Del 2
Bestandsmål for ulv og ulvesone

Rammer og overordnede hensyn i ulveforvaltningen

Stortinget har gjennom rovviltforlikene i 2004 og 2011 lagt klare rammer for hvordan rovviltforvaltningen skal gjennomføres. Blant annet fremgår det at norsk rovviltforvaltning skal skje innenfor rammen av Bernkonvensjonen, bestemmelsene i naturmangfoldloven og den todelte målsettingen. Disse generelle føringene skal fortsatt ligge fast, og i tråd med rovviltforliket av 2011 er temaet for denne stortingsmeldingen kun knyttet til bestandsmål for ulv og en nasjonalt fastsatt ulvesone med en nærmere avgrensning.

I tråd med regjeringens politiske plattform, vil regjeringen sikre levedyktige bestander av de store rovviltartene i henhold til rovviltforliket, og søke å redusere konfliktnivået.

Regjeringen legger vekt på at Norge i tråd med Bernkonvensjonen har en selvstendig forpliktelse til å bevare en sør-skandinavisk ulvebestand, sammen med Sverige. Det er også lagt vekt på at det samsvarer best med Bernkonvensjonen, som er en vernekonvensjon, at Norge ivaretar reproduksjon av ulv som i sin helhet har tilhold innenfor Norges grenser.

Regjeringen anser at de analyser og konklusjoner om innholdet i Norges ansvar for den sør-skandinaviske ulvebestanden som fremgår av denne meldingen, samsvarer godt med konvensjonens ordlyd og formål.

Den todelte målsettingen innebærer at vi skal ha både beitenæring og rovvilt i Norge. Regjeringen har i tråd med rovviltforliket basert rovviltforvaltningen på en politikk der hensynet til å sikre overlevelsen til alle de store rovviltartene i norsk natur kombineres med en forvaltning som totalt sett bidrar til å dempe konfliktene og til forutsigbarhet innenfor den todelte målsettingen. I dette har regjeringen også lagt stor vekt på forvaltningen av ulv i Sverige. Samtidig som bestandsmålet settes lavt av hensyn til beiteinteressene, har regjeringen også lagt ulvens biologi og arealbehov til grunn.

Stortingets føringer innebærer at det blant annet skal praktiseres en tydelig soneforvaltning. Regjeringen legger til grunn at dette vil føre til at vi når bestandsmålene, har lavest mulig tap og har en best mulig dyrevelferd for husdyr og tamrein. Regjeringen har lagt vekt på en avgrensning av ulvesonen som har minst mulig potensial for skade på beitedyr, og samtidig bidrar til å nå bestandsmålet for ulv. Regjeringen har også lagt stor vekt på hensynet til samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv.

Regjeringen viser til at mange innenfor nåværende ulvesone opplever det som en ulempe at de må ta en stor del av ansvaret for Norges forpliktelse for å ivareta ulv. Dette kommer til uttrykk i høringsinnspill fra de fleste kommuner som har deler av eller hele sitt areal innenfor dagens ulvesone. Samtidig viser flere høringsinstanser til at nærhet til svenske rovviltbestander vil føre til tilhold av ulv i de grensenære områdene til Sverige i Sør-Norge, uavhengig av om vi har en nasjonalt fastsatt ulvesone eller ikke. Mange understreker også at større endringer av ulvesonen eller ingen ulvesone trolig vil medføre økt tap av husdyr og tamrein til ulv totalt sett.

Regjeringens forslag søker løsninger som tar hensyn til ulvens biologi og arealbehov og som tar hensyn til beitedyr. Slik skal politikken samlet sett medføre lavest mulig tap av beitedyr og konfliktnivå, og at Norge er innenfor de krav som følger av Bernkonvensjonen og naturmangfoldloven.

13 Forslag til ny ulvesone

I tråd med rovviltforliket av 2011 skal soneinndelingen forvaltes tydelig. En nasjonalt fastsatt ulvesone innebærer en tydelig soneforvaltning. Formålet med en ulvesone er at det i dette området skal være en fast etablert ulvebestand, der ulv reproduserer jevnlig. Bestandsmålet for ulv skal primært oppnås innenfor ulvesonen, og en ulvesone gir ulv en tydelig prioritet i området. Utenfor ulvesonen vil det ikke være mål om fast etablering av ulv eller reproduksjon. Dette gir mer forutsigbare rammebetingelser for forvaltningen av ulv og for beitenæringene, og er styrende for virkemiddelbruken. Innenfor ulvesonen skal beitenæring og andre interesser tilpasses ulveforekomsten, og terskelen for uttak skal være høy, mens det utenfor ulvesonen er en lav terskel for å tillate felling når ulven representerer et skadepotensial.

Ved behandlingen av St.meld. nr. 35 (1996–1997) Om rovviltforvaltning, jf. Innst. S. nr. 301 (1996–1997) vedtok Stortinget at området hvor ulv skulle få anledning til å etablere seg skulle avgrenses slik at forvaltningen ikke skulle legge til rette for etablering av ulv i områder med samisk tamreindrift. Dette innebar at det ikke skulle legges til rette for etablering av ulv i områdene fra Finnmark til Nord-Trøndelag og videre ned langs riksgrensa til sør for Femunden. I 1999–2000 ble det gjennomført en prosess for ytterligere å avgrense ulvesonen av hensyn til områder med mye sau på utmarksbeite, og en ny ulvesone ble fastsatt av regjeringen våren 2001, jf. omtale i St.meld. nr. 24 (2000–2001) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand. Ved behandlingen av St. meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur, jf. Innst. S. nr. 174 (2003–2004), besluttet Stortinget igjen en reduksjon av ulvesonen.

Av rovviltforliket i 2011 punkt 4.4 fremgår det at det skal settes ned et utvalg som skal evaluere ulvesonen. Klima- og miljødepartementet nedsatte utvalget i mars 2012, og utvalget leverte sin rapport i oktober 2012. Ulvesonen er fastsatt i forskrift 18. mars 2005 nr. 242 om forvaltning av rovvilt, og eventuelle endringer av områdets geografiske avgrensing krever at det gjennomføres en alminnelig høring av saken. En slik høring ble gjennomført av Klima- og miljødepartementet høsten 2013. Oppsummering av utvalgets anbefalinger og høringsinstansenes syn er gjengitt i kapittel 9.2.

Alternative avgrensninger

Regjeringen har vurdert alternativet om ikke å videreføre ordningen med en nasjonalt fastsatt ulvesone. I tillegg har regjeringen gjort en vurdering av syv ulike områder for en alternativ avgrensing til den fremtidige ulvesonen (figur 13.1), hvorav fire områder er aktuelle å ta ut av dagens ulvesone (område 1, 2, 3 og 7) og tre områder er aktuelle å inkludere i ulvesonen (område 4, 5 og 6). Område 1, 2 og 4 er forslag basert på anbefalinger fra ulvesoneutvalget/ulvesoneutvalgets mindretall fra 2012 (se kapittel 9.2). Område 6 er basert på WWF-Norge, Naturvernforbundet og Foreningen Våre Rovdyrs forslag i høringsuttalelse til departementets faggrunnlag av 2014. Alle alternativene til dagens ulvesone oppfyller Norges forpliktelser etter Bernkonvensjonen om å sikre leveområder for ulv, og harmonerer med naturmangfoldloven.

Område 1- vurdert tatt ut av dagens ulvesone

Arealene innenfor dagens ulvesone som ligger vest for E6 i Østfold, vest for E6 i Follo i Akershus og Vestmarka vest for E16 i Akershus. Dette området er av ulvesoneutvalget anbefalt tatt ut av sonen.

Område 2 – vurdert tatt ut av dagens ulvesone

Arealene vest for Glomma i deler av Kongsvinger, Grue og Sør-Odal kommuner i Hedmark. Dette området er av ulvesoneutvalget anbefalt tatt ut av sonen.

Område 3 – vurdert tatt ut av dagens ulvesone

Arealene vest for Glomma i Akershus fylke ned til innsjøen Øyeren. Dette området vurderes å ha en lignende situasjon som område 2, men er ikke foreslått tatt ut av sonen av ulvesoneutvalget.

Område 4 – vurdert lagt til dagens ulvesone

Område 4a: Arealene avgrenset av Glomma, fylkesvei 30 og videre langs fylkesvei 217 til Trysil/Femundvassdraget. Dette området er av et mindretall i ulvesoneutvalget anbefalt lagt til dagens ulvesone.

Område 4b: Arealene avgrenset av Glomma, fylkesvei 30 og videre langs fylkesvei 217 til Nysæterbekken, fra Nysæterbekken i rett linje til Snerta bru og videre langs Trysil/Femund-vassdraget. Område 4b har ca. 95 % overlapp med område 4a.

Område 5 – vurdert lagt til dagens ulvesone

Arealene nord for område 4, avgrenset av Glomma til kommunegrensa Rendalen – Alvdal, Rendalen kommunegrense til riksvei 30, riksvei 30 til Østagrenda, veien fra Østagrenda til Fiskevollen ved Sølensjøen, og fra Fiskevollen i en rett linje til fylkesvei 217 ved Sølenstua og Trysil/Femundvassdraget. Dette området vurderes å ha en lignende situasjon som område 4, men er ikke foreslått lagt til i sonen av ulvesoneutvalget.

Område 6 – vurdert lagt til dagens ulvesone

Ulvesone utvides slik at den omfatter følgende områder:

• Vest-Agder (alle kommuner unntatt Åseral, Hægebostad, Kvinesdal, Sirdal, Flekkefjord)

• Aust-Agder (alle kommuner unntatt Bygland, Valle, Bykle)

• Telemark (alle kommuner unntatt Vinje, Hjartdal, Fyresdal, Tokke, Notodden vest for ei linje fra utløpet av Tinnsjø og deretter vest for fylkesvei 37 og fylkesvei 361 til E134 og grensa mot Hjartdal, Seljord nordvest for Grunnåi og E134, Tinn vest for ei linje fra traktorvegen på vestsida av Saurelijuva sør til fylkesvei 364, deretter over Snaunuten til Lauvviken ved østbredden av Tinnsjø)

• Buskerud (alle kommuner unntatt Nes nord og øst for et område avgrensa av fylkesvei 214 og Hallingdalselva, Gol, Hemsedal, Ål, Hol, og Nore og Uvdal vest for fylkesvei 214 og fylkesvei 120 til Rødberg, deretter vest for Numedalslågen til grensa mot Notodden)

• Vestfold (hele fylket)

• Akershus (som i dag)

• Oslo (som i dag)

• Østfold (som i dag)

• Hedmark (som i dag, men inkludert Stor-Elvdal kommune øst for Glomma, Rendalen kommune øst for Glomma avgrensa av elva Tysla og Renaelva i nordøst og fjellveien over til Fiskevollen ved Sølensjøen og derfra rett ned til fylkesvei 217, og Engerdal kommune øst for fylkesvei 217 til Isteren og Femunden og deretter sør for fylkesvei 26 til Drevsjø og sør for fylkesvei 218 til grensa mot Sverige)

Område 7 – vurdert tatt ut av dagens ulvesone

Arealer i Trysil kommune nord for en rett linje fra der Senna renner ut i Trysil/Femund-vassdraget til der kommunegrensa mellom Trysil og Engerdal gjør en vinkel ved Litlskorhøa.

Alternative modeller

Regjeringen mener syv alternative modeller for en ny avgrensing av ulvesonen utmerker seg som aktuelle. Modell 1 er nærmere vurdert i kapittel 13.1, mens modell 2–7 er nærmere vurdert i kapittel 13.2.

Modell 1

Ingen ulvesone, det vil si ingen geografisk begrensning på hvor ulv kan etablere seg.

Modell 2

Dagens ulvesone videreføres uten endringer.

Modell 3

Dagens ulvesone videreføres, men område 2, 3 og 7 tas ut og område 4b legges til.

Modell 4

Dagens ulvesone videreføres, men område 1, 2 og 3 tas ut og område 4a og 5 legges til.

Modell 5

Dagens ulvesone videreføres, men område 1, 2 og 3 tas ut.

Modell 6

Dagens ulvesone videreføres, men område 4a og 5 legges til.

Modell 7

Dagens ulvesone videreføres, men område 6 legges til.

13.1 Vurdering av en nasjonalt fastsatt ulvesone

Regjeringen har med bakgrunn i rovviltforlikets punkt 4.4 og ulvesoneutvalgets rapport vurdert dagens forvaltningsmodell, der Stortinget har fastsatt en nasjonal ulvesone, opp mot modell 1 om at det ikke etableres en ulvesone. Tydelig soneforvaltning er et av hovedprinsippene i norsk rovviltpolitikk, se rovviltforlikene fra 2004 og 2011, og er et sentralt virkemiddel for å nå den todelte målsettingen om å sikre både rovvilt og beitenæring i norsk natur.

En tydelig soneforvaltning gjennom fastsettelse av en nasjonal ulvesone tilsier at utfordringene knyttet til fast etablering av ulv blir konsentrert innenfor denne sonen. Konfliktene rundt forvaltning av ulv knytter seg særlig til skader på husdyr (inklusiv hund) og tamrein, og ulvens predasjon på elg. Konfliktene strekker seg imidlertid lengre enn kun skader på tamdyr eller konkurransen om elgjakten. Flere av de som lever i dagens ulvesone mener det ikke er riktig at et fåtall norske kommuner skal ta hele ansvaret for ynglende ulv i Norge. Mange føler seg overkjørt av storsamfunnet, og at de har blitt tvunget til å akseptere tilstedeværelse av ulv. Innenfor etablerte ulverevir kan både jaktutøvelse og jaktuttak bli påvirket i stor grad. Jakt med løshund er en populær jaktform i Skandinavia, og etablering av ulv setter begrensninger på jaktformen. En mindre del av befolkningen i områder med etablering av ulv føler også at frykten for ulv kan begrense muligheten for å utøve friluftsliv, eller påvirker dagliglivet negativt på andre måter.

Modell 1 vil i praksis bety at ulv fritt kan etablere seg i ulike deler av landet. Et alternativ i modell 1 kan være at det settes enkelte begrensninger, eksempelvis unntak for etablering av ulv i kalvingsområder for samisk tamreindrift. Et annet alternativ kan være at hver enkelt rovviltnemnd setter av yngleområder for ulv i sine regioner innenfor de rammer som er satt av Stortinget. Det ville innebære at nemndene i sine regionale forvaltningsplaner selv avgrenser rovviltområdene der ulv skal kunne tillates å etablere seg, på tilsvarende måte som for de andre rovviltartene. Dette i motsetning til en nasjonalt fastsatt sone som fastsettes og endres av Stortinget.

Avveiing og tilråding om en nasjonalt fastsatt ulvesone

Flere høringsinstanser mener den viktigste begrunnelsen for å beholde en nasjonalt fastsatt ulvesone er økt forutsigbarhet for utmarksbasert næring. Ulv har et stort skadepotensial når den befinner seg i områder med husdyr eller tamrein på utmarksbeite, og det er derfor svært viktig å skape et forvaltningsmessig skille mellom områder med fast forekomst av ulv og husdyr på utmarksbeite. Med en nasjonalt fastsatt ulvesone blir soneforvaltningen mer langsiktig og forutsigbar. Uten en nasjonalt fastsatt ulvesone kan flere husdyreiere over tid bli berørt av ulv, det vil bli flere skader, og forvaltningen blir mindre forutsigbar.

Innenfor dagens ulvesone er det over mange år investert i forbyggende tiltak som rovviltavvisende gjerder, omstilling til annen landbruksvirksomhet eller driftstilpassing til fast forekomst av ulv. Det er få besetninger med sau som går fritt på utmarksbeite innenfor dagens ulvesone. Potensialet for skader på sau innenfor dagens ulvesone er derfor begrenset etter omfattende endringer. Hoveddelen av tapene på husdyr skjer utenfor ulvesonen (79–99 % av påviste skader den siste femårsperioden), og har ingen direkte sammenheng med ulv etablert innenfor ulvesonen. Dersom ulvesonen oppheves, jf. modell 1, innebærer det at ulv kan etablere seg i nye områder. Uten en nasjonalt fastsatt ulvesone vil det stadig bli behov for nye investeringer og tilpasninger av driften. Det kan også bety at man ikke i like stor grad kan nyttiggjøre seg de investeringer og tiltak som er gjennomført innenfor dagens ulvesone. Tilsvarende vil gjelde for konfliktdempende tiltak. Forvaltningen vil også bli mer uforutsigbar for dyreeiere.

I dag praktiseres det en lav terskel for skadefelling og annet uttak av ulv utenfor ulvesonen. Innenfor sonen er terskelen tilsvarende høy. Alle forsøk på etablering av ulverevir utenfor ulvesonen tas normalt raskt ut når de utgjør et skadepotensial på husdyr eller tamrein. Fellingsregimet er dermed mer forutsigbart med en nasjonalt fastsatt sone. Uten en nasjonalt fastsatt ulvesone vil uttak av ulv bli mindre forutsigbart enn i dag, fordi man må vurdere hvorvidt ulv utgjør en stor fare for skade i viktige beiteområder i hver enkelt region. Iverksetting av felling vil videre bli vanskeligere og mindre forutsigbar i en del områder som ligger utenfor dagens ulvesone, da et eventuelt uttak må vurderes i forhold til mulighetene for å nå bestandsmålet for ulv i den enkelte region og på landsbasis.

For de som opplever store konflikter innenfor dagens ulvesone, vil modell 1 oppleves som konfliktdempende. Da kan andre områder ta et større ansvar for å bevare ulv i Norge. På den annen side vil situasjonen trolig bli mindre forutsigbar for grunneiere, rettighetshavere og jegerinteresser, spesielt utenfor dagens ulvesone, og utfordringene mange opplever innenfor dagens ulvesone vil spres til flere områder. Mindre forutsigbarhet i forvaltning av ulv over et større område uten et fastsatt forvaltningsområde for ulv, vil potensielt føre til at konfliktnivået samlet sett øker.

Innenfor dagens ulvesone vil det med modell 1 være forventninger om at det skal bli enklere å ta ut ulv. Familiegrupper som har vært lenge i et område kan tas ut når bestandssituasjonen tillater dette og de utgjør et skadepotensial for beitedyr. Erfaringer viser imidlertid at områdene med nyetablering av ulv ofte har langt større skadepotensial, og uttak av slike ulverevir vil ofte bli prioritert fremfor de revirer som befinner seg i områder med mindre eller uten potensial for skade på beitedyr, slik som situasjonen i stor grad er innenfor dagens ulvesone.

Uten en nasjonalt fastsatt ulvesone kan ansvaret for bevaring av ulv i Norge fordeles over et større geografisk område enn i dag. Fordelene med en slik forvaltningsmodell er blant annet at ulv får tilgang til et større leveområde, noe som er positivt for ulvens utbredelse, genetisk utveksling med Finland/Russland og bevaring av arten i Skandinavia. Forvaltning av ulv innenfor en nasjonalt fastsatt ulvesone innebærer at ansvaret for bevaring av ulv i Norge blir mer geografisk avgrenset.

Uten en nasjonalt fastsatt sone, men med et modellalternativ der rovviltnemndene gis myndighet til å fastsette yngleområder for ulv, er det mer usikkert om hensynet til ulvens biologi blir tilstrekkelig tatt hensyn til ved fastsettelse av yngleområder. Yngleområdene kan bli mer fragmenterte og mindre sammenhengende på tvers av regiongrenser og landegrenser. Det samlede området hvor ulv skal ha sine leveområder kan også bli mindre, med mindre rovviltnemndene gis klare føringer om blant annet å ta tilstrekkelig hensyn til ulvens biologi og forekomsten av ulv i Sverige.

Med en nasjonalt fastsatt sone kan Stortinget sikre at ulvens leveområder ikke fragmenteres eller blir for små. Det vil også gi en større grad av langsiktighet og forutsigbarhet både for beitenæring, oppnåelse av norsk bestandsmål for ulv og hensynet til et sammenhengende leveområde for ulv i Norge og Sverige.

