som har besetningen sin på hjemmebeite. I tillegg er det gitt tilskudd til inngjerding av to store utmarksområder i Grue og Trysil, som utgjør henholdsvis 11 100 dekar og 21 700 dekar. I begge disse områdene er det stort potensial for ulike rovdyrskader, men fremfor alt skader av bjørn og ulv.

Rovdyravvisende strømgjerder fungerer effektivt mot alle typer rovdyr når det er satt opp korrekt, og det føres jevnlig tilsyn med at gjerdet tilfredsstiller kravene i standarden. Erfaringene viser at inngjerding av store utmarksområder er krevende, da det stiller store krav til de som skal drifte anlegget. Det er viktig med daglig tilsyn og kontroll av hele gjerdet, samt gode internkontrollrutiner.

Foto: Tommy Andersen

Flytting av beitedyr

Flytting av beitedyr som forebyggende tiltak innebærer at man flytter besetninger ut av et område med kronisk høye tap til rovvilt og til et annet beiteområde der man forventer vesentlig lavere tap. Flytting av beitedyr er i hovedsak et mer langsiktig tiltak for besetninger som har hatt kronisk høye tap til rovdyr. Tiltaket er prioritert for brukere innenfor områder som i forvaltningsplanen er definert som rovviltområder.

I Hedmark er besetninger flyttet ut fra områder med ulverevir, og/eller fra områder med høye tap til bjørn. Tilskuddet fra miljøvernmyndighetene skal dekke ekstra kostnader ved flyttingen, blant annet økte transportkostnader, ekstra tilsyn med sauen i det nye området og beiteleie.

Erfaringene med flytting av sau viser at det gir gode resultater med hensyn til tapsreduksjon. Det er ressurskrevende å få til avtaler med beitelag og grunneiere, og det krever en særlig oppfølging de første to-tre årene som sauen går i det nye området. På lengre sikt er det imidlertid samfunnsøkonomisk og dyrevelferdsmessig et godt tiltak for besetninger som normalt skulle ha beitet i de mest rovviltutsatte områdene. Forutsetningene for å lykkes med tiltaket er god planlegging og at en finner beiteområder med gode beiteressurser. I tillegg er det viktig med forutsigbarhet for beitenæringen og man i de områder en flytter besetningen til ikke vil kunne forvente store tap til rovdyr. Det er også avgjørende at det er et velfungerende og godt organisert beitelag som tar imot den fremmede sauen og at dyreeier samarbeider godt med dem.

Forsinket slipp

Forsinket slipp av sau innebærer at besetninger holdes lengre hjemme før slipp på utmarksbeite for å redusere risikoen for rovvilttap. Relatert til ulv har tiltaket vært mest i bruk i Hedmark, og i situasjoner der man har fått bekreftet at ulv er innenfor beiteområdet ved tidspunkt for normalt beiteslipp. Inntil situasjonen er avklart, kan det være hensiktsmessig å forhindre tap ved å avvente beiteslipp. Erfaringsmessig oppstår det betydelige tap dersom det er ulv i beiteområdet ved beiteslipp. Dyrene går samlet en stund rett etter beiteslipp, og risikoen for omfattende tap er derfor stor i denne tidsperioden.

Tiltaket er mest aktuelt i de prioriterte beiteområdene, da slipp av beitedyr på utmarksbeite innenfor ulvesonen og i ulverevir uansett ikke er tilrådelig. Innenfor ulvesonen må andre, tyngre tiltak iverksettes.

Forsinket slipp er et tiltak som skiller rovdyr og sau fysisk, og som derfor er et effektivt forebyggende tiltak i en tidsavgrenset periode. Det medfører at utmarksbeiteressursene tas i bruk på et noe senere tidspunkt. Ved dette tiltaket er det vanlig at beiteslipp utsettes noen dager til ca. en uke.

Tidlig sanking

Tidlig sanking av sau innebærer at besetningene hentes fra utmarksbeite tidligere enn normal sankedato. Tiltaket kan gjennomføres som et forberedt tiltak, der dyreeier før beitesesongen har fått tilsagn om tilskudd, slik at arealbruken kan planlegges bedre. Det er også et aktuelt tiltak i akutte skadesituasjoner.

Det er først og fremst besetninger som beiter innenfor de definerte rovviltområdene i forvaltningsplanen som vil prioriteres og har behov for tilskudd til planlagt tidlig sanking. Imidlertid vil det kunne være behov for å gjennomføre akutt tidlig sanking i konkrete skadesituasjoner også i prioriterte beiteområder. Dette gjelder typisk i områder med streifdyr av ulv hvor man ikke lykkes med skadefelling. Nedsanking av dyr vil da være et nødvendig tiltak av dyrevelferdsmessige årsaker.

Innenfor ulvesonen og i ulverevir er slipp av beitedyr på utmarksbeite uansett ikke tilrådelig, og andre tyngre tiltak bør iverksettes.

Tiltaket er effektivt mot skader av alle arter av rovdyr i pågående skadesituasjoner, da rovdyr og sau skilles fysisk. Tiltaket innebærer imidlertid at beiteressursene i utmarka ikke nødvendigvis kan utnyttes på samme måte som i en situasjon uten tilstedeværelse av rovdyr som gjør skade.

Utvidet tilsyn og kortvarig intensivt tilsyn

Utvidet tilsyn og kortvarig intensivt tilsyn er tiltak som kommer i tillegg til det ordinære tilsynet med beitedyr som dyreeiere er pålagt etter dyrevelferdsloven. I forskrift om tilskudd til forebyggende tiltak heter det at det ikke kan gis tilskudd til utvidet tilsynsaktivitet alene, men at det kan støttes i kombinasjon med andre tiltak som skiller rovdyr og sau fysisk, bruk av vokterhund eller kortvarig intensivt tilsyn ved akutte rovdyrskader.

Utvidet tilsyn har erfaringsmessig ingen effekt i områder med ulverevir. Selv med omfattende tilsynsaktiviteter er det ikke mulig å unngå store tap i beiteområder med ulverevir. I henhold til Mattilsynets veileder for vedtak ved rovdyrskade på beitedyr av 2006 vil utvidet tilsyn av dyrevelferdsmessige årsaker ikke være et aktuelt forebyggende tiltak i beiteområder innenfor ulverevir. I områder med skader av streifende ulv kan kortvarig intensivt tilsyn bidra til å få oversikt over skadesituasjonen, og til å kunne vurdere andre aktuelle tiltak. Det er et viktig dyrevelferdsmessig tiltak for å avdekke og hindre videre lidelser hos skadde dyr.

Tilpasninger av drifta innenfor ulvesonen

Den geografisk differensierte forvaltningen innebærer at investeringer i tyngre forebyggende tiltak og driftstilpasninger kan rettes inn mot områder som er prioritert til rovvilt. Dette er særlig aktuelt i områder med fast forekomst av ynglende bjørn og ulv. I hovedsak vil det være snakk om tiltak som innebærer et permanent fysisk skille mellom husdyr og rovvilt, som rovviltavvisende gjerder, omstilling til annen drift eller flytting av besetningen til annet område.

Innenfor ulvesonen er det over lengre tid gjort store driftstilpasninger i saueholdet, samtidig som man har gjennomført omstilling til annen drift ved flere tilfeller. Dette medfører relativt beskjedne tap av husdyr innenfor dette området.

Konfliktdempende tiltak

I henhold til forskriften kan det gis tilskudd til personer, kommuner og organisasjoner for tiltak som har til hensikt å dempe konflikter forårsaket av rovvilt. Tiltaket skal bidra til økt kunnskap om og forståelse for rovvilt og/eller rovviltforvaltning. Tiltak rettet mot barn og unge skal prioriteres.

Innenfor ulvesonen har fylkesmennene prioritert å tildele midler til kunnskapsprosjekter rettet mot skoler, hovedsakelig ungdomsskoletrinn (Østfold, Oslo/Akershus og Hedmark). Videre har kadaverhundprosjekter fått støtte (Østfold og Hedmark), båndhundkurs for elghunder (Østfold) og en årlig rovviltkonferanse på Hamar (Oslo/Akershus og Hedmark). Midler har også vært gitt til diverse FoU-tiltak.

Tiltakene som har vært gjennomført anses å ha bidratt til økt kunnskap om rovvilt og for å skape viktige møteplasser mellom ulike interessegrupper.

Frivillig omstilling til annen landbruksvirksomhet

Midler til driftsomstilling grunnet rovvilt gis til brukere med besetninger av sau som har hatt årvisse, betydelige tap til rovvilt. Brukere innenfor de tidligere kjerneområdene for bjørn og jerv, samt ulvesonen har vært prioritert. Det er spesielt i Hedmark og Nord-Trøndelag det er gjennomført omstillingstiltak. I all hovedsak har omstillingsmidler vært gitt for å avvikle saueholdet og etablere ny, eller utvide annen næringsvirksomhet (for eksempel melkeproduksjon) på gården.

Omstilling er en frivillig ordning. Det er et mål at driftsomstilling skal føre til annen næringsvirksomhet med tilknytning til landbrukseiendommen. For å kunne motta tilskudd til omstilling må blant annet tap av sau ha vært omfattende både i antall og andel over flere år, og andre løsninger/forebyggende tiltak må ha vært prøvd uten tilfredsstillende resultat.

Driftsomstilling er et effektivt tiltak for å redusere tapene hos den brukeren som blir omstilt, og det bidrar til at brukeren som ønsker det kan komme over i en annen form for næringsvirksomhet som er bedre tilpasset rovviltsituasjonen.

Rovviltnemndenes forvaltningsplaner er et viktig styringsdokument for i hvilke geografiske områder driftsomstilling kan være mest aktuelt. Forvaltningsplanene kan endres av rovviltnemndene. For god utnyttelse av omstillingsordningen er det nødvendighet med langsiktig avgrensing av rovvilt- eller beiteområder.

Frem til 2014 er det innvilget omstillingsmidler til 63 søkere, hvorav 37 i Nord-Trøndelag og 22 i Hedmark. Det er utbetalt 44 millioner kroner fra FKT-midler, 13 millioner kroner i BU-midler og 0,6 millioner av andre midler, til sammen 57,6 millioner kroner. Omstillingene har omfattet ca. 5 400 vinterfôret sauer.

I en periode frem til og med 2004 ble det bevilget midler til driftsomstilling på en egen budsjettpost i statsbudsjettet. Rovviltnemndene har i perioden frem til 2015 bevilget tilskudd til omstilling fra de overførte midlene til forebyggende- og konfliktdempende tiltak. Rovviltnemndene har selv avgjort hvor stor andel av budsjettet som kan gis til omstilling.

Regelverket har i noen grad vært praktisert ulikt mellom fylkene, og det har vært lite forutsigbart for brukere som vurderer omstilling. Erfaringsmessig er omstillingssaker svært kostnadskrevende, og hver enkelt sak vil ta en relativt stor andel av regionens årlige budsjett til forebyggende og konfliktdempende tiltak. Det har derfor også vært vanskelig å prioritere penger til disse tiltakene fra rovviltnemndene, i konkurranse med andre tiltak.

Klima- og miljødepartementet vedtok 12. februar 2015 ny forskrift om tilskudd til driftsomlegging på grunn av rovvilt. Målsettingen er å få en mer samordnet og helhetlig praksis for omstillingsarbeidet nasjonalt, og den nye forskriften legger opp til en omstillingsordning som skal være mer effektiv og forutsigbar for dem som søker. En viktig endring fra tidligere er at de øremerkede midlene til omstilling fordeles av Miljødirektoratet, etter faglige uttalelser fra kommunen og Fylkesmannen. Fylkesmannen skal også vurdere tiltaket i lys av de prioriteringer rovviltnemnden har fastlagt i den aktuelle forvaltningsplanen. Samtidig bidrar forskriften til at det blir de samme kriteriene for tildeling som gjelder i alle fylker.

I budsjettet for 2016 ble det øremerket 10 millioner kroner til slike omstillingstiltak over Klima- og miljødepartementets budsjett.

6 Lisensfelling og skadefelling

6.1 Generelt

Rovviltforskriften trådde i kraft i 2005, etter Stortingets behandling av St.meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur, jf. Innst. S. nr. 174 (2003–2004). Det er rovviltforskriften som regulerer myndigheten til å fatte vedtak om felling av ulv i Norge.

I rovviltforskriften § 3 fremgår det at det skal være tre årlige ynglinger av ulv innenfor ulvesonen, der familiegruppens revir i sin helhet ligger i Norge. Dersom over halvparten av reviret ligger innenfor ulvesonen, skal reviret regnes som innenfor sonen. Når en del av reviret ligger i Sverige, skal familiegruppen ikke regnes med i målet på tre årlige ynglinger.

Rovviltnemnden har myndighet til å fatte vedtak om felling etter rovviltforskriftens § 8 og § 10, når bestanden av den enkelte art ligger over de fastsatte bestandsmålene for regionen. Nemndenes myndighet baseres på de siste dokumenterte data om siste års ynglinger fra Nasjonalt overvåkingsprogram for rovvilt. Slike vedtak om ulv i regionene 4 (Østfold, Oslo og Akershus) og 5 (Hedmark) fattes av rovviltnemndene i disse to regionene i fellesskap. Når det gjelder ulv kan ikke rovviltnemndene fatte vedtak om felling innenfor en familiegruppe eller på et revirmarkerende par dersom bestanden utelukkende består av tre familiegrupper eller revirmarkerende par innenfor ulvesonen.

I forskriftens § 7 fremgår det at en rovviltnemnd ikke kan fatte vedtak om kvote for felling som berører familiegruppe eller revirmarkerende par av ulv der deler av reviret ligger i Sverige. Slike vedtak om felling innenfor familiegrupper eller revirmarkerende par av ulv som berører Sverige, kan bare fattes av Miljødirektoratet, jf. rovviltforskriften § 13. Bakgrunnen er at felling i slike grupper berører et annet lands forvaltning, og at det derfor er et nasjonalt fagdirektorat i Norge som drøfter både behov og mulige bestandskonsekvenser med de svenske forvaltningsmyndigheter før et eventuelt vedtak om felling fattes.

Rovviltnemndens vedtak skal bygge på den regionale forvaltningsplanen for rovvilt, og på data om biologiske bestandsmessige forhold og skade- og konfliktsituasjonen. Kravet til presisjon øker jo nærmere ned mot de nasjonale bestandsmålene den aktuelle rovviltart forvaltes.

Etter rovviltforskriften § 13 kan Miljødirektoratet fatte vedtak om skadefelling, kvote for betinget skadefelling eller kvote for lisensfelling av ulv av eget tiltak eller etter søknad. Direktoratet kan fatte slike vedtak også dersom bestanden ligger under det fastsatte bestandsmålet for en region eller for landet.

Det er et vilkår at felling av ulv ikke er skadelig for bestandens overlevelse, og at det ikke finnes annen tilfredsstillende løsning ut fra prinsippet om en geografisk differensiert forvaltning, jf. naturmangfoldloven og Bernkonvensjonen (se kapittel 2.1 og 2.2).

6.2 Lisensfelling

Etter behandlingen av Rovviltmeldingen i 1992 (St.meld. nr. 27 (1991–92)) ble det gjennomført en revisjon av fellingsbestemmelsene vedrørende rovvilt. Ny forskrift om forvaltning av bjørn, jerv ulv og gaupe ble fastsatt ved Kongelig resolusjon av 9. juli 1993. I denne forskriften ble begrepet lisensfelling introdusert. Myndigheten til å åpne for bestandsregulering ble lagt til daværende Direktoratet for naturforvaltning.

Lisensfelling er skademotivert bestandsregulering av rovviltarter der ordinær jakt ikke er aktuelt. Det er ikke aktuelt med ordinær jakt for ulv, noe som følger av at ulv er fredet i henhold til viltloven og oppført på liste II i Bernkonvensjonen. Dette innebærer at målsettingen om en bærekraftig forvaltning er et overordnet hensyn ved forvaltningen av disse artene. Lisensfellingsbegrepet ble innført da rovviltbestandene nådde et nivå der beskatning av artene var motivert ut fra hensyn til å forebygge fremtidig skade på bufe og tamrein. Motivasjonen var dermed å kunne begrense veksten og/eller utbredelsen av en bestand. I motsetning til ordningen med skadefelling, er lisensfelling ikke rettet mot et bestemt individ, og felling utføres av registrerte jegere. Organiseringen tilfredsstiller Bernkonvensjonens krav om at uttak skal skje under strengt kontrollerte forhold. Dette innebærer for Norges del at det fastsettes kvoter for uttak i nærmere bestemte områder, samt at hver jeger er registrert og rapporterer om gjennomføringen av lisensfellingen.

For lisensfelling av ulv er hovedregelen at det ikke fastsettes kvote innenfor ulvesonen dersom bestandsmålet ikke er nådd.

Foto: Lars Gangås/Statens naturoppsyn

Skademotivert lisensfelling av ulv kan imidlertid tillates også i ulvesonen dersom ulvebestanden er på eller over bestandsmålet. Om man skal åpne for slik felling forutsettes det at det faktisk eksisterer et overskudd av ulv utover bestandsmålet og at man etter lisensfelling kan sannsynliggjøre at man vil nå bestandsmålet neste år.

6.3 Lisensfellingsperioden

I rovviltforskriftens bestemmelser om hvilken periode lisensfellingen skal foregå i, er det for ulv valgt å differensiere perioden innenfor og utenfor ulvesonen. Dette er av hensyn til parring, yngling og årsvalper innenfor ulvesonen. Fellingsperioden innenfor sonen er derfor fastsatt til 1. januar til og med 15. februar. Utenfor ulvesonen er formålet med å åpne for lisensfelling i hovedsak rettet mot å forhindre nye pardannelser av voksne dyr eller streifdyr. I dette området er fellingsperioden i henhold til rovviltforskriften fastsatt til 1. oktober til og med 31. mars.

Når man skal fastsette jakttider for en dyreart, skal alle sider av et slikt tiltak belyses, jf. naturmangfoldloven kapittel III. På grunn av Norges differensierte forvaltning av rovvilt, vil ulike hensyn kunne være relevante utenfor og innenfor ulvesonen. Ved fastsettelse av lisensfellingsperiode for ulv innenfor ulvesonen ligger i tillegg derfor blant annet følgende vurderinger til grunn:

1. Risikoen for at avhengige valper mister foreldrene, og

2. Risikoen for at en drektig tispe mister sin partner, og dermed får redusert mulighet til å forsørge valpene.

En sammenstilling av kjent kunnskap, både fra Skandinavia og andre deler av verden, viser at januar synes å være en brytningsperiode for valpenes mulighet for å overleve helt uten foreldre. Ved starten av januar er valpene 7–8 måneder gamle. Valper som mister en eller begge av foreldrene før januar kan få redusert mulighet for å overleve, samt bli mindre sky. Sistnevnte kan føre til en lavere terskel for å nærme seg mennesker. Lisensfellingsperioden bør ikke starte før valpene er store nok til å ha mulighet for å overleve uten foreldre. Videre, hvis en hann skytes bort fra ei drektig tispe, vil den diende tispa få store problemer med å forsørge seg selv under dieperioden. I tillegg blir det vanskeligere å forsørge valpene med nok mat etter at de begynner å spise fast føde. På grunn av disse utfordringene bør jaktperioden avsluttes før paringssesongen. Tilgjengelig kunnskap viser at ulv i Skandinavia får valper i perioden 20. april til 20.mai, med middeldato rundt 3. til 4. mai. Om lag 95 % av valpingene forekommer etter 25. april. Med en drektighetstid på ca. 63 dager hos ulv, skulle det tilsi at 95 % av parringene skjer etter 20. februar.

I tillegg til en ren faglig vurdering ut fra hensynet til ulvebestanden, er det ved fastsettelse av varighet på lisensfellingsperioden også av betydning at perioden har tilstrekkelig varighet til å sikre at fastsatte kvoter i størst mulig grad tas ut for å forebygge skader på beitedyr.

En utfordring er at man ikke nødvendigvis vet om revirmarkerende par som bruker områder også utenfor ulvesonen, har ynglet siste sommer. Denne kunnskapen vil normalt ikke være tilgjengelig før endelig rapport for bestandsstatus foreligger 1. juni påfølgende år. Skulle det oppstå situasjoner der revirmarkerende par kan ha ynglet utenfor ulvesonen, må forvaltningen ta hensyn til dette.

6.4 Lisensfellingsresultat siste år

For vinterperioden 1. oktober 2014 til 31. mars 2015 er det i Norge skutt seks ulver under lisensfelling. I Sverige er 59 ulver avlivet i en av flere alternative former for lovlig jakt eller felling i samme periode. Figur 6.2 viser geografisk oversikt over totalt 33 felte ulver under lisensfelling i Norge i perioden 1. januar 2005 til 31. mars 2015.

