5 Tidlig ute og tett på – forutsetninger for læring

Regjeringen ønsker at alle barn skal oppleve en trygg skolehverdag preget av nysgjerrighet og mestringsfølelse, sammen med kompetente lærere. Når barn starter på skolen, har de aller fleste av dem erfaring fra barnehagen, der de allerede har fått øvelse i å bygge vennskap og kjenne lærelyst. I overgangen fra barnehagen til skolen skal barnet møte en forberedt skole, klar til å bygge videre på det grunnlaget barnehagen har gitt.

Et overordnet prinsipp for skolen er at alle elever skal ha tilpasset opplæring. Det betyr at all opplæring skal tilpasses elevenes evner og forutsetninger, inkludert elever med stort læringspotensial og elever med behov for spesialundervisning. Prinsippet om tilpasset opplæring innebærer også at elever i størst mulig grad skal inkluderes i den ordinære undervisningen.

For å lykkes med tilpasset opplæring gjennom hele opplæringsløpet er tidlig innsats avgjørende. Læring er en selvforsterkende prosess. Dersom det ikke settes i verk tiltak tidlig i opplæringsløpet kommer forskjellene i læringsutbytte mellom elevene til å forsterke seg og bli større.1 Det kommer igjen til å gi utslag i forskjeller i tilknytningen til arbeidslivet, helse og andre livsområder. Barnehagedeltakelse kan for eksempel gi en betydelig samfunnsøkonomisk gevinst, men størrelsen avhenger av kvaliteten på barnehagetilbudet og at sårbare barn går i barnehagen.2 Kostnadene ved ikke å lykkes med tidlig innsats er tilsvarende store.

De internasjonale undersøkelsene viser at norske elever gjør det bedre i lesing, matematikk og naturfag etter innføringen av Kunnskapsløftet, særlig i starten av grunnskolen. TIMSS-undersøkelsen viser at elever på 5. trinn gjør det bedre i matematikk enn jevnaldrende elever i de andre nordiske landene, og er blant de beste i Europa. Det har vært en reduksjon i andelen elever på 4. trinn som skårer på de laveste trinnene i matematikk. Samtidig er det mellom 15 og 20 prosent av elevene som går ut av grunnskolen med så svake kompetanser og ferdigheter at de vil ha problemer med å klare seg i videre utdanning og arbeidsliv. Det tilsvarer om lag 10 000 elever i hvert eneste årskull. Det er dermed fortsatt behov for å forsterke barnehagenes og skolenes arbeid med tidlig innsats.

5.1 Tidlig innsats i barnehagen og skolen

Tidlig innsats innebærer at barnehagene og skolene setter i verk tiltak for barn og elever med en gang det er behov, når som helst i barnehage- og skoleløpet. Det er likevel god grunn til å legge særlig vekt på de første årene fordi tiltak tidlig i opplæringsløpet har høyere effekt på elevenes læring og personlige utvikling enn tiltak senere i opplæringsløpet.3 Forskning viser samtidig at læring foregår i et samspill mellom kognitive og sosiale og emosjonelle ferdigheter.4 Sosiale og emosjonelle ferdigheter som utholdenhet, det å håndtere egne følelser, nysgjerrighet og det å takle motgang spiller altså en stor rolle for elevenes læring.5

Tidlig innsats må derfor ligge til grunn for barnehagen og skolens arbeid på alle områder – enten det gjelder det pedagogiske arbeidet, læringsmiljøet eller barnas og elevenes sosiale og emosjonelle ferdigheter. Det helhetlige arbeidet er vist i figur 5.2.

Inndeling av elever i grunnskolen i egne klasser etter faglige interesser eller forutsetninger øker læringsforskjellene, særlig ved at andelen elever med svake prestasjoner øker.6 Pedagogiske virkemidler innenfor ordinær undervisning har større effekter på elevenes læring enn å etablere permanente nivåbaserte elevgrupper. Mye tyder på at ordinær undervisning som har høy kvalitet, også reduserer behovet for spesialundervisning.

Barnehagen og skolen skal derfor tilpasse det ordinære tilbudet til alle barn og unge. Det betyr at skolen må sørge for et godt og trygt læringsmiljø, bidra til at elevene opplever å mestre skolearbeidet, og legge til rette for at de kan lære.

Det ordinære opplæringstilbudet i skolen bidrar til tidlig innsats gjennom å virke forebyggende for elever som har ulike former for risiko – enten de er knyttet til selve undervisningen eller forhold utenfor undervisningen. Forskning tyder på at de skolene som bidrar til mest læring for elevene løfter alle elevgrupper, uavhengig av faglig utgangspunkt, foreldrenes utdanningsbakgrunn og uavhengig av om elevene har innvandringsbakgrunn eller ikke.7

En del elever vil møte på utfordringer som krever ekstra tiltak, men som kan håndteres innenfor den ordinære opplæringen. Effekten av slike tiltak er også klart størst dersom de iverksettes tidlig i elevenes opplæringsløp.8 Det er en sterk sammenheng mellom elevenes utgangspunkt fra grunnskolen og sannsynligheten for å gjennomføre videregående opplæring.9 For ungdommer og unge voksne tyder forskning på at tiltak rettet mot sosiale og emosjonelle ferdigheter har større effekter enn tiltak som bare er rettet mot skolefaglige ferdigheter. Særlig har tiltak som er forankret i arbeidslivet stor effekt på læringen til elever på dette nivået.

Skolen må derfor være i stand til å gi ekstra tiltak for elever som henger etter eller står i fare for å bli hengende etter progresjonen i ordinær undervisning. Ettersom forskjellene i læring mellom elever forsterker seg og blir større utover i opplæringsløpet, er det avgjørende at tiltak settes inn så tidlig som mulig. Et tiltak som har vist seg å ha god effekt for elever med svake ferdigheter, er undervisning i små grupper for en periode, særlig dersom undervisningen er basert på strukturerte programmer.10

Skolen må også være i stand til å støtte elever som har personlige, sosiale eller emosjonelle vansker knyttet til opplæringen. Skolen skal gi elever sosialpedagogisk rådgivning, men også ha gode rutiner for samarbeid med hjelpeapparatet utenfor skolen. Flerfaglig samarbeid mellom skolen, helsetjenesten og barnevernstjenesten kan være krevende på grunn av ulike regelverk, tradisjoner og oppfatninger i de ulike sektorene.11

Noen elever har behov for særskilte tiltak – også utenfor ordinær opplæring. Elever som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, har rett til spesialundervisning. Tilsvarende har barn under opplæringspliktig alder, uavhengig av om de går i barnehage, rett til spesialpedagogisk hjelp dersom de har særlige behov for det. En del elever skal ha spesialundervisning i hele grunnskolen, men samtidig bør spesialundervisningen sette flere elever i stand til å følge ordinær undervisning. For de elevene som av ulike grunner bør ha spesialundervisning i hele eller deler av grunnskolen er det viktig at tilbudene i minst mulig grad er segregerte. Prinsippet om inkludering bør, så langt det er mulig, ligge til grunn for all spesialundervisning.

5.2 Det ordinære tilbudet for alle barn og unge

Kjerneoppgavene for skolen er å sørge for et godt og trygt læringsmiljø, bidra til at elevene opplever å mestre skolearbeidet, og legge til rette for at de kan lære. Det universelle arbeidet omfatter alle elever til enhver tid, og fungerer som forebygging mot mer omfattende enkelttiltak. Riktig kompetanse og formålsrettet bruk av ressurser, et godt læringsmiljø og et barnehagetilbud av god kvalitet er viktige elementer i tidlig innsats for alle barn og elever.

5.2.1 Barnehagetilbud av god kvalitet

Hva som skjer i barnehagen, er viktig både for barnas hverdag her og nå og for deres trivsel og tilpasning senere i livet. I dag går nesten alle barn i barnehagen: 90 prosent av alle barn mellom ett og fem år går i barnehagen, mens andelen blant fire- og femåringene er hele 97 prosent. Barnehager av god kvalitet virker positivt på barnas sosiale kompetanse, språkutvikling og læring. Slike ferdigheter er viktige når barna er små fordi det gir bedre forutsetninger for å delta i meningsfull lek, læring og utforskning i samspill med andre barn og voksne.12

Nobelprisvinner James Heckman viser også til at de forskjellene som eksisterer blant barn allerede i barnehagen, vil forsterke seg i skolealderen.13 Dette betyr at jo senere det settes inn tiltak, jo mindre effektive vil slike tiltak trolig være.

Deltakelse i barnehage kan i seg selv se ut til å være med på å kompensere for forskjeller basert på familiebakgrunn. For barn fra lavinntektsfamilier kan det å starte tidlig i barnehagen være med på å bedre språk- og matematikkferdighetene i 1. klasse.14 På lengre sikt kan barnehagedeltakelse gi positive effekter på barns utdanningsnivå og arbeidstilknytning i voksen alder.15

Å tilby gratis kjernetid i barnehagen for barn med innvandrerbakgrunn har også vist positive effekter i form av bedre avgangskarakterer i skolen, spesielt for jenter.16 Et barnehagetilbud av god kvalitet kan bidra til at barn som får lite språkstimulering på norsk hjemme, likevel utvikler et godt nok ordforråd og god begrepsforståelse på norsk før skolestart.17

Effekten av barnehagen som arena for tidlig innsats avhenger i stor grad av kvaliteten på tilbudet i barnehagen. Vi vet at det aller viktigste er barnehagens prosesskvalitet. Prosesskvalitet kan forstås som kvaliteten på det som foregår i barnehagen. Særlig viktig er kvaliteten på samspillet mellom barn og voksne. Samspillet mellom barna har også stor betydning for barnas trivsel og utvikling. Overordnet viser studier at barn som går i barnehager med høy prosesskvalitet, har bedre språklig, kognitiv og sosial utvikling, de starter skolen bedre forberedt og klarer seg noe bedre på skolen sammenlignet med barn som opplever lavere prosesskvalitet.18 Gode barnehager bidrar også til nysgjerrighet og motivasjon, og til barns utvikling av et positivt syn på seg selv og sine fremtidsmuligheter.19

Staten kan vanskelig påvirke prosesskvaliteten i barnehagen direkte, utover å tilrettelegge og bidra med verktøy og støttemateriell som barnehagene kan benytte i kvalitetsarbeidet. Det er gjennom refleksjonsprosesser der hele personalet utfordrer hverandre om sin pedagogiske praksis, at barnehagen kan bli bedre til det som teller aller mest: de voksnes relasjon til barna og samspillet barna imellom.