En forvaltningsmodell der ansvaret fordeles ut over et større areal, har den fordelen at man får et større handlingsrom for å ivareta genetisk verdifulle individer som oppholder seg stasjonært i områder langt utenfor dagens ulvesone. Dersom en genetisk viktig ulv slår seg til i et område som ligger utenfor dagens ulvesone, vil det da ikke være behov for å vurdere iverksetting av forvaltningstiltak som felling eller flytting. Handlingsrommet blir imidlertid mindre hvis rovviltnemndene gis myndighet til å vedta yngleområder for ulv, og disse yngleområdene får en begrenset eller fragmentert utbredelse.

En modell uten nasjonalt fastsatt ulvesone kan gi de regionale rovviltnemndene større myndighet og ansvar for prioritering av områder der bestandsmålet for ulv skal oppnås. Dette er noe også rovviltnemndene har tatt opp med Klima- og miljødepartementet. Organisering av den regionale forvaltningen kan imidlertid bli mer komplisert. Dette henger sammen med at flere forvaltningsregioner (inntil seks i Sør-Norge eller åtte for hele landet) må ta ansvaret for å nå det nasjonale bestandsmålet for ulv, noe som vil øke behovet for koordinering. Omfanget av koordineringsbehov vil imidlertid avhenge av hvor mange forvaltningsregioner som i en slik modell gis ansvaret for å bevare ulv i Norge.

En nasjonalt fastsatt ulvesone samsvarer best med en tydelig og forutsigbar soneforvaltning der man søker å skille ulv og beitedyr i tid og rom. Dette er i tråd med anbefalingen til flertallet i Ulvesoneutvalget. En nasjonalt fastsatt sone er også mer langsiktig enn en sone fastsatt av én eller flere rovviltnemnder, da nemndene selv kan bestemme når de vil endre sonen.

Det kan åpnes for lisensfelling av ulv i ulvesonen dersom ulvebestanden er på eller over bestandsmålet. Lisensfelling av ulv også innenfor ulvesonen kan ha en konfliktdempende effekt. Det gir større legitimitet i befolkningen ved at lokale jegere kan delta i lisensfelling. Regjeringen mener også at det er viktig med lisensfelling for å opprettholde ulvens skyhet. Skal man åpne for felling må det imidlertid også være et overskudd av ulv utover bestandsmålet, og det må sannsynliggjøres at man vil nå bestandsmålet neste år etter lisensfelling. Så langt har ikke dette skjedd i perioden etter at Stortinget fastsatte bestandsmålet i 2004.

En tydelig soneforvaltning fordrer effektive uttak av rovvilt når dette anses som nødvendig. Felling av rovvilt er utfordrende, spesielt på barmark. Regjeringen jobber aktivt med å gjøre felling av rovvilt mer effektivt. Som beskrevet i kapittel 6.8 er det betydelig erfaring og praksis knyttet til opptrening av hunder med egenskaper og trening som er rettet inn mot et bestemt stimulus. I tillegg har både Statens naturoppsyn og flere fylkesmenn trent opp ekvipasjer til sporing av bjørn, og noen av disse har også vist gode resultater med sporing av ulv. Svenske myndigheter har noe mer erfaring med opptrening og bruk av slike hunder. Klima- og miljødepartementet vil vurdere om det er hensiktsmessig å iverksette ytterligere tiltak for å lære opp et mindre antall hunder som sporer ulv slik at de kan være tilgjengelig for fellingsoppdrag over et større geografisk område.

For å redusere skadepotensialet av ulv praktiserer regjeringen en lav terskel for å gi fellingstillatelse i prioriterte beiteområder i forkant og under beitesesongen. Selv om fellingstillatelser gis raskt og er lettere å få enn tidligere, er det en utfordring å få tatt ut ulv med skadepotensial på en effektiv måte etter at fellingstillatelse er gitt. Dette gjelder særlig på barmark. Det bør derfor vurderes å ta i bruk fellingsmetoder som kan gjøre skadefelling av ulv mer effektiv enn i dag.

De senere år er det registrert en økning i etterspørselen om å få benytte løs på drevet halsende hund i forbindelse med felling av ulv. I dag er dette forbudt. Klima- og miljødepartementet vil undersøke de erfaringer som er gjort med bruk av løs, på drevet halsende hund under lisensfelling av ulv i Sverige. Dette som et første steg i en vurdering om bruk av slike hunder kan bli et aktuelt virkemiddel i forbindelse med lisensfelling og skadefelling av ulv i Norge.

Selv om lisensfelling på ulv er effektiv, anses det som en utfordring at ulv vandrer inn i prioriterte beiteområder etter endt lisensfellingsperiode. Regjeringen har derfor høy beredskap i forkant av beitesesongen, slik at sporsnø kan utnyttes for å effektivisere ekstraordinær skadefelling av ulv. For å sikre en god ressursbruk, er det mest hensiktsmessig at slik felling prioriteres i perioder når forholdene er optimale. Samtidig er det viktig at miljøforvaltningen er i beredskap for å aksjonere når forholdene ligger til rette for det. Hoveddelen av unge ulver utvandrer imidlertid fra sine fødselsrevir når de er ca. ett år gamle, noe som innebærer at det er barmark i store deler av Norge i den mest aktuelle utvandringsperioden.

En nasjonalt fastsatt ulvesone innebærer at ulv i hovedsak vil forekomme i et avgrenset område. Dialog og lokal involvering er viktig både for forvaltningen og berørte interesser, slik at utfordringene enkelte opplever kan løses best mulig. Slik dialog er en viktig del av forvaltningens oppgaver i dag, og Klima- og miljødepartementet er opptatt av at dette videreføres og videreutvikles. De lokale rovviltkontaktene har oppgaver innenfor skadedokumentasjon på beitedyr og bestandsregistrering av rovdyr, og skal medvirke til god kontakt og dialog med beitebrukere og lokalsamfunn for øvrig. I tråd med rovviltforliket, skal kursing av lokale rovviltkontakter prioriteres, og det skal vektlegges at representanter fra rein- og sauenæringen er representert blant de lokale rovviltkontaktene.

Regjeringen mener at det i flere tilfeller vil være en styrke om saker kan avgjøres etter at de mest berørte organisasjonene med interessefelt i rovviltforvaltningen har blitt involvert. Kontaktutvalg for rovviltforvaltning har de seneste årene gitt rovviltforvaltningen få råd og innspill i rovviltarbeidet. Regjeringen mener råd fra kontaktutvalget vil bidra til at de enkelte sakene blir bedre belyst, og at det kan bidra som et konfliktdempende element. Regjeringen vil derfor i tiden fremover fremme ønsker om uttalelser fra kontaktutvalget i ulike saker.

I en ulvesone der det er revirmarkerende ulv, er det ikke tilrådelig med sau fritt på utmarksbeite, og effektive forebyggende tiltak må iverksettes for å redusere skadeomfanget. Det er viktig at det prioriteres tilstrekkelige midler til effektive tiltak, slik som rovdyravvisende gjerder, som et tilbud til saueeiere i ulvesonen. Videre må arbeidet med slike forebyggende tiltak bygge på de erfaringene som er gjort, blant annet med eksisterende rovdyravvisende gjerder de senere år, for i størst mulig grad å sikre at tiltakene gir tilfredsstillende tapsreduserende effekter.

Det skal som nevnt i kap 2.11 foretas en vitenskapelig gjennomgang av rovviltets konsekvenser generelt for landbruket av Norsk institutt for bioøkonomi. Regjeringen vil komme tilbake med en nærmere vurdering av hvordan denne gjennomgangen skal følges opp.

Regjeringen vil:

• Videreføre en nasjonalt fastsatt ulvesone.

13.2 Ulvesonens avgrensning

Ulvesonen er fastsatt for å sikre et leveområde der ulv kan reprodusere og oppfylle Norges forpliktelser om å ivareta ulv. Gjeldende ulvesone og ulvesonens historikk er beskrevet nærmere i kapittel 9.

Det fremgår av Bernkonvensjonen artikkel 4 at Norge skal fremme hensiktsmessige og nødvendige lovgivnings- og administrative tiltak for å sikre vernet av leveområdene for ulv.

I forvaltningsmålet for arter i naturmangfoldloven § 5, første ledd heter det:

«Målet er at artene og deres genetiske mangfold ivaretas på lang sikt og at artene forekommer i levedyktige bestander i sine naturlige utbredelsesområder. Så langt det er nødvendig for å nå dette målet ivaretas også artenes økologiske funksjonsområder og de øvrige økologiske betingelsene som de er avhengige av.»

Regjeringen har vurdert alternative avgrensinger av en nasjonalt fastsatt ulvesone. Regjeringen legger til grunn at dagens ulvesone oppfyller Norges forpliktelser etter Bernkonvensjonen for å sikre leveområder for ulv, og at ulvesonen harmonerer med naturmangfoldloven. Alle alternativene med en ulvesone tar utgangspunkt i at dagens ulvesone i stor grad videreføres. Dette gjøres i første rekke for å ta hensyn til husdyr- og tamreinnæringen, hensynet til at det er både biologisk og forvaltningsmessig riktig for ulv med et sammenhengende område på norsk og svensk side, og god utnyttelse av eksisterende forebyggende og konfliktdempende tiltak.

I Norge har vi om lag 211 000 tamrein (pr. 1. april 2015) og 2 millioner sau på utmarksbeite. Den siste femårsperioden er det årlig erstattet fra 27 til 172 tamrein som tatt av ulv. Dette utgjør 0–0,5 % av det totale tapet av tamrein som er erstattet som drept eller skadet av rovvilt. Det er i dag ikke samisk tamreindrift innenfor ulvesonen, og det er ikke registrert tap i samiske tamreinområder av ulv fra ulverevir med fast tilhold i ulvesonen. Når det gjelder sau, erstattes årlig om lag 20 000 – 30 000 sau som drept eller skadet av rovvilt, noe som utgjør om lag 20 % av det totale tapet av sau. Ulveskadene varierer noe mellom år, men mellom 1 500 og 3 500 sau er årlig erstattet som tatt av ulv den siste femårsperioden. Dette utgjør 5–10 % av de totale rovviltskadene, eller 2–4 % av det totalet tapet av sau uansett årsak. Videre skjer hoveddelen av ulveskadene på sau utenfor ulvesonen (79–99 % den siste femårsperioden). DNA-analyser av registrerte døde ulver utenfor ulvesonen i Norge viser i tillegg et tydelig mønster der de streifulvene som gjør skade i all hovedsak er unge ulver på utvandring fra svenske revir eller grenserevir. Ulv utgjør dermed en relativt liten andel av de totale tapene av både husdyr og tamrein i Norge, jf. kapittel 5.1, og tap av husdyr og tamrein utenfor ulvesonen har liten direkte sammenheng med ulv innenfor ulvesonen.

Elg er det viktigste byttedyret for ulv i Skandinavia, noe som medfører konflikter med rettighetshavere og jegere der ulv etablerer seg innenfor ulvesonen. Dette har både sammenheng med konkurransen mellom jegerinteresser og ulv, og at ulv utgjør en fare for hunder som brukes til løshundjakt. I perioden 2000–2015 er det gjennomsnittlig tatt 5,7 hunder pr. år grunnet ulv i Norge. Det har etter andre verdenskrig vært en kraftig vekst i elgbestanden, og antall årlig skutte elger har økt fra om lag 3 000 til 30 000–40 000 den siste 20-årsperioden. Selv om ulv tar mye elg, er det vanskelig å se noen klar effekt av etablering av ulv på antall felte elg under jakt på kommunenivå. Videre ser ikke etablering av ulv ut til å påvirke antall elg som felles innenfor ulvesonen, jf. kap. 7.1. Etablering av ulv kan imidlertid ha store konsekvenser for de enkelte rettighetshavere, og vil påvirke hvor mange elg som kan felles gjennom ordinær jakt. Forskning de senere årene har likevel vist at det er mulig å gjøre kompenserende tiltak for å motvirke effekten av ulv på elgbestanden.

Avveiing og tilråding av alternative modeller

Regjeringen legger vekt på at ulvesonen skal ivareta Norges forpliktelser etter Bernkonvensjonen, og harmonere med naturmangfoldloven. Samtidig skal hensynet til andre samfunnsinteresser, særlig beitenæringen, tillegges vekt og avveies mot hensynet til ulvebestanden. Det betyr at regjeringen vil avgrense en ulvesone som omfatter et begrenset område av Norges areal. Dette er etter regjeringens syn i god overensstemmelse med rovviltforliket og den todelte målsettingen med vektlegging av en tydelig soneforvaltning.

De senere års erfaringer med forvaltning av ulv viser at det er potensial for å skape et bedre og mer realistisk skille mellom rovdyrområder og viktige beiteområder. Det legges vekt på at en fremtidig ulvesone skal ha minst mulig virkning for beitedyr og samtidig bidrar til å nå bestandsmålet for ulv.

Modell 1 – ingen ulvesone, det vil si ingen geografisk begrensning på hvor ulv kan etablere seg, ble drøftet i kapittel 13.1.

Drøfting av modell 2 til 7

Modell 2 – Dagens ulvesone videreføres uten endringer:

Denne modellen medfører ingen geografisk endring av dagens sone (figur 13.2). Slik beskrevet i kapittel 13.1, er det innenfor dagens ulvesone over mange år investert i forbyggende tiltak. Det er i dag få besetninger med sau som går fritt på utmarksbeite i dette området, og de dokumenterte tapene av sau til ulv har de fem siste årene i snitt ligget på 48 sau hvert år. Det er ikke samisk tamreindrift innenfor dagens sone, og følgelig ikke tap av tamrein til ulv i sonen. Ved en videreføring av dagens sone uten endringer vil behovet for nye omfattende forebyggende tiltak være små. Forvaltningen har også god erfaring med forvaltning av ulv i dette området, og konsekvensene av dagens geografiske avgrensing er forutsigbar.

Denne modellen vil ikke føre til endring i situasjon for de som opplever store konflikter i dagens ulvesone. Dette gjelder spesielt jeger- og jakthundinteresser, men også de som føler frykt eller driver næring som påvirkes av ulvens tilstedeværelse innenfor ulvesonen. Et flertall av Norges befolkning er positive til ulv, men enkeltepisoder kan i stor grad påvirke folks holdninge til ulv. En del av de som bor innenfor dagens ulvesone mener at det er en belastning å ha ulv i sine nærområder.

Det kan oppleves som konfliktfylt at myndighetene ikke tar noen nye grep for å optimalisere ulvesonen med tanke på menneskelige konflikter og ulvens valg av leveområder.

Modell 3 – Dagens ulvesone videreføres, men område 2,3 og 7 tas ut og område 4b legges til:

Denne modellen innebærer at ulvesonens totale areal reduseres med om lag 0,5 % sammenlignet med dagens størrelse (figur 13.3).

Av hensyn til beitenæring, anses etablering av et ulverevir vest for Glomma i Hedmark og Akershus ned til innsjøen Øyeren (område 2 og 3) som lite hensiktsmessig, til tross for at de er gode leveområder for ulv. Glomma vil erfaringsvis fungere som en naturlig revirgrense, og med stor sannsynlighet vil et revir som etableres vest for Glomma også omfatte områder utenfor dagens ulvesone der faren for skade på husdyr er større. Tas disse områdene ut av sonen, kan det bidra til å redusere tapene av sau til ulv. Det har likevel av flere blitt anført at ulvesonens totale areal allerede er begrenset, og at det er en ulempe ta ut områder av ulvesonen. Ulvesoneutvalget foreslo å ta område 2 ut av ulvesonen ( se kapittel 9.2).

Videre er det områder nord for dagens ulvesone som er godt egnet habitat for ulv, og der det ikke er samisk tamreindrift eller registrert beitelag med sau på utmarksbeite (område 4a og b). Område 4b har ca. 95 % overlapp med område 4a (se figur 13.1), og områdenes karakter er nesten like. Etablering av ulv i dette områder medfører ikke noen risiko for skade på husdyr og samisk tamreindrift i dette området. Område 4a er foreslått tatt inn av et mindretall i ulvesoneutvalget. Regjeringen viser til at det har vært en utfordring med dagens ulvesone at ulv jevnlig etablerer tilhold i området rett nord for sonen. Det har i lengre perioder vært ulverevir her (for eksempel Osdalsreviret, Fuggdalsreviret, Julussareviret og Gråfjellreviret). De aktuelle områdene har stor tetthet av hjortevilt, og det er mye elg i søndre deler av Rendalen vinterstid. En slik endring av ulvesonens geografiske utstrekning vil gi større fleksibilitet og muligheter for uttak av ulv, også innenfor sonen, når bestandssituasjonen tillater dette og det er fare for skade på beitedyr. En større fordeling av ansvaret for å ivareta ulv er også noe flere kommuner i ulvesonen har fremhevet i sine høringsuttalelser.

Avstanden fra dagens ulvesone til samiske tamreinområder er ca. 22 km. Avstanden fra utvidelsesområde 4b til samiske tamreinområder er ca. 27 km, altså ca. 5 km lengre unna samiske tamreinområder enn dagens sone. Ved å ta ut område 7 øker avstanden mellom ulvesonen og samiske tamreinområder fra ca. 22 km til ca. 26 km, altså en økning av buffersonen på ca. 4 km. Dette området anses ikke å ha særlig betydning som leveområder for ulv.

Det kan likevel oppfattes som en ulempe med å legge til arealer nord for dagens ulvesone, med tanke på fare for skader i områder med samisk tamreindrift eller husdyr på beite. Sametinget har likevel i konsultasjoner med Klima- og miljødepartementet uttrykt at det er tilfreds med en utvidelse av ulvesonen, gitt at den såkalte buffersonen mellom ulvesonen og samiske tamreinområder øker med 4 km sammenlignet med dagens avgrensning av ulvesonen.

Ulvens revirhevdende atferd medfører en forutsigbar områdebruk, og et etablert revir i det vurderte utvidelsesområdet vil følgelig ikke berøre samiske tamreinområder. Erfaringsvis er det lite sannsynlig med etablering av et ulverevir i det anbefalte utvidelsesområdet i område 4b som samtidig berører samiske tamreinområder. Skulle det likevel skje, kan det løses ved at det i forskrift gis regler om at etablering av ulverevir, som berører samiske tamreinområder og utgjør fare for skade på tamrein, ikke tillates. Dette vil gi økt forutsigbarhet for samisk tamreindrift, også sammenlignet med gjeldende regelverk. Negative konsekvenser for husdyr- og tamreinnæringen ved en slik utvidelse av sonen er derfor minimale.

Ved å utvide ulvesonen til nye områder vil det imidlertid kunne oppstå konflikter med jeger- og hundeinteresser, og med deler av befolkningen som føler frykt for ulv. Et flertall av Norges befolkning er positive til ulv, men enkeltepisoder kan i stor grad påvirke folks holdninge til ulv. En del av de som bor innenfor dagens ulvesone mener at det er en belastning å ha ulv i sine nærområder. Dette er imidlertid som tidligere beskrevet ingen stor endring i den reelle situasjonen, da dette er arealer som ulv bruker som leveområder allerede i dag.

Modell 4 – Dagens ulvesone videreføres, men område 1, 2 og 3 tas ut og område 4a og 5 legges til:

Denne modellen innebærer at ulvesonens totale areal reduseres med om lag 0,5 % sammenlignet med dagens størrelse (figur 13.4).

Arealene vest for E6 i Østfold, vest for E6 i Follo i Akershus og Vestmarka vest for E16 i Akershus (område 1), er ut fra en faglig vurdering ansett som mindre egnet som ulvehabitat blant annet på grunn av menneskeskapte barrierer. Det kan derfor være hensiktsmessig å ta ut disse områdene til fordel for leveområder med lite skadepotensial på beitedyr nord for dagens ulvesone. Område 1 er av ulvesoneutvalget foreslått tatt ut (se kapittel 9.2). Flere kan imidlertid se det som konfliktfylt å ta befolkningstette/urbane arealer ut av sonen, da dette kan øke konfliktbildet som er observert i rurale områder, jf. kapittel 8.1, og den følelsen mange i ulvesonen føler ved å påta seg byrden med å ha etablering av ulv i Norge. Om konsekvenser for område 2 og 3, se vurderinger under modell 3.