6.5 Effekter av lisensfelling

Lisensfelling av ulv er i stor grad effektivt så lenge det innenfor lisensfellingsområdet forekommer både sporsnø og ulv på samme tid. Måten et uttak blir gjennomført på, blant annet med tanke på hvilke individ som blir tatt ut, kan gi ulike effekter ut over en direkte bestandsreduksjon.

Uttak av dyr i ulike aldersgrupper

Generelt sett vil det hos de fleste dyrearter være helt forskjellige effekter av å felle dyr i yngre aldersgrupper kontra eldre dyr. For ulv vil eksempelvis felling av unger i en familiegruppe ha en helt annen betydning enn felling av et av individene som utgjør foreldreparet. I en sør-skandinavisk familiegruppe av ulv er det bare foreldreparet som får valper, og familiegruppen er sterkt hierarkisk organisert. Felling av et av foreldreindividene kan få mange ulike utfall, som for eksempel at familiegruppen går i fullstendig oppløsning. Dødelighetsrisikoen kan dermed øke for samtlige dyr i familiegruppen ved felling av én.

Det er erfaringsmessig ofte foreldredyr som felles dersom man åpner for felling av enkeltdyr i familiegrupper. To viktige konsekvenser av felling av foreldredyr kan være:

1. At revirgrenser endres, og oppsplitting kan føre til at det oppstår flere mindre revirer i stedet for ett stort. Dette skjedde eksempelvis med Årjäng- Kongsvinger-reviret 2002–2003.

2. At felling av foreldredyr fører til at valpene opptrer nærmere bebyggelse utover høsten og vinteren. Dette skjedde eksempelvis i Rendalen etter felling av hannen i foreldreparet i Koppangreviret i august 2000.

Fellingen av ulvene i Atndalsreviret i 2001 er et eksempel der myndighetene under fellingsforsøk har måtte ta hensyn til de forvaltningsmessige konsekvensene ved en eventuell felling av et av foreldreindividene i en familiegruppe. Av Atndalsreviret ble det felt i alt ni ulver i en kontrollert fellingsoperasjon i regi av forvaltningsmyndigheten, og felling ble utført av Statens naturoppsyn. Felling var nødvendig for å ivareta de politiske og forvaltningsmessige målsettinger som forelå på vedtakstidspunktet. Fellingene ble imidlertid planlagt og gjennomført med en betydelig grad av presisjon, der man blant annet la opp til å sikre at det måtte sikres at det i størst mulig grad ble felt valper i innledningen for ikke å få en oppløsning av familiegruppen. Det siste dyret som ble felt i denne familiegruppen var tispa i foreldreparet. Det var samtidig en betydelig sporingsoperasjon i området, for å sikre seg at det ikke kom inn ulv fra naboreviret på Koppangskjølen, da det ikke var bestandsmessig grunnlag for å felle denne. Hensikten med denne høye grad av presisjon var også å ha kontroll med fellingenes effekt på totalbestanden av ulv, slik at ikke denne skulle komme i fare.

I flere sammenhenger kan det være av betydning for veksten i bestanden hvilket kjønn som eventuelt felles eller dør. Hvilket individ som blir tatt ut vil med andre ord kunne få betydning for veksten i bestanden og overlevelsen av valper. Å kunne avgjøre kjønn og alder på et individ i felt er imidlertid så krevende at det ikke egner seg å legge den typen restriksjoner til den ordinære lisensfellingen.

6.6 Betinget skadefelling

Skadefelling er skademotivert felling av enkeltindivider av rovdyr for å stanse eller forhindre skader på bufe eller tamrein. Dersom vilkårene i rovviltforskriften § 7 er oppfylt, kan en rovviltnemnd tildele kvote for betinget skadefelling på gaupe, jerv, bjørn og ulv til Fylkesmannen for å forhindre at disse artene gjør skade på bufe eller tamrein, jf. § 8. Slike vedtak om ulv i region 4 og 5 fattes av rovviltnemndene i disse to regionene i fellesskap. I de tilfeller nemndene ikke har myndighet, er det Miljødirektoratet som kan fatte vedtak etter rovviltforskriften § 13. Les mer om Miljødirektoratets myndighet til å fatte vedtak om skadefelling i kapittel 6.7.

Rovviltnemndene kan fastsette kvoter for antall enkeltindivider av en rovviltart som kan felles innenfor regionen i perioden 1. juni ett år til og med 15. februar det neste år. I perioden 16. februar til 31. mai, er det bare Miljødirektoratet som har myndigheten til å fastsette kvoter for skadefelling, uavhengig av om bestandsmålet er nådd.

Kvoten for betinget skadefelling tildeles Fylkesmannen og kan benyttes for å forhindre skade på bufe eller tamrein, jf. rovviltforskriften § 9. Innenfor rammen for kvoten kan Fylkesmannen av eget tiltak eller etter søknad fatte vedtak om å iverksette felling for å forhindre fremtidig skade.

I løpet av perioden Fylkesmannen har myndighet til å fatte vedtak om betinget skadefelling, fattes det særlig i beitesesongen fortløpende vedtak på alle de fire store rovdyrartene. Terskelen for å iverksette betinget skadefelling er lav i områder som er prioritert til beitedyr, mens den er høy i områder som er prioritert til rovvilt, særlig i de tilfeller der man ligger under bestandsmålet. Selv om Fylkesmannen iverksetter fellingsforsøk svært raskt etter at skade er bekreftet, er ikke dette i seg selv tilstrekkelig for å lykkes med å felle det aktuelle skadegjørende individet. Bakgrunnen for at man i mange tilfeller ikke lykkes med fellingsforsøket er sammensatt. Blant annet kan det være usikkert om individet fortsatt er tilstede i området når fellingen iverksettes. Det er ikke uvanlig at økt aktivitet i skadeområdet også medfører forstyrrelser, slik at rovviltindividet vandrer videre og dermed forlater det aktuelle fellingsområdet. I slike tilfeller kan man oppdage tilsvarende skader i nye områder, og det er da vanlig at Fylkesmannen løpende vurderer avgrensing av fellingsområdet. Sporingsforhold er også en viktig faktor for måloppnåelse ved fellingsforsøk, og forsøk på barmark er i de fleste tilfeller meget krevende for fellingslag, selv om de er raskt tilstede i fellingsområdet og at man vet at individet fortsatt er tilstede. Når det gjelder fellingssuksess for betinget skadefelling er ikke den begrensende faktoren om Fylkesmannen fatter vedtak om felling (figur 6.3 og 6.4), men snarere at felling av rovvilt er krevende oppdrag, som avhenger av flere faktorer for å lykkes.

Det legges opp til at tillatelser til skadefelling skal effektueres så raskt som mulig innenfor gjeldende lovverk og retningslinjer.

6.7 Miljødirektoratets myndighet til å fatte vedtak om skadefelling

Miljødirektoratet har myndighet til å fatte vedtak om skadefelling, jf. rovviltforskriften § 13. Slike uttak blir ofte referert til som ekstraordinære uttak. Disse uttakene i regi av miljøforvaltningen utføres av Statens naturoppsyn etter oppdrag fra Miljødirektoratet. Et grunnleggende prinsipp ved disse uttakene er de skal bidra til en redusert skadesituasjon fremover i tid. For Miljødirektoratet innebærer dette en kontinuerlig vurdering der felling skal avveies mot blant annet skadebilde, individdata, geografi og bestandsutvikling.

Det er et ofte uttrykt ønske å prioritere skadefelling i lisensfellingsperioden. Generelt er uttak av enkeltdyr i lisensfellingsperioden bare effektivt dersom man utnytter fordelene med helikopter. Det innebærer raske og effektive forflytninger under gode sporingsforhold, slik at dyr som påtreffes tilfeldig kan spores og felles. Når det gjelder ulv, er det i de fleste tilfeller ikke mulig å benytte snøforhold ved gjennomføring av uttak, da hoveddelen av ulv utenfor ulvesonen har vist seg å være unge ulver født i svenske revir på vandring. Valper forlater vanligvis sitt oppvekstrevir rundt ett års alder, og erfaringsmessig dukker disse ulvene opp i Norge i april-mai når det de fleste steder er snøfritt. Videre har disse ulvene også stor vandringskapasitet, og kan i løpet av kort tid bevege seg over svært store avstander, noe som også gjør fellingsarbeidet utfordrende og uforutsigbart. Et økt fokus på rask iverksettelse og rask felling vil også avgrense mulighetene for å klarlegge om individet har en særlig genetisk verdi.

Det er årlig etterspørsel etter å felle gjenværende kvoter etter lisensfellingen. Dette kan være problematisk å oppfylle, blant annet fordi regioner uten mål om ynglende ulv ofte fastsetter kvote som er større enn det antall dyr som finnes i lisensfellingsområdet. I tillegg er situasjonen etter lisensfellingsperioden ofte en annen enn på tidspunktet vedtak om kvote ble fattet. Streifende ulv har stor aksjonsradius, og forekomster av ulv på sommeren kan være helt andre steder på vårvinteren. Resterende kvoter vil derfor ikke alltid være mulig å ta ut.

Miljødirektoratet har lagt til grunn at uttak av enkeltdyr som regel bør prioriteres etter lisensfellingsperiodens slutt. Først og fremst vil det være aktuelt der:

1. Det er fare for stor fremtidig skade på husdyr eller tamrein

2. Felling er påkrevet for å hindre fast etablering eller yngling av ulv

Generelt vil vær og vind og topografiske forhold kunne begrense uttak. Vurdering av om det er praktisk mulig å effektuere et uttak må derfor gjøres fortløpende av Statens naturoppsyn etter at Miljødirektoratet har gitt fellingsoppdraget.

Foto: Lars Gangås/Statens naturoppsyn

6.8 Kursing og muligheter for effektivisering

Så lenge en ikke lykkes med majoriteten av de fellingstillatelser som blir gitt, vil det alltid være et spørsmål om å effektivisere for å øke fellingsandelen. Dette gjelder både under ordinær lisensfelling og skadefelling av ulv.

Før en vurderer hvilke tiltak som bør iverksettes for å øke fellingsandelen, må en imidlertid analysere hvorfor man ikke lykkes.

Jegernes kompetanse

Felling av ulv i Norge er forholdsvis nytt i de fleste områder. Dette gjør at både erfaring og interesse hos jegerne i mange tilfeller er begrenset. Jakt på ulv er en meget krevende jaktform. Ulv kan vandre langt og raskt, den er sky og holder seg oftest i skogområder. Det kan derfor ikke forventes full effektuering av alle fellingstillatelser som blir gitt. I de deler av landet der vi har regelmessig forekomst av ulv ser man imidlertid at en lykkes oftere med felling. Dette henger både sammen med at ulv er mer vanlig, og i noen tilfeller revirhevdende, og at jegerne har opparbeidet seg kompetanse på felling av ulv.

Norges Jeger- og Fiskerforbund har i samarbeid med Norsk institutt for naturforskning utviklet et informasjonshefte om jakt på ulv i Norge. Dette heftet er en innføring i ulvens biologi og forvaltning, og en gjennomgang av ulike jaktformer på ulv. Norges Jeger- og Fiskerforbund har også utviklet kursmateriell, og arrangerer kurs i jakt på store rovdyr og motivasjonskvelder for lisensfelling av ulv. Som et ledd i oppfølgingen av rovviltforliket av 2011 er Norges Jeger- og Fiskerforbund i kontrakt med Miljødirektoratet gitt i oppdrag å øke kompetansen hos jegerne gjennom sin virksomhet. Statens naturoppsyn bistår med forelesere på disse kursene og motivasjonskveldene. På kursene blir det også satt fokus på jaktleders rolle og viktigheten av å ha en dyktig jaktleder for å lykkes i jakten. Etter hvert som jegerne deltar på lisensfelling og skadefelling øker også den praktiske kompetansen. Det er derfor grunn til å tro at kompetanseutviklingen blir ivaretatt på tilstrekkelig måte. Likevel vil det være slik at på grunn av at ulv ikke forekommer regelmessig i det meste av landet, men kun opptrer som streifdyr, vil det være en utfordring å opprettholde kompetansen og interessen for jakt på ulv i mange områder.

Tidspunkt og grunnlag for fellingsvedtak

Ulv med sin kapasitet til vandring kan i prinsippet dukke opp nesten hvor som helst i Norge, også der det ikke finnes erfaring med ulv og ulveskader på husdyr. For å øke sannsynligheten for å felle en ulv som gjør skade, er det viktig at fellingstillatelsen blir gitt raskt og på riktig grunnlag. Erfaring viser at dersom grunnlaget for en fellingstillatelse er til stede, tar det svært kort tid fra skade oppdages til Fylkesmannen gir en skadefellingstillatelse. Det er likevel viktig at eventuelle skader oppdages tidlig. Sannsynligheten for at ulv fremdeles oppholder seg i skadeområdet minker med alderen på skaden. Det kan derfor være mer hensiktsmessig å avgrense tidsperioden, for så å forlenge skadefellingstillatelsen dersom ny skadesituasjon oppstår.

Ofte blir manglende felling forklart med at ikke alle mulige virkemidler er tillatt eller tatt i bruk. I de deler av landet vi har regelmessig forekomst av ulv ser man imidlertid at en lykkes oftere med felling. Dette forteller også at skadefelling av ulv kan gjennomføres effektivt innenfor dagens rammer og med tillatte virkemidler, dersom jegeren har tilstrekkelig kompetanse og andre avgjørende forhold ellers er til stede. Å bygge kompetanse tar tid. Det er derfor viktig at jegeren kan konsentrere seg om å bli god på det man vet fungerer. En mulig sideeffekt av ønsket om å ta i bruk flere virkemidler kan være at en ikke bruker nok tid til å bli god på eksisterende virkemidler som fungerer.

Høy lokal kompetanse er viktig for å kunne utføre effektiv felling. Skadefellingsoppdrag skal i utgangspunktet løses lokalt, men Statens naturoppsyn kan bistå ved forespørsel fra de kommunale/regionale fellingslagene.

Sporhunder

Det er betydelig erfaring og praksis knyttet til opptrening av hunder med egenskaper og trening som er rettet inn mot et bestemt stimulus (spesialsøkshunder). Gode eksempler på dette finnes innenfor politi- (narkohunder), militær- (minehunder), redning- (lavinehunder), helse- (diabeteshund) og en rekke andre virksomheter. Hunder og ulver er nærstående, men det er ingen grunn til å tro at det er mer komplisert å trene frem hunder som spesifikt identifiserer forekomst av ulv, eller eventuelt sporer ulv. Både Statens naturoppsyn og flere fylkesmenn har trent opp ekvipasjer til sporing av bjørn, og noen av disse har også vist gode resultater ved sporing av ulv. Svenske myndigheter har noe mer erfaring med opptrening og bruk av slike hunder. Med en forventet økning i forekomst av unge utvandrende ulver, vil positiv påvisning av forekomst samt identifikasjon av faktisk tilstedeværelse i terrenget kunne være et viktig hjelpemiddel i årene som kommer.

7 Ulvens påvirkning på elgbestanden og elgjakt

7.1 Elg og elgjakt

Historisk utvikling i elgbestanden

Bestanden av elg har i etterkrigstida vokst kraftig. Dette henger sammen med overgangen fra plukkhogst til bestandsskogbruket, rettet avskyting og få eller ingen store rovdyr. Delbestander av elg har i en periode vært større enn det beiteressursene tåler i deler av Sør-Norge. De historisk høye tetthetene av elg medfører også betydelige kostnader i skogbruket på grunn av beiteskader hvert år. Beiteundersøkelser i Hedmark (Stange og Våler kommuner) viser at nesten 32 % av alle granplanter mellom 0,5 og 3 meter har beiteskader av elg. Beiting av toppskudd forekom ifølge undersøkelsen på over 20 % av granplantene. Som følge av dette har det i en periode i mange kommuner vært en relativt hard avskyting av elg.

Avskytingen har de siste tiårene vært rekordhøy, og høsting av elg har aldri tidligere vært på et høyere nivå enn på 1990-tallet (figur 7.1). De siste årene har vi imidlertid på landsbasis sett en nedgang i antall elg felt under ordinær jakt, selv om avskytingen fremdeles er høy sammenlignet med 80-tallet og tidligere.

Kilde: SSB.

Siden elgjakt er viktig både økonomisk og som rekreasjon for mange i Norge, vil konflikter med jegere og rettighetshavere kunne oppstå ved etablering av ulv.

I alt ble det felt ca. 33 200 elg under jakten 2014–2015. I tillegg ble 1 139 elg drept som følge av møte med motorkjøretøy eller tog, og 1 338 elg omkom av andre årsaker i 2014–2015.

Valg av elg i ulvens diett

Ulvens diett avhenger av hva som er tilgjengelig, og i Skandinavia utgjør elg den desidert største andelen av ulvens diett (opp til 95 %), etterfulgt av rådyr, små pattedyr og fugl. Hjort og villrein utgjør en meget liten del av dietten til ulv i Skandinavia, noe som trolig skyldes lite overlappende leveområder.

Sør-skandinavisk ulv foretrekker elgkalver fremfor eldre dyr, og elgkyr fremfor okser. Studier har vist at om lag 80 % av elg drept av ulv er kalver eller fjorårskalver. Dette skyldes trolig avveiinger mellom energikostnader, fare for skade ved å nedlegge byttet og hvor mye mat ulv får. Det er mindre mat i en kalv, men til gjengjeld utgjør kalven en liten risiko for skade på ulv sammenlignet med en elgokse, samtidig som det vanligvis kreves mindre energi å drepe en kalv. Ved dagens høye tettheter av elg i Skandinavia er det derfor få grunner for ulv til å prøve seg på en okse.

Familiegruppens størrelse påvirker i mindre grad hvor mange elg som drepes. Et ulvepar dreper i gjennomsnitt like mange elg som en familiegruppe på to voksne med en eller flere valper. Enkelte studier antyder at en familiegruppe på to til åtte individer i gjennomsnitt dreper mellom 62–90 elg pr. år, mens andre antyder 100–130 elg pr. familiegruppe pr. revir. Andre studier igjen har antydet at ulvens predasjon ligger på om lag 20 elg pr. ulv pr. år.

Foto: Lars Gangås

Hvordan ulv påvirker elgjakten

Høstingsstrategien i Norge er ofte et kompromiss av å optimalisere antall dyr som blir felt, mengde kjøtt som kan fraktes ut av skogen og/eller felling av store okser. Tradisjonelt balanseres størrelse på en elgbestand mot hensynet til beiteskader i skogen, og elgbestanden beskattes derfor relativt hardt i noen områder. I de fleste områder vil likevel ulvens effekt på elgbestanden først og fremst kunne erfares som økt dødelighet utenom jakt.

På kommunal skala er det vanskelig å observere klare effekter av etablering av ulv på avkastning i elgjakten i Norge. Antall revirmarkerende par/familiegrupper ser ikke ut til å kunne forklare de observerte forskjellene i antall elg som er felt under jakt innenfor eller utenfor ulvesonen (figur 7.3). Etablering av ulv kan imidlertid få betydelige konsekvenser for de enkelte rettighetshavere. Er elgbestanden i et område over tid, av ulike hensyn, holdt på et lavt nivå slik at jaktuttaket også er lavt, kan etablering av ulv gjøre at det ikke blir igjen jaktbar produksjon. Er elgbestanden tett, vil ulv i liten grad påvirke høstingsraten.

Kilde: SSB og Rovdata.

Tidligere antok man at bestandstettheten av elg ikke påvirket hvor mange elg som ble tatt av ulv. Nyere forskning tyder på at dette ikke er tilfelle. Årstid er også en viktig faktor, og flere elg blir tatt av ulv om sommeren enn om vinteren, noe som kan skyldes at årets kalver på dette tidspunktet er små og utgjør lite mat. Videre ser det ut til at ulvens byttevalg varierer med utvalget i elgpopulasjonen, det vil si at populasjonens kjønnssammensetning og aldersfordeling vil påvirke hvilke elg ulv velger å prøve seg på. Dette er rovdyr-byttedyr forhold rettighetshavere og jegere kan utnytte for å tilpasse høstingsstrategier til en eventuell etablering av ulv innenfor jaktområdet.

Innenfor et ulverevir vil fire faktorer være avgjørende for hvor mange dyr som potensielt kan høstes med hensyn til en bærekraftig elgstamme: hvor ofte ulv tar elg, revirets størrelse, elgbestandens tetthet og produktiviteten i området. For eksempel vil antall elg pr. areal som blir drept innenfor et lite ulverevir være større enn om reviret er stort, mens høy bestandstetthet i stor grad kan kompensere for elg tatt av ulv. Dette vil si at ulvens effekt på den lokale elgstammen må vurderes ut fra informasjon om hver av disse faktorene.