Staten kan påvirke prosesskvaliteten i barnehagen gjennom å bedre strukturkvaliteten, slik som krav til kompetanse og bemanning. Høyere strukturkvalitet fører ikke automatisk til økt prosesskvalitet, men den øker sannsynligheten for det. Utdanning og kompetanse er blant de mest effektive tiltakene for kvalitet i barnehagen som staten kan påvirke direkte. Fra 2013 til 2016 har andelen ansatte i grunnbemanningen med barnehagelærerutdanning økt fra 33,5 til 37 prosent, mens andelen med fagbrev i barne- og ungdomsarbeiderfaget økte fra 16,5 til 20 prosent.

Regjeringen har lagt til rette for at kompetansen i barnehagen kan økes ytterligere. Antall studieplasser innenfor ordningen med arbeidsplassbasert barnehagelærerutdanning (ABLU) har økt fra om lag 140 plasser i 2013 til nesten 700 plasser i 2016. Videre planlegges det i løpet av 2017 for om lag 3400 plasser i ulike kompetansetiltak i barnehagen, en økning fra om lag 2000 plasser i 2013.

I 2017 bruker regjeringen nesten 400 mill. kroner for å fremme kvalitet i barnehagen: hoveddelen av dette er ulike kompetansetiltak. Det er mer enn en dobling av bevilgningen fra 2013. Alle grupper ansatte i barnehagen er omfattet av tiltakene. Blant annet har assistenter mulighet til å ta fagbrev i barne- og ungdomsarbeiderfaget eller barnehagelærerutdanning, og styrerne har mulighet til å ta videreutdanning i ledelse.

Like viktig som kompetanse og utdanning er tydelige krav til innholdet i barnehagen. Utkast til ny rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver har vært ute til høring. Rammeplanen skal etter planen fastsettes våren 2017 og gjøres gjeldende fra det barnehageåret som starter høsten 2017. Den nye rammeplanen skal være forskningsbasert, tilpasset dagens barnehagesektor og møte fremtidens behov. Rammeplanen skal også være et tydeligere styringsdokument med klare plikter for å gi alle barn et godt og tilrettelagt barnehagetilbud.

For å sikre at de barna som trenger det mest, går i barnehagen, har regjeringen innført to moderasjonsordninger for familier med lav inntekt: et nasjonalt minstekrav om at ingen familier skal betale mer enn seks prosent av den samlede inntekten for en barnehageplass, og gratis kjernetid for tre-, fire- og femåringer. Disse ordningene bidrar til å gjøre barnehagen tilgjengelig for flere barnefamilier. I statsbudsjettet for 2017 er det i tillegg bevilget 20 mill. kroner til et forsøk med gratis barnehage og skolefritidsordning (SFO) for familier med lav inntekt.

Oppsummert har regjeringen gjennomført en betydelig satsing på kvalitet og tilgjengelighet i barnehagen. Et barnehagetilbud av god kvalitet er tidlig innsats for alle barn, og spesielt for barn som av ulike grunner trenger særlig støtte og omsorg.

Departementets vurderinger

Regjeringen mener det er nødvendig å legge til rette for en ytterligere styrking av barnehagekvaliteten for å lykkes med barnehagen som en arena for tidlig innsats.

Det er barnehageeierens ansvar at personalet har den rette kompetansen, men gjennom kompetansetiltak kan departementet påvirke utviklingen av kvaliteten i ønsket retning. Regjeringen vil i løpet av 2017 legge frem en revidert versjon av strategien Kompetanse for framtidens barnehage (2014–2020). Hensikten er blant annet å gi barnehagelærerne og fagarbeiderne bedre mulighet for faglig oppdatering i tråd med ny rammeplan.

NOU 2012: 1 Til barnas beste – Ny lovgivning for barnehagene anbefalte å innføre en bemanningsnorm i barnehagen der det normalt skal være én voksen per tre barn under tre år og én voksen per seks barn over tre år. Nok voksne er nødvendig for å kunne ivareta et sikkerhetsmessig og pedagogisk forsvarlig tilbud i barnehagen, for eksempel ved lek ute eller på turer. Flere voksne per barn vil i tillegg kunne sikre at de voksne fanger opp barnas ulike behov for støtte og hjelp på et tidligst mulig tidspunkt. Departementet vil i løpet av våren 2017 sende ut til høring et forslag om bemanningsnorm. Regjeringen har som ambisjon at forslaget skal tre i kraft innen 2020.

Regjeringens politikk er at barn og unges utbytte av utdanningen forutsetter kompetente ansatte. Barnehagen er en del av utdanningsløpet, og det er viktig å ha høye ambisjoner for kompetansenivået til de ansatte som arbeider med de minste barna. Regjeringen har som ambisjon å øke kompetansekravene i barnehagene, slik at flere av de ansatte må være barnehagelærere. I statsbudsjettet for 2017 er det bevilget 172 mill. kroner til et øremerket tilskudd som skal øke antall barnehagelærere. Bevilgningen ble gitt med halvårseffekt for 2017. Helårseffekten utgjør om lag 415 mill. kroner. I Innst. 14S (2016-2017) viser flertallet i familie- og kulturkomiteen til at dette er et skritt på veien i retning av en ny barnehagelærernorm. Pedagognormen er i dag en minimumsnorm som sier at det skal være minimum én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år, og per 14-18 barn når barna er over tre år og den daglige oppholdstiden for barna er over seks timer. I 2016 oppfylte 74 prosent av barnehagene pedagognormen, en økning fra 55 prosent i 2014. Utviklingen går derfor raskt i riktig retning. Det vil i løpet av 2017 bli sendt ut til høring et forslag om at pedagognormen skjerpes opp til det Stortinget har bevilget midler til. Ikrafttredelse vil bli nærmere omtalt i høringsnotatet. Regjeringen har som ambisjon å skjerpe kompetansekravene ytterligere, men dette må vurderes i lys av utviklingen i antall barnehagelærere som blir utdannet og som blir i yrket. Et eventuelt forslag om skjerpede kompetansekrav vil vurderes i de årlige budsjettprosessene.

En viktig fase i barns liv er overgangen mellom barnehage og skole. Forskning viser at denne overgangen kan ha betydning for hvordan barna klarer seg videre i skoleløpet. En god overgang der barna blir godt inkludert tidlig i skoleløpet, kan redusere frafall i videregående skole og øke barnas aktive deltakelse videre i utdanningsløpet.20 Dagens barnehagelov og opplæringslov har ingen uttrykkelige bestemmelser om skoleeierens eller barnehageeierens ansvar for å tilrettelegge for et godt samarbeid om barnas overgang fra barnehage til skole. Som varslet i Meld. St. 19 (2015–2016) Tid for lek og læring. Bedre innhold i barnehagen vil departementet gjennomgå regelverket knyttet til overgangen fra barnehage til skole og vurdere å lovfeste en samarbeidsplikt for skoleeiere og barnehageeiere.

Departementet vil

• sende ut til høring lovforslag om bemanningsnorm i barnehagene. Regjeringen har som ambisjon å øke kompetansekravene til de ansatte i barnehagene og vil skjerpe pedagognormen

• revidere strategien Kompetanse for framtidens barnehage i løpet av 2017

5.2.2 Et godt læringsmiljø uten mobbing

Barnehagen skal tilby et omsorgs- og læringsmiljø som er til barns beste, på samme måte som skolen skal sørge for et godt og trygt lærings- og skolemiljø og bidra til at elevene opplever å mestre skolearbeidet.

Barnehagens omsorgs- og læringsmiljø skal fremme barns trivsel, livsglede, mestring og følelse av egenverd.21 Ikke alle barn opplever et trygt og godt omsorgs- og læringsmiljø i barnehagen. Nyere undersøkelser viser at det forekommer mobbing, plaging, erting og utestengning fra leken.22

Skolen skal, ifølge opplæringsloven, «aktivt og systematisk arbeide for å fremje eit godt psykososialt miljø, der den enkelte eleven kan oppleve tryggleik og sosialt tilhør». Med læringsmiljø menes gjerne de samlede kulturelle, relasjonelle og fysiske forholdene på skolen som har betydning for elevenes læring, helse og trivsel. Arbeidet for å sikre elevene et trygt og godt læringsmiljø består av en rekke faktorer, som vennskap, gode relasjoner mellom elever og mellom lærer og elev, lærerens evne til god klasseledelse, skole–hjem-samarbeid, det fysiske miljøet på skolen og kultur for læring blant elevene.23

At elevene opplever å ha et godt og inkluderende læringsmiljø, er ett av de tre overordnede målene for skolen.24 Undersøkelser peker i retning av at elevene får bedre læringsresultater når de har et læringsmiljø med lite mobbing, god faglig støtte, et godt forhold til lærerne og høy grad av trivsel.25 Et godt læringsmiljø kan fremme vennskap, trivsel og helse, og virke forebyggende mot mobbing. Det kan videre fremme god psykisk helse og motvirke at elever utvikler psykiske plager.

Mye tyder også på at et godt læringsmiljø virker utjevnende. Skoler der elevene har høy indre motivasjon og gjennomgående høy innsats, har til felles at foreldrenes utdanning betyr mindre for elevenes prestasjonsutvikling, sammenlignet med skoler som mangler en slik læringskultur.