Område 5 nord for dagens ulvesone har mange likhetstrekk med område 4a (se modell 3), og er et godt egnet habitat for ulv. Ved å inkludere dette området, vil det funksjonelle arealet for ulv utvides ytterligere. Det vil således bli enda større fleksibilitet og muligheter for uttak av ulv, også innenfor sonen, når bestandssituasjonen tillater dette og det er fare for skade på husdyr. Slik som for område 4a, er dette arealer som ulv bruker som leveområder allerede i dag, og området har stor tetthet av hjortevilt. En utvidelse av sonen som omfatter både område 4a og område 5, vil derfor innebære en tilpasning av forvaltningen til det som har vært den reelle situasjonen i området i mange år. Mens det ikke er registrert beitelag med sau på utmarksbeite i område 4a, er det registrert én enkelt sauebesetning i den nordvestre delen av område 5. Det må derfor påregnes noe forebyggende tiltak for å motvirke tap av sau til ulv ved en slik utvidelse. En slik utvidelse av sonen vil samlet ha begrensede konsekvenser for beitenæringen.

Modell 4 innebærer at ulvesonen kommer nærmere områder med samisk tamreindrift, jf. område 4a og 5. Likevel anses de negative konsekvenser for husdyr- og tamreinnæringen ved en slik utvidelse av sonen å være begrenset, slik det er beskrevet under modell 3. På grunn av naturlige barrierer og ulvens forutsigbare områdebruk er det lite sannsynlig at etablering av et ulverevir i område 4a og/eller 5 vil berøre samiske tamreinområder. Skulle det likevel skje, kan dette, slik som for område 4b, løses ved at det i forskrift gis regler om at etablering av ulverevir, som berører samiske tamreinområder og utgjør fare for skade på tamrein, ikke skal tillates.

Ved å utvide ulvesonen til nye områder vil det kunne oppstå konflikter med jeger- og hundeinteresser, og med deler av befolkningen som føler frykt for ulv. Et flertall av Norges befolkning er positive til ulv, men enkeltepisoder kan i stor grad påvirke folks holdninge til ulv. En del av de som bor innenfor dagens ulvesone mener at det er en belastning å ha ulv i sine nærområder. Dette er imidlertid som tidligere beskrevet ingen stor endring i den reelle situasjonen, da det er arealer som ulv bruker som leveområder allerede i dag. En større fordeling av ansvaret for å ivareta ulv er også noe flere kommuner i ulvesonen har fremhevet i sine høringsuttalelser.

Modell 5 – Dagens ulvesone videreføres, men område 1, 2 og 3 tas ut:

Denne modellen innebærer at ulvesonens totale areal reduseres med om lag 15 % sammenlignet med dagens størrelse (figur 13.5).

Slik beskrevet i modell 3 og 4, er det områder innenfor dagens ulvesone som ut fra en faglig vurdering anses som mindre egnet ulvehabitat blant annet på grunn av menneskeskapte barrierer (område 1) eller fordi Glomma erfaringsvis vil fungere som en naturlig revirgrense, og der etablering av revir vest for Glomma også med stor sannsynlighet vil omfatte områder utenfor dagens ulvesone der faren for skade på husdyr er stor (område 2 og 3). Å ta disse områdene ut av ulvesonen kan derfor være hensiktsmessig for å redusere skadepotensialet og skape forutsigbarhet for beitenæringen.

Et flertall av Norges befolkning er positive til ulv, men enkeltepisoder kan i stor grad påvirke folks holdninge til ulv. En del av de som bor innenfor dagens ulvesone mener at det er en belastning å ha ulv i sine nærområder.

Slik beskrevet i modell 4, kan det være konfliktfylt å ta befolkningstette/urbane arealer i område 1 ut av ulvesonen. En slik modell, der man kun tar ut områder uten å inkludere nye områder i sonen, vil også møte motstand hos verneinteressene og kommuner i dagens ulvesone øst for Glomma. Videre vil en modell der ulvesonens areal reduseres til en viss grad innskrenke fleksibilitet i forvaltningen av ulv innenfor sonen og muligheter for uttak av ulv.

Modell 6 – Dagens ulvesone videreføres, men område 4a og 5 legges til:

Denne modellen innebærer at ulvesonens totale areal økes med om lag 15 % sammenlignet med dagens størrelse (figur 13.6).

Slik beskrevet i modellene 3 og 4, er det arealer nord for dagens ulvesone som er gode leveområder for ulv, og der det er begrenset skadepotensial på husdyr og samisk tamreindrift. Negative konsekvenser for husdyr- og tamreinnæringen ved å utvide dagens ulvesone til å inkludere område 4a og 5 er derfor marginale. Ved en slik justering utvides det funksjonelle arealet for ulv, samtidig som det kan skape en mer forutsigbar ulveforvaltning. Dette er samtidig et område som ulv ser ut til å foretrekke, da det er jevnlig etablering av ulv i disse områdene.

Ved å utvide ulvesonen til nye områder vil det imidlertid kunne oppstå konflikter med jeger- og hundeinteresser, og med deler av befolkningen som føler frykt for ulv. Som tidligere beskrevet er det ingen stor endring i den reelle situasjonen, da dette er arealer som ulv bruker som leveområder allerede i dag. En slik modell, der man kun tar inn områder uten å ta ut områder av sonen, vil også møte motstand hos næringsinteressene.

Det kan videre anses som konfliktfylt dersom det i en ny vurdering av ulvesonen kun tas hensyn til ulvens valg av leveområder, uten å ta hensyn til andre interesser i ulvesonen og i tilgrensende områder. Et flertall av Norges befolkning er positive til ulv, men enkeltepisoder kan i stor grad påvirke folks holdninge til ulv. En del av de som bor innenfor dagens ulvesone mener at det er en belastning å ha ulv i sine nærområder. Likevel vil en slik endring av ulvesonens geografiske utstrekning gi større fleksibilitet og muligheter for uttak av ulv, også innenfor sonen, når bestandssituasjonen tillater dette og det er fare for skade på beitedyr. En større fordeling av ansvaret for å ivareta ulv er også noe flere kommuner i ulvesonen har fremhevet i sine høringsuttalelser.

Modell 7 – Dagens ulvesone videreføres, men område 6 legges til:

Denne modellen er basert på WWF-Norge, Naturvernforbundet og Foreningen Våre Rovdyrs innspill i høringen av departementets faggrunnlag av 2014 (se kapittel 12). Modellen innebærer at ulvesonens totale areal økes til å omfatte 14,3 % av Norges fastland (figur 13.7) til forskjell fra dagens ulvesone som utgjør 5,5 %.

Forslaget inkluderer mange av de områdene hvor ulv naturlig vandrer til. Det er forsøkt tatt hensyn til eksisterende tamreindrift og områder med høye tettheter av sau på utmarksbeite. Det er også sett hen til hvor det er mulig med overlapp med forvaltningsområder for andre rovdyr. I sin høringsuttalelse viser WWF-Norge, Naturvernforbundet og Foreningen Våre Rovdyr blant annet til at utvidelsene nordover i Hedmark (den nordre delen av område 6) dekker et område med hyppig forekomst av ulv og relativt lite sau. Derfor mener organisasjonene det kan være hensiktsmessig å inkludere dette i en utvidet sone. Dette området overlapper i tillegg med dagens forvaltningsområde for jerv og gaupe. Videre overlapper det i stor grad med område 4a/4b og 5, og de samme argumentene som gjelder område 4a/4b og 5, jf. modell 3, 4 og 6, vil i stor grad også gjelde den nordre delen av område 6. Utvidelsen vest og sørover fra Oslo og Akershus reflekterer en relativt hyppig forekomst av ulv, samtidig som dette er bra ulvehabitat med god tetthet av byttedyr og forholdsvis lite sau. Med unntak av de foreslåtte kommunene i Vest-Agder, samt noen kommuner i Aust-Agder, så overlapper området i tillegg med dagens forvaltningsområde for gaupe. Beiteområdene opp mot Hardangervidda er ikke inkludert på grunn av høye sauetall. Forslaget til utvidelse mot vest og sør følger for enkelhets skyld kommunegrensene, men det er gjort lokale tilpasninger for noen kommuner i Buskerud og Telemark for å gi et mest mulig sammenhengende utbredelsesområde.

Ved å utvide ulvesonen til nye områder vil det bli nødvendig med nye og omfattende forebyggende tiltak i de områder det i dag er sau på utmarksbeite. Dette til tross for at store deler av området overlapper med yngleområder for andre rovdyr. Selv om modell 7 ikke inkluderer svært sauetette områder, er det et avgrenset utmarksbeite i store deler av den sørlige delen av område 6. Område 6 vil ligge helt inntil Elgå reinbeitedistrikt og overlappe med beiteområder for sau både i nord og i sør. En slik modell vil møte motstand hos næringsinteressene. Det vil videre kunne oppstå konflikter med jeger- og hundeinteresser, og med deler av befolkningen som føler frykt for ulv. Dette er spesielt relevant i områder det ikke tidligere har vært etablering av ulv.

Det kan videre anses som konfliktfylt dersom det i en ny vurdering av ulvesonen kun tas hensyn til ulvens valg av leveområder, uten å ta hensyn til andre interesser i ulvesonen og i tilgrensende områder. Et flertall av Norges befolkning er positive til ulv, men enkeltepisoder kan i stor grad påvirke folks holdninge til ulv. En del av de som bor innenfor dagens ulvesone mener at det er en belastning å ha ulv i sine nærområder. Samtidig vil en slik endring av ulvesonens geografiske utstrekning gi stor fleksibilitet og muligheter for uttak av ulv, også innenfor sonen, når bestandssituasjonen tillater dette og det er fare for skade på beitedyr. Det blir også enklere å ta vare på genetisk viktig ulv. En større fordeling av ansvaret for å ivareta ulv er også noe flere kommuner i ulvesonen har fremhevet i sine høringsuttalelser.

Regjeringens konklusjon om modell for ulvesone

Regjeringen ønsker en nasjonalt fastsatt ulvesone og at utgangspunktet er å opprettholde ulvesonen på dagens nivå, men med noen mindre justeringer.

Regjeringen viser til at det ikke er tamreinområder innenfor dagens ulvesone eller i noen av de vurderte modellene for en ny ulvesone. Det vil følgelig ikke oppstå tap av tamrein til ulv innenfor sonen, og ingen av de nye vurderte modellene forventes å påvirke potensialet for tap i samiske tamreinområder, med unntak av modell 1 og modell 7. Samtidig kan det etableres mekanismer dersom ulv skulle etablere revir som berører samiske tamreinområder, og som innebærer at ulv i slike tilfeller skal tas ut.

Den siste femårsperioden er det årlig erstattet mellom 1 500 og 3 500 sau grunnet ulveskader. Dette utgjør 5–10 % av de totale rovviltskadene eller 2–4 % av det totale tapet av sau. Videre skjer hoveddelen av tapene utenfor ulvesonen (79–99 % av påviste skader den siste femårsperioden), og har ingen direkte sammenheng med ulv etablert innenfor ulvesonen.

Regjeringen mener den nye ulvesonen skal samsvare godt med kravene etter Bernkonvensjonen og naturmangfoldloven. Ulvesonens avgrensning må besluttes ut fra hva som er egnede leveområder for ulv samt hvor det er begrenset skadepotensial på husdyr og tamrein.

Alle modeller har tilstrekkelig leveområder for ulv, men modell 5 anses å være minst gunstig for ulvebestanden, mens modell 6 og 7 anses å være best for ulvebestanden.

Etter en helhetlig vurdering av fordeler og ulemper med de alternative modellene for en ny ulvesone, mener regjeringen det er mest hensiktsmessig å opprettholde en ulvesone omtrent på dagens størrelse, men med noen justeringer i sonens avgrensning.

Regjeringens vurdering er at etablering av ulv i enkelte områder kan medføre et omfattende skadepotensial på husdyr, men at ulv med fast etablering i ulvesonen og enkelte andre tilgrensende områder gjør lite skade på sau og ingen skade på tamrein. Regjeringens konklusjon er at modell 3 best kan oppfylle den todelte målsettingen, og legger modell 3 til grunn for den fremtidige ulvesonen. Denne modellen innebærer at ulvesonens totale areal reduseres med ca. 0,5 %.

Ved å ta område 2 og 3 ut av ulvesonen reduseres risikoen for skade på husdyr ved etablering av ulv i disse områdene. Etter en helhetlig vurdering mener regjeringen det er hensiktsmessig med en utvidelse av ulvesonen i nordlig retning, slik at ulvesonen inkluderer område 4b. Etter regjeringens syn er det minimal fare for skade på husdyr og tamrein i område 4a og 4b, da det ikke er etablerte sauebruk eller samisk tamreindrift i dette og tilgrensende områder. Ved å velge å inkludere område 4b, så vil dette området ligge 5 km lengre unna samiske tamreinområder enn dagens sone.

En avgrensing av ulvesonen, der man tar ut areal som er lite hensiktsmessig ut fra hensynet til en tydelig soneforvaltning (område 2 og 3), og tar inn areal som ulv foretrekker og som har liten fare for skade på beitedyr (område 4b), samsvarer godt med forvaltningsmålet i naturmangfoldloven § 5, som sier at artene skal forekomme i levedyktige bestander i sitt naturlige utbredelsesområde. Det vil si det geografiske område der det er naturlig at arten forekommer. En slik avgrensing vil også etter regjeringens syn være godt i overensstemmelse med rovviltforliket og den todelte målsettingen, med vektlegging av en tydelig soneforvaltning.

Ved å ta ut område 7 økes buffersonen mellom ulvesonen og samiske tamreinområder fra ca. 22 km til ca. 26 km, altså en økning av buffersonen på ca. 4 km. Dette området anses ikke å ha særlig betydning som leveområder for ulv.

Regjeringen har lagt vekt på en mest mulig balansert endring av ulvesonen totalt sett, og foreslår ikke en ytterligere utvidelse med inkludering av område 5 og 6. Regjeringen viser til at område 1 er et areal som har begrenset potensiale som leveområder for ulv. Samtidig er det med hensyn til konfliktsituasjonen et selvstendig poeng at tilgjengelig areal for etablering av ulv også bør omfatte mer befolkningstette arealer. Regjeringen vektlegger dette og har etter en helhetlig vurdering kommet til at område 1 fortsatt bør være del av den norske ulvesonen.

Uavhengig av soneavgrensing vil det kunne oppstå nye konflikter, spesielt med hensyn til jegere og rettighetshaveres interesser, ved utvidelse av ulvesonen. Et flertall av Norges befolkning er positive til ulv, men enkeltepisoder kan i stor grad påvirke folks holdninge til ulv. En del av de som bor innenfor dagens ulvesone mener at det er en belastning å ha ulv i sine nærområder. Som beskrevet tidligere er det imidlertid slik at ulv regelmessig etablerer seg i dette området uavhengig av ulvesonens avgrensing, og den reelle situasjonen vil i så måte etter regjeringens syn ikke endres vesentlig. Fylkesmannen har tidligere veiledet kommunene i hvordan man kan drive god elgforvaltning med ulv i terrenget. I dag er dette underlagt fylkeskommunens ansvarsområde. Videre har Høgskolen i Hedmark bidratt med forskning om temaet som er godt kommunisert ut mot aktuelle rettighetshavere. Det bør vurderes et styrket samarbeid med jegerinteresser for ytterligere informasjon og veiledning om forvaltning av elgbestander for rettighetshavere og jegere i yngleområder for ulv. Slik informasjon kan være et godt konfliktdempende tiltak.

Regjeringen vurderer på denne bakgrunn at modell 3 – videreføre dagens ulvesone, men der område 2, 3 og 7 tas ut, mens område 4b legges til – er mest hensiktsmessig for å kunne oppfylle den todelte målsettingen.

Regjeringen vil:

• Ta ut område 2, 3 og 7 og legge til område 4b i dagens ulvesone.

• Dagens ulvesone endres som følger: Arealene som ligger nord for dagens ulvesone, avgrenset av Glomma, fylkesvei 30 og videre langs fylkesvei 217 til Nysæterbekken, fra Nysæterbekken i rett linje til Snerta bru og videre langs Trysil/Femund-vassdraget, inkluderes i den nye ulvesonen. Videre skal arealene vest for Glomma i kommunene Kongsvinger, Grue og Sør-Odal i Hedmark, og de deler av Akershus som ligger vest for Glomma, nord for Øyeren og øst for Nitelva, og de deler av Trysil kommune avgrenset av området som ligger nord for en rett linje fra der Senna renner ut i Trysil/Femund-vassdraget til der kommunegrensa mellom Trysil og Engerdal gjør en vinkel ved Litlskorhøa, tas ut av sonen.

14 Forslag om bestandsmål

Ved behandlingen av St.meld. nr. 35 (1996–97) Om rovviltforvaltning, jf. Innst. S. nr. 301 (1996–97), ble det vedtatt et mål om å etablere reproduksjon av ulv i Norge. Det ble satt et mål om minst 8–10 familiegrupper i sør-skandinavia. Ved behandlingen av St.meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur, jf. Innst. S. nr. 174 (2003–2004), besluttet Stortinget et konkret bestandsmål på 3 årlige helnorske ynglinger innenfor ulvesonen. Ulv i grenserevir inngår ikke i bestandsmålet.

Av rovviltforliket fra 2011 punkt 4.2 fremgår det at «Vi ønsker en avtale med Sverige, og inntil det er oppnådd, ligger dagens bestandsmål fast». En slik avtale med Sverige om fordeling av ulv i grenserevir har ikke kommet på plass. Regjeringen har besluttet at det i tråd med rovviltforlikets punkt 4.3 skal fremmes en sak for Stortinget om fastsettelse av bestandsmål for ulv uten at det foreligger en avtale med Sverige om fordeling av grenseulv. Stortinget har blitt fortløpende orientert om dialogen med svenske myndigheter.

Det er flere ulike variabler som har betydning ved fastsettelse av et bestandsmål for ulv. I dette ligger ikke bare måltallet, men også formen på bestandsmålet, type bestandsmål, grenserevir, myndighetsforhold med flere.

Stortinget har ikke lagt føringer for fastsettelse av bestandsmål for ulv i rovviltforliket av 2011, utover at det blant annet fremgår av punkt 4.1 at ulverevirer i grenseområdet skal regnes inn i det norske måltallet, og at måloppnåelsen skal ses over flere år i sammenheng. Stortingets utgangspunkt er at grenseulv skal regnes med en faktor på 0,5.

Alternative modeller

Regjeringen har gjort en nærmere vurdering av fem ulike modeller for fastsettelse av et bestandsmål for ulv. Fordeler og ulemper knyttet til de ulike modellene er beskrevet i dette kapittelet.

Modell 1

Dagens bestandsmål – 3 årlige helnorske ynglinger av ulv – videreføres.

Modell 2

Fastsette nytt bestandsmål på 5–8 familiegrupper av ulv i Norge inklusiv grenserevir. Det skal være 3 årlige helnorske ynglinger.

Modell 3

Fastsette nytt bestandsmål på 4–6 familiegrupper av ulv i Norge inklusiv grenserevir. Det settes ikke noe krav om et minimum av helnorske ynglinger.

Modell 4

Fastsette nytt bestandsmål på 8–12 familiegrupper av ulv i Norge inklusiv grenserevir, hvorav minst 6 årlige helnorske ynglinger.

Modell 5

Fastsette nytt bestandsmål på 15–20 familiegrupper av ulv i Norge inklusiv grenserevir, hvorav minst 15 helnorske.

Det er regjeringens vurdering at modell 1, 2, 4 og 5 harmonerer med naturmangfoldloven og Norges forpliktelser etter Bernkonvensjonen. En modell uten at det som i dag legges opp til helnorske ynglinger (modell 3) kan gi grunnlag for spørsmål om Norges tiltak for bevaring av ulv er tilstrekkelige i henhold til Bernkonvensjonens krav om nødvendige tiltak for å sikre spesiell beskyttelse av ulv. Norge vil med en slik modell ta mindre ansvar enn i dag for ulvebestanden.

Regjeringen har også vurdert om det ikke skal fastsettes noe nærmere bestandsmål for ulv. En slik løsning ville kunne kreve klare retningslinjer om at myndigheten skal forvalte ulvebestanden på en slik måte at ulvens overlevelse sikres i Norge og internasjonale forpliktelser oppfylles. Det vil da måtte gjøres konkrete faglige vurderinger uten politiske føringer om et nærmere bestemt bestandsmål, og en naturlig konsekvens av dette ville være at Miljødirektoratet har forvaltningsmyndigheten for ulv til enhver tid. Det er også mulig å ytterligere tydeliggjøre soneforvaltningen ved å stanse all framtidig felling av ulv innenfor en ulvesone, noe som dermed vil redusere behovet for å angi et bestandsmål som skal være styrende i forvaltningen. Regjeringen mener imidlertid det vil være konfliktdrivende ikke å angi en nærmere ramme for forvaltningen av ulv, og har derfor i de videre vurderingene lagt til grunn at det bør angis et nærmere bestemt bestandsmål.