Kompenserende jaktstrategi

Jegere og rettighetshavere kan til en viss grad kompensere for tilstedeværelse av ulv. Ved tilstedeværelse av ulv må andelen elg som felles ved jakt ofte reduseres vesentlig, så sant man ikke kompenserer ved enten å øke bestandstettheten eller ved å tillate en større andel kuer i bestanden. En skandinavisk modell antyder at bestanden må økes med om lag 0,4 elg pr. km² for å kompensere for et gjennomsnittlig stort ulverevir. Dette vil imidlertid ikke være mulig å gjennomføre i flere områder på grunn av hensynet til beiteskader og konflikt med trafikk og annet.

Det er velkjent at populasjoner med en overvekt av kuer gjerne er mer produktive enn populasjoner med en overvekt av okser, noe som kan gi løsningen på hvordan man i større grad kan opprettholde et visst jaktuttak i områder med etablering av ulv. En større andel hunndyr i elgbestanden kan oppnås ved å øke avskytingen av okser, og skyte færre kalver og kuer. Andelen okser bør imidlertid ikke komme under 25–30 % av den voksne delen av populasjonen. I realiteten kan en slik jaktstrategi føre til en økning i antall dager pr. elg som felles. Årsaken til dette er at en slik optimaliseringsstrategi avhenger av at jegeren retter avskytingen mot en bestemt alder og kjønn i elgpopulasjonen, og det kan ta jegerne lengre tid å felle de individene som oppfyller de bestemte kriteriene. Dette er imidlertid en aktuell tilnærming for mange bestandsplanområder med fast etablering av ulv. På www.algforvaltning.se/moosemodel/ ligger det et web-basert forvaltningsverktøy fra Sveriges lantbruksuniversitet, der rettighetshavere kan få en økt forståelse for hvilke effekter alternative jaktstrategier har på bestandenes demografi, populasjonsstørrelse og jaktavkasting, både med og uten tilstedeværelse av ulv og bjørn.

7.2 Ulv og hund

Et av konfliktområdene i ulveforvaltningen er skader på hund, og spesielt jakthunder. Jakt med løshund er en populær jaktform i Skandinavia, og det hevdes ofte at forekomst av ulv gjør det umulig med løshundjakt. Ulv er også den av rovdyrartene som forårsaker de fleste skader på hund i Norge (figur 7.4). Ifølge Rovbase ble ni hunder drept av ulv eller skadd og avlivet etter angrep av ulv i 2015 i Norge. Siden 2000 er 91 hunder dokumentert eller antatt drept av ulv eller skadd og avlivet etter angrep av ulv. Dette tilsvarer om lag 5,7 drepte hunder hvert år.

Kilde: Rovbase

Ulv og hund er nært beslektet, og mye tyder på at ulv vurderer hund som en annen ulv. En gjennomgang av skadestatistikken for perioden 1997–2005 viser at hunder som blir drept oftest ikke blir spist på, selv om det forekommer. Man ville forventet en større andel oppspiste hunder dersom ulv primært anså hunden som et bytte. Det er en større andel av mindre jakthunder som blir drept når de blir angrepet enn jakthunder av større raser. Dette kan skyldes både hundens størrelse og forskjeller i hvordan hunden oppfører seg og reagerer i møte med ulv.

Innenfor dagens ulvesone drives det noe løshundjakt på elg. I tillegg drives det jakt med løs på drevet, halsende hund, såkalt drivende hunder på hare og rådyr. I dag er det imidlertid synkende interesse for jaktformer som harejakt og rådyrjakt med hund. Etablering av ulv er ansett som et problem for den tradisjonelle løshundjakta, jakt med drivende hund samt ulike former for jakt med fuglehund.

Resultater fra forsøk tyder ikke på at ulver tiltrekkes av hundelos. Derimot ser det ut til at ulv i de fleste tilfeller velger å forflytte seg bort fra hundelos. Hvor mange hunder som skades, hvilken type rase, kjønn og aldersgruppe, synes å stå i forhold til antallet jaktdager som hundene blir brukt. Med bakgrunn i tilgjengelige data virker det like vanlig at hunden blir oppsøkt av ulv, som at hunden har oppsøkt ulv når det har skjedd angrep, selv om det i de fleste tilfeller ikke er mulig å avgjøre hvem som søkte opp hvem. Risikoen for angrep på hund er også større i revir med flere ulveindivider. Dette kan skyldes at større familiegrupper av ulv ofte deler seg opp og beveger seg gjennom reviret i mindre grupper. Hvor mange hunder som blir angrepet av ulv avhenger av antallet jaktdager med hund innenfor reviret, antallet ulver i reviret og hvor tilbøyelig den enkelte ulv er for å angripe hund. Den siste begrunnelsen er sannsynligvis den med minst betydning for risikoen.

Foto: Lars Gangås

Ifølge svensk Viltskadecenter vil ulv ta om lag én hund hver 9 000 dag der det drives jakt med løs hund i reviret, og der det befinner seg en ensom ulv eller et revirmarkerende par. Slipper man hund i et revir med en familiegruppe av ulv, øker risikoen. Da vil ulv ta om lag én hund hver 5 000 dag der det drives jakt med løshund i reviret.

Mer enn halvparten av hund som er angrepet av ulv i Sverige, angripes utenfor ulverevir. Det er likevel totalt mer areal utenfor ulverevir enn areal innenfor ulverevir, og det finnes ennå ikke noen god måte å kvantifisere antallet jaktdager med hund utenfor ulverevir. Den relative risikoen innenfor og utenfor ulverevir er derfor ikke direkte sammenlignbar. For den enkelte hund vil risikoen for å bli angrepet av ulv være større innenfor ulverevir enn utenfor, fordi det er mer ulv innenfor etablerte ulverevir.

Om bruk av nødvergebestemmelsen

I både Sverige og Norge er det anledning til å kunne skyte ulv (og annet vilt) for å forsvare husdyr, under forutsetning av at visse vilkår er oppfylt. I Sverige reguleres dette i Jaktförordningens (SFS 1989:205) § 28, og i Norge i naturmangfoldloven § 17 andre ledd. I Norge ble hund innlemmet i nødvergebestemmelsen i 2012 (jf. Prop. 82 L om endringer i naturmangfoldloven og friluftsloven), og bakgrunnen for lovforslaget var det enstemmige rovviltforliket i 2011 der en slik endring ble anmodet av Stortinget.

I henhold til data i Rovbase har ni ulver blitt felt i Norge ut fra påberopt nødverge siden 1988 (én ulv i 1988, 2001, 2003, 2007, 2010, 2013 og 2015, og to ulver i 2002).

8 Holdninger til ulv i Norge

Store rovdyr vekker sterke følelser hos folk, og ulv er ingen unntak. I dette kapittelet beskrives noen av holdningsundersøkelser som er gjennomført de siste årene, undersøkelser som er gjort i tilknytning til folks frykt for store rovdyr, undersøkelser og kunnskap om risiko for angrep på mennesker samt underskriftskampanjer som regjeringen og Stortinget har mottatt i forbindelse med en ny vurdering av bestandsmålet for ulv og ulvesonen, jf. rovviltforliket.

8.1 Resultater fra holdningsundersøkelser

Holdninger til de store rovdyrene har blitt undersøkt i flere holdningsundersøkelser i Norge de senere år, blant annet av Tangeland m.fl. (2010), Synovate/Ipsos MMI (2011), Krange m.fl. (2012), Skogen m.fl. (2013), Skogen og Krange (2013 og 2015), Gangås (2014) og Nationen (2009–2015). Under følger et sammendrag av noen norske holdningsundersøkelser som er utført de siste årene, mens neste delkapittel inneholder en oppsummering og sammenfatning av resultatene i disse undersøkelsene.

Norsk institutt for naturforsknings holdningsundersøkelse 2010

Den mest omfattende undersøkelsen som er utført på holdninger til de store rovdyrene ble utført av Norsk institutt for naturforskning i 2010. Dette er en stor spørreundersøkelse som ble gjennomført for å kartlegge folks holdninger til ulv, bjørn, jerv og gaupe i Norge. Totalutvalget som deltok er stort (4 002 personer), og gir særlig god dekning i områdene som har rovdyr i Norge. Studien ble gjennomført etter samme metodikk som svenske undersøkelser, for å kunne sammenlikne resultatene i de skandinaviske landene. I spørreundersøkelsen ble kommuner med fast bestand av ulv, bjørn, jerv og/eller gaupe definert som rovdyrkommuner.

Norsk institutt for naturforsknings undersøkelse fra 2010 har resultert i en rekke publikasjoner, der de mest sentrale er gjengitt her. Resultatene nedenfor er hentet fra Tangeland m.fl. (2010) og Skogen m.fl. (2013).

Resultatene viser at det i rovdyrområder er 54,3 % som liker eller liker godt at det finnes ulv i Norge, 27 % misliker eller misliker sterkt at det finnes ulv i Norge og 18,7 % er nøytrale. I resten av landet er det 64,2 % som liker eller liker godt at det finnes ulv i Norge, 21,2 % som er nøytrale og 14,6 % som misliker at det finnes ulv i Norge. Andelen i befolkningen som mener at bestanden av ulv er på et akseptabelt nivå er 45 %. I rovdyrområdene mener 40,4 % at bestanden er på et akseptabelt nivå. På nasjonalt nivå er det 35,8 % som ønsker større bestander, mens det er 19,3 % som ønsker at rovviltbestander skal reduseres. I rovdyrområdene ønsker 36,7 % å redusere bestanden, mens 22,9 % ønsker å øke bestanden.

Resultatene viser at 46,6 % av de spurte på nasjonalt nivå mener at bestandsmålet er akseptabelt, 38 % mener det bør økes, mens 15,4 % mener det bør reduseres. I rovdyrområdene er det 41 % som mener at bestandsmålet er akseptabelt, 31,7 % mener bestandsmålet bør reduseres, mens 27,3 % mener det bør økes.

Området i spørreundersøkelsen som er definert som rovdyrkommuner samsvarer ikke med ulvesonen. For å få en indikasjon på hvordan holdningen til ulv er i rovdyrområdet innenfor ulvesonen, gjennomførte Norsk institutt for naturforskning en ny sammenstilling av dataene fra spørreundersøkelsen fra 2010 med spørsmålet «Hva synes du om at det finnes ulv i Norge?». I denne sammenstillingen ble utvalget i kommunene i Østfold, Akershus og Hedmark som omfattes av ulvesonen sammenliknet med svarene fra resten av landet.

I rovdyrkommunene innenfor ulvesonen oppgir 49,9 % at de liker eller liker godt at ulv finnes i Norge, 17,9 % er nøytrale og 32,1 % oppgir at de misliker eller misliker sterkt at det finnes ulv i Norge. For resten av landet, altså områder hvor det ikke er fast bestand av ulv, oppgir 60,4 % at de liker eller liker godt at det finnes ulv i Norge, 22,3 % er nøytrale og 17,3 % at de misliker eller misliker sterkt at det finnes ulv i Norge.

Et generelt funn fra undersøkelsen i 2010 og andre forskningsundersøkelser er at personer i urbane områder, byer og større tettsteder er mer positive til rovdyr og ulv enn personer i mer rurale strøk.

IPSOS MMI holdningsundersøkelse 2011

IPSOS MMI (daværende Synovate) utførte på oppdrag fra Glommen Skog BA en holdningsundersøkelser knyttet til ulv i 2011 (Synovate/Ipsos MMI 2011). Totalutvalget som deltok var 1006 personer. I undersøkelsen er det 72 % som mener det ikke finnes ulv i områder der de bor, 21 % mener det finnes ulv, mens 7 % ikke vet om det finnes ulv der de bor.

Resultater viste at det var 18 % som ønsker flere ulv i naturen der de bor, 57 % som synes det er passe slik det er, 20 % som ønsket seg færre ulv, mens 5 % ikke vet. På spørsmål om det er så verdifullt å ha ulv i norsk natur at vi bør ha ulvebestander over hele landet, viser undersøkelsen at 36 % er helt eller delvis enig, 9 % er verken enig eller uenig, 52 % er helt eller delvis uenig og 3 % vet ikke.

Når det gjelder spørsmål om ansvaret for ulvebestanden i Skandinavia bør ligge til Sverige slik at vi slipper å ha ulv i Norge, er 17 % helt eller delvis enig, 5 % verken enig eller uenig, 73 % helt eller delvis uenig og 5 % vet ikke. På spørsmål om ulempene med nærvær av ulv i norsk natur må begrenses til grenseområdene mot Sverige, er 32 % helt enig eller delvis enig, 10 % verken enig eller uenig, 51 % helt eller delvis uenig og 7 % vet ikke.

Når det gjelder om hensynet til ulv i norsk natur er viktigere enn jaktinteressene, er 44 % helt eller delvis enig, 12 % er verken enig eller uenig, 36 % er helt eller delvis uenig og 7 % vet ikke. Ved spørsmål om hensynet til ulv i norsk natur må gå foran hensynet til sauehold, er 28 % er helt eller delvis enig, 11 % er verken enig eller uenig, 57 % er helt eller delvis uenig og 4 % vet ikke. Ved spørsmål om hensynet til ulv i norsk natur må gå foran hensynet til bærplukking er 38 % helt eller delvis enig, 10 % verken enig eller uenig, 45 % helt eller delvis uenig og 6 % vet ikke.

Undersøkelsen viser at 77 % er helt eller delvis enig i at de som mister husdyr eller har andre økonomiske tap på grunn av ulv må få full erstatning, 4 % er verken enig eller uenig, 17 % er helt eller delvis uenig og 2 % vet ikke. Videre er 51 % av hundeeiere helt eller delvis enig i at de må ha lov til å skyte ulv som truer hundene deres, 7 % er verken enig eller uenig, 39 % er helt eller delvis uenig og 2 % vet ikke.

Når det gjelder spørsmål om ulv i Norge må plasseres i reservater som er gjerdet inn, er 28 % helt eller delvis enig, 5 % verken enig eller uenig, 65 % helt eller delvis uenig og 2 % vet ikke. Ved spørsmål om ulv må få utvikle seg fritt i Norge fordi hensynet til naturens mangfold må gå foran hensynet til menneskenes interesser og behov, er 38 % helt eller delvis enig, 8 % er verken enig eller uenig, 51 % er helt eller delvis uenig og 3 % vet ikke.

Norsk institutt for naturforsknings holdningsundersøkelser 2013–2015 – Østmarka ved Oslo

Vinteren 2013 etablerte et ulvepar seg i Østmarka rett utenfor Oslo. For å undersøke hva folk som bor nær Østmarka (skogområdet mellom Oslo og Øyeren) mente om at ulvene hadde etablert seg der, foretok Norsk institutt for naturforskning en undersøkelse i 2013. I denne undersøkelsen ble 900 personer i oslobydelene Alna og Østensjø, som ligger inntil Østmarka, og 500 personer i kommunene Enebakk og Rælingen, som grenser inn til Østmarka på Øyeren-siden intervjuet. Undersøkelsen ble gjennomført på nytt i 2014 og 2015, med samme antall personer intervjuet.

Undersøkelsen gir en unik mulighet til å undersøke befolkningens holdninger til en nyetablering av ulv i nærliggende områder, og hvilken oppfatning mennesker både i urbane og rurale områder har av de samme ulvene. Det gir også mulighet til å se på hvordan enkeltepisoder med ulveangrep på sauer og ulveobservasjoner nær bebyggelse har påvirket oppfatningene av ulvene.

Norsk institutt for naturforsknings holdningsundersøkelse om ulv i Østmarka har resultert i en rekke publikasjoner. Resultatene nedenfor er hentet fra Skogen og Krange (2013 og 2015).

I 2013 var det 60 % i Osloutvalget som likte eller likte godt å ha ulv i Østmarka, 17 % var nøytrale, mens 23 % mislikte eller mislikte det sterkt. I 2013 var det 45 % i Enebakk og Rælingen som likte å ha ulv i Østmarka, 14 % var nøytrale, mens 40 % mislikte eller mislikte det sterkt.

I 2014 var det 56 % i Osloutvalget som likte eller likte godt å ha ulv i Østmarka, 20 % var nøytrale, mens 24 % mislikte eller mislikte det sterkt. I 2014 var det 45 % i Enebakk og Rælingen som likte å ha ulv i Østmarka, 16 % var nøytrale, mens 39 % mislikte eller mislikte det sterkt.

I 2015 var det 56 % i Osloutvalget som likte eller likte godt å ha ulv i Østmarka, 20 % var nøytrale, mens 24 % mislikte eller mislikte det sterkt. I 2015 var det 34 % i Enebakk og Rælingen som likte å ha ulv i Østmarka, 14 % var nøytrale, mens 52 % mislikte eller mislikte det sterkt.

Ulvekonflikter – en sosiologisk studie 2013

I 2013 kom boka Ulvekonflikter – en sosiologisk studie ut (Skogen m.fl. 2013). Boka er basert på ulike typer intervjuer med informanter i Stor-Elvdal og Trysil i Hedmark, Aurskog-Høland i Akershus og Våler og Halden i Østfold, og flere allerede utgitte forskningspublikasjoner. Boka retter søkelyset mot de samfunnsmessige motsetningsforholdene i ulveforvaltningen.

Undersøkelser viser at de som er motstandere av ulv i Norge ofte lever i rurale områder og har et sterkt forhold til bruk av utmarka. Et mindretall av ulvemotstandere er grunneiere. Ulvemotstandere er i stor grad folk med arbeiderbakgrunn fra skog- og bygdenæringene og som kan føle seg overkjørt av folk som de mener har makt og innflytelse. Ulv har på en måte blitt et symbol for det som truer tradisjonelt bygdeliv. På tross av konfliktnivået, ser det likevel ut til at folk flest beundrer ulv.

Høyskolen i Hedmark – holdninger til og aksept for ulovlig avliving 2014

I doktorgradsavhandlingen til Gangås (2014), er folks holdninger til rovdyr og ulovlig avliving av rovdyr undersøkt. Dette er basert på en spørreundersøkelse av 4–5 mennesker i hver kommune i Sverige og Norge. Undersøkelse har derfor en svært liten andel av mennesker som lever i tett befolkede områder.

Undersøkelsen viste at 12–15 % av de spurte i Norge aksepterte ulovlig avliving, mens i Sverige aksepterte 3–4 % ulovlig avliving. Av nordmenn som var uvillige til å akseptere rovdyr under noen omstendigheter, var 36 % villige til selv å skyte rovdyr ulovlig, mens om lag 20 % av de svenske deltagerne i undersøkelsen med samme forutsetning mente det samme. Over 50 % av disse nordmennene var antroposentrisk orienterte (verdier som går i retning av at mennesket står øverst i naturen), mens 6 % var økosentrisk orienterte (verdier som er mer positiv til naturen).

Undersøkelsen viste videre at aksept for ulovlig avliving ble lavere med økende utdanningsnivå, at eldre hadde høyere aksept for ulovlig avliving sammenlignet med de yngre. Selv om menn var mer økosentrisk orientert enn kvinner, hadde menn høyere aksept for ulovlig avliving enn kvinner.

Verken nåværende eller tidligere etablering av rovdyr, ulvesonen eller tap av sau viste seg å påvirke aksepten for ulovlig avliving. Derimot var det en sammenheng mellom aksept for ulovlig avliving og tradisjon for storviltjakt. I Norge oppga 63 % av deltagerne i undersøkelsen at de bodde i områder med sterke tradisjoner for jakt, mens 23 % av de svenske deltagerne oppga det samme.

Undersøkelsen omfattet også spørsmål om etablering av ulv. Blant dem som ønsket fri etablering av rovdyr var 26 % av de norske og 24 % av de svenske i undersøkelsen økosentrisk orientert, mens 12 % av de norske og 7 % var antroposentrisk orientert. I Norge oppga 80 % at de kunne akseptere etablering av rovdyr under gitte forhold, mens 71 % av de svenske spurte oppga det samme. Om lag 25 % i begge land var uvillige til å leve sammen med rovdyr.

Nationens holdningsundersøkelse 2009–2015

Nationen har årlig siden 2009 spurt nordmenn om de vil ha mer vern av rovdyr. Resultatene er hentet fra Nationens nyhetssak 28. juli 2015: http://www.nationen.no/politikk/flere-nordmenn-vil-ha-mer-rovdyrvern/.

Ifølge Nationen vil 34 % av alle de spurte ha mer vern av rovdyr. Andelen av de spurte som vil ha mer vern av rovdyr har aldri vært høyere enn 2015. De yngste er mest positive til rovdyr. I aldersgruppen 30 år og yngre ønsker 47 % mer vern, og i aldersgruppen 31–39 år ønsker 44 % mer vern. I aldersgruppen over 60 år ønsker 35 % mindre vern.

8.2 Oppsummering av holdningsundersøkelser

Selv om det er noen forskjeller i utvalget av holdningsundersøkelsene som er gjort på rovviltfeltet, er undersøkelsene i stor grad likelydende om retningen i folks holdninger til rovvilt. Likevel er det nyanser i dette som viser at det er noe spenn i resultatene.