Å bygge et trygt og godt læringsmiljø er også helt avgjørende for at den enkelte skole evner å forebygge og håndtere mobbing. Det er en utfordring som mange skoler ikke klarer å håndtere. I følge Elevundersøkelsen fra høsten 2016, er det 6,3 prosent av elevene som oppgir at de blir mobbet 2–3 ganger i måneden eller oftere av medelever, av noen voksne på skolen eller digitalt. I rene tall betyr det at mer enn 50 000 elever blir utsatt for mobbing på skolen. Omfanget av mobbing er høyest på barneskolen, lavest på videregående skoler.

Samtidig er det store forskjeller mellom skoler og mellom kommuner. Noen har jobbet systematisk og kunnskapsbasert med skolemiljøet gjennom mange år og opplever lite mobbing, andre steder er situasjonen den motsatte. Elevundersøkelsene gjennom flere år dokumenterer at mange skoler sliter med mobbetall som er mer enn dobbelt så høye som landsgjennomsnittet. En del kommuner opplever dette i flere av skolene sine.

Departementets vurderinger:

For å møte utfordringene med mobbing har regjeringen det siste året utformet og fått vedtatt en ny politikk som skal sette kommunene, med barnehager og skoler, bedre i stand til å forebygge og håndtere mobbing. Regjeringen har gjort fire hovedgrep. For det første styrket tidlig innsats ved at arbeidet mot mobbing skal starte allerede i barnehagene. For det andre styrking av kompetansen om mobbing i både kommuner, skoler og barnehager. For det tredje at barn som blir utsatt for mobbing og deres familier skal sikres bedre støtte og veiledning. Og for det fjerde at regelverket forbedres på flere punkter.

Djupedalutvalget understreker at arbeidet for et godt psykososialt miljø er helt avgjørende for å forebygge mobbing.26 Selv om utvalget ikke hadde barnehagen som en del av sitt mandat, peker utredningen likevel på at barnehagen er en viktig arena der barn tidlig tilegner seg sosial kompetanse. Utvalget mener derfor at arbeidet med det psykososiale miljøet i barnehagen og i grunnopplæringen må ses i sammenheng.

Departementet er enig i denne vurderingen. De nye tiltakene som nå gjennomføres for å forebygge og håndtere mobbing, inkluderer derfor barnehagene. I forslaget til ny rammeplan om barnehagens innhold og oppgaver er det systematiske arbeidet for å fremme barnas evne til å bygge og videreføre gode relasjoner og fellesskap fremholdt som vesentlig for arbeidet med å forebygge mobbing.

Våren 2016 la regjeringen frem Meld. St. 19 (2015–2016) Tid for lek og læring. Bedre innhold i barnehagen. Meldingen varslet tiltak som skal bidra til å styrke kvaliteten på barnehagetilbudet. I behandlingen av meldingen ba Stortinget blant annet regjeringen om å fremme forslag om en egen lovhjemmel om et trygt omsorgs- og læringsmiljø i barnehageloven. Regjeringen vil følge opp dette anmodningsvedtaket på egnet måte.

Erfaringer fra mobbesaker viser at mange kommuner, skoler og barnehager mangler nødvendig kompetanse til å forebygge og håndtere mobbing. Regjeringen har derfor lansert en kompetansepakke med målrettede og differensierte tiltak som skal være best mulig tilpasset situasjonen den enkelte kommune befinner seg i. Denne kompetansesatsingen er utformet slik at de kommunene som har de største mobbeutfordringene, skal få bistand først, og disse kommunene skal også få mer støtte og veiledning enn andre. Tidlig innsats-perspektivet er vektlagt ved at kommuner som sliter med høye mobbetall i skolene, også skal få tilbud om kompetanseheving i barnehagene – som et forebyggende tiltak.

Det er en alvorlig utfordring at mange barn, unge og deres familier sliter med å komme seg videre etter å ha opplevd alvorlige mobbesaker. Det kan ofte hemme skolearbeidet over lang tid. Regjeringen har lagt stor vekt på at barn som blir utsatt for mobbing og deres familier skal få bedre støtte til og veiledning i hvordan de konkrete sakene kan løses og hvem de kan henvende seg til. Regjeringen vil derfor styrke både Barneombudets og fylkesmannens kapasitet til å bistå barn som mobbes.

For at regelverket skal være et mer effektivt virkemiddel mot mobbing og dårlige skolemiljøer, har regjeringen foreslått nye regler om skolemiljø i opplæringsloven. Endringene styrker rettighetene til elever som blir mobbet, og deres foreldre. Forslagene til endringer skal behandles i Stortinget våren 2017.

Departementet vil

• videreføre kompetansepakken for å forebygge og håndtere mobbing i skole og barnehage

• sikre bedre støtte og veiledning til barn som blir utsatt for mobbing og deres familier ved å styrke kapasiteten til barneombudet

• styrke rettighetene til elever som blir mobbet og deres foreldre

• at elever enklere skal få prøvd saker av fylkesmannen, og at skoleeiere kan få dagbøter dersom ikke læringsmiljøet ivaretas

• prøve ut et modulbasert tilbud om videreutdanning for skoleledere, der forebygging og håndtering av mobbing er tema for modulen som utvikles først

5.2.3 Tilpasset opplæring og tidlig innsats i ordinær undervisning

En grunnleggende forutsetning for å lykkes med tidlig innsats er at skolen skal prioritere læring tidlig i opplæringsløpet. I Reform 97 skulle opplæringen på småskoletrinnet (1.–4. trinn) bygge på både barnehagens og skolens tradisjoner. Lærerne skulle legge vekt på læring gjennom lek og aldersblandede aktiviteter og organisere opplæringen etter tema med elementer hentet fra skolefagene. Opplæring i skolefag skulle gradvis bli innført gjennom småskoletrinnet. Både allmennlærere og førskolelærere var kvalifisert for å arbeide i 1. klasse, og med videreutdanning kunne førskolelærere arbeide på hele småskoletrinnet.27

Evalueringen av reformen konkluderte med at omfanget av systematisk opplæring i lesing, skriving og regning var forholdsvis lavt, særlig på småskoletrinnet. Det var mange skifter mellom temaer og ofte uklart hva som var hensikten med de ulike aktivitetene.28

Med Kunnskapsløftet ble grunnleggende ferdigheter integrert i læreplanene for alle fag. Nå skulle arbeidet med å utvikle elevenes grunnleggende ferdigheter starte på 1. trinn. Timetallet på 1.–4. trinn ble utvidet for å styrke elevenes grunnleggende ferdigheter, og det ble innført nasjonale prøver i lesing, regning og engelsk på 5. trinn.29

Prinsippene for læreplanverket for Kunnskapsløftet har siden ligget fast. Staten har på ulike måter styrket skolenes kapasitet til tidlig å arbeide med grunnleggende ferdigheter og kompetanse i skolefagene, for eksempel gjennom å innføre kartleggingsprøver på 1.–3. trinn.

Staten har også spesialisert lærerutdanningene etter trinn i grunnopplæringen, satt strengere krav til lærernes formelle kompetanse i undervisningsfagene og innført lærerutdanninger på mastergradsnivå. Til sammen kan disse tiltakene sies å bygge opp under en sterkere spesialisering mot både skolefag og skoleslag.

Åtte av ti lærere som underviser i norsk på småskoletrinnet, har fordypning i faget. Dette gjelder også tre av fire lærere som underviser i matematikk på dette trinnet.30 Dette gir skolen et godt utgangspunkt for å styrke den tidlige innsatsen rettet mot elever med særskilte utfordringer, og for å bidra til at flere elever utvikler kompetanse på høyt nivå også senere i skoleløpet.

Å undervise på de laveste trinnene krever en annen kompetanse enn å undervise på de øverste trinnene i grunnskolen. Lærerne som er i kontakt med elevene, må ha den riktige kompetansen til å avdekke utfordringer, og kunnskapen til å handle. Elevene på de laveste trinnene har færre ulike lærere enn elevene på de høyere trinnene, og kontaktlærerrollen er derfor særlig viktig.

Et viktig grep regjeringen har gjort er å vektlegge begynneropplæring i ny grunnskolelærerutdanning. Alle kandidater som uteksamineres fra GLU 1 – 7, skal ha inngående kunnskap om begynneropplæring og grunnleggende ferdigheter og være i stand til å iverksette tidlig innsats og sikre progresjon i elevens utvikling av grunnleggende ferdigheter og fagkompetanse. Utdanningen skal vektlegge kontaktlærerrollen, og alle fag skal omfatte begynneropplæring.

Studenter som velger begynneropplæring som mastergradsfag, skal bli eksperter i begynneropplæring i lesing, skriving og regning. Alle kandidatene som uteksamineres fra denne utdanningen, skal ha inngående kunnskap om begynneropplæring, grunnleggende ferdigheter, vurderings- og kartleggingsverktøy, klasseledelse og vurdering av elevers læring og hva som fremmer læring i fagene.

Opptak til disse utdanningene starter fra høsten 2017. De første lærerne fullfører GLU 1 – 7 i 2022, men vi vil få kandidater med mastergradsfordypning i begynneropplæring før dette. Noen av dagens studenter vil søke overgang til ny utdanning noe som kan bety at vi kan få et økende antall med denne mastergradsutdanningen ut i skolen fra 2019.

Rekrutteringen til GLU 1–7 har imidlertid lenge vært lavere enn til de andre lærerutdanningene. Dette er vist som forholdet mellom andel ledige studieplasser i GLU 1–7 og i GLU 5–10 i figur 5.4. Hvert år, med unntak av i 2013, har om lag én av fire plasser stått ledige.