Det er opp til norske myndigheter å avgjøre hvilke tiltak vi skal ha for å bevare ulv, så lenge vi gjør det som er egnet for å bevare ulv i tilstrekkelig grad etter Bernkonvensjonen. Det er helheten av tiltak som her vil avgjøre. Eksempelvis krever ikke konvensjonen etter sin ordlyd at man har et måltall for ulv, men i fravær av et måltall ville alternative tiltak måtte være desto mer effektive i å sikre det spesielle vern som konvensjonen krever. Regjeringens vurdering er at det kan være vanskelig å ivareta forpliktelsen til å iverksette egnede og nødvendige tiltak for særlig beskyttelse av ulvebestanden på norsk jord uten at dette konkretiseres i et måltall.

14.1 Formen på bestandsmålet

Det er helt sentralt at de årlige bestandsregistreringene gir kunnskap om status for ulvebestanden slik at man kan vurdere statusen opp mot vedtatt bestandsmål. Et bestandsmål for ulv skal baseres på bestandsmessige kriterier og definisjoner som metodisk sett er hensiktsmessige å benytte i bestandsovervåkingen. Bestandsmålet bør defineres på en slik måte at det gir minst mulig rom for tolkning, men samtidig slik at det ikke utelukker muligheten for å benytte omregninger fra det som til enhver tid vurderes å være mest hensiktsmessig overvåkingsmetodikk.

I dag uttrykkes bestandsmålet i antall valpekull (ynglinger) pr. år. I arbeidet med formen på bestandsmålet har regjeringen vurdert om målet skal uttrykkes i individer, ynglinger eller familiegrupper, eller en kombinasjon av disse.

Det er et mål at formen på målet skal være faglig solid, bidra til effektiv bestandsovervåking og lett å kommunisere utad.

Foto: Baard Næss / NN / Samfoto / NTB scanpix

Ulv blir kartlagt ved å spore individer på snø om vinteren og ved å analysere DNA fra innsamlede ekskrementer og hår. Det er opparbeidet et stort kontaktnett av lokale personer som rapporterer observasjoner, og lokalbefolkningen bidrar i sporingsarbeidet. Alle som ønsker det kan også bidra i innsamlingen av biologisk materiale til DNA-analyser. Rovdata arbeider kontinuerlig med å tilrettelegge for å øke publikums muligheter til å bidra i arbeidet. Blant annet er det utviklet en egen database kalt Skandobs, der alle som ønsker det kan melde inn sine observasjoner av ulv og andre store rovdyr. Den lokale deltakelsen i bestandsovervåkingen av store rovdyr er i dag betydelig, og det er viktig at dette arbeidet videreføres og styrkes der det ikke fungerer optimalt.

Antall individer

Med antall individer, menes i denne sammenheng alle ulver, uansett kategori, som er registrert i forbindelse med bestandsovervåkingen.

Når bestandsmålet er basert på et visst antall individer av ulv, gjenspeiler målet et antall enkeltindivider og ikke hvorvidt det har foregått noen reproduksjon. Målet indikerer heller ikke om det er revirhevdende ulv i bestanden, og dermed om det er potensial for reproduksjon.

Et slikt bestandsmål har fordelen ved at det er enkelt å forstå. Dagens måltall om 3 årlige ynglinger innenfor ulvesonen, innebærer i praksis en helnorsk bestand på omlag 30 ulver. I tillegg kommer ulver som lever i grenserevir og stasjonær enkeltulv, og totalt hadde om lag 75 ulver helt eller delvis tilhold i Norge vinteren 2014–2015. Tilfeldigheter vil imidlertid spille en større rolle desto mindre bestanden er. Bestanden kan for eksempel ha en unormal kjønnsfordeling. Tilfeldige hendelser kan føre til at man ikke har noen ynglinger til tross for at bestanden teller et visst antall dyr. Legger man til grunn at målet er å opprettholde en bestand i omtrent samme størrelsesorden som dagens bestand, og at bestandsmålet i Norge defineres som et visst antall individer, vil målet kunne oppnås uten at man nødvendigvis har dokumentert og sikret reproduksjon i den norske delbestanden det enkelte år. Reproduksjon er en forutsetning for en bestands overlevelse. Dermed vil et lavt bestandsmål angitt i individer harmonere mindre med vårt ansvar etter Bernkonvensjonen for å bevare en ulvebestand i Skandinavia, og med naturmangfoldlovens forvaltningsmål for arter, enn et bestandsmål basert på ynglinger (valpekull) eller familiegrupper.

Bestandsovervåkingsprogrammet i Skandinavia vil i økende grad ha vekt på å registrere familiegrupper og revirhevdende par, og mindre vekt på å registrere individer. Dette følger av arbeidet med felles overvåkingsmetodikk mellom Norge og Sverige. Et bestandsmål som er definert som et antall individer vurderes som lite hensiktsmessig i så henseende, og vil være kostnadsdrivende. Det vil også være potensial for større konflikter knyttet til ulveforvaltningen i Norge når bestandsmålet er knyttet til et visst antall individer. Hvert enkelt registrert individ får stor betydning med hensyn til om målet er nådd eller ikke. Ingen av høringsinnspillene tar til orde for at formen på målet skal baseres på individer.

Antall ynglinger

Med yngling menes reproduksjon, det vil si at valper med sikkerhet er født. Bestandsmålene for alle de fire store rovdyrartene gaupe, jerv, bjørn og ulv er i dag fastsatt i antall årlige ynglinger.

Det nasjonale målet i Sverige er fastsatt på individnivå, men gjennom Nationell förvaltningsplan för varg har Naturvårdsverket høsten 2014 fastsatt länsvise minimumsnivåer i form av antall ynglinger. Av totalt minimum 27 ynglinger i Sverige skal hoveddelen – minimum 19 ynglinger – oppnås i län som grenser til Norge (7 i Dalarna, 11 i Värmland og 1 i Västra Götalands län). Men hovedmålet med bestandsregistreringen i Sverige er å registrere antallet familiegrupper av ulv.

Dersom bestandsmålet er definert som et visst antall ynglinger, vil målet sikre at det er registrert reproduksjon i bestanden. En definisjon basert på kunnskap om ynglinger bidrar til at forvaltningsmessige avgjørelser om felling ikke setter i fare mulighetene for å opprettholde bestanden på det nivået man ønsker.

I etablerte familiegrupper, det vil si der det har foregått yngling tidligere, vil det kreve ekstra innsats i bestandsovervåkingen for å fastslå om det har skjedd en ny yngling. Ved sporing av flere dyr i følge, kan det være voksne med fjorårsvalper. Videre er det også vanskeligere å fastslå yngling i områder uten stabile snøforhold.

Dersom det nye bestandsmålet videreføres som et visst antall ynglinger, må bestandsovervåkingen i Norge sikre at ynglinger blir registrert. Ut fra et forvaltningsmessig ståsted vil det være et større behov for å fastslå ynglinger i Norge enn i Sverige, da man i deler av Sverige har en tett ulvebestand. Allmennheten ønsker så detaljerte opplysninger som mulig, og tilliten til bestandstallene kan bli dårligere om bestandsregistreringen blir mindre detaljert enn i dag. Kunnskap om reproduksjon i Norge er også viktige data når man skal vurdere om man er i samsvar med internasjonale forpliktelser og forvaltningsmålet etter naturmangfoldloven § 5.

Familiegrupper

Med familiegruppe av ulv menes minst tre dyr som beveger seg innenfor et revir, og hvor minst ett av dem revirmarkerer regelmessig. Yngling i reviret skal være dokumentert i minst ett av de siste to årene.

Ved en definisjon som baserer seg på telling av familiegrupper vil både revir hvor foreldreparet er intakt, og revir hvor ett av foreldredyrene mangler, inkluderes i bestandsmålet. Det vil si at familiegrupper hvor det kan være mindre potensial for yngling inntil det eventuelt kommer inn et nytt individ i foreldreparet, også inkluderes i bestandsmålet. Et bestandsmål basert på familiegrupper vil derfor i mindre grad uttrykke bekreftelse på at reproduksjon har foregått det siste året, enn et bestandsmål hvor man teller antall årlige ynglinger.

Dersom man fastsetter måltall for antall familiegrupper, må det legges til grunn at det ikke foregår yngling i alle familiegrupper. Hvis måltallet skal defineres i form av antall familiegrupper, må dette tallet økes dersom intensjonen er å ha samme kvantitative målsetting for bestanden som i dag. Er bestanden liten vil også tilfeldigheter kunne gjøre at man kan ha situasjoner der man i bestandsovervåkingen får registrert flere familiegrupper, men uten at man har oppnådd yngling i den norske delbestanden.

I overvåkingssammenheng er det mindre ressurskrevende å registrere familiegrupper enn ynglinger. Spesielt gjelder dette i områder med tett ulvebestand, slik som i Värmland og Dalarna i Sverige. Det er mindre behov for sporinger, og det er lettere også å benytte andre virkemidler i bestandsregistreringsarbeidet, som for eksempel viltkameraer. Hovedmålet med bestandsregistreringen i Sverige er å registrere antallet familiegrupper av ulv.

Avveiing og tilråding om formen på bestandsmålet

Et bestandsmål i form av et antall individer har den fordel at det er enkelt for allmennheten å forstå. Det er imidlertid flere ulemper ved et slikt bestandsmål, og det legges særlig vekt på forholdet til Bernkonvensjonen samt ressursinnsatsen som kreves for oppfølging av hvert enkelt individ. Tilfeldigheter kan gjøre at reproduksjon ikke finner sted selv om bestandsmålet er nådd, dersom man velger et lavt bestandsmål fastsatt som et antall individer. Et bestandsmål der et antall ynglinger inngår, harmonerer bedre med vårt ansvar etter Bernkonvensjonen om å sikre overlevelsen til ulvebestanden i Skandinavia. En detaljert overvåking av alle enkeltindivider vil også være svært kostnadskrevende og praktisk utfordrende, og vurderes som et lite egnet segment av bestanden å overvåke.

Det kan i årene som kommer bli vanskeligere å dokumentere antall ynglinger og enkeltindivider av ulv i felt, spesielt i ulvetette områder i Sverige. Det er en målsetting at bestandsovervåkingen på norsk og svensk side harmoneres. Hovedmålet med bestandsregistreringen i Sverige vil være å registrere antallet familiegrupper av ulv, og i så henseende vil det være en fordel om dette blir hovedmålet også på norsk side, jf. modell 2, 3, 4 og 5. Hvis måltallet skal defineres i form av antall familiegrupper, må dette tallet økes sammenlignet med tilsvarende bestandsstørrelse gitt i antall ynglinger. Samtidig er de regionale målene i Sverige fastsatt i antall ynglinger, noe som taler for lignende form på målet i Norge.

Det er også mulig å kartlegge ynglinger i Norge, mens antall familiegrupper brukes som felles enhet i rapporteringen fra begge land, jf. modell 2 og 4. Bestandssituasjonen i Norge og Sverige er svært forskjellig, og det kan være forvaltningsmessige fordeler knyttet til å kartlegge også ynglinger i Norge. Blant annet vurderes det som en fordel at bestandsmålet for ulv er utformet på samme måte som for de øvrige tre store rovdyrartene gaupe, jerv og brunbjørn. Dessuten kreves det ingen stor ekstrainnsats for å registrere ynglingene på norsk side. Ved sporinger vinterstid vil ynglinger ofte fanges opp som en del av bestandsregistreringen av familiegrupper.

Et bestandsmål der en kombinerer antall familiegrupper og ynglinger, jf. modell 2 og 4, i vurdering av måloppnåelse kan gi en god harmoni med Sverige i overvåking og bestandsregistrering i grenserevir, samtidig som det harmonerer godt med Bernkonvensjonen og naturmangfoldloven ved å sikre at Norge tar et selvstendig ansvar for reproduksjon av ulv.

Et alternativ uten krav om helnorske ynglinger, jf. modell 3, vil kunne resultere i en situasjon der ulv i Norge kun forekommer i grenserevir til Sverige. Norge vil dermed gå bort fra et mål om reproduksjon av ulv i Norge. Dette vil redusere vårt selvstendige ansvar for ivaretakelse av den sør-skandinaviske ulvebestanden sammenlignet med dagens situasjon. Ettersom det ikke foreligger noen avtale med svenske myndigheter om fordeling og forvaltning av ulv i grenserevir medfører modell 3 samtidig at Norge har langt mindre kontroll på utviklingen i ulvebestanden på norsk side ettersom svenske myndigheter kan fatte beslutninger om de samme grenserevirene. Dersom norske myndigheter beslutter å ta ut en eller flere helnorske ynglinger samtidig som Sverige kan ta ut ulv i grenserevir på svensk side, kan dette resultere i at den samlede effekten blir at vi kommer langt under det bestandsmålet som settes. En slik reduksjon av Norges ambisjoner hva gjelder ulv på norsk territorium når måltallet er såpass lavt kan også være usikker i forhold til våre internasjonale forpliktelser etter Bernkonvensjonen.

Dersom bestandsmålet settes tilstrekkelig høyt, og det samtidig stilles krav om et visst antall helnorske familiegrupper, jf. modell 5, vil det være mindre behov for å stille særskilte krav om helnorske årlige ynglinger. Til tross for at det ikke kan forventes årlig reproduksjon av ulv i alle familiegrupper vil man ved et større antall familiegrupper med størst sannsynlighet sikre årlig reproduksjon av ulv i Norge selv om dette ikke oppstilles som krav.

14.2 Type bestandsmål

Gjeldende bestandsmål i Norge blir praktisert slik at bestanden av den enkelte art holdes så nært måltallet som mulig. Når et bestandsmål for ulv skal fastsettes, må det avgjøres hvilken type bestandsmål vi skal ha. De mest aktuelle typene bestandsmål er:

• Eksakt bestandsmål, det vil si at bestanden holdes så nært bestandsmålet som mulig.

• Intervall, det vil si en nedre og en øvre grense for hvor stor bestanden skal være.

• Minimum, det vil si en nedre grense for hvor stor bestanden skal være.

Svensk rovviltforvaltning opererer med et minimumsnivå for antall ulv. Den svenske regjeringen fastsatte et intervall basert på resultater fra ulike rapporter, og Naturvårdsverket fastsatte innenfor dette intervallet det nasjonale «referensvärdet för gynnsam bevarandestatus» for ulvepopulasjonen til 270 individer i Sverige.

Avveiing og tilråding om type bestandsmål

Det er et vilkår for felling av ulv både etter Bernkonvensjonen og naturmangfoldloven at formålet med uttaket må være å avverge alvorlig skade på blant annet husdyr og tamrein. Det kan således oppstå et dilemma når det registreres flere ulver enn det som fremgår av et eksakt bestandsmål (modell 1), men som ikke kan tas ut fordi det ikke er hjemmel i regelverket. For eksempel kan man tenke seg en situasjon der man med dagens målsetting har mer enn 3 ynglinger av ulv, men der overskytende antall ynglinger ikke kan tillates felt fordi disse ulvene ikke utgjør eller kun utgjør et svært begrenset skadepotensial. Et eksakt bestandsmål gir lite handlingsrom til forvaltningen, og det vil kunne oppleves som konfliktfylt hvis bestanden er over målet samtidig som det ikke foreligger et juridisk grunnlag for å gi tillatelse til uttak.

På den annen side er det klare krav og forventninger til presisjon i rovviltforvaltningen, og et eksakt bestandsmål (modell 1) vil fremstå som mer forutsigbart. Videre benyttes i dag denne typen bestandsmål for alle de fire store rovdyrene, og en annen type bestandsmål for ulv kan gjøre forvaltningen mindre oversiktlig.

Et bestandsmål som legges opp som et intervall (modell 2, 3, 4 og 5), gir et større handlingsrom til forvaltningen, både knyttet til å kunne ta vare på familiegrupper som ikke utgjør et skadepotensial og til å kunne tillate uttak ved skadesituasjoner dersom bestanden ligger over nedre intervallgrense. Denne typen bestandsmål er noe mindre forutsigbart enn et eksakt bestandsmål, men er bedre tilpasset det juridiske grunnlaget som blant annet setter som vilkår at felling skal være motivert ut fra å avverge skader på eller tap av beitedyr. Problemstillingen knyttet til felling og skadepotensial, slik beskrevet over, kan likevel bli aktuell avhengig av intervallets størrelse og øvre grense. Det vil si at det må tas høyde for at det også med et bestandsmål angitt i et intervall kan oppstå situasjoner hvor ulvebestanden er større enn øvre intervallgrense, uten at vilkårene for å tillate felling er oppfylt. Et bestandsmål fastsatt som et intervall gir også rom for å ta hensyn til naturlige, årlige svingninger i ulvebestanden, og det vil være lettere å kunne føre en forutsigbar forvaltning. Det er svært vanskelig å gjennomføre en forvaltning av biologiske systemer hvor man til enhver tid skal ligge eksakt på målet. Dette forsterkes ytterligere ved at måloppnåelsen i grenserevir vil kunne påvirkes av forvaltningsmessige beslutninger i Sverige, og dermed utenfor norske myndigheters kontroll. Det er også viktig at man av hensyn til samarbeid med svenske myndigheter om en felles ulvebestand bør legge opp til fleksibilitet i forvaltningen av grenserevirene. Det bør også være fleksibilitet i forhold til at innvandringstakt av ulv fra Finland/Russland ikke kan forutses, og de faglige vurderingene som viser behov for en større bestand når innvandringstakten er lav.

Et bestandsmål uttrykt som et minimumsmål vil være bedre tilpasset det juridiske grunnlaget som blant annet setter som vilkår at formålet med felling skal være å avverge skade. Ved fastsetting av minimumsmål gis forvaltningen handlingsrom til å kunne tillate en større bestand når dette ikke kommer i særlig konflikt med husdyr eller tamrein. Det gir et økt handlingsrom for forvaltningen, slik beskrevet over for intervallmål. Et minimumsmål vil for eksempel kunne være konfliktdempende i situasjoner hvor ulvebestanden er større enn minimumsmålet og det samtidig ikke foreligger hjemmel for felling i regelverket. Videre harmonerer et minimumsmål bedre med bestandsmålsettingen i Sverige. Dessuten vil en forvaltning med minimumsmål være bedre tilpasset forpliktelsene i Bernkonvensjonen og naturmangfoldloven, samt det faktum at ulv har status som kritisk truet på Norsk rødliste for arter. På den annen side er et minimumsmål mindre forutsigbart, og det kan oppstå konflikter, særlig med beitenæringen, dersom bestanden forvaltes på et høyere nivå enn minimumsmålet. Dersom man velger minimumsmål, bør det legges generelle føringer om hvordan forvaltningen skal forvalte ulvebestanden i forhold til minimumsmålet.

Ved fastsettelse av bestandsmålet bør det legges til grunn at biologiske systemer ikke kan forutsies eller påvirkes/styres på en slik måte at man klarer å være eksakt på bestandsmål hvert år. Det kan være konfliktdrivende å ha et eksakt mål som vanskelig kan nås til enhver tid. Videre kan det av hensyn til både juridiske forhold og samarbeidet med Sverige om grenserevir være hensiktsmessig med noe fleksibilitet i ulveforvaltningen.

Regjeringen vil:

• Enten fastsette det nye bestandsmålet for ulv som et intervallmål eller videreføre dagens bestandsmål.

14.3 Vurdering av grenserevir

I rovviltforlikets pkt. 4.1. heter det blant annet: «Det skal samarbeides med Sverige om bestandsregistrering og fordeling av grenseulv. Ulverevirer i grenseområdet skal regnes inn i det norske måltallet. Utgangspunktet for forhandlingene med svenske myndigheter er at grenseulv skal regnes med en faktor på 0,5.» Det foreligger imidlertid i dag ingen avtale mellom Norge og Sverige om fordeling av ansvaret for grenserevir.