Undersøkelsene viser at hovedmønstrene i holdninger til store rovdyr er like mellom Norge og Sverige. Det kan likevel se ut til at rovdyrene er litt mer populære i Sverige enn i Norge, og at svenskene i noen grad er mer lojale mot rovviltforvaltningen enn nordmenn. De fleste resultater viser at et flertall av befolkningen både i Norge og Sverige er positive til ulv i sin natur. Likevel er det en større andel av befolkningen som er positive til ulv i urbane områder sammenlignet med rurale områder.

Når det gjelder holdninger til ulv innenfor og utenfor ulvesonen, tyder de fleste resultatene på at det også her er et flertall som er positive til ulv, selv om den andelen som er negative er større innenfor ulvesonen enn utenfor. Trender viser også at det er en stigende positiv holdning til rovdyr i Norge.

Nyere undersøkelser viser imidlertid at enkelthendelser, slik som tap av beitedyr til ulv og observasjoner nær bebyggelse, kan ha store konsekvenser for folks holdninger til ulv i rurale strøk.

Når det gjelder holdninger til ulovlig avliving, viser undersøkelsene at svenskene har vesentlig høyere terskel for å akseptere at rovvilt avlives ulovlig. Dette kan ifølge undersøkelsene ha noe å gjøre med den sterke tradisjonen vi i Norge har for lokalstyre og for å føre en politikk som tar hele landet i bruk. Ulv er i noen grad i en særstilling blant rovdyrartene når det gjelder aksept for ulovlig avliving. Videre viser undersøkelsene at folk som bor i områder med mye rovvilt ikke er mer positive til ulovlig avliving enn folk i områder uten rovvilt.

8.3 Om frykt

Norsk institutt for naturforsknings holdningsundersøkelse fra 2010 undersøkte også folks frykt for store rovdyr. Et knapt flertall i befolkningen sier at de «kanskje» eller «absolutt» kan godta å ha ulv i nærheten av der de bor. Dette gjelder både for personer i rovdyrområder og for resten av landet. I rovdyrområder sier 51,7 % at de kan godta å ha ulv i nærheten av der de bor mot 48,4 % som ikke kan godta det. For resten av landet sier 52,7 % at de kan godta ulv i nærheten av der de bor, mot 47,3 % som sier de ikke kan det.

Av de store rovdyrene er frykten størst for å møte bjørn (tabell 8.1). 25,8 % av befolkningen i Norge oppgir å være redde for å møte ulv. I rovdyrområdene oppgir flere å være redde for å møte ulv (32,8 %). Det er også flere i Oslo enn i mindre urbane områder som sier de er redde for å møte ulv og bjørn – til tross for at Oslofolk generelt er mer positive til rovdyr enn andre.

Undersøkelser om folks holdninger og frykt for rovvilt er gjennomført i mange Europeiske land. Gjennom disse undersøkelsene kommer det frem noen generelle trekk. Blant annet avtar folks frykt med økt kunnskapsnivå om rovvilt, og objektiv og upartisk informasjon er sett på som det viktigste tiltaket for å dempe folks frykt. Stortinget har gjennom rovviltforlikene i 2004 og 2011 vedtatt at man skal skaffe mer kunnskap om rovviltets adferd og folks frykt for rovvilt og at det skal informeres om dette til de som blir berørt av rovvilt.

Rovviltforvaltningen har fulgt opp dette gjennom å finansiere disse studier som gir kunnskap om menneskers møter med rovdyr og om frykt for store rovdyr. Det er også gjennomført kunnskapsformidlende prosjekter, kursvirksomhet, informasjon, seminarer og ekskursjoner knyttet til rovvilt. Statens naturoppsyn har egne naturveiledere som har informasjon og kunnskapsformidling og rovvilt som oppgave. Det er også utarbeidet informasjonsmateriell om bjørn og ulv som er tilgjengelig for allmennheten.

Miljødirektoratet har autorisert tre besøkssenter for rovvilt i Norge. Dette er et viktig tiltak for å øke folks forståelse for rovdyr, deres atferd og forvaltningen av dem. Gjennom autorisering og finansiell støtte skal rovviltsentrene aktivt drive informasjon på et nøytralt grunnlag til alle samfunnslag. Viktigst er imidlertid satsingen mot barn og unge. Et godt eksempel på den virksomheten de driver, er Rovdyrskolen der flere tusen barneskoleelever allerede har hatt opplæring om rovdyr.

Kommunene og andre interessegrupper kan i dag søke om midler over tilskuddsordningen med forebyggende og konfliktdempende tiltak. Dette kan for eksempel være fryktdempende tiltak. Det er rovviltnemndene som er ansvarlig for prioriteringen i bruken av disse midlene.

Undersøkelser og kunnskap om risiko for angrep på mennesker

Det er i nyere tid ikke kjente tilfeller der mennesker har blitt skadet eller drept av ulv. Man kan imidlertid aldri garantere for at det kommer individer med avvikende adferdsmønster. Alle viltarter av en viss størrelse har potensial for å kunne skade mennesker.

Fra historisk dokumentasjon og fra andre deler av verden er det kjent at ulv kan angripe mennesker, selv om det er svært uvanlig. I områder hvor rabies er endemisk og utbredt forekommer det angrep på mennesker av slike rabide ulver. Historisk sett i Europe har det også forekommet angrep på mennesker av ulv, men også i moderne tid i for eksempel India, Sentral-Asia og Midtre Østen. Disse skjer under veldig spesifikke forhold. I Europa og Nord-Amerika hvor rabies er utryddet og tilgang til leveområder og byttedyr ikke er begrensende for populasjonene, er risikoen for angrep svært lav.

Det er gjennomført to studier i Skandinavia av ulvens atferd i møte med mennesker. Eksperimentelle forsøk er gjort ved at mennesker nærmer seg radiomerkede ulver i deres eget miljø og ulvenes reaksjonsmønster registreres. Resultatene av studiene viser at ulven kan slippe mennesker relativt nære før den flykter, og det er ikke ved noen tilfeller observert aggressiv atferd hos ulvene ved slik menneskelig konfrontasjon.

I Skandinavia er det tilvenning av ulv til mennesker som i ekstreme tilfeller vurderes å kunne bli en potensiell fare for mennesker. Kunnskap om ulvens atferd i situasjoner der de oppleves som nærgående er derfor viktig.

Situasjoner der det meldes om nærgående rovdyr tas på alvor, og alle slike situasjoner følges opp av Statens naturoppsyn. Rovdyr som opptrer nær mennesker har ikke nødvendigvis sammenheng med en nærgående eller truende atferd, og det er derfor viktig med en faglig vurdering av situasjonen og behovet for eventuelle tiltak. Ofte vil rovdyrene forlate et område etter nærvær av mennesker. I andre tilfeller kan det vurderes nødvendig med andre tiltak, slik som skremming eller avliving. Det har ikke vært situasjoner der det har blitt vurdert som nødvendig å felle ulv på grunn av uønsket adferd i Norge.

8.4 Underskriftskampanjer i 2015 vedrørende ulv

Etter at faggrunnlaget som ligger til grunn for denne meldingen ble lagt ut 31. oktober 2014, har Klima- og miljødepartementet og Stortinget mottatt fem underskriftskampanjer vedrørende ulv. Dette gjelder:

1. Bygdefolk for Rovdyr overleverte 24. mars 2015 underskrifter til støtte for ulv. Kampanjen samlet ca. 35 000 underskrifter.

2. Folkeaksjonen ny rovdyrpolitikk Trysil og Engerdal overleverte 26. mai 2015 underskrifter med krav om en ny rovdyrpolitikk. Kampanjen samlet ca. 3 500 underskrifter fra i all hovedsak fastboende i Trysil og Engerdal.

3. En privatperson sendte 7. juli 2015 inn underskrifter mot regional utryddelse av rovdyr og for å gjeninnføre de store rovdyrene over hele landet. Kampanjen samlet 2 884 underskrifter.

4. Enebakk Senterparti sendte 14. september 2015 underskrifter mot ulv i Enebakk og Østmarka. Kampanjen samlet 860 underskrifter.

5. WWF, Norges Naturvernforbund og Foreningen Våre Rovdyr overleverte den 21. oktober 2015 underskrifter til Stortinget med krav om betydelig økning av dagens bestandsmål og at ulv må få større arealer å leve i. Kampanjen samlet 29 000 underskrifter.

9 Ulvesonen

9.1 Ulvesonens historikk

Det geografisk avgrensede området hvor man har hatt som mål at ulven skal etablere seg, har endret seg mye de siste tyve årene (figur 9.1). Ved behandlingen av St.meld. nr. 35 (1996–97) Om rovviltforvaltning, jf. Innst. S. nr. 301 (1996–97), ble det vedtatt et mål om å etablere reproduksjon av ulv i Norge. Det ble satt et mål om minst 8–10 familiegrupper i Sør-Skandinavia. Området hvor ulv skulle få anledning til å etablere seg ble avgrenset slik at forvaltningen ikke skulle legge til rette for etablering av ulv i områder med samisk tamreindrift. Dette innebar at det ikke skulle legges til rette for etablering av ulv i områdene fra Finnmark til Nord-Trøndelag og videre ned langs riksgrensen til sør for Femunden. Bestandsmålet på 8–10 familiegrupper i Skandinavia ble nådd første gang i år 2000.

I 1999–2000 ble det gjennomført en prosess for ytterligere å avgrense ulvesonen av hensyn til områder med mye sau på utmarksbeite, og en ny sone ble fastsatt av regjeringen våren 2001, jf. omtale i St.meld. nr. 24 (2000–2001) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand. Ulvesonen ble da avgrenset til nærmere fastsatte fylker og kommuner på Sør- og Østlandet.

I 2004 ble ulvesonen vurdert på nytt, og forslag til ny avgrensing ble lagt frem i St.meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur. Forslaget var et bestandsmål på noen årlige ynglinger av ulv, og at disse skulle finne sted i det som i stortingsmeldingen var foreslått å bli forvaltningsregion 3 – Øst-Norge. Det ble presisert at det ikke skulle være etablering av ulv i samiske tamreinområder, og som hovedregel heller ikke i Alvdal, Tynset, Tolga og Os av hensyn til sau.

Ved behandlingen av St. meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur, jf. Innst. S. nr. 174 (2003–2004), besluttet Stortinget at utformingen av både forvaltningsregionene og ulvesonen skulle justeres i forhold til regjeringens forslag. Gjeldende ulvesone, slik det ble vedtatt av Stortinget, er fastsatt i forskrift 18. mars 2005 nr. 242 om forvaltning av rovvilt § 2 d):

«d) Forvaltningsområde for ynglende ulv: Østfold, Oslo, Akershus med unntak av kommunene Hurdal, Eidsvoll, Nannestad, Gjerdrum og Nittedal øst for Nitelva, Hedmark med unntak av kommunene Nord-Odal, Stange, Hamar, Løten, Ringsaker, Stor-Elvdal, Rendalen, Engerdal, Folldal, Alvdal, Tynset, Tolga og Os, samt de deler som ligger vest for Glomma av kommunene Åsnes, Våler, Elverum og Åmot.»

Størrelsen på ulvesonen ble dermed redusert sammenlignet med tidligere vedtatte avgrensinger og regjeringens forslag i St meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur. Videre fastsatte Stortinget et konkret bestandsmål på 3 årlige helnorske ynglinger innenfor ulvesonen.

9.2 Evaluering av ulvesonen

Bakgrunn

Av rovviltforliket 2011, jf. representantforslag 163 S (2010–2011) punkt 4.4, fremgår det at det skal settes ned et utvalg for å evaluere ulvesonen. Klima- og miljødepartementet nedsatte utvalget i mars 2012, og utvalget leverte endelig rapport i oktober 2012. Ulvesonen er fastsatt i forskrift 18. mars 2005 nr. 242 om forvaltning av rovvilt, og eventuelle endringer av områdets geografiske avgrensing krever at det gjennomføres en alminnelig høring av saken. En slik høring ble gjennomført av Klima- og miljødepartementet høsten 2013.

Oppsummering av utvalgets anbefalinger

I sine anbefalinger og konklusjoner i rapport av oktober 2012 sier utvalget følgende:

«Utvalgets flertall (8 av 9) går inn for å videreføre en modell med ei nærmere avgrenset sone for å forvalte en norsk ulvestamme. Mindretallet (1 av 9) går inn for modellen «Ingen nasjonalt fastsatt sone».

Utvalgets flertall (6 av 9) foreslår at dagens ulvesone ikke får noen geografisk utvidelse. Dette flertallet mener at særlig hensynet til sørsamisk reindrift og prioriterte beiteområder for husdyr gjør dette vanskelig. Flertallet har også merket seg ordningen med at helnorske familiegrupper (ulverevir) som har inntil 49 % av reviret sitt utenfor ulvesonen, defineres inn i sonen. Ettersom ulverevir i Norge kan ha en betydelig utstrekning betyr dette at ulvesonen i praktisk forvaltning i enkelte tilfeller kan være betydelig utvidet.

Ett utvalgsmedlem tilhørende flertallet går inn for at 49-prosentregelen ikke gjøres gjeldende langs nordgrensa. Dette av hensyn til tydelig skille på forvaltning innenfor og utenfor sonen.

Mindretallet (3 av 9) ønsker en utvidelse av sonen nordover. Det utvidede området avgrenses av Glomma, fylkesvei 30 og videre langs fylkesvei 217 til Trysil/Femund-vassdraget. Det samme mindretallet går inn for at den nevnte 49-prosentregelen ikke gjøres gjeldende langs nord- og østgrensa av utvidet ulvesone. Dette av hensyn til sørsamisk reindrift.

Utvalget anbefaler at disse områdene tas ut av dagens ulvesone: Områdene vest for E6 i Østfold fylke og i Follo i Akershus, Vestmarka vest for E16 i Akershus, samt de deler av Kongsvinger, Grue og Sør-Odal kommuner som ligger vest for Glomma. Utvalget kan ikke se at verken størrelse eller beliggenhet gjør disse områdene aktuelle for familiegrupper eller revirhevdende ulvepar. Forslaget er i hovedsak i samsvar med innspill utvalget har fått fra faglig hold.»

Oppsummering av høring

Klima- og miljødepartementet sendte 14. juni 2013 endringer i rovviltforskriften – ulvesonen på høring. I alt 53 høringsinstanser svarte på departementets høringsbrev.

Fem høringsinstanser (Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kvalsund kommune, Møre og Romsdal Sau og Geit og Utmarkskommunenes Sammenslutning) har ingen merknader på de av utvalgets vurderinger som Klima- og Miljødepartementet har etterspurt innspill på.

32 høringsinstanser (Aksjon Rovviltets Røst, WWF-Norge, Framtiden i våre hender, Foreningen Våre Rovdyr, Naturvernforbundet, Hedmark fylkeskommune, kommunene Froland, Frogn, Lesja, Nittedal, Oppdal, Oslo, Stor-Elvdal, Tinn, Tynset og Ullensaker, fylkesmennene i Hedmark, Oppland, Oslo og Akershus, Nord-Trøndelag, Rogaland og Sør-Trøndelag, Landbruks- og matdepartementet, Norges bondelag, Norske Reindriftsamers Landsforbund, Regionrådet for Fjellregionen, rovviltnemndene i region 1, 2, 3, 5 og 6 og Sametinget) er positive til flertallets forslag om å videreføre en modell der ynglende ulv forvaltes innenfor ei nærmere avgrenset sone på nåværende tidspunkt.

14 høringsinstanser (Folkeaksjonen ny rovdyrpolitikk, kommunene Aremark, Aurskog-Høland, Eidskog, Grue, Marker, Rømskog, Trysil og Våler, Norges jeger- og fiskerforbund, Norges skogeierforbund, Norsk skogbruksforening, Norsk sau og geit og Rovviltnemnden i region 4) ønsker ingen avgrenset nasjonal sone for ynglende ulv i Norge.

23 høringsinstanser (Hedmark fylkeskommune, kommunene Alvdal, Lesja, Nord-Fron, Oppdal, Stor-Elvdal, Tinn, Tynset og Ullensaker, fylkesmennene i Hedmark, Nord-Trøndelag, Rogaland, Sør-Trøndelag og Vest-Agder, Landbruks- og matdepartementet, Norges bondelag, Norsk skogbruksforening, Norske Reindriftsamers Landsforbund, Norsk Sau og Geit, Regionrådet for Fjellregionen, rovviltnemndene i region 5 og 6 og Sametinget) ønsker ingen utvidelse av ulvesonen.

Elleve høringsinstanser (WWF-Norge, Framtiden i våre hender, Foreningen Våre Rovdyr, Naturvernforbundet, Bygdefolk for Rovdyr, kommunene Aremark, Aurskog-Høland, Oslo og Rømskog, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Rovviltnemnden i region 2) er positive til mindretallets forslag om at ulvesonen bør utvides mot nord hvis ulvesonen videreføres.

16 høringsinstanser (kommune Aremark, Alvdal, Froland, Grue, Nord-Fron, Oppdal og Tinn, fylkesmennene i Hedmark, Oppland, Oslo og Akershus, Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag, Landbruks- og matdepartementet, Norske Reindriftsamers Landsforbund og rovviltnemndene i region 3, 4 og 6)støtter ikke at 49-prosentregelen benyttes ved en eventuell soneutvidelse av ulvesonen i nord.

To høringsinstanser (Aksjon Rovviltets Røst og Oslo kommune) er i all hovedsak positive til bruk av 49-prosentregelen i ulvesonen.

21 høringsinstanser (Hedmark fylkeskommune, kommunene Aremark, Lesja, Marker, Oppdal, Oslo, Rømskog, Stor-Elvdal, Tynset og Ullensaker, fylkesmennene i Hedmark, Oppland, Oslo og Akershus og Vest-Agder, Landbruk- og matdepartementet, Norges bondelag, Norsk skogbruksforening, Regionrådet for Fjellregionen og rovviltnemndene i region 2, 3, 4 og 5) er positive til utvalgets forslag om at enkelte områder tas ut av dagens ulvesone.

Fem høringsinstanser (WWF-Norge, Framtiden i våre hender, Foreningen Våre Rovdyr, Naturvernforbundet og Aurskog-Høland kommune) støtter ikke at områder tas ut av dagens ulvesone.

Høringsinstansenes begrunnelser

1. Videreføring av ulvesonen

   Kommunene Aurskog-Høland og Trysil ønsker primært ingen ulvesone, grunnet uttalelser fra faginstanser og at utfordringene til ulv bør fordeles over et større område.

   Aksjon Rovviltets Røst mener at dagens forvaltningssone for ynglende ulv er gunstig for å sikre ulvens overlevelse på kort sikt, men understreker at ulvesonen ikke er stor nok for å kunne sikre en levedyktig stamme i Norge på lengre sikt. WWF-Norge, Framtiden i våre hender, Foreningen Våre Rovdyr og Naturvernforbundet mener det er nødvendig ut fra hensynet til ulvens overlevelse å opprettholde ulvebestanden inntil den er mer robust og mer livskraftig.

   Fylkesmennene i Oslo og Akershus, Hedmark og Oppland, Landbruks- og matdepartementet, Sametinget og rovviltnemndene i region 1 og 3 trekker frem økt forutsigbarhet som den viktigste begrunnelsen for å videreføre en forvaltningssone for ynglende ulv.

   Froland kommune og Norges Bondelag mener at ulvesonen reduserer konfliktnivået i forhold til beitenæringa. Norges- jeger og fiskerforbund og Norsk bonde- og småbrukarlag peker på at ulvesonen forsterker konfliktene i områdene innenfor sonen. Norges jeger- og fiskerforbund vil spesielt fremheve hensynet til vilt, jakt og jegere.

   Folkeaksjonen ny rovdyrpolitikk og Grue kommune peker på at ulvesonen har påført kommunene og deres innbyggere betydelige problemer.

   Folkeaksjonen ny rovdyrpolitikk mener utvalgets faglige tyngde og tillitt er undergravet, og at lokalisering der medlemmene er bosatt har betydd mer enn faglige og politiske argumenter.

   Norsk skogeierforening mener erfaringer viser at ulvesonen ikke virker etter sin hensikt, og er av den oppfatning at det også vil være et konfliktdempende tiltak å fjerne sonen.

   Norsk Sau og Geit ønsker ingen ulvesone av hensyn til beitenæringen og at viktige beiteområder holdes fri for ulv.

   Rovviltnemnden i region 4 mener at en oppheving av ulvesonen kan føre til økt regionalt ansvar og gjøre det enklere å foreta en byrdefordeling mellom områder.