Lærertetthet er en annen faktor som kan påvirke muligheten til å gi tilpasset opplæring. Kommunen og fylkeskommunen har ansvaret for å stille til disposisjon de ressursene som er nødvendige for at kravene i lovverket skal kunne oppfylles.31 Dette er særlig spesifisert for de fire laveste trinnene, der den tilpassede opplæringen skal innebære særskilt høy lærertetthet i norsk, samisk og matematikk, og særlig rettes mot elever med svake ferdigheter i lesing og skriving.

Høy lærertetthet er i seg selv ikke tilstrekkelig for å gi tilpasset opplæring. Fordi ekstra lærere er et kostbart tiltak, bør effekten av flere lærer være betydelig. Studier SSB har gått gjennom tyder imidlertid på at effektene av ekstra lærere ofte er beskjeden.32 Opp til et visst ressursnivå er det en sammenheng mellom ressursbruk og resultater, men når denne terskelverdien er nådd, gir ikke nye ressurser automatisk bedre resultater. For eksempel fant den foreløpige evalueringen av prøveordningen med økt lærertetthet på ungdomstrinnet ingen tegn til effekt på elevenes læringsutbytte i de skolene som deltok i ordningen.33 Det finnes studier som finner at økt lærertetthet kan ha positiv betydning for noen elevgrupper, som elever med lav sosioøkonomisk bakgrunn og for de yngste elevene.34 Det mest avgjørende synes likevel å være hvordan skolene bruker ekstra ressurser.

Norge er det landet som i gjennomsnitt har færrest elever per lærer i hele skoleløpet i OECD.35 Lærertettheten har vært stabil over lang tid, selv om det også er store forskjeller mellom kommunene i ressursbruk. Det er lite som tyder på at forskjeller i ressursbruk er en sentral forklaring på forskjeller i læringsutbytte i norsk skole, og det er heller ikke mye som tyder på at vesentlig høyere ressursnivå generelt vil gi bedre resultater.36 Studier viser tvert imot at det er vesentlige effektivitetsforskjeller mellom norske skoler.37 Det betyr at noen skoler oppnår bedre læringsutbytte enn andre skoler med tilsvarende klassestørrelse og utgiftsnivå.

Departementets vurdering

Departementet mener at de viktigste forutsetningene for tilpasset opplæring og tidlig innsats er god kompetanse på alle nivåer i skolesystemet, og at skolene og kommunene bruker ressursene sine godt.

Særlig vil vektleggingen av begynneropplæring i grunnskolelærerutdanningen 1–7 bidra til å styrke arbeidet med tidlig innsats og tilpasset opplæring i skolen. Den nye mastergradsutdanningen vil føre til at mange skoler om få år har eksperter på feltet. Disse lærerne kan bli en ressurs for å bedre begynneropplæringen i skolene de jobber på. Regjeringens ambisjon er at det skal finnes nok lærere som er eksperter på begynneropplæring til å gi alle barn en god start på skoleløpet. Rekrutteringen til GLU 1–7 har imidlertid vært en utfordring siden innføringen av de nye grunnskolelærerutdanningene. Det betyr at det ikke utdannes nok lærere med denne kompetansen og at kommunene kan få problemer med å rekruttere lærerne de trenger. Departementet vil støtte lokale initiativ til samarbeid for å øke rekrutteringen til GLU 1–7.

Profesjonelt samarbeid for kvalitetsutvikling på skolene er nødvendig for at ekstra ressurser skal gi bedre læring for elevene. Departementet prioriterer en rekke tiltak knyttet til å utvikle det profesjonelle samarbeidet i skolen, blant annet mer lokal kompetanseutvikling. Regjeringen har styrket arbeidet med lesing, skriving og regning gjennom Realfagsstrategien og Språkløyper. I tråd med prinsippet om tidlig innsats retter begge strategiene seg mot både barnehage og skole.

I Språkløyper vil det blant annet bli utviklet en kompetansepakke som omhandler bruk av skolebibliotek i arbeid med lesing på barnetrinnet. Kravet til å være en trygg leser og til å forstå meningen med ulike tekster er økende innenfor alle yrker, men også for generell deltakelse i samfunnet. Å mestre lesing av ulike tekster er med på å gi elevene et godt grunnlag for å mestre skolefag og til å gå videre i utdanningløpet.

Leselyst kommer ikke av seg selv, men må stimuleres. Det er gitt midler til lesestimuleringstiltak gjennom Språkløyper og departementet vil også vurdere å styrke arbeid med leselysttiltak gjennom en egen tilskuddsordning der en del av midlene skal brukes til å styrke skolebibliotekenes arbeid.

Elever skal ha tilgang til skolebibliotek gjennom hele grunnopplæringen. Ansvaret for og utviklingen av tilbudet til elevene ligger hos kommunene. I forskrift til opplæringsloven gis det også klare føringer for at bibliotekene skal være tilgjengelige og særskilt tilrettelagt for elevene slik at de blir aktivt brukt i opplæringen i skolen.

Departementet mener skolebibliotekene har og fortsatt skal ha en viktig rolle i elevenes opplæring. Skolebibliotek som brukes aktivt i den pedagogiske virksomheten gjør elevene til bedre lesere og bidrar til viktig kunnskap om informasjonshenting og behandling av kilder. Skolebibliotekene kan også benyttes til møter mellom elever på ulike trinn, og mellom elever og foreldre. Skolebibliotekene er en arena der elevene kan lære og være aktive på andre måter enn i tradisjonelle skoletimer.

Departementet vil også vurdere hvordan personalet på SFO – der mange barn tilbringer en stor del av dagen – kan styrke sin kompetanse til å bidra til at barn får gode leseopplevelser.

Departementet har bedt Utdanningsdirektoratet sette i gang en evaluering av SFO, inkludert tilbudet for elever med særskilte behov på 5.–7. trinn.38 Evalueringen er ventet å være ferdig i slutten av 2018. Departementet vil ta sikte på å følge opp resultatene i en melding til Stortinget når evalueringen er ferdig.

Departementet mener at det også er vesentlig å få mer kunnskap om hvordan lærerressurser kan brukes for å gi mer læring for elevene. Departementet har satt i gang forskningsprosjektet LÆREEFFEKT, som undersøker effekten av ulike modeller for bruk av ekstra lærerressurser på 1.–4. trinn i grunnskolen. Program for bedre gjennomføring prøver ut ulike modeller for intensiv opplæring i matematikk på ungdomstrinnet og videregående opplæring og modeller for samarbeid om læringsmiljø for elevens læringsutbytte.

Selv om lærertettheten har vært stabil på nasjonalt nivå over en svært lang periode, er det forskjeller lokalt, også når det gjelder hvordan klassene organiseres. Departementet har derfor initiert en undersøkelse for å finne ut hvordan skolene i praksis organiserer timene, med særlig vekt på de laveste trinnene i skolen. Til sammen vil disse studiene gi et enda bedre grunnlag for å vurdere effekten av forskjellige modeller for bruk av ekstra ressurser på ulike trinn i grunnopplæringen.

Departementet vil

• støtte lokale initiativ til samarbeid for å øke antall søkere til GLU 1–7

• spre kunnskap fra pågående forskningsprosjekter om hvordan ekstra lærerressurser kan bidra til mer læring for elevene

• sørge for et bedre kunnskapsgrunnlag om antallet elever per lærer i skolen, og sette i gang en kartlegging av klassestørrelse

5.3 Ekstra tiltak i ordinær opplæring

Når skolen oppdager at elever har utfordringer, enten med undervisningen eller med forhold utenfor undervisningen, må skolen ha rutiner på plass for å følge elevene raskt opp. Dette er viktig for å hindre at utfordringer får utvikle seg til de blir mer alvorlige.

5.3.1 Plikt til intensiv opplæring

Elever som strever med fag tidlig i utdanningsløpet, får ofte problemer med å hente seg inn igjen. Dersom skolen ikke jobber tilstrekkelig med faglige ferdigheter i de første årene, kan dette få store konsekvenser for elevenes videre skolegang. Det er en sterk sammenheng mellom elevenes faglige utgangspunkt fra grunnskolen og sannsynligheten for å fullføre videregående opplæring. Særlig gjelder dette matematikkferdigheter.39

Dagens regelverk gir lokale skolemyndigheter og den enkelte skole et stort handlingsrom når det gjelder hvordan de skal følge opp elevene. Skolen plikter å vurdere og eventuelt gjøre endringer eller prøve ut forskjellige tiltak innenfor den ordinære opplæringen dersom elever ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Det er imidlertid store variasjoner mellom hvordan og i hvilken grad de tilpasser opplæringen til den enkelte elev, og hvor raskt de setter inn nødvendige tiltak.

Flere forskningsprosjekter dokumenterer at 1:1-undervisning eller undervisning i svært små grupper, organisert som intensiv opplæring i en kortere periode, i tillegg til undervisning i ordinær klasse, synes å være den mest effektive måten for elevene å komme tilbake til forventet progresjon, og oppleve mestring.40 Særlig gjelder dette dersom undervisningen er basert på definerte undervisningsopplegg.41

Undervisning i små grupper bør likevel ikke pågå for lenge for den enkelte elev. Elever lærer av hverandre gjennom samhandling i klassen. I egne grupper for elever med svake faglige ferdigheter vil slike medelev-effekter nødvendigvis bli svakere. Det er også slik at forventninger til læring i seg selv påvirker læringsutbyttet.42 I egne grupper vil forventningene til læring for elever med svake faglige ferdigheter fort bli lavere, og slik skape en selvoppfyllende profeti.

Departementets vurderinger

Departementet mener at det er behov for en sterkere lovregulering av den faglige støtten elevene får i starten av grunnskolen. Departementet vil derfor konkretisere forventningene til hvordan skoleeiere skal jobbe med tidlig innsats på de laveste trinnene i skolen, ved å innføre en plikt til å gi intensiv opplæring på 1.–4. trinn for elever som strever med lesing, skriving eller regning. Departementet vil sende lovforslaget ut til høring. Plikten blir nærmere beskrevet i lovforslaget.