Gjeldende bestandsmål for ulv er fastsatt som et måltall for antall årlige ynglinger i helnorske revirer innenfor den nasjonalt fastsatte ulvesonen. Grenserevirene telles ikke inn i måltallet. Grenserevir har derimot betydning for iverksetting av forebyggende tiltak rettet mot husdyr, da de samme tiltakene vil være nødvendige å gjennomføre der beiteområder er berørt av grenserevir som i områder med helnorske revirer.

I forvaltningen vil man ha behov for å ha et tett samarbeid med Sverige om eventuell lisensfelling i grenserevir, da man i praksis vil drive lisensfelling på de samme ulvene.

Den svenske Riksdagen vedtok i desember 2013 en ny bestandsmålsetting for ulv. Referanseverdien for at bestanden skal ha en såkalt «gynnsam bevarandestatus» er satt til 270 dyr. Den svenske referanseverdien inkluderer ulv i grenserevir. I henhold til den svenske regjeringens proposisjon 2012/13:191 En hållbar rovdjurspolitik, skal det fastsettes regionale «miniminivåer» for hvert län. Begrepet «miniminivå» defineres som det minste antallet individer eller årlige ynglinger som forvaltningen i länet skal ha som mål å opprettholde eller oppnå. Gjennom Nationell förvaltningsplan för varg har Naturvårdsverket høsten 2014 fastsatt länvise minimumsnivåer uttrykt i antall ynglinger. Av totalt minimum 27 ynglinger i Sverige, skal hoveddelen – minimum 19 ynglinger – oppnås i län som grenser til Norge (7 i Dalarna, 11 i Värmland og 1 i Västra Götalands län).

Avveiing og tilråding om grenserevir

Regjeringen forstår rovviltforliket av 2011 dit hen at grenserevir skal inngå i det nasjonale bestandsmålet for ulv. Alle de nye modellene regjeringen har diskutert, med unntak av modell 1, inkluderer grenserevirene i måltallet. Å ta inn grenserevir som en del av det norske måltallet for ulv, kan ha konfliktforebyggende virkning fordi man får et måltall som både omfatter helnorske ulv og ulv i grenserevir. Dette vil særlig gjelde for de som i dag lever innenfor områder med fast etablering av ulv, og spesielt de som lever i eller i nærheten av grenserevir. Dette understrekes også av mange høringsinnspill, hvor et overveiende flertall støtter å ta inn grenserevir i det nasjonale bestandsmålet for ulv. Flere peker videre på at en slik praksis vil øke troverdigheten til rovviltforvaltningen. Det er også en pedagogisk fordel å ta med grenserevir ved at alle ulver som helt eller delvis har sitt leveområde i Norge teller med ved vurdering av om bestandsmålet er nådd eller ikke.

En praktisk problemstilling som kan oppstå ved at bestandsmålet også omfatter grenserevir er at norske myndigheter ikke har full kontroll på forvaltningen og måloppnåelsen, i og med at svenske myndigheter kan fatte beslutninger knyttet til de samme grenserevirene. Det understreker behovet for å ha klare og forutsigbare avtaler/retningslinjer mellom svenske og norske myndigheter om hvordan man håndterer en situasjon der man på norsk side ønsker å iverksette lisensfelling i et grenserevir, mens svenske myndigheter ønsker å ivareta det samme reviret. Tilsvarende gjelder der man på svensk side ønsker å iverksette lisensfelling i grenserevir, men der dette kan komme i konflikt med oppnåelse av bestandsmål i Norge. Det er samtidig viktig å være klar over at uavhengig av en eventuell avtale mellom Norge og Sverige, så er det hvert enkelt land som på selvstendig grunnlag fatter vedtak vedrørende ulv. Av hensyn til samarbeidet med svenske myndigheter bør et bestandsmål fastsettes slik at det legges opp til en viss fleksibilitet i forvaltningen av grenserevirene. Dersom forvaltningen av ulv i grenserevir skal inngå i to lands bestandsmål, er det viktig at man velger en type bestandsmål som kan ta hensyn til måloppnåelse i begge land.

Det bør videre avklares hvorvidt man skal fastsette et bestandsmål som inneholder et minimum antall helnorske ulver. En slik forståelse (modell 2, 4 og 5) samsvarer best med Stortingets formuleringer om bestandsmål for ulv i rovviltforliket av 2004, der bestandsmålet ble fastsatt til 3 årlige ynglinger innenfor ulvesonen. Komiteens flertall sa: «Ulv: 3 årlige ynglinger. Når det gjelder grensegrupper av ulv, mener flertallet at de må forvaltes i samarbeid med Sverige, og kan ikke legges inn i et norsk mål.» Alternativt kan man vedta bestandsmål som dekker både helnorske ynglinger og ulv i grenserevir, men uten å sette krav om minimumstall for helnorske revir, jf. modell 3. Resultatet av dette kan imidlertid bli en norsk ulvebestand kun bestående av grenserevir. Norge vil dermed redusere sitt selvstendige ansvar for ivaretakelse av den sør-skandinaviske ulvebestanden sammenlignet med dagens situasjon. Ettersom det ikke foreligger noen avtale med svenske myndigheter om fordeling og forvaltning av ulv i grenserevir, medfører dette samtidig at Norge har mindre kontroll på utviklingen i ulvebestanden på norsk side. Videre er det slik at man i vurdering av nødvendig minste bestandsnivå på svensk side har lagt til grunn at Norge ikke reduserer sitt ansvar for vår felles ulvebestand. En slik reduksjon av Norges ambisjoner hva gjelder ulv på norsk territorium kan, når måltallet er såpass lavt, være tvilsom i forhold til våre internasjonale forpliktelser etter Bernkonvensjonen. Et bestandsmål med minimumstall for helnorske ynglinger (modell 2 og 4) vil, når måltallet samlet sett er såpass lavt, harmonere bedre med våre forpliktelser etter Bernkonvensjonen om å ta et selvstendig ansvar for å sikre en skandinavisk ulvebestand. I tilfeller der en bestand deles mellom naboland er utgangspunktet en likedeling av ansvar og byrder, og Norge har ingen anledning til å overlate ansvaret for ulv til Sverige. Med likedeling menes en reell likedeling, og ikke nødvendigvis en matematisk likedeling. Allerede i dag er forholdstallet slik at Sverige har en betydelig større del av den sør-skandinaviske ulvebestanden på sitt territorium. Uten krav om et visst antall helnorske ynglinger vil forholdstallet kunne øke ytterligere. Modell 5 legger opp til større grad av likedeling av ulvebestanden mellom Norge og Sverige, og vil i så måte være godt i overenstemmelse med utgangspunktet om likedeling.

Regjeringen vil:

• Enten at familiegrupper av ulv i grenserevir tas med i det nasjonale bestandsmålet for ulv med en faktor på 0,5 eller videreføre dagens bestandsmål.

14.4 Bestandsmåltall

Gjeldende bestandsmål for ulv er på 3 årlige helnorske valpekull (ynglinger) innenfor ulvesonen. Det er i dag ingen øvre eller nedre grense for antall grenserevir. Bestandsmåltallet er fastsatt blant annet for å oppfylle Norges internasjonale forpliktelser for å ivareta ulv.

I debatten i Norge om vern av ulv, blir det iblant hevdet at Norge ikke er forpliktet til å bidra til en ulvebestand. Dels vises det til de internasjonale forpliktelsene, og dels til at ulv som lever i dag er av finsk-russisk avstamming og ikke representerer den opprinnelig skandinaviske ulvebestanden. Det er imidlertid ikke i tråd med verken de internasjonale avtalene Norge har sluttet seg til eller gjeldende norsk lovverk, å kunne frasi seg ansvar for å medvirke til å bevare en ulvebestand. Det vises til redegjørelsen for Bernkonvensjonens forpliktelser i kapittel 2.1 og 11.1. Det vises også til Innst. nr. 174 (2003–2004), jf. St.meld. nr. 15 (2003–2004), der komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, hadde følgende generelle merknad: «Norge etter Bern-konvensjonen har en forpliktelse til å sikre overlevelsen til alle de store rovviltartene i norsk natur. Det vises til at det er utarbeidet en grundig juridisk rapport ved Universitetet i Oslo, Institutt for offentlig rett (Schei 2003, Norsk rovviltforvaltning og folkeretten), samt at det er foretatt en gjennomgang av spørsmålet i Justisdepartementet og i Utenriksdepartementet, som understøtter denne konklusjonen. Flertallet mener at spørsmålet derfor ikke er om vi skal ha rovvilt i norsk natur, men hvor vi skal forvalte det og hvordan.»

Ulv er en av fem pattedyrarter, og en av to rovpattedyr, som er klassifisert som kritisk truet på Norsk rødliste for arter. Det betyr at ulv som art har ekstremt høy risiko for å dø ut fra Norge dersom det ikke legges til rette for at ulv får en bedret bestandsstatus. Ulv er dermed den arten som er mest truet av de fire store rovdyrene i Norge. Dette skyldes at det var under 25 reproduserende individer i Norge (vinteren 2008–2009), i kombinasjon med at ulv også er rødlistet i Sverige som sårbar.

Foto: Arne Nævra / NN / Samfoto / NTB scanpix

I forvaltningsmålet for arter i naturmangfoldloven § 5, første ledd heter det:

«Målet er at artene og deres genetiske mangfold ivaretas på lang sikt og at artene forekommer i levedyktige bestander i sine naturlige utbredelsesområder. Så langt det er nødvendig for å nå dette målet ivaretas også artenes økologiske funksjonsområder og de øvrige økologiske betingelsene som de er avhengige av.»

I § 3 er «bestand» definert som «en gruppe individer av samme art som lever innenfor et avgrenset område til samme tid». Paragraf 5 tilsier at bestandsmålet for ulv fastsettes på en slik måte at bestanden er levedyktig i sitt naturlige utbredelsesområde. Hva som skal til for at en bestand er levedyktig, vil variere. I forarbeidene til naturmangfoldloven er det sagt at man skal søke å «beholde eller oppnå en god tilstand» for arten. Det er ikke klargjort hva som ligger i dette, men det er beslektet med definisjonen av «gunstig bevaringsstatus» i EUs habitatdirektiv. Forvaltningsmålet gjelder ikke bare på artsnivå, men skal også sikre genetisk variasjon innenfor arten. Dette er særlig relevant for ulv, som på grunn av innavl har liten grad av genetisk variasjon.

Stortinget har fastsatt helt konkrete bestandsmål for forvaltningen av rovvilt i Norge. Disse er satt lave ut fra hensynet til beitenæringen. Regjeringen mener disse målene tilfredsstiller Norges forpliktelser etter Bernkonvensjonen. Tilsvarende gjelder i forhold til målformuleringen i naturmangfoldloven § 5. Dette innebærer at de næringsmessige hensyn i rovviltpolitikken vil kunne vektlegges slik det er gjort i dagens regelverk. Dette er også i tråd med forarbeidene til naturmangfoldloven, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 82.

Ulvens viktigste byttedyr i Skandinavia er elg, og byttedyrtettheten er så høy at næringstilgang ikke anses å kunne bli noen begrensende faktor for bestanden med de nivåer for bestandsmålsettinger som gjelder i Norge og Sverige pr. i dag. Ulv er også en tilpasningsdyktig art som kan leve i ulike typer miljøer, og basere seg på ulike typer byttedyr, avhengig av hva som er tilgjengelig.

Da Riksdagen skulle fastsette nytt bestandsmål for ulv i Sverige, ble Skandulv bedt om å utarbeide en demografisk sårbarhetsanalyse for den skandinaviske ulvebestanden. Skandulv har gitt en anbefaling til Naturvårdsverket om et nivå på 300 ulver i Skandinavia for å kunne oppfylle kravet til «gunstig bevaringsstatus», under forutsetning av at den skandinaviske bestanden har tilstrekkelig med genetisk kontakt med den østlige populasjonen i Finland/Russland. Riksdagen i Sverige la disse faglige vurderingene til grunn, og satte et intervall for «referensvärde för gynnsam bevarandestatus» til 170–270 ulver i Sverige. Riksdagen ga samtidig Naturvårdsverket i oppdrag å fastsette en referanseverdi for hver rovdyrart, og for ulv ble dette fastsatt til 270 dyr. Referanseverdien angir minimumsantallet for en rovdyrart i Sverige. Bestanden skal ikke under dette nivået, og det må finnes en buffer til referanseverdien for at man skal kunne drive aktiv forvaltning.

Når det gjelder forutsetningen om tilstrekkelig genetisk kontakt med den østlige populasjonen i Finland/Russland er denne presisert i Nationell förvaltningsplan för varg. Der fremgår det blant annet at minst 1 ny immigrant fra østlige populasjoner, som har reprodusert seg pr. femårsperiode, er nødvendig om ulvebestanden teller minst 370 individer, noe som tilsvarer om lag 37 ynglinger. Ligger bestanden nærmere 270 individer, noe som tilsvarer om lag 27 ynglinger, er det nødvendig med minst 2,5 nye reproduserende immigranter pr. femårsperiode. Norske og svenske myndigheter har utarbeidet felles retningslinjer for i størst mulig grad å sikre ivaretakelse av genetisk verdifulle ulver.

Den svenske regjeringen ga Naturvårdsverket i april 2015 et oppdrag om å oppdatere eksisterende sårbarhetsanalyse for ulv og utrede hva som kreves for at den svenske ulvepopulasjonen skal ha gunstig bevaringsstatus i henhold til arts- og habitatdirektivet (se kapittel 10.2). Naturvårdsverket og alle involverte forskere unntatt en mener at populasjonen av ulv i Sverige må være på minst 300 individer for å ha gunstig bevaringsstatus. Dette inkluderer helsvenske ulver samt halvparten av ulvene som lever i grenserevir, og forutsetter at Norge ikke reduserer sine ambisjoner. Videre er det en forutsetning at det skjer migrasjon og innvandring fra den finsk-russiske populasjonen til den skandinaviske ulvepopulasjonen, hvor minst én finsk-russisk immigrant skal reprodusere seg med ulv i den skandinaviske populasjonen hver femårsperiode. Naturvårdsverket viser til at dersom det ikke er innvandring og reproduksjon av nye immigranter (og derav ingen genetisk utveksling) med skandinaviske ulver må den skandinaviske ulvepopulasjonen bestå av minst 1 700 ulver for å kunne anses å ha gunstig bevaringsstatus.

Som beskrevet i kapittel 13.2, forårsaker ulv en relativt liten andel av de totale tapene på beitedyr i Norge. Når det gjelder ulvens påvirkning på elgbestanden, kan man ikke se noen klar effekt av etablering av ulv på antall felte elg under jakt på kommunenivå, selv om etablering kan få store konsekvenser for de enkelte rettighetshavere.

Avveiing og tilråding om bestandsmåltallet

Regjeringen legger stor vekt på å ha et bestandsmål for ulv som er i samsvar med Norges forpliktelser etter Bernkonvensjonen og naturmangfoldloven. Bernkonvensjonen inneholder ikke detaljerte regler om ansvarsfordeling. Siden det heller ikke foreligger avtaler med Sverige om fordeling av ansvaret for den sør-skandinaviske ulvebestanden, er det folkerettslige utgangspunktet en likedeling av ansvaret og byrdene. Med likedeling menes en reell likedeling, og ikke nødvendigvis en matematisk likedeling. Samtidig skal hensynet til andre samfunnsinteresser, særlig beitenæringen, tillegges vekt. Det betyr at regjeringen vil sette et bestandsmål som er langt lavere enn for andre truede arter fordi det i forvaltningen av ulv skal legges stor vekt på hensynet til beitenæringen. Videre betyr det at Sverige må ta et større ansvar enn Norge for ivaretakelse av ulv i Skandinavia.

Fagrapportene som er utarbeidet etter oppdrag fra svenske myndigheter gjelder analyser og vurderinger av ulvens langsiktige overlevelsesevne i Skandinavia. Det er derfor naturlig å benytte disse som kunnskapsgrunnlag også ved fastsetting av bestandsmål for ulv i Norge. Sverige har bestemt at antall ulv i Sverige ikke skal ligge under om lag 27 ynglinger, inkludert ulv som lever på grensen til Norge. Dette er under forutsetning av at Norge årlig har 30 helnorske ulver. Dette har i praksis vist å bety om lag 3 helnorske ynglinger hvert år. Norge bør som et minimum ha en ambisjon om å bidra med dagens nivå på antall helnorske ulver samt halvparten av grenserevirene som kreves for å sikre ulvens langsiktige overlevelsesevne i Skandinavia. Det er tvilsomt om en reduksjon av Norges samlede ambisjonsnivå for bevaring av ulv vil være i overensstemmelse med Bernkonvensjonen. Et slikt nivå tar også tilstrekkelig hensyn til beitenæringen i Norge.

Ved et bestandsmål lavere enn dagens nivå, er det mulig at den samlede belastningen for arten blir for stor, jf. naturmangfoldloven § 10. Det foreligger betydelig kunnskap om den samlede belastningen arten utsettes for. De største truslene mot ulvebestanden i dag er ulovlig avliving og innavl. Rapporter fra Skandulv viser at ulovlig avliving utgjør om lag halvparten av dødeligheten for ulv i Skandinavia. Dessuten påvirkes ulvebestanden av påkjørsler, skadefelling og lisensfelling.

Et forslag som inkluderer grenserevir i måltallet reiser imidlertid flere problemstillinger som er nærmere beskrevet i kapittel 11.6, 11.7 og 14.3 om grenserevir. Det vil være mest hensiktsmessig at måltallet defineres med krav om et antall helnorske ynglinger, jf. av ulven er fåtallig i Norge, eller alternativt at måltallet økes i en slik grad at det med størst sannsynlighet skjer årlig reproduksjon av ulv i helnorske ulverevir.

Dersom bestandsmålet ikke økes vesentlig vurderes bestandsmålet for ulv å ha liten betydning for konflikt- og skadenivå utenfor ulvesonen. En avgrensing av ulvesonen, slik at den har minst mulig virkning for beitedyr og samtidig bidrar til å nå bestandsmålet for ulv, vil kunne redusere konfliktnivået utenfor ulvesonen. Dette henger sammen med at det i all hovedsak er ulv født i Sverige eller grenserevir som vandrer vestover og gjør skade på beitedyr utenfor norsk ulvesone. Valper født i helnorske revir vandrer i all hovedsak østover. Eksempelvis er samtlige elleve registrerte døde ulver i Norge i perioden juli 2014 – juli 2015 gjennom DNA-analyser påvist å ha sin opprinnelse i svenske ulverevir eller grenserevir. Dette betyr at dersom bestandsmålet ikke økes vesentlig innenfor norsk ulvesone har det liten betydning for konflikt- og skadenivå utenfor ulvesonen sammenlignet med forvaltningen av ulv på svensk side av riksgrensen. Størrelsen på bestandsmålet vil imidlertid ha betydning for konflikt- og skadenivået innenfor ulvesonen. Innenfor dagens ulvesone er det imidlertid lite gjenværende utmarksbeite etter målrettet arbeid med effektive tapsforebyggende tiltak og omstilling, samt at det har vært noe nedleggelser av beitebruk. Konflikten i ulvesonen er i dag i hovedsak knyttet til rettighetshavere og jegere som driver løshundjakt.

Regjeringen er opptatt av at konfliktnivået skal være lavest mulig og at det er bredest mulig aksept for forvaltning av rovvilt i Norge. Erfaringene i ulvesonen viser at en tydelig soneforvaltning har redusert de totale tapene til ulv betydelig. Hoveddelen av tapene på husdyr skjer utenfor ulvesonen (79–99 % av påviste skader den siste femårsperioden), og har ingen direkte sammenheng med ulv etablert innenfor ulvesonen. Innenfor ulvesonen er det over lengre tid gjort store driftstilpasninger i saueholdet, samtidig som man har gjennomført omstilling til annen drift ved flere tilfeller. Dette medfører relativt beskjedne tap av husdyr innenfor dette området. De faglige analysene (Skandulv, Nationell förvaltningsplan för varg og Naturvårdsverkets utredning ved to forskningsgrupper (Skandulv og North Carolina State University, USA)) viser behov for en større bestand av ulv når innvandringstakten er lav. Innvandringstakt fra Finland/Russland kan ikke forutses, noe som tilsier et behov for fleksibilitet i bestandsmålet. Det at ulv i grenserevir skal telles med i det norske bestandsmålet er en ny situasjon, og av hensyn til samarbeidet med Sverige og vårt felles ansvar for arten, bør det legges opp til en fleksibilitet i forvaltningen av ulv i grenserevir. En slik fleksibilitet harmonerer samtidig bedre med det juridiske grunnlaget som oppstiller vilkår for når ulv kan felles. Det bør derfor etableres et handlingsrom som tar høyde for disse forhold.