2. Geografisk utvidelse av ulvesonen

   1. Geografisk utvidelse av ulvesonen

      Fylkesmennene i Oppland, Oslo og Akershus og Hedmark peker på at det ikke er registrert beitelag med sau på utmarksbeite innenfor den foreslåtte utvidelsen nordover. Fylkesmennene i Hedmark og Oslo og Akershus, rovviltnemndene i region 3 og 4 og Bygdefolk for Rovdyr peker på at det er høy tetthet av hjortevilt i området. Fylkesmennene i Hedmark, Oppland og Oslo og Akershus og rovviltnemndene i region 3 og 4 peker på at en utvidelse vil gi forvaltningen større fleksibilitet, og at det vil bli lettere å foreta en rullering av byrdefordeling. Fylkesmennene i Hedmark, Oppland, Oslo og Akershus, Sør-Trøndelag, Vest-Agder og Nord-Trøndelag, Sametinget og rovviltnemndene i region 3, 5 og 6 mener imidlertid at en utvidelse av ulvesonen nordover også kan skape større utfordringer for beitenæringen, spesielt for sørsamisk tamreindrift. Fylkesmennene i Oslo og Akershus, Hedmark og Oppland og Rovviltnemnden i region 3 peker også på at en eventuell utvidelse kan komme i konflikt med jaktinteresser i området. Norsk skogeierforening mener en utvidelse av sonen vil føre til eskalering av konfliktnivået. Oslo kommune peker på at en utvidelse av ulvesonen mot nord vil tillate at hele Julussa-reviret blir inkludert i sonen.

      WWF-Norge, Framtiden i våre hender, Foreningen Våre Rovdyr og Naturvernforbundet mener en utvidelse av ulvesonen nordover vil styrke ulvens overlevelsesmuligheter.

   2. 49-prosentregelen

      Fylkesmennene i Hedmark, Sør-Trøndelag og Oppland og rovviltnemndene i region 3, 4 og 6 mener bruk av regelen ikke bør gjelde ved en utvidelse av hensyn til viktige beiteområder og samiske tamreinområder. Landbruks- og matdepartementet mener 49-prosentregelen skaper liten forutsigbarhet for næringsmessig beitebruk ettersom yttergrensene for ulverevirene kan endres fra år til år. Norges jeger- og fiskerforbund peker på at denne praksisen medfører situasjoner med betydelig konfliktpotensial.

3. Områder som tas ut av dagens ulvesone

   Oslo kommune, Fylkesmannen i Hedmark, Vest-Agder og Oppland og Rovviltnemnden i region 3 viser til utvalgets vurdering om at disse arealene er lite egnet som en del av et ulverevir. Landbruks- og matdepartementet mener videre at det kan virke konfliktdempende å ta disse områdene ut av sonen.

   WWF-Norge, Framtiden i våre hender, Foreningen Våre Rovdyr og Naturvernforbundet mener det er faglig og prinsipielt uakseptabelt å ta områder ut av ulvesonen.

10 Svensk politikk og forvaltning

Ulvebestanden i Sverige og Norge tilhører en felles sør-skandinavisk bestand med utbredelse på tvers av riksgrensen. Hoveddelen av den sør-skandinaviske ulvebestanden befinner seg på svensk side, og svensk ulveforvaltning vil derfor i stor grad påvirke situasjonen på norsk side av grensen. Blant annet viser studier at det først og fremst er ulv fra grenserevir og Sverige som gjør skade på beitedyr i Norge utenfor dagens ulvesone.

Vinteren 2014–2015 ble det registrert totalt 49 familiegrupper av ulv i Skandinavia, hvorav 41 i helsvenske revir, fem med tilhold på begge sider av riksgrensen og tre i helnorske revir (figur 10.1). Videre ble det beregnet at den totale bestanden utgjorde 460 ulver, hvorav svensk delbestand inklusiv halvparten av ynglingene i grenserevirene utgjorde 415 ulver.

10.1 Rovviltforvaltning i Sverige

Rovviltforvaltningen i Sverige er, på samme vis som i Norge, forankret i Bernkonvensjonen, der ulv er strengt beskyttet i henhold til vedlegg II. Dette reguleres i Sveriges lovgivning ved EUs habitatdirektiv (direktiv 92/43/EEG) og fugledirektivet (direktiv 2009/147/EG). Disse to direktivene er såkalte minimumsdirektiv, som innebærer at medlemslandene ikke får vedta regelverk som fører til mindre vern enn hva som er fastsatt i direktivene. For Sveriges del er ulv omfattet av vedlegg II (bevaring krever at særskilte bevaringsområder fastsettes) og vedlegg IV (arter som krever strengt vern).

Dagens svenske rovviltpolitikk er utformet i proposisjonen «Sammanhållen rovdjurspolitik» (prop. 2000/2001), der det ble lagt til grunn at man skulle sikre langsiktig forekomst av artene bjørn, jerv, kongeørn, gaupe og ulv i den svenske faunaen. Her ble også dagens bestandsovervåking opprettet som en del av den alminnelige overvåkingen og erstatningssystemet i reinbeiteområdet.

«Rovdjuren och deras förvaltning» (SOU 2007:89) og «Uppdraget om ökat regionalt ansvar» var også et grunnlag for regjeringens proposisjon i 2008, som førte til en mer desentralisert rovviltforvaltning, der Naturvårdsverket kunne delegere beslutninger om for eksempel «skyddsjakt» (skadefelling) og lisensjakt på store rovdyr til länsstyrelsene, avhengig av rovdyrbestandenes utvikling i länet. Landet ble delt inn i tre rovdyrforvaltningsområder, og et såkalt «samverkansråd» ble opprettet for hvert forvaltningsområde. Samverkansrådene fastsetter overordnede prinsipper og retningslinjer for forvaltningsområdet. Länsstyrelsenes regionale rovdyrgrupper og viltnemnder ble erstattet med «viltförvaltningsdelegationer», som er et organ hos länsstyrelsen med beslutningsmyndighet i overgripende saker. Viltforvaltningsdelegasjonene har representanter fra jegerorganisasjoner, skognæringen, landbruksorganisasjoner, naturvernorganisasjoner, reindriftsnæringen (i reinbeiteområdet), samt fem politiske representanter. Landshövdingen er ordfører, og saksbehandlere hos länsstyrelsen er sekretærer. Viltforvaltningsdelegasjonene skal fastsette retningslinjer og overgripende forvaltning (inkludert jaktkvoter) for länet, men har ikke vedtaksmyndighet i enkeltvise saker.

Jakt på bjørn og gaupe skulle i hovedsak gjennomføres som lisensjakt, mens jakt på jerv og ulv ble videreført som såkalt skyddsjakt, men med mulighet til lisensjakt. Man besluttet også at ulvebestanden skulle stabiliseres på daværende nivå, for i stedet å fokusere på å styrke bestandens genetiske status.

I desember 2013 ble det vedtatt en ny rovdyrpolitikk i Sverige, etter at Miljö- och jordbruksutskottet i sin betenkning (2013/14:MJU7) av proposisjon 2012/13:191 «En hållbar rovdjurspolitik» hadde godkjent denne. Proposisjonen baserte seg på blant annet tre statlige utredninger og oppdrag som munnet ut i flere rapporter (se kapittel 10.2). Utredningene og oppdragene har behandlet blant annet toleransenivå for skader forårsaket av rovdyr på reindriftsnæringen, sårbarhetsanalyser av rovdyrbestandene, tiltak for genetisk forsterkning av ulvebestanden, rovdyrbestandenes utvikling og populasjonsstørrelser, samt tiltak for sameksistens mellom mennesker og ulv.

I proposisjonen ble det fastslått at det finnes tilstrekkelig vitenskapelig grunnlag for å fastslå at samtlige rovdyrarter har oppnådd såkalt «gynnsam bevarandestatus» og at målet for respektive rovdyrart skulle settes i form av en referanseverdi for populasjonsstørrelse og utbredelsesområde. Regjeringen fastsatte referanseintervallene basert på resultatene fra de ulike rapportene, og Naturvårdsverket skulle fastsette en endelig referanseverdi innenfor dette intervallet. Referanseverdien er større enn minste livskraftige populasjon, og skal ikke ses som et mål for populasjonene, men som et laveste nivå som bestandene ikke får ligge under. Om populasjonen minker til under den angitte referanseverdien, begrenses mulighetene til å gjennomføre forvaltningstiltak som skydds- og lisensjakt. Populasjonene skal altså forvaltes på et nivå som er betydelig høyere enn den fastsatte referanseverdien. I desember 2013 fattet Naturvårdsverket vedtak om nasjonal referanseverdi for bjørn-, jerv-, gaupe- og ulvepopulasjonene. Referanseverdiene erstattet de tidligere angitte intervallene, samt også tidligere mål for populasjonene.

Det langsiktige og overgripende målet for rovdyrpolitikken skal være at bjørn, jerv, kongeørn, gaupe og ulv i Sverige «ska uppnå och bibehålla en gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet, samtidigt som tamdjurshållning inte påtagligt försvåras och socioekonomisk hänsyn tas». Forvaltningsplaner for rovdyrartene skal være de sentrale, adaptive verktøyene for å oppnå målene. I reinbeiteområdet skal toleransenivået for skader være maksimalt 10 % av samebyens (distriktets) faktiske reintall. Regjeringen anser at länsstyrelsene bør gis i oppdrag å utarbeide et forvaltningsverktøy for skader innen reindriftsnæringen sammen med Sametinget og samebyene. Man har også forandret erstatningssystemet for reinbeiteområdene slik at midler til skadeforebyggende tiltak ikke lenger tas fra rovviltskadeerstatningen.

Den nåværende forvaltningsstrukturen skal fortsette med samme inndeling i forvaltningsområder, i tillegg til at samverkansråd og viltförvaltningsdelegationer opprettholdes. Derimot skal den regionaliserte rovviltforvaltningen styrkes gjennom blant annet økte muligheter til delegering av vedtak om jakt, som nå skal foregå uten begrensninger i myndigheten til å fatte vedtak. Dette gjelder også delegering av myndighet til län som ikke har ynglende bestand av den aktuelle arten: «Då ett rovdjursforvaltningsområde har uppnått miniminivån for en art, bør delegering av beslut om licensjakt kunna ske till samtliga länsstyrelser som ingår i forvaltningsområdet utan begränsning». Når det gjelder regionale enheter for mål, skal nåværende «inriktning» og «regional nivå» for forekomst av en viss art av rovdyr erstattes med «miniminivå». Man understreker også at det politiske samarbeidet mellom Sverige, Norge, Finland og Russland bør fortsette og forsterkes, samt at dette samarbeidet, særlig for Sverige, og på sikt bør lede til ytterligere felles forvaltningsstrategier.

Målene for ulvebestanden i Sverige

Naturvårdsverket fastsatte det nasjonale «referensvärdet för gynnsam bevarandestatus» for ulvepopulasjonen til 270 individer i Sverige i desember 2013. Sårbarhetsanalyser har vist at minste livskraftige populasjon er 100 individer, og den fastsatte referanseverdien er således høyere enn minste livskraftige populasjon.

«Referensvärdet för gynnsam bevarandestatus gällande utbredningsområdet i Sverige» defineres som hele Sverige foruten den alpine regionen og Gotlands län. Stasjonær forekomst i hele utbredelsesområdet er ikke nødvendig for å oppfylle kravet til «gynnsam bevarandestatus gällande utbredningsområdet». Flere innvandrende ulver som har reprodusert har bidratt til at ulvens genetiske status har forbedret seg, og man regner med at den kommer til å fortsette å forbedres gjennom avkom fra nye innvandrere, blant annet det såkalte Tiveden-paret. Innvandringstakten er slik at EUs krav til kontakt mellom populasjoner kan anses å være oppfylt, og at ulv derfor har oppnådd «gynnsam bevarandestatus» også med hensyn til utbredelsesområdet.

Forvaltningen skal sørge for at ulvebestandens konsentrasjon reduseres der den er som tettest, hvilket i dag hovedsakelig er i Värmland og Dalarna län. Hensikten er å begrense sosioøkonomiske konsekvenser og forbedre mulighetene for å ha husdyr. Tidligere har målene for ulveforekomst i reinbeiteområdet vært definert slik at man skal begrense ynglinger eller forekomst av ulv til utenfor helårsbeiter. Vinterbeitene kan imidlertid også være sårbare på grunn av reinens behov for ro til beiting om vinteren når føden er vanskelig tilgjengelig. Regjeringen vurderer at regelmessige ynglinger av ulv i store deler av reinbeiteområdet ikke er mulig å forene med moderne reindrift. Målet for ulveforekomst og yngling i reinbeiteområdet er derfor uttrykt som at «i den mån det kan vara möjligt med enstaka föryngringar, bör foryngringarna begränsas till område där de gör minst skada, oavsett om det är i åretruntmarkerna eller i vinterbetesmarkerna. Det kan vara områden där det inte finns renar under den aktuella perioden eller där forutsättningarna för att vidta förebyggande åtgärder är gynnsamma». Man vurderer det derimot slik at fremfor alt jerv og kongeørn, som har sin hovedsaklige forekomst i reinbeiteområdet, prioriteres med hensyn til etablering i området, men innenfor rammen av fastsatt toleransenivå.

Også i län med «fäbodbruk» eller intensivt sauehold, eller i skjærgården, skal forekomst av ulv i hovedsak begrenses til de områdene der den gjør minst skade.

I 2014 reviderte Naturvårdsverket de nasjonale forvaltningsplanene for bjørn, gaupe, jerv, kongeørn og ulv. Naturvårdsverket utarbeidet også en strategi som skal utvikle og styrke den svenske viltforvaltningen frem mot 2020.

10.2 Sammendrag av relevante svenske rapporter

Demographic Viability of the Scandinavian Wolf Population

Skandulv fikk i oppdrag av Naturvårdsverket å gjennomføre en kvantitativ, rent demografisk sårbarhetsanalyse for ulv i Sverige. Målet var å vurdere minste livskraftige populasjon basert på risiko for utdøing < 10 % på 100 år (tilsvarende IUCNs kriterium E) uten å ta hensyn til genetiske aspekter. Minste livskraftige populasjon ble beregnet ved hjelp av tre ulike populasjonsmodeller med økende grad av kompleksitet, og beregningene inkluderte også ulike katastrofescenarier for ulike populasjonsnivåer for hver enkelt av de tre modellene. Beregningene viste at minste livskraftige populasjon for IUCN kriterium E var 100 individer.

Ettersom man i analysene forutsatte at den svenske ulvebestandens genetiske problem var løst, og dermed bare tok hensyn til tilfeldige demografiske variasjoner og katastrofescenarier, advarer forskerne mot å overvurdere resultatene.

Genetic aspects on the viability of the Scandinavian wolf population

I 2012 fikk Skandulv i oppdrag å komplettere den demografiske sårbarhetsanalysen med genetiske aspekter for å fastslå hva som kreves for å oppnå såkalt «gynnsam bevarandestatus» (referensvärde för gynnsam bevarandestatus). De to viktigeste aspektene som man må vurdere i en genetisk sårbarhetsanalyse er innavlsdepresjon og genetisk drift, hvilket er svært problematisk å kvantifisere med hensyn til risikoen for at bestanden dør ut. Genetikkens betydning for en livskraftig ulvebestand påvirkes i tillegg også av populasjonens kontakt med andre populasjoner og innvandringstakten av nye individer. Siden det er vanskelig og heftet med usikkerhet å kvantifisere data som kan benyttes til å sette et tall for minste livskraftige populasjon, som tar hensyn til genetiske aspekter eller innvandringstakt, anbefales ingen spesifikk minste livskraftige populasjon i rapporten. Forskerne vil i stedet understreke betydningen av kontakt med en annen populasjon. Kontakt med annen populasjon er i dag viktigere enn selve populasjonsstørrelsen.

Additional Population Viability Analysis of the Scandinavian Wolf Population

Det har vært mye diskusjoner i Sverige om hva som regnes som en minste livskraftige populasjon og hvordan referanseverdi for populasjonsstørrelse skal vurderes. Referanseverdien er størrelsen på artens populasjon som vurderes å være det minimum som trengs for på lang sikt å sikre en livskraftig bestand av en art, og bør baseres på artens økologi og genetikk. Gjennomførte minste livskraftige populasjonsanalyser kan brukes som støtte for å sette en referanseverdi. Det har særlig blitt etterspurt en modellering som tar hensyn til de sør-skandinaviske ulvenes genetikk og innavlsgrad, så vel som de innvandrende ulvenes genetikk når man inkluderer effekter av immigranter og populasjonsstørrelse. Naturvårdsverket ga professor Michael W. Bruford ved Cardiff University i oppdrag å gjennomføre slike analyser og modelleringer. Naturvårdsverket etterspurte særlig svar på styrken av genetiske effekter av innvandrende, reproduserende ulv når den sør-skandinaviske populasjonen består av 200–300 ulver, hvor mange reproduserende immigranter som kreves for å forhindre betydelig innavl og tap av genetisk variasjon, og hvordan en populasjonsstørrelse med et intervall på 170–270 individer, kombinert med viss innvandring, kan tilgodese EUs kriterier for referanseverdi for populasjonsstørrelse.

Ifølge analysene og valg av endelig modell, vil tre reproduserende immigranter pr. 6-års intervall redusere tap av genetisk variasjon i større grad enn å øke populasjonen til 600–700 ulver. Finnes det minst 417 ulver og minst to nye reproduserende immigranter pr. treårsperiode, vil man møte kravene til EUs kriterier for genetisk minste livskraftige populasjon. For å oppfylle referanseverdi for populasjonsstørrelse trenger den nordiske metapopulasjonen (Norge, Sverige, Finland og nordvestre Russland) å ha en genetisk effektiv populasjonsstørrelse på minst 500 individer. Genetisk effektiv populasjonsstørrelse reflekterer andelen av ulvebestanden som reproduserer seg, og den reelle ulvebestanden må derfor være større.

Utredning om gunstig bevaringsstatus

Den svenske regjeringen ga Naturvårdsverket i april 2015 et oppdrag i to deler om å oppdatere eksisterende sårbarhetsanalyse for ulv, og å utrede hva som kreves for at den svenske ulvepopulasjonen skal ha gunstig bevaringsstatus i henhold til arts- og habitatdirektivet. Dette skulle gjøres ut fra et vidt vitenskapelig grunnlag og med deltakelse fra flere forskjellige universiteter. I den andre delrapporten skulle Naturvårdsverket også ut fra resultatene fra første del analysere og redegjøre for hvordan svensk samfunnsøkonomi påvirkes av en ulvepopulasjon som oppfyller gunstig bevaringsstatus.

Naturvårdsverket leverte den første delrapporten, utredningen om gunstig bevaringsstatus for ulv i Sverige, i oktober 2015. To forskningsgrupper (Skandulv og North Carolina State University, USA) hadde fått i oppdrag å utrede hva som skal til for at populasjonen av ulv i Sverige skal ha gunstig bevaringsstatus, og ut fra dette oppgi en referanseverdi for hva populasjonsstørrelsen på ulv i Sverige bør være.

Forskningsgruppene er enige i at populasjonen av ulv i Skandinavia utgjør en naturlig del av en større nordeuropeisk populasjon som omfatter ulv i Norge, Sverige, Finland og Russland, samt ned til Baltikum og Polen, gjennom migrasjon og derav genflyt. Gitt denne migrasjon mener Naturvårdsverket og alle forskerne unntatt én at populasjonen av ulv i Sverige må være på minst 300 individer for å ha gunstig bevaringsstatus. Dette forutsetter at det er migrasjon og innvandring fra den finsk-russiske populasjonen til den sør-skandinaviske ulvepopulasjonen, hvor minst en finsk-russisk immigrant skal reprodusere seg med ulv i den sør-skandinaviske populasjonen hver 5-årsperiode. Naturvårdsverket viser til at dersom det ikke er innvandring og reproduksjon av nye immigranter (og derav ingen genetisk utveksling) med sør-skandinaviske ulver, må den skandinaviske ulvepopulasjonen bestå av minst 1 700 ulver for å kunne anses å ha gunstig bevaringsstatus.

Effects of migration and selective harvest for the genetic status of the Scandinavian wolf population

SLU/Grimsö viltforskningsstation/Skandulv fikk i oppdrag av Naturvårdsverket å utrede mulighetene for selektivt rettet lisensjakt, og effektene en slik jakt har på graden av innavl i den svenske ulvepopulasjonen. Forskerne benyttet mål på slektskap for å analysere hvordan et utvalg av genetisk svakere familiegrupper av ulv skulle kunne skilles ut, samt hva slags utforming en selektiv jakt skulle ha for å kunne nå målet om redusert grad av innavl i populasjonen.

Konklusjonene er at jakt alene – uansett utforming – aldri kan forbedre ulvebestandens genetiske status. Immigrasjon er nødvendig for å redusere innavl og hindre tap av genetisk variasjon. Dermed er det en forutsetning at det forekommer konstant tilførsel av ubeslektede migranter til populasjonen. Uten immigrasjon kan kortsiktig (2 år) gevinst oppnås gjennom endringer i innavlsgraden. Sett over et lengre tidsperspektiv (100 år) kan innavlsgraden nå et likevektsnivå, under forutsetning av at det forekommer en stabil innvandring fra en stor kildepopulasjon. Dette kan forsterkes gjennom en selektiv jakt, der immigranter og førstegenerasjonsvalper beskyttes mot jakt. Med et lavere populasjonsnivå når man likevektsnivået raskere enn når populasjonen er større. Likevektsnivået kan også nås raskere gjennom et høyere tilskudd av nytt genetisk materiale.