Det overordnede målet er at elevene på et tidlig tidspunkt skal få den støtten de trenger, slik at de kan oppleve mestring i den ordinære opplæringen. Det skal bli kortere vei og tid fra en utfordring oppdages, til at skolen setter inn tiltak for å hjelpe eleven. Flest mulig elever skal nå kompetansemålene i læreplanen innen avslutningen av opplæringen på 4. trinn. Departementet mener at målgruppen og tidspunktet for når plikten inntrer derfor bør defineres av elevenes fremgang og progresjon sammenlignet med disse målene.

Elever som trenger avvik fra kompetansemålene, eller som ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, skal fortsatt få spesialundervisning. Elever som får spesialundervisning, skal alltid ha enkeltvedtak på grunnlag av sakkyndig vurdering.

Den intensive opplæringen skiller seg fra spesialundervisning ved at den ikke krever sakkyndig vurdering eller annen omfattende saksbehandling. Tiltaket blir dermed et lavterskeltilbud og veien til hjelp blir kortere. Selv om lokale skolemyndigheter er ansvarlige for å sikre at skolene gjennomfører den intensive opplæringen, vil det i det enkelte tilfelle være skolen som er nærmest til å vurdere hvilke enkeltelever som vil ha nytte av en kortvarig intensiv opplæring.

Intensiv opplæring betyr at læringstrykket skal være høyt både i den enkelte undervisningsøkten og i en viss periode, og at opplæringen skal være tilpasset utfordringene til den eleven det gjelder. Noen kommuner har i dag egne team som følger opp elever som strever, mens andre kommuner setter inn ekstra lærere på skolene. Konkrete eksempler på metoder som kan brukes for elever som strever med leseopptrening og elever som regnes å være i risikosonen for å utvikle lese- og skrivevansker, er trening på bokstav-lyd forbindelser, lesing og skriving av ord og sammenhengende tekst og vokabular.43

Lærerne og skolene kjenner ulike metoder for intensiv opplæring, og de kjenner forutsetningene de vil fungere under. Tilbudet bør bygge på forskningsbasert kunnskap om hva som gir mest læring for elevene, men det konkrete undervisningsopplegget vil alltid måtte bygge på profesjonelt skjønn.

Departementet vil følge implementeringen av plikten tett og vil invitere til samarbeid med fylkesmennene og andre relevante parter. For at tiltaket skal ha ønsket effekt, er det avgjørende at kommunen, skoleledere og lærerkollegiene har en felles forståelse av hvordan plikten skal følges opp. Når plikten til tidlig innsats nå blir mer håndfast kan det gjøre det lettere for foreldre og foresatte å etterspørre hvilke tiltak skolen gjennomfører for elever som strever. Tidlig innsats og bruken av intensiv opplæring kan også være et aktuelt tema for tilsyn.

Tilbudet om intensiv opplæring kan gjennomføres både innenfor og utenfor den ordinære undervisningen. Samtidig skal tilbudet om intensiv opplæring ikke føre til at elevene organiseres i permanente nivåbaserte elevgrupper. Det innebærer at lovbestemmelsen om organisering i klasser derfor ligger fast, jf. § 8-2. Den intensive opplæringen skal ikke bryte med kravet om at «til vanleg skal organiseringa ikkje skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhør».

Departementet mener at det er viktig at kunnskap om hvordan intensiv opplæring best kan gi mer læring for elevene spres. Departementet legger til grunn at tidlig innsats og intensiv opplæring vil være sentrale temaer i den nye modellen for kompetanseutvikling i skolen, jf. kapittel 7.

Forskningsprosjektet LÆREEFFEKT, som undersøker effekten av ulike modeller for bruk av ekstra lærerressurser på 1.–4. trinn i grunnskolen bidrar til ny relevant kunnskap på området, og departementet vil sikre at denne kunnskapen blir tilgjengelig.

I statsbudsjettet for 2017 er det vedtatt å øke bevilgningen til økt lærertetthet på 1.–4.trinn med 460 mill. kroner for å styrke kommunenes arbeid med tidlig innsats. Den samlede bevilgningen er med dette på 1,3 mrd. kroner. Midlene skal benyttes til lærerårsverk, og vil sette kommunene i stand til å kunne oppfylle plikten til å gi elever tilbud om intensiv opplæring på 1.–4. trinn. Departementets vurdering er at tilskuddet har gitt kommunene rom for å følge opp elever tettere.

Departementet vil

• sende ut til høring lovforslag om at skoleeier skal få plikt til å tilby intensiv opplæring i regning, skriving og lesing på 1.–4. trinn for elever som ikke har forventet progresjon

• videreføre tilskuddsordningen for økt lærertetthet på 1.–4. trinn

• spre kunnskap fra pågående forskningsprosjekter om hvordan intensiv opplæring kan organiseres for å bidra til mer læring for elevene

5.3.2 Plikt til tverretatlig samarbeid

Årsakene til at elever ikke har faglig fremgang på skolen, kan være mange og sammensatte, og psykisk helse er en viktig faktor. 42 prosent av elevene som ikke fullfører videregående opplæring, sier at den viktigste årsaken var forhold utenfor skolen, og en femtedel av disse igjen forklarer frafallet med psykiske problemer.44 15–20 prosent av barn og unge mellom tre og 18 år har psykiske plager som angst, depresjon og atferdsforstyrrelser.45 Psykiske vansker vil ofte gå ut over elevens læring, men mangelfull mestring i skolen kan også gi opphav til psykiske vansker. Elever som presterer på et godt faglig nivå, kan også ha utfordringer knyttet til psykisk helse.

I mange tilfeller vil det kreve kompetanse fra ulike yrkesgrupper for å få satt sammen et opplegg som er godt tilpasset eleven. At barn og unge i liten grad oppsøker hjelp på egen hånd dersom de strever, taler for å etablere gode systemer rundt elevene som sikrer rask og koordinert oppfølging.

På skolenivå kan tiltak handle om mindre tilpasninger i opplæringssituasjonen og egne rutiner i skole–hjem-samarbeidet for enkelte elever. For tjenestene utenfor skolen kan tiltak handle om rådgivning, støtte og veiledning fra helsetjenestene og barnevernet til elever og deres familier. Det kan også være mer omfattende tiltak, som avlastning og omsorgsovertakelse i barnevernet og terapi og andre former for behandling i kommune- og spesialisthelsetjenesten.

I tillegg til lærere finnes det et lag av andre fagpersoner og yrkesgrupper i og rundt skolen. Skolen skal gi elever sosialpedagogisk rådgivning om personlige, sosiale og emosjonelle vansker knyttet til opplæringen. Den sosialpedagogiske rådgivningen skal også formidle kontakt med hjelpeapparatet utenfor skolen ved behov.

Det finnes om lag 1700 ansatte fordelt på om lag 2900 skoler som arbeider med sosialpedagogisk rådgivning i grunnskolen. Når det gjelder skolehelsetjenesten, er det på landsbasis i gjennomsnitt 1,75 årsverk helsesøstre per 1000 elever i barneskolen.46

Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) skal hjelpe barnehagen og skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å tilrettelegge barnehagetilbudet og opplæringen for barn og elever med særlige behov. Dette betyr at PPT skal støtte barnehagene og skolene i deres arbeid med å realisere tidlig innsats, forebygging og god faglig og sosial utvikling.

Behovet for flerfaglighet og samarbeid på tvers er bredt omtalt i offentlige dokumenter,47 og støttes av skoleledere. 48 Det har flere steder blitt pekt på at det er behov for en styrking av laget rundt eleven, i betydningen andre fagpersoner, og at mangelen på dette kan svekke det flerfaglige arbeidet. Lang saksbehandlingstid i PPT har lenge vært påpekt som en utfordring.49

For at et flerfaglig samarbeid skal fungere, er det ikke nok at det er flere faggrupper til stede. De ulike fagpersonene må samarbeide målrettet. Studier peker på at det er stor variasjon i hvordan og hvor godt kommunene og skolene utnytter det eksisterende handlingsrommet for denne type samarbeid. Lærere samarbeider hovedsakelig med andre pedagoger. Samarbeidet med sosialfaglige ressurser i skolen er svært personavhengig, og samarbeidet med skolehelsetjenesten er for svakt.50

Meld. St. 26 (2014–2015) Fremtidens primærhelsetjeneste viser til at mange barn og unge med utfordringer av ulike slag ikke får den hjelpen og oppfølgingen de burde hatt, og som de har rett på. Meldingen peker på at behovene må avdekkes på et så tidlig tidspunkt som mulig dersom barn og unge skal få den hjelpen de trenger. Da er det viktig at de ulike kommunale tjenestene arbeider godt sammen, slik at de er lett tilgjengelige og godt samordnet.

Departementets vurderinger

Et helhetlig og flerfaglig perspektiv på tidlig innsats forutsetter samarbeid mellom etater og samordning mellom tjenestene som har i oppgave å ivareta barn og unge. Det er kommunene som har ansvaret for barn og unges oppvekstsvilkår og dermed for å samordne støtte fra barnevern, helsestasjon og andre kommunale tjenester.

Fullføring av skolen har i seg selv en rekke positive effekter på barn og unges livssjanser. Tjenestetilbud fra sektorer utenfor skolen bør derfor i mange sammenhenger innrettes mot å øke sannsynligheten for at elevene fullfører opplæringen. Det kan være en utfordring.

En god kommunal ledelse evner å utnytte potensialet i kommunens samlede flerfaglige kompetanse. Fra statens side er det en tydelig forventning om at kommunene arbeider aktivt med dette som mål. I tillegg vil bedre utnyttelse av flerfaglige ressurser kunne bidra til at lærerne kan konsentrere seg om sin kjerneoppgave, nemlig undervisning.

Loven om kommunale helse- og omsorgstjenester pålegger primærhelsetjenestene å samarbeide med skolen dersom skolen ønsker det. Barnevernloven pålegger barneverntjenesten å samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer dersom det kan bidra til å løse barneverntjenestens oppgaver. Skolen har ikke en tilsvarende plikt.