Basert på best tilgjengelig kunnskap må det tas hensyn til mulige endringer i immigrasjonstakten. Dette for å ha en større trygghet for at Norge bidrar til ulvens overlevelse i Skandinavia på lengre sikt og ivaretar våre forpliktelser etter Bernkonvensjonen.

Ulvebestanden i Finland ble redusert fra 40 til 22 familiegrupper i løpet av seksårsperioden fra 2008–2009 til 2013–2014, men økte igjen vinteren 2014–2015. Hovedårsaken til reduksjonen er ifølge finske myndigheter trolig omfattende ulovlig avliving. Videre vurderer svenske myndigheter at ulvebestanden må økes for å oppfylle krav til gunstig bevaringsstatus dersom innvandringstakten er lav. Dette tilsier at det er nødvendig med et handlingsrom i det norske bestandsmålet som tar høyde for at innvandringstakten av ulv fra Finland/Russland er uforutsigbar.

Etter at Stortinget fastsatte bestandsmålet for ulv i 2004, har det fremkommet ny kunnskap både gjennom vitenskapelig forskning og politietterforskning om ulovlig avliving på ulv i Skandinavia. Omfanget av ulovlig avliving utgjør en direkte trussel mot ulvebestandens overlevelse, og trusselen forsterkes jo mindre bestanden er, ettersom betydningen av de enkelte individene eller familiegruppene øker med minskende bestand. Dette er etter regjeringens vurdering et selvstendig argument som taler for at det er nødvendig med et handlingsrom i det norske bestandsmålet for å sikre ulvebestandens overlevelse.

Drøfting av de 5 modellene

Modell 1 Dagens bestandsmål – 3 årlige helnorske ynglinger av ulv – videreføres.

Regjeringen mener en videreføring av dagens bestandsmål om 3 helnorske ynglinger uten inkludering av ulv i grenserevir harmonerer med naturmangfoldloven og sikrer at ulvebestanden bevares. Erfaringen de senere år har vist at ulv innenfor ulvesonen gjør relativt liten skade på beitedyr, og at skadeomfanget utenfor ulvesonen i hovedsak har sammenheng med streifulv som utvandrer fra Sverige og grenserevir. Ulv innenfor norsk ulvesone forårsaker dermed en liten andel av de totale tapene på beitedyr i Norge, jf. omtale av dette i kapittel 13.2. Modell 1 tar i så måte også tilstrekkelig hensyn til beitenæringene. Denne modellen vil ikke føre til noen endret situasjon hva gjelder konflikt med rettighetshavere og jeger- og jakthundinteresser, eller de som føler frykt grunnet ulvens tilstedeværelse. Å opprettholde dagens bestandsmål vil etter regjeringens vurdering også sikre at Norge ikke reduserer sitt ambisjonsnivå for ulvebestanden, og sikre at vi i samarbeid med Sverige legger til rette for ulvens overlevelse i Skandinavia på lengre sikt. Dette forutsetter at også bestandsnivået opprettholdes i grenserevir, og at vi viderefører et fleksibelt og reelt samarbeid med Sverige. Nødvendig bestandsnivå avhenger blant annet av frekvensen av innvandrende ulv fra Finland/Russland som etablerer seg og inngår i reproduksjonen. Videre må vi lykkes med å redusere omfanget av ulovlig avliving. Regjeringen mener at Stortingets føringer i rovviltforliket i 2011, høringsuttalelser, og det generelle konfliktbildet rundt forvaltningen av grenserevirene, også kan tale for at det er hensiktsmessig å fastsette et nytt bestandsmål for ulv som inkluderer grenserevirene i måltallet.

Modell 2 Fastsette nytt bestandsmål på 5–8 familiegrupper av ulv i Norge inklusiv grenserevir. Det skal være 3 årlige helnorske ynglinger.

Regjeringen mener et nytt bestandsmål som i modell 2 i all hovedsak er en videreføring av dagens mål basert på oppdatert kunnskap, og slik at ulv i grenserevir inkluderes i det norske målet. Modellen harmonerer med naturmangfoldloven og sikrer at ulvebestanden bevares. Erfaring har vist at ulv innenfor ulvesonen gjør relativt lite skade på beitedyr, og at skadeomfanget utenfor ulvesonen i hovedsak har sammenheng med streifulv som utvandrer fra Sverige og grenserevir. Ulv innenfor norsk ulvesone forårsaker dermed en liten andel av de totale tapene på beitedyr i Norge, jf. omtale av dette i kapittel 13.2. Regjeringen mener at modellen, som i all hovedsak er en videreføring av dagens bestandsmål, ikke medfører noen fare for økte tap av beitedyr, og at den dermed tar tilstrekkelig hensyn til beitenæringene. Modellen vil ikke føre til noen endret situasjon hva gjelder konflikt med jeger- og jakthundinteresser eller de som føler frykt grunnet ulvens tilstedeværelse. Å fastsette et slikt bestandsnivå vil etter regjeringens vurdering også sikre at Norge ikke reduserer sitt ambisjonsnivå i forhold til i dag, og sikre at vi i samarbeid med Sverige legger til rette for ulvens overlevelse i Skandinavia på lengre sikt. Modellen legger til rette for en fleksibilitet og reelt samarbeid med Sverige i forvaltningen av grenserevir, blant annet avhengig av hvorvidt jevnlig innvandring av ulv fra Finland/Russland opptrer. Ved å gi forvaltningen et handlingsrom, tar man etter regjeringens vurdering også bedre høyde for sårbarheten i ulvebestanden grunnet omfanget av ulovlig avliving. Videre mener regjeringen det både på bakgrunn av Stortingets føringer i rovviltforliket i 2011, samt høringsuttalelser og det generelle konfliktbildet om grenserevirene, kan være hensiktsmessig å fastsette et nytt bestandsmål for ulv som inkluderer grenserevirene i måltallet. Et slikt mål vil i all hovedsak være en videreføring av dagens mål, men der man samtidig deler grenserevir samt tar høyde for kunnskap om innavlsproblematikk og omfanget av ulovlig avliving. Gjennomsnittet for de siste fem årene er 4,9 ynglinger for norske ynglinger der grenserevir er inkludert i beregningen.

Modell 3 Fastsette nytt bestandsmål på 4–6 familiegrupper av ulv i Norge inkludert grenserevir. Det settes ikke noe krav om et minimum av helnorske ynglinger.

Et nytt bestandsmål som i denne modellen vil redusere Norges ambisjonsnivå for bevaring av ulv, og kan videre resultere i en forvaltningssituasjon der ulv kun forekommer i grenserevir, og der Norge ikke tar et selvstendig ansvar for reproduksjon. Dersom norske myndigheter beslutter å ta ut en eller flere helnorske ynglinger, samtidig som Sverige kan ta ut ulv i grenserevir på svensk side, kan dette resultere i at den samlede effekten blir at vi kommer langt under det bestandsmålet som settes. I tilfeller der en bestand deles mellom naboland er det folkerettslige utgangspunktet en likedeling av ansvar og byrder, og Norge har ikke anledning til å overlate ansvaret for ulv til Sverige. Med likedeling menes en reell likedeling, og ikke nødvendigvis en matematisk likedeling. Allerede i dag er forholdstallet slik at Sverige har en betydelig større del av den sør-skandinaviske ulvebestanden på sitt territorium, og uten krav om et visst antall helnorske ynglinger vil forholdstallet kunne øke ytterligere. Regjeringen mener det er usikkert om et redusert ambisjonsnivå vil ivareta Norges ansvar for bevaring av den sør-skandinaviske ulvebestanden.

Modellen vil på den annen side ta ytterligere hensyn til beitenæringene. Erfaringene de senere årene har imidlertid vist at ulv innenfor ulvesonen gjør relativt lite skade på beitedyr, og at skadeomfanget utenfor ulvesonen i hovedsak har sammenheng med streifulv som utvandrer fra Sverige og grenserevir. Ulv innenfor norsk ulvesone forårsaker dermed en liten andel av de totale tapene på beitedyr i Norge, jf. omtale av dette i kapittel 13.2. Denne modellen kan potensielt føre til noe redusert konflikt med jeger- og jakthundinteresser, rettighetshavere eller de som føler frykt grunnet ulvens tilstedeværelse. Dersom man i en forvaltningssituasjon kun har grenserevir, vil konfliktene i større grad isoleres til grenseområdene, noe som på den annen side kan øke konfliktene i disse områdene.

Regjeringen mener at modellen tar vesentlig hensyn til beitenæringene, men at kunnskapen som foreligger ikke tilsier at modellen vil lede til vesentlig tapsreduksjon i beitenæringene. I så måte kan det ikke forventes at en reduksjon i ambisjonsnivået hva gjelder helnorske ynglinger har noen særlig skadereduserende effekt for beitenæringene. Å fastsette et slikt bestandsnivå vil etter regjeringens vurdering legge til rette for et samarbeid med Sverige om forvaltningen av grenserevirene, men samtidig skape utfordringer for et samarbeid med Sverige om å sikre ulvens overlevelse i Skandinavia. I praksis vil modellen innebære at Norge legger ytterligere ansvar på Sverige for ivaretakelse av ulvebestanden. Dersom man kommer i en situasjon der bestanden på norsk side kun består av grenserevir, vil Norge få langt mindre kontroll på utviklingen i bestanden på norsk side. Med en slik modell kan man redusere antall helnorske ynglinger og svenske myndigheters beslutninger vil i stor grad påvirke vår mulighet til å nå bestandsmålet. Dette vil være betenkelig også med tanke på sårbarheten i ulvebestanden grunnet omfanget av ulovlig avliving. For øvrig mener regjeringen modellen samsvarer med Stortingets føringer i rovviltforliket i 2011, samt høringsuttalelser om at grenserevir inkluderes i måltallet.

Modell 4 Fastsette nytt bestandsmål på 8–12 familiegrupper av ulv i Norge inkludert grenserevir, hvorav minst 6 helnorske ynglinger.

Regjeringen mener et nytt bestandsmål som i modell 4 harmonerer med naturmangfoldloven og sikrer at ulvebestanden bevares. Erfaringen de senere år har vist at ulv innenfor ulvesonen gjør relativt liten skade på beitedyr, og at skadeomfanget utenfor ulvesonen i hovedsak har sammenheng med streifulv som utvandrer fra Sverige og grenserevir. Ulv innenfor norsk ulvesone forårsaker dermed en liten andel av de totale tapene på beitedyr i Norge, jf. omtale av dette i kapittel 13.2. Basert på best tilgjengelig kunnskap om de skandinaviske ulvenes vandringsmønster mener regjeringen at modellen ikke medfører noen særlig fare for økte tap av husdyr. Kunnskapen om vandringsmønsteret er imidlertid basert på erfaringer med dagens bestandsnivå, og det er derfor noe uklart hva som kan bli eventuelle effekter ved en slik økning av bestandsmålet. Modellen tar i så måte tilstrekkelig hensyn til beitenæringene, men vil medføre etablering av ulv innenfor større deler av ulvesonen og således kunne øke konfliktnivået innenfor dette området. Ettersom det er lite sau på utmarksbeite i ulvesonen vil imidlertid en eventuell økt konflikt i hovedsak være tilknyttet rettighetshavere med konkurranse om elg og risikoen for tap av hund ved løshundjakt eller de som føler frykt grunnet ulvens tilstedeværelse. Å fastsette et slikt bestandsnivå vil øke Norges ambisjonsnivå slik at vi tar en større del av vårt felles ansvar for den skandinaviske ulvebestanden. Et høyere bestandsmål i Norge vil også sikre at vi i samarbeid med Sverige bedre kan legge til rette for ulvens overlevelse i Skandinavia på lengre sikt. Modellen legger til rette for en fleksibilitet og reelt samarbeid med Sverige i forvaltningen av grenserevir, blant annet avhengig av hvorvidt det opptrer jevnlig innvandring av ulv fra Finland og Russland. Ved å gi forvaltningen et handlingsrom både hva gjelder helnorske ynglinger og familiegrupper i grenserevir, tar man etter regjeringens vurdering også bedre høyde for sårbarheten i ulvebestanden grunnet omfanget av ulovlig avliving. Videre mener regjeringen det både på bakgrunn av Stortingets føringer i rovviltforliket i 2011 samt høringsuttalelser og det generelle konfliktbildet om grenserevirene, kan være hensiktsmessig å fastsette et nytt bestandsmål for ulv som inkluderer grenserevirene i måltallet.

Modell 5 Fastsette nytt bestandsmål på 15–20 familiegrupper av ulv i Norge inkludert grenserevir, hvorav minst 15 helnorske.

Regjeringen mener et nytt bestandsmål som i modell 5 harmonerer godt med naturmangfoldloven og sikrer at ulvebestanden bevares. Erfaringen de senere år har vist at ulv innenfor ulvesonen gjør relativt liten skade på beitedyr, og at skadeomfanget utenfor ulvesonen i hovedsak har sammenheng med streifulv som utvandrer fra Sverige og grenserevir. Ulv innenfor norsk ulvesone forårsaker dermed en liten andel av de totale tapene på beitedyr i Norge, tilsvarende omtale av dette i kapittel 13.2. Basert på best tilgjengelig kunnskap om de skandinaviske ulvenes vandringsmønster mener regjeringen at modellen trolig ikke vil medføre noen særlig fare for økte tap av husdyr. Kunnskapen om vandringsmønsteret er imidlertid basert på erfaringer med dagens bestandsnivå, og det er derfor noe uklart hva som kan bli eventuelle effekter ved en slik økning av bestandsmålet. Modellen tar i så måte tilstrekkelig hensyn til beitenæringene, men vil medføre etablering av ulv innenfor større deler av ulvesonen og således kunne øke konfliktnivået innenfor dette området. Ettersom det er lite sau på utmarksbeite i ulvesonen, vil imidlertid en eventuell økt konflikt i hovedsak være tilknyttet rettighetshavere med konkurranse om elg og jegere med risiko for tap av hund ved løshundjakt eller de som føler frykt grunnet ulvens tilstedeværelse. Å fastsette et slikt bestandsnivå vil øke Norges ambisjonsnivå slik at vi tar en betydelig større del av vårt felles ansvar med Sverige for den skandinaviske ulvebestanden. Et høyere bestandsmål i Norge vil også sikre at vi i samarbeid med Sverige bedre kan legge til rette for ulvens overlevelse i Skandinavia på lengre sikt. Modellen legger betydelig til rette for en fleksibilitet og reelt samarbeid med Sverige i forvaltningen av ulvebestanden som sådan inklusiv grenserevir. Modellen gir også en langt større sikkerhetsmargin med tanke på hvorvidt det lykkes med jevnlig innvandring av ulv fra Finland og Russland, samt sårbarheten i ulvebestanden grunnet omfanget av ulovlig avliving. Videre mener regjeringen det både på bakgrunn av Stortingets føringer i rovviltforliket i 2011, samt høringsuttalelser og det generelle konfliktbildet om grenserevirene, kan være hensiktsmessig å fastsette et nytt bestandsmål for ulv som inkluderer grenserevirene i måltallet.

Regjeringens konklusjon om modell for bestandsmål

Regjeringen har som ambisjon å opprettholde en ulvebestand i Norge. Ulv er fredet, det er få individer av ulv i Norge og den er kritisk truet. Regjeringen mener det ikke er grunnlag for å senke dagens ambisjonsnivå for ulv.

Regjeringen viser til at det ikke er tamreinområder innenfor dagens ulvesone, eller i noen av de vurderte modellene for ny ulvesone. Ingen av de nye vurderte modellene anses derfor å øke muligheten for tap av tamrein utenfor sonen, med unntak av ulvesonemodell 7, som ligger helt inntil samiske tamreinområder, og ulvesonemodell 1 (ingen sone). Samtidig er det lagt inn en sikkerhetsmekanisme dersom ulv likevel skulle etablere revir som berører samiske tamreinområder, som innebærer at etablering av ulverevir som berører samiske tamreinområder og utgjør fare for skade på tamrein ikke skal tillates. Av de vurderte modellene for en ny ulvesone vil ulvesonemodell 6 (én ny sauebesetning) og 7 (et noe større antall sau) inkludere områder som totalt sett medfører økning i antall sau i ulvesonen, og dermed vil kreve tilpassing med forebyggende tiltak eller omstilling av noe mer sau. Modellene 3, 4 og 5 vil redusere totalt antall sau i sonen. Den siste femårsperioden er det årlig erstattet mellom 1 500 og 3 500 sau grunnet ulveskader. Dette utgjør 5–10 % av de totale rovviltskadene eller 2–4 % av det totale tapet av sau. Videre har hoveddelen av tapene skjedd utenfor ulvesonen (79–99 % av påviste skader den siste femårsperioden), og har ingen direkte sammenheng med ulv etablert innenfor ulvesonen.

Det er konflikter knyttet til det forhold at rettighetshavere og ulv konkurrerer om elg, samt at ulv utgjør en risiko for hunder som brukes til løshundjakt. I perioden 2000–2015 er det årlig i gjennomsnitt tatt 5,7 hunder grunnet ulv. Elgbestanden er imidlertid på et historisk høyt nivå, og antall årlig skutte elger i Norge har økt fra om lag 3 000 rundt andre verdenskrig til 30 000–40 000 de siste 20 årene. Regjeringen erkjenner at ulv kan ha konsekvenser for elgbestanden på lokal skala, men forskning har vist at det er mulig å gjøre kompenserende tiltak for best å motvirke effekten av ulv på elgbestanden. Det bør vurderes et styrket samarbeid med jegerinteresser for ytterligere informasjon og veiledning om forvaltning av elgbestander for rettighetshavere og jegere i yngleområder for ulv. Slik informasjon kan være et godt konfliktdempende tiltak. Elg er et naturlig byttedyr for ulv, og det er et viktig prinsipp i norsk viltforvaltning at viltet og viltets leveområder skal forvaltes slik at naturens produktivitet og artsrikdom bevares. Innenfor denne rammen kan viltproduksjonen høstes. I en helhetlig vurdering mener regjeringen at hensynet til beitenæring og ulvens overlevelse må tillegges større vekt enn hensynet til konflikter med rettighetshavere og jegerinteresser.

På denne bakgrunn har regjeringen definert en målsetting for ulvebestandens måltall som er i samsvar med kravene etter Bernkonvensjonen og naturmangfoldloven, slik at Norge bidrar til å sikre at ulv overlever i Skandinavia, både på kort og lang sikt. Målene skal også ta høyde for innavlsproblematikk og ulovlig avliving.

Regjeringen har etter en helhetlig vurdering valgt å legge enten modell 1 eller modell 2 til grunn for det bestandsmåltallet som skal gjelde for ulv i Norge.

Regjeringen vil:

• Enten videreføre dagens bestandsmål eller fastsette nytt bestandsmål på 5–8 familiegrupper av ulv i Norge inklusiv grenserevir der det skal være 3 årlige helnorske ynglinger.

14.5 Vurdering av måloppnåelse

Gjeldende bestandsmål for ulv definerer både et måltall for ulvebestanden, og samtidig at dette målet skal oppnås innenfor ulvesonen. Ut fra denne målformuleringen teller ynglinger utenfor ulvesonen ikke med når man vurderer hvorvidt bestandsmålet er nådd eller ikke. Dette til forskjell fra andre store rovdyr der alle ynglinger teller med, uavhengig av om de er innenfor eller utenfor prioriterte rovviltområder. I løpet av femtenårsperioden 1999–2014 er det i åtte ulike år (2000, 2004, 2008–2013) registrert totalt 3 årlige ynglinger av ulv i helnorske revirer. I samme periode er imidlertid bestandsmålet nådd i bare i fire av disse årene (2010–2013), da det i de øvrige årene ikke er dokumentert 3 ynglinger innenfor ulvesonen.