Ulvekomitéens vurderinger

I 2011 nedsatte regjeringen en komité som fikk i oppdrag å «vid sidan av ansvariga myndigheter medverka i utarbetandet av den förvaltningsplan för varg som Naturvårdsverket redovisade till regeringen den 1 juni 2012 samt följa resultatet av Rovdjursutredningens arbete och verka för att berörda organisationer ges möjlighet att medverka i arbetet med att nå gynnsam bevarandestatus för vargen med hänsyn till berörda intressen, näringar och verksamheter samt rådande kunskapsläge». Komiteen skulle foreslå endringer i politikken som er nødvendig for å oppnå bedre forutsetninger for sameksistens mellom mennesker og ulv. Forslagene skulle også bidra til at Sverige oppfyller sine internasjonale forpliktelser, inklusive EUs habitatdirektiv. Ulvekomitéen omfattet, foruten utreder og sekretær, ledelsen for Föreningen Sveriges Fäbodbrukare, Jägarnas Riksförbund, Lantbrukarnas Riksförbund, Naturskyddsföreningen, Rovdjursföreningen, Samernas Riksförbund, Svenska Jägareförbundet, kommuner i Sverige og Landsting, og Världsnaturfonden.

Ulvekomitéen understreket betydningen av en rovviltpolitikk som er tydelig og forståelig, med blant annet presiserte mål for populasjonsstørrelsene og hva som er «gynnsam bevarendestatus». De ønsket også et tydeligere lovverk for viltforvaltningen, med felles rovviltforvaltningsplaner med hensyn til genetisk utveksling for Sverige, Norge og Finland. Forvaltningen må også legges opp til å være dynamisk. Komitéen mente også at det ville være viktig for aksepten for rovviltpolitikken at det skal gjøres enklere å benytte seg av skadefelling.

Komitéen la videre frem forslag relatert til blant annet rovviltskadeerstatning, videreutvikling av skadeforebyggende tiltak, handlingsplan for genetisk forsterking av ulvebestanden og mulighet til lisensfelling av ulv når «gynnsam bevarandestatus» er oppnådd.

Komitéen ønsket også videre analyser av samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til rovviltforekomst og at en permanent ulvekomité skulle innrettes

11 Bestandsmål for ulv i Norge

En politisk vedtatt bestandsmålsetting er et styrende verktøy for forvaltningen. Det angir når ulike etater har myndighet til å fatte beslutninger, og det gir grunnlag for å sette i verk ulike forvaltningsmessige virkemidler, avhengig av om man er over eller under målet. Det er i dag en målsetting at ulvebestanden skal forvaltes slik at den ligger så nær det nasjonalt fastsatte bestandsmålet som mulig. Samtidig skal ulv forvaltes innenfor rammene av Bernkonvensjonen og naturmangfoldloven, som blant annet oppstiller som vilkår at felling kun kan tillates når det er skademotivert eller skal forebygge annen alvorlig skade på eiendom. Dersom skadepotensialet på husdyr i det konkrete tilfellet er svært begrenset, eller det foreligger annen tilfredsstillende løsning enn felling, vil det kunne oppstå situasjoner der ulvebestanden er større enn bestandsmålet samtidig som det ikke vil være adgang til å tillate felling. Dette er særlig aktuelt for ulv i revir, siden revirhevdende ulv har en forutsigbar områdebruk. Det er viktig å ha dette juridiske aspektet med seg når et bestandsmål for ulv skal fastsettes.

Bestandsmål for ulv kan fastsettes som et mål for antall individer, familiegrupper av ulv eller antall ynglinger. Et viktig mål med de årlige bestandsregistreringene er å få kunnskap om status for ulvebestanden i forhold til de politiske målsettingene. Et bestandsmål for ulv må derfor baseres på bestandsmessige kriterier/definisjoner som metodisk sett er hensiktsmessige å benytte i bestandsovervåkingen. Samtidig er det viktig at bestandsmål defineres på en slik måte at det gir forutsigbarhet og minst mulig grad av fortolkningsmuligheter.

11.1 Overordnede rammer for fastsetting av bestandsmål

Det fremgår av innledningen i dette dokumentet at Norge i henhold til Bernkonvensjonen har et ansvar for å bevare ulv.

I St.meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur står det følgende om Bernkonvensjonen artikkel 2: «Det er artene som sådan som skal bevares, samt enhver bestand av artene, i dette tilfellet rovvilt. Artikkelen angir hvilke hensyn som er relevante for fastsettelse av minstebestander. En bevaring av bestandene påligger alle partene (statene). Dette innebærer blant annet at der bestander deles mellom to eller flere parter, så har alle parter både et selvstendig og et felles ansvar for at bestanden er levedyktig.» I Innst. S. nr. 174 (2003–2004) hadde imidlertid komiteens mindretall fra Senterpartiet og Fremskrittspartiet følgende merknad om ulv: «Disse medlemmer mener at Norge etter Bern-konvensjonen ikke er forplikta til å ha en egen ulvestamme. Den nålevende ulvebestanden i Norge tilhører den store russisk-skandinaviske populasjonen som ikke er trua. Og uansett vil det i årene som kommer stadig bli tilførsel av streifende ulver fra Sverige.» Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, hadde følgende generelle merknad: «Norge etter Bern-konvensjonen har en forpliktelse til å sikre overlevelsen til alle de store rovviltartene i norsk natur. Det vises til at det er utarbeidet en grundig juridisk rapport ved Universitetet i Oslo, Institutt for offentlig rett (Schei 2003, Norsk rovviltforvaltning og folkeretten), samt at det er foretatt en gjennomgang av spørsmålet i Justisdepartementet og i Utenriksdepartementet, som understøtter denne konklusjonen. Flertallet mener at spørsmålet derfor ikke er om vi skal ha rovvilt i norsk natur, men hvor vi skal forvalte det og hvordan.» I innstillingen kommenterte ikke komiteen forholdet til Bernkonvensjonen nærmere.

I rovviltforliket av 2011, som bygger på 2004-forliket, er alle partier som da var på Stortinget enige om følgende: «Norge har etter Bern-konvensjonen en forpliktelse til å sikre overlevelsen til alle de store rovviltartene i norsk natur.»

Der bestanden er delt mellom to eller flere land, har hvert enkelt land et ansvar for å medvirke til at bestanden bevares. Det er ikke adgang til å basere eksistensen til en bestand på at nabolandet oppfyller sine forpliktelser, uten at en selv følger opp innenfor sine egne grenser. Når flere land deler en bestand, oppstår spørsmålet om hvilket ansvar det enkelte land har etter Bernkonvensjonen for bestanden. Det foreligger ingen avtale mellom Norge og Sverige om fordeling av ansvar. Spørsmålet er omtalt i utredningen «Bernkonvensjonen som rettslig ramme for norsk rovdyrpolitikk» fra Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo (Professor dr.juris Geir Ulfstein) fra 2001 og i utredningen «Norsk rovviltforvaltning og folkeretten» fra Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo (studentstipendiat Andreas Schei) fra 2003. Her fremgår det at i fravær av noe annet fordelingskriterium i Bernkonvensjonen bør det legges til grunn at det klare utgangspunktet etter konvensjonen er en likefordeling av ansvar og byrder. Med dette menes en reell likedeling, og ikke nødvendigvis en matematisk likedeling. Det kan for eksempel være relevant for Norge å påberope seg at utmarksområder i Norge benyttes til sauebeite i større grad enn i Sverige, og at Sverige derfor bør ha ansvaret for en noe større andel av ulvebestanden enn en matematisk likedeling skulle tilsi.

I debatten omkring vern av ulv i Norge, blir det iblant hevdet at Norge ikke er forpliktet til å ha en ulvebestand. Dels vises det til de internasjonale forpliktelsene, og dels til at ulv som lever i dag er av finsk-russisk avstamming og ikke representerer den opprinnelig skandinaviske ulvebestanden. Det er imidlertid ikke i tråd med verken de internasjonale avtalene eller gjeldende norsk lovverk, å kunne frasi seg ansvar for å medvirke til å bevare en ulvebestand.

Det juridiske begrepet som er brukt om hva som skal vernes etter Bernkonvensjonen, er «vill flora og fauna», og artene er spesifisert i vedlegg til konvensjonen. Ulv er oppført på vedlegg II, som omhandler totalfredete arter. Artenes genetiske opprinnelse er ikke av betydning for statenes ansvar. Historisk sett har arten ulv naturlig hatt tilhold på nesten hele den nordlige halvkule, og i Europa var ulv en vanlig art i de fleste land frem til og med 1800-tallet. Ulv vandret inn på den skandinaviske halvøya sammen med villreinen etter den siste istiden for 10–12 000 år siden. På 1500-tallet var ulv troligvis en ganske tallrik art i Skandinavia, for så å bli redusert på 1600-tallet. På begynnelsen av 1800-tallet økte ulvebestanden sterkt i Sverige, og man antar at bestanden kan ha vært oppe i ca. 1 500 individer. Flere hundre ulver ble skutt årlig i Skandinavia på midten av 1800-tallet. Den store reduksjonen i bestanden skjedde fra ca. 1830 og fremover. Da ulv ble fredet i Sverige i 1966 og i Norge i 1971/1973, var ulv funksjonelt utryddet i Skandinavia. Den siste kjente reproduksjonen den gang fant sted i 1964. I perioden 1964–1983 ble det dokumentert kun én yngling av ulv i Skandinavia (Norrbotten 1978), men enkeltindivider er regelmessig registrert. I Norge ble det blant annet skutt fem ulver i perioden 1980–1989 (Pasvik 1980 og 1981, Vegårshei 1984, Engerdal 1988 og Valdres 1989). I 1983 ynglet et ulvepar på Finnskogen i Värmland nær grensen til Hedmark, og disse to individene fra den finsk-russiske delen av populasjonen er opphavet til dagens ulvebestand i Skandinavia.

Ulvebestanden i Skandinavia har utviklet seg omkring 800–1 000 kilometer fra den finsk-russiske populasjonen. Ulv har stor vandringskapasitet, og det er få fysiske barrierer som hindrer spredning mellom disse populasjonene. Både forskning på radiomerkede ulver og DNA-analyser fra ulver som har inngått i reproduksjonen de senere år bekrefter at det er fullt mulig for individer av ulv å foreta vandringer fra den finsk-russiske populasjonen til Norge/Sverige. Det er ut fra innavlsproblematikken i den sør-skandinaviske bestanden ønskelig med innvandring fra ulvebestander lengre øst i utbredelsesområdet (se kapittel 3 og 10). Streifdyr fra en utenlandsk bestand vil i slike tilfeller anses for å være en av de økologiske betingelser for den norske bestandens overlevelse, og streifdyret vil indirekte være dekket av forvaltningsmålet i naturmangfoldloven § 5, første ledd, jf. kommentarutgaven til naturmangfoldloven.

Faglige vurderinger av nivået for en levedyktig skandinavisk ulvebestand

Ulv er en av fem pattedyrarter, og en av to rovpattedyr, som er klassifisert som en kritisk truet art på norsk rødliste for arter 2015. Det betyr at ulv som art har ekstremt høy risiko for å dø ut fra Norge dersom det ikke legges til rette for at ulv får en bedret bestandsstatus. Ulv er dermed mest truet av de fire store rovdyrene i Norge. Dette skyldes at det var under 25 reproduserende individer i Norge (vinteren 2008–2009), i kombinasjon med at ulv også er rødlistet i Sverige som sterkt truet. For de store rovpattedyra, inkludert ulv, er det liten ynglebestand som er hovedårsaken til at de havner på rødlisten.

I naturmangfoldloven § 5, første ledd heter det:

«Målet er at artene og deres genetiske mangfold ivaretas på lang sikt og at artene forekommer i levedyktige bestander i sine naturlige utbredelsesområder. Så langt det er nødvendig for å nå dette målet ivaretas også artenes økologiske funksjonsområder og de øvrige økologiske betingelsene som de er avhengige av.»

I § 3 er «bestand» definert som «en gruppe individer av samme art som lever innenfor et avgrenset område til samme tid». Paragraf 5 tilsier at bestandsmålet for ulv fastsettes på en slik måte at bestanden er levedyktig i sitt naturlige utbredelsesområde. Hva som skal til for at en bestand er levedyktig, vil variere. I forarbeidene til naturmangfoldloven er det sagt at man skal søke å «beholde eller oppnå en god tilstand» for arten. Det er ikke klargjort hva det ligger i dette, men det er beslektet med definisjonen av «gunstig bevaringsstatus» i EUs habitatdirektiv. Forvaltningsmålet gjelder ikke bare på artsnivå, men skal også sikre genetisk variasjon innenfor arten. Dette er særlig relevant for ulv, som på grunn av innavl har liten grad av genetisk variasjon.

Stortinget har fastsatt helt konkrete bestandsmål for forvaltningen av rovvilt i Norge. Regjeringen mener at disse målene er i samsvar med forpliktelsene etter Bernkonvensjonen. Tilsvarende gjelder i forhold til målformuleringen i naturmangfoldloven § 5. Dette innebærer at de næringsmessige hensyn i rovviltpolitikken vil kunne vektlegges slik det er gjort i dagens regelverk. Dette er også i tråd med forarbeidene til naturmangfoldloven, jf. Ot. prp. nr. 52 (2008–2009) s. 82.

Habitatdirektivet har mange likhetstrekk med Bernkonvensjonen, og er ment å sikre EUs gjennomføring av denne og konvensjonen om biologisk mangfold. I EUs habitatdirektiv er det satt krav om at medlemslandene skal oppfylle kravene til en såkalt «gunstig bevaringsstatus». I forbindelse med at Riksdagen skulle fastsette nye bestandsmål for ulv i Sverige, ble Skandulv bedt om å utarbeide en demografisk sårbarhetsanalyse for den skandinaviske ulvebestanden. Senere ble Skandulv bedt om å komplettere den demografiske analysen med genetiske aspekter, men det har vist seg vanskelig å få sikre nok data til å gjøre en sårbarhetsanalyse som baserer seg på både demografiske og genetiske aspekter. (Det vises til kapittel 10.2, der disse rapportene er nærmere omtalt). Skandulv har i 2013 overfor Naturvårdsverket gitt en anbefaling om et nivå på 300 ulver i Skandinavia for å kunne oppfylle kravet til «gunstig bevaringsstatus», under forutsetning av at den skandinaviske bestanden har tilstrekkelig med genetisk kontakt med den østlige populasjonen i Finland/Russland. Skandulvs vurderinger er gitt med en sikkerhetsmargin man mente tilfredsstiller kravene i forhold til EUs habitatdirektiv. Basert på de faglige vurderingene i rapportene som er nærmere beskrevet i kapittel 10.2, satte Riksdagen i Sverige et intervall for «referensvärde för gynnsam bevarandestatus» til 170–270 ulver i Sverige. Riksdagen ga samtidig Naturvårdsverket i oppdrag å fastsette en referanseverdi for hver rovdyrart, og for ulv ble dette fastsatt til 270 dyr. Referensverdien angir minimumsantallet for en rovdyrart i Sverige. Man får ikke havne under dette nivået, og det må finnes en buffer til referanseverdien for at man skal kunne drive aktiv forvaltning. Havner man under dette nivået, begrenses muligheten til å benytte skadefelling og lisensjakt som skadeforebyggende tiltak, og det må derfor finnes en buffer til referanseverdien.

Den svenske regjeringen ga Naturvårdsverket i april 2015 et oppdrag om å oppdatere eksisterende sårbarhetsanalyse for ulv og utrede hva som kreves for at den svenske ulvepopulasjonen skal ha gunstig bevaringsstatus i henhold til arts- og habitatdirektivet (se kapittel 10.2). Naturvårdsverket og alle involverte forskere unntatt én mener at populasjonen av ulv i Sverige må være på minst 300 individer for å ha gunstig bevaringsstatus. Dette inkluderer helsvenske ulver samt halvparten av ulvene som lever i grenserevir, og forutsetter at Norge ikke reduserer sine ambisjoner. Videre er det en forutsetning at det skjer migrasjon og innvandring fra den finsk-russiske populasjonen til den skandinaviske ulvepopulasjonen, hvor minst en finsk-russisk immigrant skal reprodusere seg med ulv i den skandinaviske populasjonen hver femårsperiode. Naturvårdsverket viser til at dersom det ikke er innvandring og reproduksjon av nye immigranter (og derav ingen genetisk utveksling) med skandinaviske ulver må den skandinaviske ulvepopulasjonen bestå av minst 1700 ulver for å kunne anses å ha gunstig bevaringsstatus.

Siden fagrapportene presentert i kapittel 10.2 gjelder analyser og vurderinger av ulvens langsiktige overlevelsesevne i Skandinavia, er det naturlig å benytte disse som kunnskapsgrunnlag også ved fastsetting av bestandsmål for ulv i Norge.

Selv om målet er at arter skal forekomme i levedyktige bestander i deres naturlige utbredelsesområde, kan andre viktige samfunnsinteresser tilsi at målet nås på andre måter eller i et annet tempo, enn hensynet til naturmangfoldet isolert sett skulle tilsi. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 376 nevner som eksempler på dette den differensierte rovviltforvaltningen som baserer seg på en interesseavveining mellom utmarksnæring og rovviltvern. Det vises i denne sammenheng til naturmangfoldlovens § 14, som innebærer at tiltak etter naturmangfoldloven skal avveies mot andre viktige samfunnsinteresser. En slik avveining skal ikke medføre at målet i § 5 fravikes, men kan altså medføre at målet i § 5 nås på en annen måte, eller i et annet tempo enn man ville ha gjort hvis naturmangfoldet hadde vært det eneste hensynet å ta.

Det kan derfor fattes vedtak om felling av ulv, som har som konsekvens at oppfylling av forvaltningsmålet blir forsinket, i konkrete og spesielle situasjoner, der det oppstår betydelige problemer med tap av husdyr eller tamrein. I gjeldende retningslinjer fra Klima- og miljødepartementet er det sagt at ved vurdering av om kvote for lisensfelling skal fastsettes, skal direktoratet legge stor vekt på om bestanden er i klar vekst mot det nasjonale bestandsmålet for regionen.

For ulv vil det ikke være behov for særskilte tiltak for å ivareta deres økologiske funksjonsområder, eller øvrige økologiske betingelser som de er avhengige av. Det er langt mer utmarksarealer tilgjengelig enn hva det er behov for med hensyn til å opprettholde en levedyktig bestand. Ulvens viktigste byttedyr i Skandinavia er elg, og byttedyrtettheten er så høy at næringstilgang ikke anses å kunne bli noen begrensende faktor for bestanden med de nivåer for bestandsmålsettinger som gjelder i Norge og Sverige pr. i dag. Ulv er også en tilpasningsdyktig art som kan leve i ulike typer miljøer, og basere seg på ulike typer byttedyr, avhengig av hva som er tilgjengelig.

11.2 Definisjoner av yngling og familiegruppe av ulv

Nasjonalt overvåkingsprogram er et særskilt bestandsovervåkingsprogram der rovviltforekomst og ynglinger estimeres samlet for Norge og fordelt på rovviltregionene i samsvar med fastsatt metodikk. Bestandsovervåkingen i Skandinavia benytter i dag følgende definisjoner på begrepene «yngling» og «familiegruppe».

Yngling av ulv

I tråd med instruks fra Rovdata for registrering av ulv, er en yngling definert som tilfeller der årsvalper er påvist.

Det er fastsatt flere kriterier som benyttes for å bekrefte at yngling har foregått i løpet av registreringsperioden.

Familiegruppe av ulv

I tråd med instruks fra Rovdata for registrering av ulv, er en familiegruppe definert som tilfeller der minst tre ulver opptrer i følge innenfor et revir, og hvorav minst ett individ markerer revir regelmessig.

I rovviltforskriften er det gitt en juridisk definisjon av begrepene «årlig yngling» og «familiegrupper», og disse skal legges til grunn i forståelsen av forskriften.

Etter rovviltforskriften er årlig yngling definert slik, jf. § 2, bokstav m):

«Yngling som er godkjent av Nasjonalt overvåkingsprogram for rovvilt.»

Familiegruppe av ulv defineres på følgende måte, jf. § 2, bokstav c:

«Minst tre ulver som opptrer i følge innenfor et revir, hvorav minst ett individ markerer revir regelmessig, og yngling er påvist minst en gang i de siste to år.»

11.3 Metodikk for bestandsregistrering i Norge og Sverige

Feltbasert bestandsovervåking av ulv i Skandinavia er gjennomført på tvers av riksgrensen hver vinter siden 1978. De siste 15 vintrene har det vært et finsk-skandinavisk samarbeid om årlige registreringer av ulv i Norden. Hver vinter har den primære målsettingen for dette samarbeidet vært å kartlegge alle familiegrupper av ulv i Norge, Sverige og Finland, inkludert forekomst av ulvefamilier med tilhold på tvers av riksgrensen mellom Finland og Russland.