Departementet mener at det er utfordring at skolens ansvar for samarbeid ikke speiler det ansvaret andre kommunale tjenester har for å samarbeide med skolen. For det første er det en prinsipiell utfordring at skolens ansvar ikke er regulert i lov, men i forskrift. En annen utfordring er at forskriften legger ansvaret for tverretatlig dialog og samarbeid til «personalet i skolen», ikke til skolen som virksomhet. En tredje utfordring at skolens ansvar er regulert i forskriftens regler om retten til nødvendig rådgivning, som innebærer at plikten først inntrer der eleven ber om det.

Normalt vil ikke skolen ha kompetanse til å vurdere elevens behov for tiltak som går utover tilpasning av skolemiljøet og av opplæringstilbudet. Skolen vil imidlertid ha kompetanse til å vurdere om det er grunn til å være bekymret for en elev, og om det er behov for støtte fra andre tjenester for å avklare elevens behov. Skolen er den tjenestearenaen der de fleste barn oppholder seg oftest og over lengst tid. Dette tilsier at skolen er en i posisjon til å tidlig oppdage behov hos elevene.

Departementet vil derfor foreslå en lovendring som gir skolen en plikt til å samarbeide med relevante kommunale tjenester om vurdering og oppfølging av elever med personlige, sosiale og emosjonelle vansker knyttet til opplæringen.

Samarbeid på tvers av faggrupper og etater kan lovfestes, men det er innsatsen i den enkelte kommune som gir resultater, gjennom kultur for deling og profesjonelt samarbeid. Departementet ønsker å bidra til å spre kunnskap om hvordan flerfaglig samarbeid best kan gjennomføres. Departementet har initiert flere forskningsprosjekter som vil gi mer kunnskap om hvordan flerfaglig samarbeid kan gjennomføres. Prosjektet Et lag rundt eleven ser blant annet på forutsetninger for å lykkes med bruk av flerfaglig kompetanse.

Departementet har besluttet å videreføre Et lag rundt eleven i tre nye år. To forskningsmiljøer får tilbud om å utvikle, prøve ut og evaluere effekten av tiltak med mål om bedre læringsmiljø og tettere oppfølging av elever. Det ene tiltaket skal undersøke samhandling mellom skole og skolehelsetjeneste. Det andre handler om et systematisk opplegg for ledelse og organisering og gjennomføring av flerfaglig samarbeid i skolen.

Prosjekter under Program for bedre gjennomføring bidrar med kunnskap om relevante problemstillinger på de høyere klassetrinnene. I tillegg er departementenes 0–24–satsing et middel for å bedre det flerfaglige samarbeidet.

Departementet vil

• sende ut til høring lovforslag om en plikt for skoler til å samarbeide med relevante kommunale tjenester om vurdering og oppfølging av elever

• spre kunnskap fra pågående forskningsprosjekter om hvordan flerfaglig samarbeid kan bidra til å støtte elevers opplæringsløp

5.4 Særskilte tiltak i og utenfor det ordinære tilbudet

Alle barn og unge skal ha et inkluderende og likeverdig opplæringstilbud. Det er en grunnleggende oppgave for skolesystemet å sørge for at spesialundervisningen er av høy kvalitet, og at de som vil ha nytte av spesialundervisning, fanges opp raskt. Mye tyder på at om lag 20 prosent av barna i skolen trenger ekstra hjelp eller tilrettelegging for å lykkes med det skolefaglige, sosial kompetanse eller med begge deler.51 En viss andel av disse barna vil ha rett til spesialundervisning for en periode, eller i hele utdanningsløpet.

Det kan være flere årsaker til at elever ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Blant annet vil behovet for spesialundervisning ofte henge sammen med skolenes evne til å tilrettelegge innenfor rammen av den ordinære tilpassede undervisningen. Selv om en del elever vil ha behov for spesialundervisning gjennom hele grunnopplæringen, bør målet for mange elever være at spesialundervisningstiltak skal hjelpe dem til å følge ordinær undervisning.

Andelen elever med vedtak om spesialundervisning øker gjennom skoleløpet, og er nærmere tre ganger så høy på de øverste trinnene i grunnskolen sammenlignet med de laveste trinnene, vist i figur 5.5. Den høye andelen elever med spesialundervisningsvedtak på de øverste trinnene kan tyde på at læringsutfordringer som oppstår tidlig, i for stor grad får utvikle og forsterke seg. Det kan også tyde på at avstanden mellom elevenes forutsetninger og kravene som stilles til elevenes læringsutbytte, øker.

Kilde: GSI

Departementet har satt i gang et større arbeid for å finne ut hvordan skolesystemet bedre kan gjennomføre særskilte tiltak i og utenfor ordinær opplæring. En egen ekspertgruppe skal både belyse utfordringer som barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging møter i praksis, og foreslå tiltak som skal forbedre kvaliteten på det tilbudet de får. Departementet vil allerede nå legge ned en grunnstein for dette arbeidet gjennom å iverksette tiltak for å sikre at skolene har personale med spesialpedagogisk kompetanse som kan avdekke behov og sette i gang de riktige tiltakene. Disse tiltakene beskrives nærmere i de følgende underkapitlene.

5.4.1 Barnehage

Frem til 2011 fikk kommunene et øremerket tilskudd for å tilrettelegge for barn med funksjonsnedsettelser i barnehagen. Dette tilskuddet kom i tillegg til retten til spesialpedagogisk hjelp i opplæringsloven. I 2011 ble barnehagesektoren rammefinansiert, og det øremerkede tilskuddet ble overført til kommunene. Mye kan tyde på at barn som tidligere fikk ekstra ressurser gjennom de statlige øremerkede midlene, i dag i større grad får tilbud om spesialpedagogisk hjelp. At det er en klart større andel barn med mild funksjonsnedsettelse som mottar spesialpedagogisk hjelp i 2016, støtter dette.

I 2016 ble bestemmelsene om spesialpedagogisk hjelp i barnehagen endret og flyttet fra opplæringsloven til barnehageloven. Etter lovendringen skal det i vurderingen av barnets behov for spesialpedagogisk hjelp tas hensyn til barnets miljø og den konteksten barnet er i. Grunnen til dette er at årsakene til barnets utfordringer og løsningen på dem vanligvis finnes i barnets omgivelser. Barn som mottar spesialpedagogisk hjelp i barnehagen, skal inkludering.

5.4.2 Styrket kunnskapsgrunnlag for bedre inkludering

Alle nivåene i utdanningssystemet skal ha kompetanse og kapasitet til å tidlig finne ut hvilke barn og elever som vil ha nytte av vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller spesialundervisning, og kompetanse til å sørge for at det pedagogiske tilbudet holder høy kvalitet. Det finnes for lite kunnskap om og kjennskap til gode eksempler på lokal praksis for hjelp, støtte og inkludering.

Systemet for spesialundervisning inneholder flere komplekse problemstillinger. For eksempel er det store forskjeller mellom kommunene i Norge i hvor stor andel av elevene som har vedtak om spesialundervisning, og i hvilken organisatorisk form de mottar den. Studier tyder på at kvaliteten på det tilbudet de får er dårligere enn det tilbudet som blir gitt til andre elever. SPEED-prosjektet, som studerer innholdet i og utbyttet av spesialundervisningen, finner data som indikerer både at det er elever som har behov for spesialundervisning, men som ikke får det, og elever som får spesialundervisning, men som ville hatt bedre utbytte av ordinær undervisning.52

Det er grunn til å tro at noen elever som i dag har vedtak om spesialundervisning kunne ha hatt et bedre utbytte av andre former for støtte. Det er flere elever som har vedtak om spesialundervisning sent i skoleløpet enn tidlig, og det er store forskjeller mellom kommuner når det gjelder hvor stor andel elever som har vedtak. Det er behov for mer kunnskap om hvordan kommuner som lykkes, jobber for å identifisere barn og unge som har utbytte av spesialpedagogisk hjelp og vedtak om spesialundervisning. Det er også behov for kunnskap om og eksempler på kvalitativt gode tilbud.

Departementets vurdering

Inkludering er et grunnleggende prinsipp i norsk utdanningspolitikk og en sentral målsetting i det internasjonale utdanningssamarbeidet. Likevel vet vi at det er utfordringer knyttet til segregering av barn og unge med behov for ekstra hjelp, spesialpedagogisk hjelp eller spesialundervisning. Barnehagen og skolen skal gi alle barn og unge et tilpasset og tilrettelagt tilbud. Det er imidlertid forskjeller i tilbudet fra kommune til kommune, og det er grunn til å tro at mange barn får et tilbud som ikke er godt nok.

Departementet har derfor satt ned en ekspertgruppe for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging. Gruppen som skal jobbe raskt og praksisnært. Ekspertgruppens arbeid markerer starten på et større arbeid med spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisningen i barnehage og skole. Barn og unges stemmer skal høres, og ekspertgruppen skal legge til rette for møteplasser og involvering av relevante parter.

Det overordnede målet med ekspertgruppens arbeid er å bidra til at barn og unge som har behov for tilrettelagte tiltak, får et pedagogisk og spesialpedagogisk tilbud av høy kvalitet og opplever økt inkludering i barnehage og skole. Ekspertgruppens arbeid skal gi nasjonale og lokale myndigheter et grunnlag for å velge de best egnede inkluderende virkemidlene og tiltakene.

Parallelt med ekspertgruppen deltar departementet i det EU-finansierte prosjektet Financing Policies for Inclusive Education Systems. En grundig studie av finansieringen av inkluderende opplæring vil gi økt kunnskap om hvilken påvirkning finansieringssystemet har på inkludering i skolen. Resultatene vil gi innspill til videre politikkutvikling.