Selv om målet er at yngling ikke skal skje utenfor ulvesonen, er det likevel situasjoner der et revir ligger helt eller delvis utenfor ulvesonen. Osdalsreviret er et eksempel på et revir som i hovedsak lå utenfor ulvesonen, i et område uten konflikt med beitedyr, og der det gjennom flere år ble registrert yngling. Det oppstår et dilemma når det likevel er familiegrupper utenfor ulvesonen, som ikke inngår i måloppnåelsen.

Videre oppfattes det også av noen som konfliktfylt at et revir blir definert som innenfor eller utenfor ulvesonen avhengig av hvor stor andel av reviret som ligger innenfor. Det vises her til det som blir omtalt som 49 %-regelen, der helnorske ulverevir som har inntil 49 % av reviret sitt utenfor ulvesonen, defineres som innenfor. Dersom man velger å definere et bestandsmål der måltallet ikke er knyttet spesielt til ulvesonen, vil man ikke ha behov for denne type kriterier. Om bestandsmålet derimot fortsatt blir knyttet til måloppnåelse innenfor en sone, vil det ut fra et forvaltningsmessig ståsted være en fordel at man opprettholder en definisjon som den som fremgår av gjeldende regelverk. Det vil oppstå situasjoner der revirer ligger dels innenfor og dels utenfor sonen, og man bør ha retningslinjer som sier noe om hvordan dette skal håndteres i praktisk forvaltning.

Vurderingen av hvorvidt ynglinger/familiegrupper utenfor ulvesonen skal regnes med i bestandsmålet, har også konsekvenser blant annet for når rovviltnemndene har myndighet til å vedta lisensfelling og kvote for skadefelling. Dersom det er registrert to ynglinger innenfor sonen, og èn utenfor, vil rovviltnemndene som omfattes av ulvesonen ikke ha myndighet til å fatte vedtak om ulv i regionen.

Avveiing og tilråding om måloppnåelse

En fordel med gjeldende regelverk er at det i utgangspunktet gir stor grad av forutsigbarhet om i hvilke området det må forventes fast etablering av ulv. Samtidig er det ulemper knyttet til gjeldende definisjon, og man bør vurdere å definere et bestandsmål der eventuelle etableringer som er registrert utenfor ulvesonen også teller med. Dette innebærer ikke at man skal tillate etablering også utenfor ulvesonen, men det betyr at de inngår i vurderingen om hvorvidt måltallet er nådd eller ikke. Så lenge de ikke tas ut ved felling, eller ulvereviret oppløses på naturlig måte, virker det konfliktdrivende at ikke ynglinger/familiegrupper utenfor ulvesonen regnes med. Det juridiske grunnlaget for å tillate felling av ulv varierer både i tid og rom avhengig av om det er husdyr eller tamrein i det aktuelle området, og definisjonen av et bestandsmål bør harmonere med dette. Videre er det ikke hensiktsmessig å ha et bestandsmål som ikke måles opp mot den totale bestandssituasjonen for den norske delbestanden av ulv.

Regjeringen vil:

• At bestandsmålet for ulv fastsettes slik at også eventuelle etableringer utenfor ulvesonen teller med ved vurdering av hvorvidt bestandsmålet er oppnådd eller ikke.

14.6 Tidsperiode for vurdering av måloppnåelse

I rovviltforlikets pkt. 4.1. heter det blant annet: «Måloppnåelsen (antallet ynglinger) skal ses over flere år i sammenheng.» Når bestandsmål for ulv skal fastsettes, må det gjøres en vurdering av hvorvidt man skal legge data fra siste års ynglinger til grunn, eller et gjennomsnitt for flere år.

Dette har betydning for når rovviltnemndene har myndighet til å fatte vedtak. Etter gjeldende regelverk skal vurderingen av om rovviltnemnden har myndighet for ulv og bjørn baseres på «de siste dokumenterte data om siste års ynglinger fra Nasjonalt overvåkingsprogram for rovvilt». For jerv og gaupe legger man imidlertid gjennomsnittet av dokumenterte data for de tre siste årene til grunn.

Avveiing og tilråding om tidsperioden for måloppnåelse

Det kan anføres at et mer enhetlig system for alle arter kan forenkle forståelsen av rovviltforvaltningen. Likevel kan ulikheter i reproduksjonsrate og bestandsstørrelse tale for at disse artene bør behandles forskjellig. For enkelte arter, for eksempel gaupe og jerv, kan reproduksjonen variere mellom år på grunn av artens biologi, fødetilgang m.m. Det vil da være hensiktsmessig å basere vurdering av myndighet på en gjennomsnittlig måloppnåelse over flere år, slik det gjøres for disse to artene i dag. Videre vil alltid gjennomsnittstall gi en forsinket reaksjon på trender, og det kreves dessuten stor presisjon i forvaltningen når bestandene er nær bestandsmålet. Dette gjelder blant annet ulv, siden bestandsmålet allerede i dag er satt svært lavt, og der hver enkelt familiegruppe vil ha stor betydning for måloppnåelsen. En vurdering av måloppnåelse basert på et gjennomsnitt over flere år vil imidlertid gi en større stabilitet i myndighetsforhold og være likt det som i dag gjelder for jerv og gaupe. Regjeringens synes det er mest hensiktsmessig at det er dokumenterte data fra et gjennomsnitt de siste 3 år som legges til grunn for vurderingene av hvorvidt rovviltnemndene har myndighet til å fatte vedtak. Dette gis tilbakevirkende kraft slik at det ved første myndighetsvurdering er dokumenterte data fra de tre siste årene som legges til grunn.

Regjeringen vil:

• At måloppnåelse baseres på gjennomsnittet av siste tre års dokumenterte data.

14.7 Myndighet

Rovviltnemnden har i dag myndighet til å fatte vedtak om felling når bestanden av den enkelte art ligger på eller over de fastsatte bestandsmålene for regionen. Slike vedtak om ulv i regionene 4 og 5 fattes av rovviltnemndene i disse to regionene i fellesskap. Miljødirektoratet har myndighet til å fatte vedtak om felling, også dersom bestanden ligger under det fastsatte bestandsmålet for en region eller for landet.

Det er endelig rapport om bestandsstatus for ulv fra Rovdata, som skal regulere myndighetsforholdene. Eventuelle kvoter for lisensfelling av ulv må dermed vedtas først etter at endelig statusrapport foreligger, men samtidig i så god tid at eventuelle klager kan sluttbehandles før lisensfellingsperiodens start.

Vedtak om felling innenfor familiegrupper eller revirmarkerende par av ulv som berører Sverige, kan i dag bare fattes av Miljødirektoratet, og bare etter at det har vært kontakt med svenske myndigheter. Bakgrunnen for dette er at felling i slike grupper berører et annet lands forvaltning, og at det har blitt ansett som viktig at det er et nasjonalt fagdirektorat i Norge som drøfter både behov og mulige bestandskonsekvenser med de svenske forvaltningsmyndigheter før et eventuelt vedtak om felling fattes.

I Sverige kan Naturvårdsverket delegere myndigheten til å fatte vedtak om lisensfelling av ulv til länsstyrelsene. Av den nasjonale forvaltningsplanen for ulv i Sverige fremgår det at de län som berøres av grenseoverskridende ulverevir mot Norge bør samråde med norske myndigheter før lisensfelling besluttes i slike revir. Videre fremgår det av de felles retningslinjene for forvaltning av genetisk verdifulle individer i den skandinaviske ulvepopulasjonen at når vedtak om felling berører ulv som har revir i begge land skal det andre lands myndighet informeres før vedtak om felling fattes. Dette gjelder også for ulv som ikke er definert som genetisk verdifulle.

Avveiing og tilråding om myndighet

Ordningen der rovviltnemnden har myndighet til å fatte vedtak om lisensfelling og skadefelling når bestanden av den enkelte art ligger på eller over de fastsatte bestandsmålene for regionen, er dagens praksis for alle fire store rovdyrarter i Norge. Et argument som taler for å endre dagens ordning, er et ønske flere har fremhevet om økt regionalt ansvar i rovviltforvaltningen. En egen ordning for ulv kan imidlertid gjøre forvaltningen mer komplisert, og taler imot å endre på dagens praksis. At spørsmål om myndighet i dag er knyttet opp mot bestandsmålet, hindrer i praksis at de truede rovviltartene havner vesentlig under dette bestandsmålet.

I tilfeller der bestanden er på eller over bestandsmålet vil rovviltnemndene fortsatt ha myndighet til å fatte vedtak om lisensfelling. Ved vurdering av felling skal rovviltnemndene gjøre en samlet vurdering av bestandens status og forventede utvikling og sannsynliggjøre at bestanden etter neste yngling fortsatt vil oppfylle det nasjonalt fastsatte bestandsmålet. Kravet til presisjon i forvaltningsvedtak både med hensyn til bruk av skadefellingstillatelser og lisensfelling øker jo nærmere ned mot de nasjonale bestandsmålene rovviltarten forvaltes.

For ulv vil dette innebære at rovviltnemndene ikke kan fatte vedtak om felling innenfor en familiegruppe eller et revirmarkerende par dersom bestanden ikke består av mer enn tre helnorske familiegrupper/revirmarkerende par og samtidig ikke mer enn fire familiegrupper/revirmarkerende par i grenserevir (der familiegrupper i grenserevir teller med i bestandsmålet med en faktor 0,5).

Når det gjelder myndighet til felling innenfor ulverevir som berører Sverige, kan det anføres gode grunner for å videreføre dagens praksis. På den andre siden taler svensk delegering av myndighet til länsnivå for at tilsvarende bør gjøres i Norge. Dette er dessuten en praksis som er lik for andre rovviltarter, og kan tilfredsstille ønsker om økt regionalt ansvar i forvaltningen av ulv.

Regjeringen vil:

• Videreføre prinsippet om at regional forvaltning har myndighet til å fatte vedtak når bestandsmålet for ulv er nådd, mens Miljødirektoratet er eneste myndighet som kan vurdere felling også når bestanden er under bestandsmålet.

• At myndighet til å fatte vedtak som berører grenserevir flyttes fra Miljødirektoratet til nemndene og at det utarbeides retningslinjer for dialog/samarbeid med svenske myndigheter, dersom et nytt bestandsmål fastsettes.

15 Konsultasjoner med Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund

I henhold til konsultasjonsordningen er det gjennomført konsultasjoner med Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund om regjeringens forslag til endringer i forvaltningen av ulv. Sametinget, Norske Reindriftsamers Landsforbund og Klima- og miljødepartementet er enige om at konsultasjonene har vært gode og konstruktive og at man har søkt å komme frem til enighet. Mellom Sametinget og Klima- og miljødepartementet er det i all hovedsak enighet om alle problemstillinger, inkludert bestandsmål for ulv og ulvesonen. Mellom Norske Reindriftsamers Landsforbund og Klima- og miljødepartementet er det i all hovedsak enighet i konsultasjoner om alle problemstillinger, med unntak av den nye ulvesonens avgrensning i nord. Norske Reindriftsamers Landsforbund og departementet har i konsultasjonen kommet svært nær hverandre i vurderingen av et bestandsmål for ulv og ulvesonen. Under følger referat fra konsultasjonsmøtene.

15.1 Konsultasjon med Sametinget

Konsultasjoner med Sametinget ble gjennomført henholdsvis 4. og 11. februar 2016. Sametinget og Klima- og miljødepartementet er enige om følgende referat:

«Klima- og miljødepartementet viser innledningsvis til at Sametinget og departementet i all hovedsak har kommet til enighet i konsultasjoner om et nytt bestandsmål for ulv og vurdering av ulvesonen. Begge parter er enige om at det har vært en god og konstruktiv prosess.

1. Faktagrunnlaget

Sametinget er generelt opptatt av at samlet belastning for tiltak som kan påvirke samisk kultur og samisk næring skal konsekvensutredes, men dette er ikke avgjørende i denne saken.

I kapittel 2.8 om urfolksrettigheter står det blant annet følgende:

«Grunnloven og internasjonale avtaler forplikter statlige myndigheter til å gjøre hensynet til samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv til gjenstand for særskilt behandling og vurdering i forvaltning gjennom bærekraftig bruk og vern av natur. De samiske interessene må derfor komme frem i beslutningsprosessene etter loven, og hensynene må tillegges en slik vekt ved avveiningen at samisk kultur, innenfor rammen av en bærekraftig bruk bevares, og ikke trues. Flere avtaler og regelverk danner rammen for de hensyn stater skal ta i beslutninger som berører samiske interesser.»

I dette avsnittet overfor har Klima- og miljødepartementet har glemt å presisere at det er snakk om Naturmangfoldloven. Bærekraftsbegrepet kan ikke brukes slik overfor samene etter grunnloven, og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) 27.

Videre i samme kapittel (s 21) heter det:

«Tapsomfanget i reindriften som skyldes store rovdyr, sammenholdt med de erstatningsordninger og fellingsregimer som finnes, tilsier at norsk rovviltforvaltning holder seg godt innenfor det som kreves etter FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter.»

Dette er ikke nødvendigvis tilfellet overalt i det samiske området. Ting må ses i sammenheng, dersom en reindriftssiida har fått nye arealinngrep i reinbeiteområdet eller tapt beiteareal på andre måter, så kan et økt rovvilttrykk få katastrofale følger for lønnsomheten i reindriften. Det er de som er direkte påvirket av et tiltak som skal kunne fortsette å utøve og utvikle sin kultur og opprettholde en lønnsomhet i sin tradisjonelle næring (utøvelsen skal være regningssvarende) for at tiltaket ikke er i direkte strid med SP artikkel 27.

Internasjonale konvensjoner

Norge har gjennom å ratifisere et antall konvensjoner innen folkerettens område forpliktet seg til å respektere en rekke menneskerettigheter. Folkeretten oppstiller på den måten et sett med begrensninger for hvilke beslutninger Norge kan fatte vedtak på på det innenrikspolitiske området.

Rovdyrpolitikken utgjør her ingen unntak.

Vern mot inngrep, og rett til kultur følger særlig av SP artikkel 27 og ILO 169 artikkel 15.

SP artikkel 27 utgjør en materiell skranke for hva staten kan foreta seg eller tillate andre å foreta seg uten å krenke bestemmelsen. Skranken er absolutt i den forstand at hvis et tiltak først utgjør en nektelse av retten til å utøve kulturen, er det uten betydning om tiltaket har stor oppslutning fra flertallsbefolkningen.

Bestemmelsen beskytter samenes utøvelse av sine tradisjonelle næringer, herunder moderne måter å utøve tradisjonelle næringer på, og av områder og ressurser som danner grunnlaget for denne næringsutøvelsen.

Retten til kultur gir rom for at Norge kan beslutte å ha relativt rike forekomster av rovdyr. Unntaket er ulv som er uforenelig med samisk reindrift. Men hvis rovdyrtrykket når et nivå der samiske reindriftsutøvere risikerer å tvinges til å slutte tradisjonell samisk reindrift, da oppstiller retten til kultur et folkerettslig forbud for ytterligere rovdyr i reinbeiteområdet. Retten til kultur er formulert slik. Alle har rett til å bevare sin kulturelle identitet. Og for reindriftssamer er reindrift grunnlaget for den personlige identiteten.

Fra et eiendomsrettslig perspektiv utgjør bevaringen av de ulike rovdyrstammene en allmenn interesse som motiverer en innskrenkning i de samiske reineieres eiendomsrett, så lenge disse kompenseres for den skade som statens rovdyrpolitikk påfører dem. Og så lenge tapene ikke truer eksistensen til hele reinflokker. Dersom det skjer, så er det ikke lenger sikkert at innskrenkingene er proporsjonale i et eiendomsrettsperspektiv.

Klima- og miljødepartementet viser til at kapittelet om urfolks rettigheter er tatt med for å synliggjøre statens forpliktelser overfor urfolk, om å gi særskilt behandling og vurdering i forvaltning av blant annet rovvilt. Departementet mener konsekvensene for samisk tamreindrift ved en eventuell utvidelse av dagens ulvesone er godt opplyst i kapittel 13 om forslag til ny ulvesone. Denne meldingen gjelder kun bestandsmålet og ulvesone. Når det gjelder bestandsmålet, ønsker departementet å videreføre dette på noenlunde på dagens ambisjonsnivå. Bestandsmålet innebærer ikke endringer i forhold til samisk tamreindrift. Når det gjelder sonen og forslaget om å utvide denne i nord, så vil det etter departementets vurdering ikke medføre noen endring for sørsamiske tamreinområder. Det er ikke samisk tamreindrift innenfor dagens ulvesone eller i noen av de områdene som foreslås inkludert i ulvesonen. Ulv i etablerte ulverevir har en svært forutsigbar atferd, og det er ennå ikke registrert at ulv i etablerte revir innenfor dagens ulvesone eller i områdene rett nord for dagens sone (område 4 og 5) har gjort skade i samiske tamreinområder. Departementet viser til at det ikke er uenighet mellom Sametinget og departementet om at samlet belastning for tiltak kan påvirke samisk kultur og samisk næring, men at det ikke er avgjørende i denne saken.

2. En nasjonalt fastsatt ulvesone

Sametinget er i prinsippet ikke imot en nasjonalt fastsatt ulvesone.

Det vil gi en forutsigbar forvaltning av ulv i Norge. Bestandsmålet skal primært oppnås innenfor ulvesonen. Det skal være en lav terskel for å ta ulv som kommer og gjør skade på samisk tamreindrift. Det skal ikke være ynglende ulv i de samiske tamreinområdene slik Stortinget har vedtatt tidligere.

Klima- og miljødepartementet foreslår at en nasjonal sone videreføres, som grunnlag for en tydelig soneforvaltning. I tråd med Stortingets tidligere føringer, mener departementet at en ny ulvesone ikke bør overlappe med samiske tamreinområder. Departementet viser til at det er enighet mellom Sametinget og departementet om at en nasjonalt fastsatt ulvesone videreføres.

3. Ulvesonens avgrensning

Sametinget viser til at utvidelse av dagens ulvesone er problematisk da det vil medføre at denne sonen vil komme til å ligge nært inntil områder med samisk tamreindrift. Dette er også påpekt i rapporten «Evaluering av ulvesona» der nærhet til det samiske tamreinområdet beskrives som en ulempe ved utvidelse av sona nordover.

Sametinget kan ikke støtte å flytte nordgrensen for ulvesonen nærmere det samiske tamreinområdet. Sametinget har store betenkeligheter med å tillate ynglinger eller etablering av familiegrupper av ulv lenger nord enn dagens grense. I dag har vi i realiteten en buffersone mellom ulvesonen og det samiske tamreinområdet.

Allerede i dag opplever sørsamiske reindriftsutøvere at ulv kommer og gjør skade i reinflokkene. Tilstedeværelse av ulv i nærheten av en reinflokk forårsaker betydelige problemer i tillegg til at ulven tar rein. Ulv skaper stor uro i reinflokken slik at flokken sprer seg ukontrollert. Det er da en høy risiko for at rein forulykker, eller forsvinner på en annen måte. Det er rett og slett umulig å gjennomføre kulturelt bærekraftig samisk reindrift i reinbeiteområder med ulv.

I rovviltforliket i 2011 heter det at det skal iverksettes nødvendige tiltak både innenfor rovdyrforvaltningen og reindriften med sikte på å sikre situasjonen for sørsamisk tamreindrift. Et av disse tiltakene vil være å opprettholde dagens forvaltningssone. En utvidelse av sonen nordover, som inkluderer område 4, vil korte ned avstanden til det samiske tamreinområdet. En slik utvidelse vil medføre flere ynglinger og familiegrupper i nærheten av dette området.

Sametinget ønsker på generelt grunnlag ikke en utvidelse av ulvesonen som innebærer at totalarealet øker i nord økes, men kan akseptere en utvidelse i nord med område 4b og samtidig med en innskrenking av noen arealer i dagens sone, slik at den nye sonen i sum får en større avstand til samiske tamreinområder sammenlignet med i dag.

Klima- og miljødepartementet foreslår at sonen innskrenkes noe i sør-vest og utvides noe i nord. Departementet viser til at det ut fra overvåkingsdata og kunnskap om ulvens adferd er lite sannsynlig med etablering av et ulverevir i det anbefalte utvidelsesområdet som samtidig berører samiske tamreinområder. Departementet viser også til at de foreslåtte arealjusteringene innebærer at den såkalte buffersonen til samiske tamreinområder økes. Det vil si den nye ulvesonen i sum får en større avstand til samiske tamreinområder sammenlignet med dagens ulvesone.