Miljødirektoratet og Naturvårdsverket besluttet i 2012 å foreta en felles gjennomgang av overvåkingssystemet for store rovdyr. Målsettingen er så langt som mulig å harmonere og samordne bestandsregistreringsmetodikk, verifisering av observasjoner, datalagring og rapportering mellom landene. En arbeidsgruppe bestående av både norske og svenske forskere, forvaltere og naturoppsyn har levert en rapport med utredning av alternative inventeringsmetoder. Videre ble det i 2012 igangsatt et arbeid for å utvikle en felles svensk-norsk IT-plattform for rovviltforvaltningen. IT-plattformen er basert på det norske datasystemet «Rovbasen».

Foto: Harald Askilsrud

I 2014 ble nye felles skandinaviske metoder for bestandsovervåking av ulv fastsatt, og overvåkingen er nå samordnet for alle de fire store rovdyrene. Landenes ulike politiske forutsetninger har gitt noen mindre forskjeller i overvåkingen. For eksempel registreres ynglinger av ulv kun systematisk i Norge, mens Sverige fokuserer på å registrere familiegrupper. Der man registrerer familiegrupper, vil man i Sverige dokumentere ynglinger i den grad dette avdekkes gjennom arbeidet med å kartlegge familiegruppene. Bakgrunnen for forskjellen er blant annet at det med en økende bestand i Sverige vil være vanskeligere å ha tilsvarende sikkerhet i datamaterialet som i dag med hensyn til registrering av ynglinger og å ha oversikt over ethvert individ i bestanden. Miljødirektoratet og Naturvårdsverkets direktører signerte 25. mars 2015 en avtale om samarbeid om rovviltovervåkingen i Norge og Sverige.

Dagens bestandsovervåking legger hver vinter særlig vekt på å registrere forekomster av stasjonære ulver for hele Skandinavia, det vil si ulver som hevder revir. Stasjonære forekomster av ulv deles inn i tre kategorier:

• Familiegrupper med eller uten årsvalper (med årsvalper=yngling)

• Revirmarkerende par

• Andre stasjonære ulver

Siden bestandsregistreringene først og fremst fokuserer på stasjonære ulver som lever i revir, foretar man beregninger for å finne den totale ulvepopulasjonens størrelse i Sverige. Beregningene bygger på forholdet mellom det totale antallet ulver og andelen ulver som lever i familiegrupper og par.

Det arbeides med å få på plass en omregningsfaktor som tar antall registrerte familiegrupper og gir ett estimat på antall ynglinger samme år, men foreløpig er dette ikke tilgjengelig.

For Norge sin del vil det i praksis ikke kreve noen større ressursinnsats å få kartlagt årlige ynglinger i tillegg til familiegrupper, da bestanden er langt mindre enn i Sverige.

11.4 Vurdering av ulike bestandsmessige enheter og definisjoner som kan legges til grunn for forvaltningsmålet for ulv

I bestandsovervåkingen kan man – med ulik ressursinnsats – få registrert data om ynglinger, familiegrupper, revirhevdende par og andre stasjonære ulver, jf. også kapittel 11.3. På grunnlag av disse dataene kan man beregne et anslag for den totale populasjonen. Nedenfor gis en vurdering av ulike forhold knyttet til å legge de ulike bestandsmessige enhetene til grunn i definisjonen av bestandsmålet.

Antall individer

I bestandsovervåkingen registreres ulike kategorier av ulv ut i fra om de tilfredsstiller kravene til å defineres som stasjonære eller ikke, og ut fra deres sosiale status i revirene. Med antall menes i denne sammenheng alle ulver, uansett kategori, som er registrert i forbindelse med bestandsovervåkingen.

Når bestandsmålet er basert på et visst antall individer av ulv, gjenspeiler målet et antall enkeltindivider og ikke hvorvidt det har foregått noen reproduksjon. Målet indikerer heller ikke om det er revirhevdende ulv i bestanden, og dermed om det er potensial for reproduksjon.

I svensk ulveforvaltning er «referensvärdet för gynnsam bevarandestatus» satt til 270 individer. I en slik situasjon anses det som uproblematisk å uttrykke bestandsmålet i form av antall individer. I Norge har de nasjonale målsettingene for antall ulv vært vesentlig lavere enn i Sverige. Dagens måltall om 3 årlige helnorske ynglinger innenfor ulvesonen, innebærer i praksis en bestand på omlag 30 ulver. I tillegg kommer ulver som lever i grenserevir og stasjonære enkeltulver. Tilfeldigheter vil imidlertid spille en større rolle desto mindre bestanden er. Bestanden kan for eksempel ha en unormal kjønnsfordeling. Tilfeldige hendelser kan føre til at man ikke har noen ynglinger til tross for at bestanden teller et visst antall dyr. Legger man til grunn at det nye målet vil være å opprettholde en bestand i omtrent samme størrelsesorden som dagens bestand, og at bestandsmålet i Norge defineres som et visst antall individer, vil målet kunne oppnås uten at man nødvendigvis har dokumentert og sikret reproduksjon i den norske delbestanden det enkelte år. Kjernen i kravet i Bernkonvensjonen er at bestanden skal overleve. Reproduksjon er en forutsetning for slik overlevelse, det vil si at yngling skjer i tilstrekkelig omfang. Norge bidrar best til bestandens overlevelse ved å ha et bestandsmål som omfatter et krav om et visst antall helnorske ynglinger.

Bestandsovervåkingsprogrammet i Skandinavia vil i økende grad fokusere på å registrere familiegrupper og revirhevdende par, og mindre vekt på å registrere individer. Dette følger av arbeidet for felles overvåkingsmetodikk mellom Norge og Sverige. Et bestandsmål som er definert som et antall individer vurderes som uhensiktsmessig i så henseende. Det vil også være potensial for større konflikter knyttet til ulveforvaltningen i Norge når bestandsmålet er knyttet til et visst antall individer. Hvert enkelt registrerte individ får stor betydning med hensyn til om målet er nådd eller ikke, og man må dermed forvente en økt datakonflikt.

Antall ynglinger

Med yngling menes reproduksjon, det vil si at valper med sikkerhet er født. Yngling er knyttet til enten revirmarkerende par, eller i familiegrupper av ulv.

Dersom bestandsmålet er definert som et visst antall ynglinger, vil målsettingen sikre at det er registrert reproduksjon i den norske delbestanden. En definisjon basert på kunnskap om ynglinger bidrar til at forvaltningsmessige avgjørelser om felling ikke setter mulighetene for å opprettholde bestanden på det nivået man ønsker i fare.

I etablerte familiegrupper, det vil si der det har foregått yngling tidligere, vil det kreve ekstra innsats for å fastslå om det har skjedd en ny yngling. Ved sporing av flere dyr i følge, kan det være voksne med fjorårsvalper. Det krever omfattende sporingsarbeid for å kunne si med sikkerhet om det har skjedd en ny yngling i reviret i den aktuelle registreringsperioden. Dersom ett av foreldredyrene er byttet ut, kan man eventuelt få klarhet i spørsmålet om yngling ved å supplere sporingen med DNA-prøver.

Videre er det med bakgrunn i det ovennevnte også vanskeligere å fastslå yngling i områder uten snø. Store deler av dagens ulvesone, det vil si områdene i Østfold, deler av Oslo-Akershus samt deler av Hedmark, ligger i områder med lite snø vinterstid. Med økende tilfeller av milde vintre vil også resterende areal i Hedmark, som i dag har stabile snøforhold og dermed gode sporingsforhold, reduseres.

Det er grunn til å anta at det ut i fra flere ulike forhold kan bli vanskeligere i årene fremover å registrere at det har forekommet ynglinger, særlig i etablerte familiegrupper, men også hos revirmarkerende par. Av NINA-rapport nr. 993 (Förslag till samordning av inventering av varg i Norge och Sverige) går det frem at arbeidsgruppa har konkludert med at kravet om å registrere ynglinger i felt tas bort, men deltakerne i gruppa var ikke enige om denne beslutningen. Dersom man skal frafalle kravet om å dokumentere ynglinger i felt, bør det vurderes om en omregningsfaktor fra familiegrupper til ynglinger skal være vitenskapelig testet. Grenserevir som registreres av svensk feltpersonell blir registrert på familiegruppenivå.

Dersom det nye bestandsmålet defineres som et visst antall ynglinger, må bestandsovervåkingen i Norge sikre at ynglinger blir registrert. Ut fra et forvaltningsmessig synspunkt vil det – uansett om man velger å legge til grunn ynglinger eller familiegrupper i bestandsmålet – være et større behov for å fastslå ynglinger i Norge enn i Sverige, der man i deler av landet har en tett ulvebestand. Allmennheten ønsker så detaljerte opplysninger som mulig, og tilliten til bestandstallene kan bli dårligere om bestandsregistreringen blir mindre detaljert enn i dag. Kunnskap om reproduksjon i Norge er også viktige data for å registrere om man oppfyller forvaltningsmålet etter naturmangfoldloven § 5, samt internasjonale forpliktelser.

Familiegrupper

Med familiegruppe av ulv menes minst tre dyr, som beveger seg innenfor et revir, og hvor minst én av dem revirmarkerer regelmessig. Yngling i reviret er dokumentert i minst ett av de siste to årene.

Et bestandsmål som er definert som et visst antall familiegrupper, vil omfatte revirer der det har foregått yngling ett av de siste årene, men ikke nødvendigvis i det aktuelle året. Ved en definisjon som baserer seg på telling av familiegrupper vil både revirer hvor foreldreparet er intakt, og revirer hvor ett av foreldredyrene mangler, inkluderes i bestandsmålet. Det vil si at familiegrupper hvor det kan være mindre potensial for yngling inntil det kommer inn et nytt foreldredyr, også inkluderes i bestandsmålet. Bestandsmålet som er basert på familiegrupper vil derfor i mindre grad uttrykke bekreftelse på at reproduksjon har foregått det siste året, enn et bestandsmål hvor man teller antall ynglinger. Bestandsmålet vil imidlertid angi at man skal ha et visst antall revirmarkerende par med valp(er). Det er en potensiell mulighet for reproduksjon neste år i familiegrupper hvor det bare er ett revirmarkerende individ sist vinter, men det forutsetter at det kommer inn et nytt foreldredyr.

Dersom man fastsetter måltall for antall familiegrupper, må det legges til grunn at det ikke foregår yngling i alle familiegrupper. Hvis måltallet skal defineres i form av antall familiegrupper, må dette tallet økes dersom intensjonen er å ha samme kvantitative målsetting for bestanden som i dag. Fordi bestanden er liten vil også tilfeldigheter kunne gjøre at man kan ha situasjoner der man i bestandsovervåkingen får registrert flere familiegrupper, men uten at man har oppnådd yngling i den norske delbestanden.

I overvåkingssammenheng er det mindre ressurskrevende å registrere familiegrupper enn ynglinger, spesielt gjelder dette i områder med tett ulvebestand slik som i Värmland og Dalarna. Det er mindre behov for sporinger, og det er lettere å benytte også andre metoder i bestandsregistreringsarbeidet, som for eksempel viltkameraer.

Oppsummering

Det vil i årene som kommer bli vanskeligere å dokumentere antall ynglinger og enkeltindivider av ulv i felt – spesielt i ulvetette områder i Sverige. I det felles skandinaviske overvåkingsprogrammet har man gått over til å registrere antall familiegrupper istedenfor ynglinger av ulv i Sverige, mens man blant annet grunnet nåværende politiske føringer og bestandsmål fortsatt også registrerer ynglinger i Norge.

Arbeidsgruppen (jf. NINA-rapport 993) har konkludert med at antall ynglinger beregnes ut fra registreringer av familiegrupper, men at man kan gå tilbake til å registrere ynglinger dersom bestanden minker. Bestandssituasjonen i Norge og Sverige er svært forskjellig, og det kan være forvaltningsmessige fordeler knyttet til å kartlegge også ynglinger i Norge. Dessuten kreves det ingen stor ekstrainnsats for å få registrert ynglingene på norsk side. Ved sporinger vinterstid vil ynglinger ofte fanges opp som en del av bestandsregistreringen av familiegrupper. Et av problemene med å legge til grunn et beregnet antall ynglinger, vil være at bestandsstatus, slik den defineres i henhold til overvåkingsprogrammet, vil kunne avvike fra det man opplever har blitt registrert i felt det samme året. Dette kan bidra til å øke konfliktene. En annen utfordring i det norsk-svenske registreringsarbeidet, er at grenserevir som registreres av svensk feltpersonell vil bli registrert på familiegruppenivå.

Det er også mulig å kartlegge ynglinger i Norge, mens antall familiegrupper brukes som felles enhet i rapporteringen fra begge land. Dersom man velger å definere et norsk bestandsmål med et visst antall ynglinger, bør det uansett klargjøres i definisjonen om måloppnåelsen baseres på et beregnet antall ynglinger, eller det som faktisk registreres i felt.

11.5 Om bestandsmål knyttet til en geografisk differensiert forvaltning

En geografisk differensiert rovviltforvaltning er slått fast som viktig prinsipp i Rovviltforliket, og gjennom gjentatte behandlinger av rovdyrpolitikken i Stortinget, jf. kapittel 2.5. Dette innebærer at forvaltningen skal differensieres mellom viktige beiteområder for sau og tamrein, og viktige områder for å nå bestandsmålene for rovvilt.

Gjeldende bestandsmål for ulv definerer både et måltall for ulvebestanden, og samtidig at dette målet skal oppnås innenfor ulvesonen. Ut fra denne målformuleringen teller ynglinger utenfor ulvesonen ikke med når man vurderer hvorvidt bestandsmålet er oppnådd eller ikke. Tabellen nedenfor (tabell 11.1) viser utviklingen i den norske delbestanden fra vintersesongen 1999/2000 til 2014/2015. I løpet av denne perioden er det i åtte ulike år (2000, 2004, 2008–2013) registrert totalt 3 ynglinger i helnorske revirer. I samme periode er imidlertid bestandsmålet nådd i bare i fire av disse årene (2010–2013), da det i de øvrige årene ikke er dokumentert 3 ynglinger innenfor ulvesonen.

Dersom man fortsatt skal legge prinsippet om geografisk differensiert forvaltning av rovdyr til grunn, vil det fastsettes et område der yngling av ulv skal tillates for å oppnå bestandsmålet. Gjeldende bestandsmål definerer et mål basert på antall ynglinger innenfor ulvesonen, og definisjonen av målet omhandler ikke ynglinger som skjer utenfor. Selv om det politiske målet er at yngling ikke skal skje utenfor ulvesonen, har det likevel vært situasjoner der et revir ligger helt eller delvis, det vil si med mer enn 50 % av reviret utenfor ulvesonen. Osdalsreviret er et eksempel på et revir som i hovedsak lå utenfor ulvesonen, i et område uten konflikt med beitedyr, og der det gjennom flere år ble registrert yngling. Tilsvarende situasjonen skjedde i 2000–2001, der det ble registrert 3 ynglinger i helnorske revirer, men hvor bestandsmålet ikke var oppnådd fordi bare én av ynglingene var innenfor ulvesonen.

Videre kan det, selv om sannsynligheten ikke er så stor, oppstå en situasjon der man kun har stasjonær ulv og reproduksjon utenfor ulvesonen, men ikke innenfor. Rovviltregionene som ikke er omfattet av ulvesonen (det vil si region 1, 2, 3, 6, 7 og 8) har ikke bestandsmål for ulv, og disse regioner kan derfor fatte vedtak om uttak av all ulv i sin region. Konsekvensene i et slikt tenkt tilfelle anses ikke å være i tråd med verken naturmangfoldloven, eller i henhold til våre internasjonale forpliktelser.

Vurderingen av hvorvidt ynglinger/familiegrupper utenfor ulvesonen skal regnes med i bestandsmålet, har også konsekvenser blant annet for når rovviltnemndene i ulvesonen får delegert myndighet til å vedta lisensfelling og kvote for skadefelling. Dersom det er registrert to ynglinger innenfor sonen, og én utenfor, vil rovviltnemndene ut i fra rovviltforskriften § 7 ikke ha myndighet til å forvalte ulv i regionen.

11.6 Om bestandsmål og forholdet til grenserevir

Gjeldende bestandsmålsetting for ulv er fastsatt som et måltall for antall årlige ynglinger i helnorske revirer innenfor ulvesonen. Grenserevirene kommer som et tillegg, men telles ikke inn i måltallet. Status for grenserevirene har derfor ikke den samme betydningen som helnorske ulverevir når det gjelder å vurdere om bestandsmålet er nådd, slik at rovviltnemndene har forvaltningsmyndighet. Det har heller ingen direkte innvirkning med hensyn til enkelte forvaltningsmessige tiltak, som for eksempel lisensfelling på ulv. Grenserevir har derimot betydning for iverksetting av forebyggende tiltak rettet mot sau, da de samme tiltakene vil være nødvendige å gjennomføre der beiteområder er berørt av grenserevir som i områder med helnorske revirer.

Samarbeid med svenske myndigheter

Norske og svenske miljøvernmyndigheter har gjennom mange år hatt løpende kontakt om samarbeid omkring forvaltning av ulv i Skandinavia. Siden 12. august 2011 foreligger det en avtale mellom Norge og Sverige om forvaltning av genetisk verdifulle ulver i den skandinaviske populasjonen, jf. kapittel 2.6. Fra samme tidspunkt finnes også en politisk avtale om å utvikle samarbeidet om store rovdyr mellom Sverige, Norge og Finland. Blant annet skal de sentrale myndighetene i respektive land utarbeide innhold og retningslinjer for et fortsatt samarbeid på tvers av grensene. I sistnevnte avtale er det også påpekt behov for å forsterke samarbeidet med russiske myndigheter.

Den svenske riksdagen vedtok i desember 2013 en ny bestandsmålsetting for ulv. Referanseverdien for at bestanden skal ha en såkalt «gynnsam bevarandestatus» er satt til 270 dyr.

Det svenske bestandsmålet er uttrykt som et mål for nedre grense av populasjonen i Sverige. Målsettingen er definert som antall individer, og ikke revir, og definisjonen omtaler ikke forholdet til grenseulvene spesielt. Det nasjonale målet er imidlertid nærmere fordelt på länsnivå med minimumsmål om antall ynglinger i ulike län.

Forholdet mellom ynglinger i grenserevir og i helnorske ulverevirer

Siden vinteren 1999/2000 og frem til forrige vinter (2014/2015), har det vært registrert fra 1 til 5 ynglinger i revirer som ligger på begge sider av grensa mellom Norge og Sverige. De siste fem årene er det registrert i gjennomsnitt 4,2 årlige ynglinger i grenserevirene. Dersom grenserevir hvor det er registrert yngling ville vært inkludert som 0,5 yngling i måltallet for et norsk bestandsmål, ville det vært registrert 4,5–5,5 ynglinger i det utvidete begrepet «norske» familiegrupper fra og med 2009, jf. også tabell 11.2. Gjennomsnittet for de siste fem årene er 4,9 ynglinger for «norske» familiegrupper der grenserevir er inkludert i beregningen.

Rovviltforlikets pkt. 4.1 gir føringer vedrørende hvordan yngling i grenserevir skal regnes inn i det norske måltallet ved forhandlinger med svenske myndigheter. Det foreligger imidlertid pr. i dag ingen avtale mellom Norge og Sverige om fordeling av ansvaret for grenserevir. Det legges til grunn at regjeringen har varslet en sak for Stortinget om et nytt norsk bestandsmål for ulv der grensebestandene inngår, jf. også Innst. 197 S (2013–2014).

I praktisk forvaltning vil man ha behov for å ha et tett samarbeid om eventuell lisensfelling i grenserevir, da man i praksis vil jakte på de samme ulvene. I henhold til den svenske regjeringens proposisjon 2012/13:191 – En hållbar rovdjurspolitik – skal det fastsettes regionale «miniminivåer» for hvert län. Begrepet «miniminivå» defineres som det minste antallet individer eller årlige ynglinger som forvaltningen i länet skal ha som mål å opprettholde eller oppnå. I «Nationell förvaltningsplan för varg» for perioden 2014–2019 har Naturvårdsverket fastsatt minimumsnivåer for länene Dalarna (7 ynglinger), Gävleborg (2 ynglinger), Värmland (11 ynglinger), Örebro (5 ynglinger), Västmanland (1 yngling) og Västra Götaland (1 yngling). Det er en problemstilling at man kan komme i en situasjon hvor man på norsk side ønsker å iverksette lisensfelling i et grenserevir, mens nabolänet ikke har oppnådd sitt bestandsmål, og derfor ønsker å ivareta det samme reviret.