En del av elevene som har vedtak om spesialundervisning, har nedsatt funksjonsevne. NOU 2016: 17 På lik linje har analysert og vurdert hvilke endringer som er nødvendige for å sikre oppfyllelsen av grunnleggende rettigheter til mennesker med utviklingshemning. Utvalget mener det må arbeides for en mer likeverdig opplæring og økt inkludering og foreslår tiltak på disse områdene. De peker også på behov for økt kompetanse i opplæringssektoren. Departementet vil vurdere forslagene til tiltak og ser dette i sammenheng med arbeidet til ekspertgruppen.

Det er også behov for mer kunnskap om hvordan det statlige virkemiddelapparatet kan brukes på best mulig måte. Statped, som er den statlige spesialpedagogiske tjenesten for kommuner og fylkeskommuner, skal samarbeide med pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT), som er en kommunal tjeneste. Departementet mener at det er rom for å utnytte den samlede kompetansen og kapasiteten på området bedre og mer systematisk, og vil derfor sette i gang et prosjekt for å utvikle nye samhandlingsmodeller mellom Statped, fylkesmannsembetene og kommunene/fylkeskommunene. Prosjektet skal gå over to barnehage- og skoleår og styrke innsatsen med tilpasset opplæring og inkludering i skole og barnehage, og blant annet belyse hvordan det statlige virkemiddelapparatet bedre kan støtte inkluderingsarbeidet lokalt.

Departementet vil

• følge opp arbeidet til ekspertgruppen som skal vurdere tilbudet til barn og unge som har behov for særskilt tilrettelegging i barnehage og skole. Det overordnede målet er at barn og unge som har behov for tilrettelagte tiltak, får et spesialpedagogisk tilbud av høy kvalitet og opplever økt inkludering i barnehage og skole

• prøve ut modeller for bedre utnyttelse av det statlige virkemiddelapparatet rettet mot spesialpedagogisk hjelp/spesialundervisning og inkluderingsarbeidet lokalt

5.4.3 Krav til ressurser i spesialpedagogikk

For at innholdet i spesialundervisningen skal være av høy kvalitet må de som skal stå for opplæringen, være godt kjent med hva som fremmer læring for ulike elever. Det er en klar sammenheng mellom elevers prestasjonsnivå og lærerens forventninger til dem. Forskning tyder på at det ofte er lavere forventninger til elever som er definert til å prestere svakere, enn til andre elever. Dette kan være en medvirkende årsak til at elever som får vedtak om spesialundervisning, forblir der ut utdanningsløpet.53 Det er ikke gjort store studier av effekten av spesialpedagogisk kompetanse i Norge, men en mindre studie viser at når elever får spesialundervisning av en spesialpedagog, øker elevens aktivitetsnivå og potensial for læring.54

Dette betyr at det kan være en utfordring hvis elever med vedtak om spesialundervisning får opplæring av personer uten formell spesialpedagogisk kompetanse. I en undersøkelse fra 2014 hadde under halvparten av dem som ga spesialundervisning i grunnskolen i utvalget formell spesialpedagogisk kompetanse.55 Dette omfatter både lærere uten studiepoeng i spesialpedagogikk og assistenter.

Bruken av assistenter i skolen har økt siden starten av 2000-tallet. Det er i utgangspunktet de samme formelle kravene til lærerkompetanse for spesialundervisning i grunnskole og videregående opplæring som for den ordinære opplæringen.56 Personal som ikke er ansatt i undervisningsstilling kan ikke ha selvstendig ansvar for opplæringen, verken ordinær opplæring eller spesialundervisning.57 De kan imidlertid hjelpe til i opplæringen dersom de får nødvendig veiledning. Da er det skolen som er ansvarlig, og som i det enkelte tilfelle skal vurdere hva som er nødvendig veiledning, basert på utdanningsbakgrunn og hvilke oppgaver den ansatte uten formell lærerkompetanse skal ivareta.58

Departementets vurdering

Kompetanse er et viktig bidrag til høyere kvalitet i spesialundervisningen. Derfor vil departementet vurdere å innføre et krav om at alle kommuner må sørge for at alle skoler på barnetrinnet har ansatte med faglig fordypning i spesialpedagogikk for å følge opp behovet for tidlig innsats.

For at det skal være mulig å oppfylle et slikt krav må det finnes tilbud om kompetanseutvikling. I dag finnes det ikke et eget tilbud om videreutdanning for lærere i spesialpedagogikk i Kompetanse for kvalitet. Departementet vil vurdere å opprette et eget tilbud for lærere som ønsker denne kompetansen i tillegg til lærerutdanningen. Departementet vil diskutere hva som skal være innholdet i et slikt tilbud med involverte parter.

Spesialpedagogisk kompetanse på alle skoler kan føre til at den reelle målgruppen for spesialundervisning vil identifiseres bedre, og til at kvaliteten på i opplæringen blir bedre.

Ansatte med spesialpedagogisk kompetanse kan gi veiledning til lærere og annet personale som hjelper til i spesialundervisningen på skolene. Tiltaket vil også gjøre skolene bedre i stand til å gi tilpasset opplæring og mer målrettet tidlig innsats i ordinær undervisning.

Departementet vil

• vurdere å innføre krav om at skolene på barnetrinnet skal ha tilstrekkelig tilgjengelige ressurser med faglig fordypning i spesialpedagogikk

• vurdere å opprette et videreutdanningstilbud i spesialpedagogikk

5.4.4 Tidlig innsats for minoritetsspråklige barn og unge

Det vil alltid være barn og unge i skolen med kort botid i Norge. For denne gruppen er det særlig viktig med tidlig innsats, slik at de kan lære seg norsk språk og få et godt utgangspunkt for videre utdanning og deltakelse i samfunnet.

For minoritetsspråklige barn under skolepliktig alder er det viktig at barnehagen kan støtte barnas utvikling i norsk språk for å gi et best mulig grunnlag før skolestart. Tidlig barnehagestart virker forebyggende og gir lavere sannsynlighet for behov for språktiltak i skolen. Minoritetsspråklige barn går i mindre grad i barnehage enn øvrige barn, særlig i ett- til to-årsalderen. Vi vet at tilegnelsen av andre språk enn morsmålet går lettere i yngre alder, så tiltak for å øke barnehagedeltakelsen og god støtte til læring av norsk som andrespråk er viktig for denne gruppen, enten barnet er født i Norge eller selv er innvandret.

I Meld. St. 19 (2015–2016) Tid for lek og læring. Bedre innhold i barnehagen foreslo regjeringen at ny rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver skal tydeliggjøre hva det innebærer å støtte barns språkutvikling før skolestart. I tillegg ble det foreslått at rammeplanen skal bli tydeligere når det gjelder barnehagens ansvar for å sikre at barn med et annet morsmål enn norsk får god oppfølging i utviklingen av norsk som andrespråk. Stortinget sluttet seg til forslagene, og departementet har fulgt opp dette i utkast til ny rammeplan som har vært ute til høring. Ny rammeplan skal etter planen tre i kraft høsten 2017.

Særskilt språkopplæring er et tiltak som er viktig for tidlig innsats. Elever i grunnopplæringen som har et annet morsmål enn norsk eller samisk, har rett til særskilt språkopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen i skolen. Den overordnede målsettingen i regelverket er at elevene raskt skal tilegne seg norskferdigheter. I skoleåret 2016–17 har om lag sju prosent av elevene i grunnskolen, totalt 45 272 elever, vedtak om særskilt språkopplæring.

Opplæringen skal være tilpasset den enkeltes språklige og skolefaglige bakgrunn. Lærere i skolen kan ha behov for økt kompetanse for å kunne gi et godt opplæringstilbud til minoritetsspråklige barn, unge og voksne.59 Evalueringer viser at en forholdsvis liten andel av lærerne som underviser elever med vedtak om særskilt språkopplæring, har formalkompetanse til å undervise målgruppen.60 Dette kan bety at kvaliteten på tilbudet elevene mottar er for dårlig, og at det tar lengre tid før de lærer seg norsk.

Det er særlig viktig at skolen ivaretar barn og unge som kommer til landet som asylsøkere og flyktninger. Hvis vi ikke lykkes med å gi disse barna god opplæring, kan kostnadene for samfunnet bli store.61 Forskerne peker på fire overordnede faktorer som er sentrale for at skolen skal kunne tilrettelegge best mulig for at mindreårige flyktninger får en god opplæring: De mener at det er viktig at barna begynner i utdanning raskt etter ankomst, at de gis en tilstrekkelig språkopplæring, inkludert morsmålsopplæring eller tospråklig opplæring, at skolen tar hensyn til at asylsøkere i større grad har psykiske vansker, og tilrettelegger for oppfølging, og at skolen må gjøre en innsats for å inkludere asylsøkerne i det sosiale fellesskapet og styrke skole-hjem samarbeidet som er ekstra utfordrende for denne gruppen. Kunnskapsdepartementet vurderer hvordan disse funnene kan følges opp med tiltak på kort og lang sikt.

Departementets vurdering

Minoritetsspråklige barns deltakelse i barnehage har steget mye i de senere årene. Barnehagedeltakelsen blant minoritetsspråklige barn er imidlertid lavere enn for ikke-minoritetsspråklige barn, og de begynner senere i barnehage. En del foreldre kjenner ikke godt nok til hva barnehage er, hvilken forskjell den kan gjøre for senere skolegang, hvilke tilbud som finnes, hvordan de skal søke om barnehageplass og hvilke moderasjoner i foreldrebetalingen familien har rett til. Departementet er derfor opptatt av at kommunene driver et aktivt rekrutterings- og informasjonsarbeid mot familier der barnet ikke går i barnehage.

Departementet mener videre at personalets kompetanse er avgjørende for at barnehager og skoler skal kunne ivareta behovet for tidlig innsats for barn og unge med minoritetsspråklig bakgrunn.