Avstanden fra dagens ulvesone til samiske tamreinområder er ca. 22 km. Avstanden fra utvidelsesområde 4b til samiske tamreinområder er ca. 27 km, altså ca. 5 km lengre unna samiske tamreinområder enn dagens sone. Ved å ta ut områder i dagens ulvesone (Tverrfjellet til Simlehøa i Trysil kommune) øker avstanden mellom ulvesonen og samiske tamreinområder fra ca. 22 km til ca. 26 km, altså en økning av buffersonen på ca. 4 km.

Som en sikkerhetsmekanisme ved en slik eventuell utvidelse i nord vil departementet i tillegg fastsette regler i forskrift om at ulv i etablerte ulverevir ikke skal tillates å utgjøre fare for skade på tamrein i samiske tamreinområder. Dette vil etter departementets syn gi økt forutsigbarhet sammenlignet med dagens regelverk, og føre til at mulige negative konsekvenser for samisk tamreindrift blir helt minimale.

Departementet viser til at Sametinget er tilfreds med en utvidelse av ulvesonen, gitt at den såkalte buffersonen mellom ulvesonen og samiske tamreinområder øker med 4 km sammenlignet med dagens avgrensning av ulvesonen.

4. Formen på bestandsmålet

Sametinget mener at et bestandsmål uttrykt i form av ynglinger er mer forutsigbart enn familiegrupper. Sametinget er imidlertid ikke imot at målet uttrykkes i familiegrupper.

Klima- og miljødepartementet foreslår i utgangspunktet et mål i familiegrupper, men med et krav om minimum antall helnorske ynglinger. En yngling vil si et revirmarkerende foreldrepar og deres valper. En familiegruppe vil si minst tre ulver innenfor et revir der minst en ulv revirmarkerer. Familiegruppe vil dermed i enkelte situasjoner innebære færre ulv i et revir ettersom det ikke er krav om årlig fødte valpekull. Departementet viser til at bestandsmål for ulv skal baseres på bestandsmessige kriterier og definisjoner som metodisk sett er hensiktsmessige å benytte i bestandsovervåkingen. Hovedmålet med bestandsregistreringen i Sverige vil være å registrere antall familiegrupper av ulv. Departementet har derfor vektlagt at Sverige og Norge har felles systemer for registreringer da vi forvalter den samme bestanden, og at dette er særskilt viktig i grenserevir som deles mellom Norge og Sverige. Departementet viser videre til at dersom bestandsmålet er definert som et visst antall ynglinger, vil målet sikre at det er registrert reproduksjon i bestanden. I overvåkingssammenheng er det mindre ressurskrevende å registrere familiegrupper enn ynglinger fordi man ikke avhenger av å påvise årlige fødte valpekull i hvert enkelt revir. Et bestandsmål basert på familiegrupper vil imidlertid kunne gjøre at man kan få situasjoner der man i bestandsovervåkingen får registrert flere familiegrupper, men uten at man har oppnådd yngling i den norske delbestanden. I en slik relativt sett svært liten bestand mener departementet det er nødvendig å ha et krav om helnorske ynglinger, men at det i grenserevirene er mest hensiktsmessig med samordnet registrering med Sverige av familiegrupper. Departementet viser til at det er enighet mellom Sametinget og departementet om formen på målet.

5. Type bestandsmål

Sametinget støtter at bestandsmålet utrykkes i form av et intervall.

Klima- og miljødepartementet foreslår et intervallmål. Departementet viser til at det er enighet mellom Sametinget og departementet om at bestandsmålet utrykkes i form av et intervall.

6. Grenserevir

Sametinget støtter at grenserevir inngår i det norske bestandsmålet.

Klima- og miljødepartementet foreslår at grenserevir som et utgangspunkt skal inngå med en faktor på 0,5. Departementet viser til at det er enighet mellom Sametinget og departementet om at grenserevir bør inngå i det norske bestandsmålet.

7. Bestandsmåltall

Sametinget ønsker ikke at antall individer skal overstige dagens nivå. Sametinget er enig i at antall ynglinger fastsettes til 3 helnorske, og at målet for øvrig uttrykkes i 5–8 familiegrupper.

Klima- og miljødepartementet foreslår et bestandsmålstall som er på noenlunde samme nivå som i dag, dvs. 5–8 familiegrupper inklusiv grenserevir, hvorav ikke mindre enn tre årlige helnorske ynglinger.

Departementet viser til at det er enighet mellom Sametinget og departementet om at bestandsmålet bør ligge noenlunde på dagens ambisjonsnivå. Departementet mener det av hensyn til innvandringstakt av ulv fra Finland/Russland, ulovlig avliving og samarbeid med svenske myndigheter, bør være et handlingsrom i et norsk bestandsmål, og at målet uttrykkes i familiegrupper med krav om et minste antall helnorske ynglinger. Departementet viser til at et mål uttrykt i ynglinger innebærer et høyere ambisjonsnivå enn et mål uttrykt i familiegrupper, siden det ikke nødvendigvis har forekommet yngling i løpet av siste år i en familiegruppe. Det vises videre til at den gjennomsnittlige kullstørrelsen for ulv i Skandinavia er 3,6 (basert på registreringer ved vintersporing i perioden 1983 til 2014). Departementet viser til at det er enighet mellom Sametinget og departementet om bestandsmålstallet.

8. Vurdering av måloppnåelse

Sametinget har ingen kommentar til vurdering av måloppnåelse. Uavhengig av myndighetsforholdet, er Sametinget opptatt av at det praktiseres en lav terskel for felling av ulv utenfor ulvesonen.

Klima- og miljødepartementet foreslår at alle familiegrupper og ynglinger i Norge, uavhengig av ulvesonen, skal telle med ved vurdering av om nemnden har myndighet eller ikke. Departementet viser til at dette i første rekke er et spørsmål om hvem som skal ha myndighet, og at dette er et grep som gjøres for å holde en større stabilitet i forvaltningen med tanke på hvem som til enhver tid har myndighet til å fatte vedtak om felling av rovvilt. Departementet viser til at det i dag praktiseres en lav terskel for felling av ulv utenfor ulvesonen.

9. Tidsperiode for vurdering av måloppnåelse

Sametinget har ingen kommentar til tidsperiode for vurdering av måloppnåelse.

Klima- og miljødepartementet foreslår at måloppnåelse baseres på siste års dokumenterte data. Departementet mener det ut fra ulvens biologi og struktur i bestanden, samt bestandssituasjonen, synes å være mest hensiktsmessig å opprettholde føringene om at det er dokumenterte data fra siste års ynglinger som skal legges til grunn for vurderingene av hvorvidt rovviltnemndene har myndighet til å fatte vedtak. Departementet viser til at det ikke er uenighet mellom Sametinget og departementet om tidsperioden for vurdering av måloppnåelse.

10. Myndighet

Sametinget mener det er en fordel at forvaltning delegeres til regionalt nivå, da beslutningstager kommer nærmere på situasjonene og problemer som oppstår lokalt.

Klima- og miljødepartementet foreslår at rovviltnemnden har myndighet også for ulv i grenserevir når man er på målet eller over målet. Departementet viser til at det er enighet mellom Sametinget og departementet om myndighetsforhold i norsk rovviltforvaltning.»

15.2 Konsultasjon med Norske Reindriftsamers Landsforbund

Konsultasjoner med Norske Reindriftsamers Landsforbund ble gjennomført heholdsvis 3. og 16. februar 2016. Norske Reindriftsamers Landsforbund og Klima- og miljødepartementet er enige om følgende referat:

«Klima- og miljødepartementet viser innledningsvis til at Norske Reindriftsamers Landsforbund og departementet i all hovedsak har kommet til enighet i konsultasjoner om et nytt bestandsmål for ulv og vurdering av ulvesonen. Med unntak av den nye ulvesonens avgrensning i nord, har Norske Reindriftsamers Landsforbund og departementet i konsultasjonen kommet svært nær hverandre i vurderingen av et nytt bestandsmål for ulv og ulvesonen. Begge parter er enige om at det har vært en god og konstruktiv prosess.

1. Faktagrunnlaget

Norske Reindriftsamers Landsforbund mener i all hovedsak at faggrunnlaget er tilstrekkelig. Ifølge Norske Reindriftsamers Landsforbund er det mest fokus på tapsproblematikk i faktagrunnlaget, og for lite om andre effekter av ulv innenfor reinbeiteområder. Det vises til at ulv medfører mye merarbeid og indirekte tap, blant annet på grunn av økt uro i reinflokkene og at reinen blir svært vanskelig å håndtere etter at den har vært i kontakt med ulv. Norske Reindriftsamers Landsforbund viser til overvåkningsdata som ser ut til å konkludere med at det i all hovedsak er ulv fra grenserevir og Sverige som dukker opp i samiske tamreinområder.

Klima- og miljødepartementet viser til at faktagrunnlaget er omfattende, og at det er mange elementer ved rovviltforvaltningen som departementet ikke mener er hensiktsmessig å ta med i et faggrunnlag om ulv. Departementet vil imidlertid, i tråd med Norske Reindriftsamers Landsforbunds ønske, ta inn tekst i faggrunnlaget om andre effekter enn tap på ulvens nærvær innenfor samiske reinbeiteområder. Når det gjelder tilstedeværelse av ulv i samiske tamreinområder, viser departementet til ulvens spredningsbiologi, og at ulvevalper i norske ulverevir har en tendens til å vandre østover inn mot Sverige, mens valper i svenske ulverevir har en tendens til å vandre vestover.

2. En nasjonalt fastsatt ulvesone

Norske Reindriftsamers Landsforbund mener det er nødvendig med en ulvesone dersom det skal være ulv i Norge. Det vises til at det ikke er mulig å forvalte ulv effektivt uten at man har en sone.

Klima- og miljødepartementet foreslår at en nasjonal sone videreføres. Departementet viser til at det er enighet mellom Norske Reindriftsamers Landsforbund og departementet om at det er nødvendig med en nasjonalt fastsatt ulvesone.

3. Ulvesonens avgrensning

Norske Reindriftsamers Landsforbund støtter anbefalingene til flertallet i utvalget som evaluerte ulvesonen, jf. rapport til departementet fra 2012, og mener det er viktig at ulvesonen ikke utvides nord-vestover eller mot de områder som reinlagene bruker, slik at ulvesonen kommer noe nærmere reinbeiteland. Norske Reindriftsamers Landsforbund er, positive til departementets forslag om at etablering av ulverevir, som berører samiske tamreinområder, ikke skal tillates.

Klima- og miljødepartementet foreslår at sonen innskrenkes noe i sør-vest og utvides noe i nord. Departementet viser til at det ut fra overvåkingsdata og kunnskap om ulvens adferd er lite sannsynlig med etablering av et ulverevir i det anbefalte utvidelsesområdet som samtidig berører samiske tamreinområder. Departementet viser også til at utvidelsesområdet kommer noe nærmere samiske tamreinområder sammenlignet med dagens ulvesone. Avstanden fra dagens ulvesone til samiske tamreinområder er ca. 22 km, mens avstanden fra det opprinnelige forslaget for område 4 til samiske tamreinområder er ca. 21 km. For å imøtekomme Norske Reindriftsamers Landsforbunds ønske om at en utvidelse av sonen i nord ikke skal føre til at sonen kommer nærmere samiske tamreinområder enn dagens sone, foreslår departementet at område 4 innskrenkes noe i nord-øst (4b). Avstanden fra utvidelsesområde 4b til samiske tamreinområder er ca. 27 km, altså ca. 5 km lengre unna samiske tamreinområder enn dagens sone. I tillegg foreslår departementet arealjusteringene i det som er deler av dagens sone som innebærer at den såkalte buffersonen til samiske tamreinområder økes. Det vil si den nye ulvesonen i sum får en større avstand til samiske tamreinområder sammenlignet med dagens ulvesone. Ved å ta ut områder i dagens ulvesone (Tverrfjellet til Simlehøa i Trysil kommune) øker avstanden mellom ulvesonen og samiske tamreinområder fra ca. 22 km til ca. 26 km, altså en økning av buffersonen på ca. 4 km. Som en sikkerhetsmekanisme ved en slik eventuell utvidelse i nord vil regler fastsettes i forskrift om at ulv i etablerte ulverevir ikke skal tillates å utgjøre fare for skade på tamrein i samiske tamreinområder. Dette vil etter departementets syn føre til at mulige negative konsekvenser for samisk tamreindrift blir helt minimale. Samlet sett mener vi dette forslaget langt på vei imøtekommer det Norske Reindriftsamers Landsforbund ser som problematisk.

4. Formen på bestandsmålet

Norske Reindriftsamers Landsforbund mener at bestandsmålet som utrykkes i form av individer kan være et godt alternativ. Dette for å unngå unødvendig uenigheter i fortolkningen av målet. De viser videre til at departementets forslag kan by på pedagogiske utfordringer.

Klima- og miljødepartementet foreslår i utgangspunktet et mål i familiegrupper, men med et krav om minimum antall helnorske ynglinger. Departementet viser til at bestandsmål for ulv skal baseres på bestandsmessige kriterier og definisjoner som metodisk sett er hensiktsmessige å benytte i bestandsovervåkingen. Hovedmålet med bestandsregistreringen i Sverige vil være å registrere antallet familiegrupper av ulv. Departementet viser videre til at dersom bestandsmålet er definert som et visst antall ynglinger, vil målet sikre at det er registrert reproduksjon i bestanden. I overvåkingssammenheng er det mindre ressurskrevende å registrere familiegrupper enn ynglinger, men et bestandsmål basert på familiegrupper vil kunne gjøre at man kan få situasjoner der man i bestandsovervåkingen får registrert flere familiegrupper, men uten at man har oppnådd yngling i den norske delbestanden. Departementet har erfaring med at mål satt i ynglinger er pedagogisk utfordrende.

5. Type bestandsmål

Norske Reindriftsamers Landsforbund mener målet bør anføres som så eksakt som mulig.

Klima- og miljødepartementet foreslår et intervallmål. Departementet viser til at et eksakt bestandsmål gir lite handlingsrom til forvaltningen, og det vil kunne oppleves som konfliktfylt hvis bestanden er over målet samtidig som det ikke foreligger et juridisk grunnlag for å gi tillatelse til uttak. Departementet mener det av hensyn til både juridiske forhold og samarbeidet med Sverige bør være noe fleksibilitet i ulveforvaltningen hvis grenserevir inkluderes i det norske måltallet. Videre viser departementet til at det også bør være fleksibilitet i forhold til at innvandringstakt av ulv fra Finland/Russland ikke kan forutses, og de faglige vurderingene som viser behov for en større bestand innenfor intervallet når innvandringstakten er lav.

6. Grenserevir

Norske Reindriftsamers Landsforbund støtter at grenserevir inngår i det norske bestandsmålet med en faktor på 0,5, men er opptatt av at bestandsmålet som sådan ikke økes utover dagens ambisjonsnivå.

Klima- og miljødepartementet foreslår at grenserevir som et utgangspunkt skal inngå med en faktor på 0,5. Departementet viser til at det er enighet mellom Norske Reindriftsamers Landsforbund og departementet om at grenserevir bør inngå i det norske bestandsmålet med en faktor på 0,5. Departementet mener imidlertid det av hensyn til innvandringstakt av ulv fra Finland/Russland, ulovlig avliving og samarbeid med svenske myndigheter, bør være et handlingsrom i et norsk bestandsmål som inkluderer grenserevir.

7. Bestandsmåltall

Norske Reindriftsamers Landsforbund viser til at belastningen for reindriftsnæringen som følge av tap til rovvilt er stor, og mener bestandsmålet ikke skal økes ut over dagens ambisjonsnivå. Om måltallet for ulv fastsettes ut fra familiegrupper, og skal forvaltes innen et intervallmål, må ikke øvre grense for intervallmålet overstige 5 familiegrupper.

Klima- og miljødepartementet foreslår et bestandsmålstall som er på noenlunde samme nivå som i dag. Departementet viser til at det er enighet mellom Norske Reindriftsamers Landsforbund og departementet om at bestandsmålet bør ligge noenlunde på dagens ambisjonsnivå. Departementet mener imidlertid det av hensyn til innvandringstakt av ulv fra Finland/Russland, ulovlig avliving og samarbeid med svenske myndigheter, bør være et handlingsrom i et norsk bestandsmål.

8. Vurdering av måloppnåelse

Norske Reindriftsamers Landsforbund motsetter seg ikke at et nytt bestandsmål for ulv fastsettes slik at også eventuelle etableringer utenfor ulvesonen teller med ved vurdering av hvorvidt bestandsmålet er nådd eller ikke, men mener utgangspunktet må være en nulltoleranse for ulv mellom ulvesonen og samiske tamreinområder.

Klima- og miljødepartementet foreslår at alle familiegrupper og ynglinger i Norge, uavhengig av ulvesonen, skal telle med ved vurdering av om nemnden har myndighet eller ikke. Departementet viser til at det er enighet mellom Norske Reindriftsamers Landsforbund og departementet om at et nytt bestandsmål for ulv fastsettes slik at også eventuelle etableringer utenfor ulvesonen teller med ved vurdering av hvorvidt bestandsmålet er nådd eller ikke. Departementet viser til at det ikke legges opp til etablering av ulv i samiske tamreinområder.

9. Tidsperiode for vurdering av måloppnåelse

Norske Reindriftsamers Landsforbund mener det er best å videreføre dagens system der måloppnåelse baseres på siste års dokumenterte data.

Klima- og miljødepartementet foreslår at måloppnåelse baseres på siste års dokumenterte data. Departementet viser til at det er enighet mellom Norske Reindriftsamers Landsforbund og departementet om tidsperioden for vurdering av måloppnåelse.

10. Myndighet

Norske Reindriftsamers Landsforbund støtter å videreføre prinsippet om at rovviltnemndene har myndighet til å fatte vedtak når bestandsmålet for ulv er nådd, og at myndighet til å fatte vedtak som berører grenserevir flyttes fra Miljødirektoratet til rovviltnemndene.

Klima- og miljødepartementet foreslår at rovviltnemnden har myndighet også for ulv i grenserevir når man er på målet eller over målet. Departementet viser til at det er enighet mellom Norske Reindriftsamers Landsforbund og departementet om myndighetsforhold i norsk rovviltforvaltning.»

15.3 Endringer etter konsultasjonene

Etter at konsultasjonene med Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund var gjennomført, har regjeringen gjort noen endringer. Dette gjelder:

1. Tidsperioden for vurdering av måloppnåelsen, som endres slik at måloppnåelse baseres på gjennomsnittet av siste tre års dokumenterte data.

2. Bestandsmålet, som endres slik at regjeringen også åpner for et alternativ med videreføring av dagens ordning.

16 Økonomiske og administrative konsekvenser

Alle forslag og tiltak i meldingen dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

Endring i avgrensningen av området for fast etablering av ulv i Sør-Norge, som gir minst mulig virkning for beitedyr ogsamtidig bidrar til å nå bestandsmålet for ulv, vil ikke gi grunnlag for økte kostnader. Regjeringen mener dagens ulvesone er det naturlige utgangspunktet, og at det med enkelte justeringer vil være grunnlag for reduserte tap av beitedyr grunnet ulv. En videre nyttiggjørelse av eksisterende tiltak og investeringer i dagens ulvesone er hensiktsmessig. Regjeringen har i sin anbefaling lagt sterk vekt på hensynet til minst mulig virkning for beitedyr, samtidig som sonen gir forutsigbarhet for oppnåelse av bestandsmålet for ulv.

Det tas sikte på å flytte myndigheten for forvaltningsvedtak i grenserevir mot naboland fra Miljødirektoratet til de regionale rovviltnemndene når det nasjonale bestandsmålet for ulv er nådd, under forutsetningen av at bestandsmålet endres. Det skal utarbeides nærmere retningslinjer for dialog mellom norske og svenske myndigheter om forvaltningsvedtak i ulverevir som berører begge land. Allerede i dag har de regionale rovviltnemndene forvaltningsmyndighet for den helnorske delen av ulvebestanden når bestandsmålet er nådd, og en inkludering av grenserevir vil ikke medføre særlig endring i kostnader. Flytting av myndigheten for grenserevir forutsettes dekket innenfor rammen av midler avsatt til de regionale rovviltnemndene.