Tilsvarende kan det være at man på svensk side har oppnådd sine regionale bestandsmål, og ønsker å iverksette lisensfelling i grenserevir. Det vil kunne medføre at Norge havner lengre unna å oppfylle sitt bestandsmål fordi de revirene som skulle bidratt til måloppnåelsen blir tatt ut gjennom lisensfelling i Sverige.

Det bør gjøres en vurdering av hvorvidt man skal fastsette et bestandsmål som inneholder et minimum antall helnorske ynglinger/familiegrupper. Dersom det norske bestandsmålet ikke inneholder noen minimumsmål for helnorske ynglinger/familiegrupper, vil svensk ulveforvaltning i stor grad påvirke situasjonen og handlingsrommet i norsk ulveforvaltning. På tilsvarende måte vil norsk forvaltning og vedtak om felling i grenserevir påvirke nabolänets bestandssituasjon og status med hensyn til måloppnåelse.

Om fastsetting av bestandsmål som et gjennomsnitt over flere år

I rovviltforlikets pkt. 4.1. heter det blant annet: «Måloppnåelsen (antallet ynglinger) skal ses over flere år i sammenheng.» Når et bestandsmål for ulv skal fastsettes, må det gjøres en vurdering av hvorvidt man skal legge data fra siste års ynglinger til grunn, eller et gjennomsnitt for flere år. Målformuleringen må være tydelig på om det gjelder for ynglinger i både helnorske revir og grenserevir, eller bare grenserevir.

Dette har betydning for når rovviltnemndene har myndighet til å fatte vedtak. I henhold til rovviltforskriften § 7 har rovviltnemndene myndighet til å fatte vedtak om kvote for lisensfelling og skadefelling av ulv når bestanden ligger over de nasjonalt fastsatte bestandsmålene. Etter gjeldende regelverk skal vurderingen av om rovviltnemnden har myndighet baseres på «de siste dokumenterte data om siste års ynglinger fra Nasjonalt overvåkingsprogram for rovvilt». For bjørn og ulv baseres denne vurderingen på data fra siste års ynglinger. For jerv og gaupe derimot, legger man gjennomsnittet av dokumenterte data for de tre siste årene til grunn.

For enkelte arter, for eksempel gaupe og jerv, kan reproduksjonen variere en god del mellom år, blant annet på grunn av artens biologi, fødetilgang og så videre. Det vil da være hensiktsmessig å basere vurdering av måloppnåelsen i forhold til om rovviltnemnden har myndighet på et gjennomsnitt for flere år. Når bestanden er i jevn vekst, vil data fra siste år være høyere enn det beregnete gjennomsnittet, og når den er i nedgang, vil data fra siste år være lavere enn det beregnede gjennomsnittet. Videre ligger det en viss grad av forsinkelse i et system der man baserer seg på et beregnet gjennomsnitt. Ut fra ulvens biologi og struktur i bestanden, samt bestandssituasjonen, synes det hensiktsmessig å opprettholde føringene om at det er dokumenterte data fra siste års ynglinger som legges til grunn for vurderingene av hvorvidt rovviltnemndene har myndighet til å fatte vedtak. Dessuten vil det kunne føre til økte konflikter om man ikke baserer seg på det som er ulvebestandens aktuelle status.

Om myndighet til å fatte vedtak om uttak i grenserevir

I dag er det Miljødirektoratet som har myndighet til å fatte vedtak om felling av ulv i grenserevirer. I henhold til rovviltforskriften § 13, tredje ledd, skal vedtak om felling som berører familiegruppe eller revirmarkerende par av ulv der deler av reviret ligger i Sverige, fattes etter kontakt med svenske myndigheter. Også av de felles retningslinjer Norge og Sverige har utarbeidet om forvaltning av genetisk verdifulle individer fremgår det at «når vedtak om felling berører revirmarkerende par av ulv som har revir i begge land skal det andre lands myndighet informeres, før vedtak om felling fattes. Dette gjelder også for ulv som ikke er definert som genetisk verdifulle.» Dersom rovviltnemndene skal ha myndighet for å fatte vedtak om kvote for felling som berører familiegruppe eller revirmarkerende par av ulv, der deler av reviret ligger i Sverige, krever dette en endring i rovviltforskriften, § 7. I dag fatter Naturvårdsverket vedtak om delegering av beslutningsmyndighet til länsstyrelsene avhengig av om bestandsmålet for forvaltningsregionen er oppfylt.

11.7 Oppsummering av vurderingene – definisjoner for bestandsmål for ulv

Erfaringene viser at det har vært knyttet konflikter til noen elementer i definisjonen av dagens bestandsmål for ulv, spesielt det at grenserevir og ynglinger utenfor ulvesonen ikke regnes inn i bestandstallet. Selv om grenserevirene inngikk i diskusjonene da Stortinget fastsatte bestandsmålet, jf. Innst. S. nr. 174 (2003–2004), oppleves det som at disse ikke inngår i vurderingene av bestandens størrelse når ikke definisjonen omhandler disse. Det er forutsatt at det ikke skal etableres familiegrupper utenfor ulvesonen. Det oppstår et dilemma når det likevel kan forekomme familiegrupper utenfor ulvesonen, som ikke kan tas ut fordi det juridiske grunnlaget ikke er til stede, for eksempel fordi det ikke er eller kun er et svært begrenset skadepotensial. Videre oppfattes det også av noen som konfliktfylt at et revir blir definert som innenfor eller utenfor ulvesonen avhengig av hvor stor andel av reviret som ligger innenfor, jf. også de ulike synspunktene som fremkom i Ulvesoneutvalget og høringen av deres rapport.

Et bestandsmål for ulv bør som tidligere både uttrykke et måltall for bestanden, og det bør defineres i hvilke områder man vil tillate familiegrupper eller ynglinger, jf. prinsippet om en differensiert forvaltning. Måltallet virker styrende for hvilke tiltak som kan iverksettes og hvem som har myndighet. Måltallet kan defineres som et intervall, eller et minimumsmål. De årlige resultatene fra bestandsovervåkingen legges til grunn for å fastslå om måltallet er nådd, hvilket igjen definerer hvem som har myndighet, og hvilke tiltak som kan iverksettes. Det må også vurderes om en skal basere måloppnåelse på dokumenterte data om antall ynglinger siste år, eller som et gjennomsnitt for flere år.

Man bør vurdere å definere et bestandsmål der eventuelle ynglinger/familiegrupper som er registrert utenfor ulvesonen også teller med. Dette innebærer ikke nødvendigvis at man skal tillate etablering også utenfor ulvesonen, men det betyr at de inngår i måltallet som skal virke styrende for forvaltningen. Så lenge de ikke tas ut ved felling, eller reviret oppløses på naturlig måte, virker det konfliktdrivende at ikke ynglinger/familiegrupper utenfor ulvesonen regnes med. Videre er det uhensiktsmessig å ha et politisk bestandsmål som ikke måles opp mot den totale bestandssituasjonen for den norske delbestanden av ulv. Bestandsmålet i dag er knyttet utelukkende til bestandsstatus i de delene av region 4 og 5 (Østfold, Oslo/Akershus og Hedmark) som ligger innenfor ulvesonen. Øvrige rovviltregioner har ikke bestandsmål som omhandler ulv. Det nasjonale bestandsmålet tar ikke hensyn til en situasjon hvor det er registrert yngling utenfor ulvesonen, men hvor det ikke finnes ulv som reproduserer i ulvesonen. Ut fra forpliktelsene i Bernkonvensjonen og bestemmelsene i naturmangfoldloven, påligger det Norge et ansvar for å bidra til å sikre overlevelsen av den sør-skandinaviske ulvebestanden.

Kriteriene i rovviltforskriften § 3, første ledd, 3. punktum, angir at dersom over halvparten av reviret ligger innenfor ulvesonen, skal reviret regnes som innenfor. Dersom man velger å definere et bestandsmål der måltallet ikke er knyttet spesielt til ulvesonen, vil man ikke ha behov for denne type kriterier. Om bestandsmålet fortsatt blir knyttet til måloppnåelse innenfor ulvesonen, vil det ut fra et forvaltningsmessig synspunkt være en fordel at man opprettholder en definisjon som den som fremgår av rovviltforskriften § 3. Det vil oppstå situasjoner igjen der revirer ligger dels innenfor og dels utenfor sonen, og man bør ha retningslinjer som sier noe om hvordan dette skal håndteres i praktisk forvaltning. Med fastsatte kriterier gis det større forutsigbarhet, og man unngår å måtte diskutere og fastsette revirenes status skjønnsmessig ut fra deres beliggenhet i forhold til ulvesonen i hvert enkelt tilfelle.

Når det gjelder grenserevir, vil det være en viktig del av den politiske diskusjonen om disse skal inkluderes i bestandsmålet for ulv. Dersom grenserevir skal telles inn i bestandsmålet, kan det synes hensiktsmessig å legge til grunn at grenserevir teller med 0,5 inn i det norske bestandsmålet. Dette tallet må i så fall ses på som et gjennomsnitt, både i tid og rom. Normalt vil det være flere grenserevir, hvert av dem med ulike andel av reviret innenfor og utenfor Norge. Man bør være oppmerksom på at denne faktoren kan bli gjenstand for diskusjoner dersom ynglingene og/eller revirenes utstrekning over tid i hovedsak skjer på den ene side av grensen. Så langt har revirene vært nokså jevnt fordelt på begge sider av grensen. I perioden 1998–1999 til 2013–2014 har 49 av de totalt 81 grenserevirene (60 %) hatt mer enn 50 % av arealet på svensk side. Det kan også virke ulogisk i tilfeller der bare en veldig liten del av reviret berører henholdsvis Norge eller Sverige. Dersom grenserevirene regnes med i fremtidig norsk bestandsmål for ynglende ulv, og samlet bestandsmål videreføres uendret, kan det forekomme år hvor ulv ikke yngler i Norge. Årsaken er at man inkluderer grenserevirer uten nærmere krav til at yngling har foregått på norsk side av grensen. For elleveårsperioden 1998–1999–2008–2009 var 81 % av valpekullene i grenserevir født i Sverige.

Med bakgrunn i det ovennevnte bør det vurderes om det skal fastsettes et minimumsantall helnorske ynglinger/familiegrupper som del av bestandsmålet. Videre må det tas stilling til hvorvidt rovviltnemndene skal ha myndighet til å fatte vedtak om kvote for felling (betinget skadefelling og lisensfelling) når bestandsmålet er nådd. Siden det ikke foreligger en avtale med svenske myndigheter om fordeling av grenseulver, vil det være nødvendig med avklaringer i hvert enkelt tilfelle om eventuell iverksetting av felling i grenserevir.

12 Høringsinnspill på faggrunnlag ulv og fremtidige forvaltningsmodeller

12.1 Bakgrunn

Klima- og miljødepartementet gjennomførte i første del av november 2014 seks informasjonsmøter der hovedelementene i faggrunnlaget og mulige alternative modeller for fremtidig forvaltning av ulv ble presentert. Det var stor interesse for informasjonsmøtene, og svært godt oppmøte blant de inviterte fra kommuner, organisasjoner og forvaltningsetater. Et eget informasjonsmøte ble avholdt i Elverum for primært kommuner i og i nærheten av dagens ulvesone i Hedmark.

I forkant av informasjonsmøtene ble et faggrunnlag om ulv lagt ut på Klima- og miljødepartementets hjemmesider 31. oktober 2014, sammen med en sammenstillingsrapport om kunnskapsgrunnlaget fra Skandulv for årene 1998–2014 og rapporten fra ulvesoneutvalgets evaluering fra 2012. Det ble åpnet for en allmenn tilgang for skriftlige innspill til 15. desember 2014.

12.2 Sammendrag av innspill

De fremmøtende på informasjonsmøtene var i all hovedsak positive til at slike møter ble avholdt og til den åpenheten regjeringen la opp til, både når det gjelder informasjon om faggrunnlaget og videre prosess, og at alle som ønsker det får anledningen til å gi innspill til regjeringens videre arbeid med saken.

Klima- og miljødepartementet har mottatt 70 skriftlige innspill på faggrunnlaget om ulv og ulvesone, og om fremtidige forvaltningsmodeller for ulv i Norge. Av disse er elleve innspill fra kommuner (Aremark, Aurskog-Høland, Marker, Oslo, Rendalen, Rømskog, Trysil, Våler og Åsnes kommuner, Regionrådene for Fjellregionen og Sør-Østerdal og Utmarkskommunenes Sammenslutning), tre fra fylkesmenn (Fylkesmannen i Hedmark, Oppland og Vest-Agder), seks fra rovviltnemnder (rovviltnemndene i region 1, 2, 3, 4, 5 og 6), to fra andre offentlige etater (Oppland fylkeskommune og Sametinget), 19 fra interesseorganisasjoner (Aksjonen Rovviltets Røst, Bygdefolk for rovdyr, Folkeaksjonen ny rovdyrpolitikk, Folkeaksjonen ny rovviltpolitikk – Trysil/Engerdal lokallag, Jegernes Interesseorganisasjon, Minding Animals Norge, NOAH – for dyrs rettigheter, Norges Bondelag, Norges Bondelag Agderkontoret, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Skogeierforbund, Norsk Bonde- og småbrukarlag, Norsk Kennel Klub, Norsk Sau og Geit, Norske Harehundklubbers Forbund, Norske Reindriftsamers Landsforbund, Norskog, Rendalen Sau og Geit og WWF-Norge, Norges Naturvernforbund og Foreningen Våre Rovdyr), ni fra grunneierlag/andre næringsinteresser (Elgregionene Mjøsa-Glomma og Trysil-Rendal-Åmot, Deset-Osen viltlag, Grendeutvalgene i Slettåsreviret, Hernes, Nordskogbygda og Strandbygda grunneierlag, Sølendalen Hamnelag, Utmarksavdelingen for Akershus og Østfold, Svahken sijte (Elgå reinbeitedistrikt) og Åmot Utmarksråd) og 20 fra privatpersoner.

Innspillene fra privatpersonene spriker meget, men de fleste ønsker mindre ulv og ingen fastsatt sone. I denne oppsummeringen er privatpersoner i mindre grad vektlagt sammenlignet med øvrige høringsinstanser, som anses å være mer representative for befolkningen i de aktuelle områdene.

I all hovedsak er innspillene positive til den åpne prosessen regjeringen har lagt opp til, men det er store forskjeller i de ulike innspillene hva gjelder fremtidig forvaltning av ulv. I hovedsak er svært få innspill negative til kvalitet eller presisjon på den biologiske kunnskapen om ulv, herunder også overvåkningsdata. Flere mener imidlertid faggrunnlaget er for smalt og burde vært mer nyansert, burde vært tydeligere på enkelte punkter, samt at det burde hatt en bredere og mer utdypende omtale av enkelte temaer.

Det vises for øvrig til høringsinstansenes svar på Klima- og miljødepartementets høringsbrev 14. juni 2013 om endringer i rovviltforskriften – ulvesonen på høring, som er gjengitt senere i teksten.

Elleve innspill (to innspill fra fylkesmenn, to fra organisasjoner, ett fra grunneiere/næringsinteresser, ett fra kommuner, fire fra rovviltnemnder og ett fra offentlige etater) går inn for at en ordning med nasjonalt fastsatt ulvesone bør videreføres, mens 16 innspill (seks innspill fra organisasjoner, fem fra grunneiere/næringsinteresser ett fra rovviltnemnder og fire fra kommuner) går inn for at en ordning der nasjonalt fastsatt ulvesone avvikles. De som ønsker å videreføre ulvesonen peker på forutsigbarhet for rovvilt og husdyr/tamrein, mens de som ønsker å avvikle ordningen særlig peker på byrdefordeling og konflikter innenfor nåværende sone.

Ved videreføring av en nasjonalt fastsatt ulvesone, går fire innspill (ett fra kommuner, ett fra rovviltnemnder, ett fra grunneier/næringsinteresser og ett fra offentlige etater) inn for at ulvesonen generelt ikke bør utvides, fem innspill (ett fra organisasjoner, ett fra rovviltnemnder, ett fra kommuner, ett fra offentlige etater og ett fra grunneier/næringsinteresser) går inn for at sonen ikke bør utvides nordover, to innspill (ett fra organisasjoner og ett fra kommuner) går inn for at sonen bør bli mindre, og seks (to fra kommuner og fire fra organisasjoner) innspill går inn for at sonen bør utvides. To innspill (ett fra offentlige etater og ett fra organisasjoner) går inn for at sonen ikke bør overlappe med samiske tamreinområder.

Fire innspill (ett fra rovviltnemnder, ett fra offentlige etater, ett fra grunneier/næringsinteresser og ett fra organisasjoner) går inn for at formen på bestandsmålet bør være et «eksakt» måltall, ett innspill fra kommuner går inn et «eksakt» måltall eller i form av et «intervall», og ett innspill (fra kommuner) går inn for at formen på bestandsmålet bør være «intervall» eller «minimumsnivå». De som mener måltallet bør være «eksakt» peker særlig på forutsigbarhet, mens «intervall» vil gi forvaltningen større fleksibilitet.

25 innspill (åtte fra organisasjoner, ett fra rovviltnemnder, seks fra kommuner, to fra offentlige etater og åtte fra grunneier/næringsorganisasjoner) går inn for at grenserevir bør inkluderes i et norsk måltall, mens tre innspill (ett fra kommuner og to fra organisasjoner) går inn for at grenserevir ikke bør inkluderes i et norsk måltall. De som ønsker å inkludere grenserevir mener dette vil ha en konfliktdempende effekt, mens de som går imot dette særlig er bekymret for at Norge med et slikt mål ikke vi beholde helnorske revir.

Ett innspill fra organisasjoner går inn for at rovviltnemndene bør gis myndighet til å fatte vedtak om felling i grenserevir. Her pekes det blant annet til svensk forvaltningsmodell.

Ni innspill (seks fra organisasjoner, to fra grunneier/næringsinteresser og ett fra kommuner) går inn for at ynglende ulv ikke bør forekomme i Norge, mens to innspill fra kommuner mener bestandsmålet bør reduseres. Syv innspill (tre fra organisasjoner, ett fra grunneier/næringsinteresser, to fra rovviltnemnder og ett fra kommuner) går inn for at måltallet ikke bør økes, mens fire innspill (ett fra organisasjoner og tre fra kommuner) går inn for at måltallet forblir uendret. Seks innspill (fem fra organisasjoner og ett fra kommuner) går inn for at måltallet økes utover dagens mål. De som er imot ynglende ulv i Norge stiller seg særlig tvilende til om Norge etter Bernkonvensjonen er forpliktet til å ivareta ulv. De som ikke ønsker å øke bestanden peker på konfliktnivået i ulveforvaltningen, mens de som ønsker å øke bestanden viser til at ulv er en kritisk truet art og mangelen på toppredatorer i norske økosystem.

Ett innspill fra organisasjoner går inn for at familiegrupper innenfor og utenfor ulvesonen må telle likt i forbindelse med bestandsmålet, dette for å dempe konfliktnivået. Flere innspill går inn for at yngling av ulv utenfor en ulvesone ikke må forekomme, uten å knytte dette direkte opp mot spørsmål om bestandsmål.

Fire innspill (To fra kommuner og to fra organisasjoner) mener måloppnåelsen skal vurderes ut fra siste års yngling.

Tre innspill (ett fra organisasjoner og to fra kommuner) går inn for at bestandsmålet bør uttrykkes i «familiegrupper», fem innspill (ett fra rovviltnemnder, ett fra organisasjoner og tre fra kommuner) går inn «ynglinger» og to innspill (fra rovviltnemnder) går inn for at bestandsmålet uttrykkes i «familiegrupper» eller «ynglinger». Ingen av innspillene går inn for at bestandsmålet bør uttrykkes i «individer».

12.3 Oppsummering

De fleste kommuner som har avgitt uttalelse og som i sin helhet eller delvis ligger innenfor ulvesonen ønsker ingen nasjonalt fastsatt sone. Det er imidlertid noe uenighet om dette. Sekundært anbefaler noen å utvide sonen. Kommuner som har avgitt uttalelse og som ligger utenfor ulvesonen støtter en nasjonalt fastsatt sone.

Flertallet av kommuner både innenfor og utenfor ulvesonen ønsker et bestandsmål på dagens nivå, og at grenserevir inkluderes som en del av målet. Én kommune stiller spørsmål ved om dagens bestandsmål er tilstrekkelig for å opprettholde en livskraftig og genetisk sunn ulvebestand.

Innspillene fra fylkesmenn/fylkeskommuner er litt spredt. Disse støtter imidlertid en nasjonalt fastsatt sone.

Næringsorganisasjoner som har avgitt høringsinnspill ønsker generelt ikke ulv i Norge. Det er stort sprik i innspillene når det gjelder den nasjonalt fastsatte ulvesonens fremtid.

Miljøvernorganisasjoner som har avgitt høringsinnspill ønsker generelt mer ulv og større sone, selv om det også pekes på at ulv i større grad bør få etablere seg i sitt naturlige utbredelsesområde.