I Meld. St. 19 (2015–2016) Tid for lek og læring varslet regjeringen at den tar sikte på å lovfeste et krav til norskspråklig kompetanse hos ansatte i barnehagen. Stortinget sluttet seg til dette, og departementet følger opp på egnet måte.

Når elever med et annet morsmål enn norsk eller samisk ikke har gode nok ferdigheter i norsk, er det viktig at skolene raskt setter inn særskilt språkopplæring. Nasjonale tilsyn viser imidlertid at det er utfordringer med skoleeiers etterlevelse av elevenes rettigheter til særskilt språkopplæring. Mange skoler har for eksempel ikke gode nok rutiner for å vurdere og fatte vedtak. Departementet vil derfor se nærmere på hvordan regelverksetterlevelsen hos skoleeiere kan bedres og arbeide for at skoleeiere skal få bedre kompetanse til å oppfylle minoritetsspråklige elevers rettigheter og behov.

Kompetanse hos skoler, barnehager og lærere er også viktig og departementet har gjennomført flere tiltak for å styrke den. Kompetanse for mangfold er en femårig satsing som ble satt i gang i 2013. Målet med satsingen er at ansatte i barnehager og skoler skal være i stand til å støtte barn, elever og voksne med minoritetsbakgrunn på en måte som fører til at disse i størst mulig grad fullfører og består utdanningsløpet. Videreutdanning i andrespråkspedagogikk er en del av strategien Kompetanse for kvalitet. Dette har vært et populært tilbud med mange søkere. Kunnskapsdepartementet økte antall tilbud i andrespråkspedagogikk fra to til seks tilbud høsten 2016.

Barn på asylmottak er en sårbar gruppe barn, som har behov for god oppfølging. Et barnehagetilbud av god kvalitet kan være særlig viktig. Barn i asylmottak har ikke rett til barnehageplass, men vertskommunetilskuddet gir mulighet for heltidsplass for alle fire- og femåringer uansett status for asylsøknaden og gratis kjernetid for to- og treåringer som har fått opphold. Dette gir asylbarn, som i utgangspunktet befinner seg i en vanskelig livssituasjon, bedre muligheter til økt trivsel og positiv utvikling. Det fører også til at barn, som etter søknadsbehandling får opphold i Norge, kan lære seg norsk raskt og starte integreringen i det norske samfunnet tidligere.

Det økte antallet flyktninger og asylsøkere i 2015 førte til at regjeringen satte i gang fylkesvise kompetansehevingstiltak for skoleledere, lærere og andre som arbeider med opplæring av barn og unge asylsøkere og flyktninger. Disse kursene har fått gode tilbakemeldinger og vil bli videreført i 2017 i kommuner der det er behov. I dette arbeidet vil fylkesmennene samarbeide med aktuelle fagmiljøer.

Elever som kommer til landet underveis i skoleløpet, står overfor flere utfordringer. De skal ta igjen eventuell tapt skolegang og lære seg norsk. Noen sliter også med traumer etter krig og tid på flukt. Tidlig innsats for å sikre at nyankomne elever får et godt opplæringstilbud, og raskt kan delta i ordinær opplæring, blir derfor vesentlig. For mange unge får mangelfull opplæring, noe som kan føre til svake norskferdigheter, dårlig læringsutbytte og dårlig inkludering i skolen og i samfunnet for øvrig. De samfunnsøkonomiske konsekvensene av dette er store. Departementet vil sette i gang en prosess for å styrke kunnskapsgrunnlaget om hva som er de mest effektive tiltakene for å lykkes bedre med opplæringstilbudet til nyankomne.

For å styrke tidlig innsats rettet mot minoritetsspråklige barn med svake norskferdigheter vil regjeringen vurdere å støtte bruk av sommerskole til nyankomne elever. Foreldrene til nyankomne elever vil ofte ha begrensede muligheter til å tilby sine barn sommerferieaktiviteter, som også kan bidra til utviklingen av norsk språk. Departementet vil derfor vurdere et søknadsbasert tilskudd slik at kommunene kan opprette tilbud om sommerskole spesielt tilpasset denne elevgruppen. Frivillige organisasjoner vil kunne spille en viktig rolle i dette arbeidet.

Alle elever i grunnskolen har rett til leksehjelp, og kommunen har en tilsvarende plikt. Ordningen er fleksibel, og en del av den kommunale handlefriheten består i å avgjøre hvem som skal tilby leksehjelpen, og hvordan den skal organiseres. Departementet vil oppfordre kommunene til å vurdere hvordan leksehjelp kan brukes i den tidlige innsatsen for minoritetsspråklige elever generelt og nyankomne elever spesielt.

Departementet vil

• bidra til at kommuner og fylkeskommuner har kompetanse til å oppfylle minoritetsspråklige elevers rettigheter og behov

• vurdere en tilskuddsordning for kommuner og fylkeskommuner som ønsker å tilby sommerskole

5.5 Elever med stort læringspotensial

I september 2016 la Jøsendalutvalget frem sin utredning NOU 2016: 14 Mer å hente. Bedre læring for elever med stortlæringspotensial. Utvalgets mandat var å vurdere forutsetninger og foreslå konkrete tiltak for at flere elever skal prestere på høyt og avansert nivå i grunnopplæringen og for at høyt presterende elever skal få et bedre skoletilbud. 62 Det ble lagt til grunn at tilpasset opplæring også gjelder for elever som presterer på høyt faglig nivå, for elever som har spesielle talenter, og for elever som har potensial til å nå de høyeste faglige nivåene.

Utvalget tar utgangspunkt i tre sentrale utfordringer de mener må vektlegges i arbeidet med å gi elever med stort læringspotensial bedre læringsbetingelser:

• Dagens grunnopplæring gir ikke elever med stort læringspotensial en tilpasset opplæring som gjør det mulig for dem å realisere sitt læringspotensial.

• Skolene utnytter ikke handlingsrommet for pedagogisk og organisatorisk differensiering.

• Utdanningssystemet nasjonalt og lokalt har behov for et felles kunnskapsgrunnlag for å iverksette forbedringstiltak på kort og lang sikt.

Utvalget presenterer i alt 19 tiltak. De viktigste tiltakene for elevgruppen er tidlig identifisering, anerkjennelse og pedagogisk og organisatorisk differensiering.

Kunnskapssenter for utdanning skrev en forskningsoppsummering på vegne av utvalget, og rapporten trekker frem behovet for mer kunnskap om elevene.63 Forskningsoppsummeringen viser til fire sentrale forutsetninger som må være til stede for å kunne imøtekomme lærings- og utviklingsbehovet til elever med stort læringspotensial på en god måte: anerkjennelse av at elever med stort læringspotensial trenger oppfølging, tverrinstitusjonelt samarbeid, tilpasset opplæring og fleksibel infrastruktur.

Når det gjelder regelverket, konkluderer utvalget med at gjeldende regelverk gir handlingsrom for å gi elever med stort læringspotensial god, tilpasset opplæring, og foreslår verken å stramme inn eller utvide det eksisterende handlingsrommet. De viser til at regelverket åpner for fremskutt skolestart, for å hoppe over klassetrinn, forsering av fag og omdisponering av inntil 25 prosent av timene i et fag for enkeltelever.

Utfordringen er ifølge utvalget at regelverket er lite tilgjengelig. Varierende grad av kjennskap til handlingsrommet fører til ulik praksis, noe som igjen medfører at mange elever med stort læringspotensial ikke får et godt, tilpasset opplæringstilbud.

Utvalget anbefaler at opplæringsloven § 1-3 om tilpasset opplæring og tidlig innsats justeres for å tydeliggjøre at bestemmelsen også gjelder elever med stort læringspotensial. Nærmere bestemt foreslår utvalget å lovfeste at opplæringen skal tilpasses slik at den enkelte «får utviklet og utnytta læringspotensialet sitt». Videre anbefaler de at handlingsrommet i dagens regelverk tydeliggjøres, og at progresjonsbeskrivelser i veiledninger til læreplaner for fag på høyt og avansert nivå skal ivaretas i den fagfornyelsen som beskrives i Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fordypning– Forståelse. En fornyelse av Kunnskapsløftet.

Når det gjelder kompetanse og undervisningspraksis, har utvalget anbefalinger til alle nivåer i utdanningssystemet. For eksempel anbefaler de at skoleeiere tar ansvar for at skole og PPT har kompetanse i og ressurser til å identifisere elever med stort læringspotensial og tilpasse opplæringen for dem. Utvalget peker også på et behov for mer forskning på læreres kunnskaper om og holdninger til elever med stort læringspotensial.

Om høringen

Det kom inn om lag 90 høringsuttalelser. Det er bred enighet blant høringsinstansene om at utvalgets analyser og beskrivelser stemmer overens med praksis og erfaringer fra sektoren. Flere understreker at elever med stort læringspotensial ikke må skilles ut som en egen elevgruppe, og at alle elever har behov for faglig og sosial utvikling.

Generelt er det stor grad av støtte til utvalgets forslag til tiltak. De aller fleste støtter at det er behov for mer kunnskap om og kompetanse i hvordan skolen kan tilpasse opplæringen for denne elevgruppen. Det er imidlertid skepsis til å pålegge PPT flere oppgaver uten at det tilkommer ekstra ressurser. Flere peker på at det er behov for mer forskning, og at det er viktig at forskningen gjennomføres i tett samarbeid med lærerutdanningene og skolene.

Det er bred støtte til at det er behov for å tydeliggjøre regelverket og handlingsrommet. Mange av høringsinstansene påpeker at uklart regelverk kan være til hinder for god tilpasning. Flere peker særlig på reglene for omdisponering av timer i fag og reglene for nivådifferensiering som vanskelige.

Høringsinstansene er enige i at prinsippet om tilpasset opplæring gjelder alle elever, men er delt i synet på behovet for justering av opplæringsloven § 1-3. De fleste støtter forslaget, men flere påpeker også at en justering ikke vil være tilstrekkelig for å gi elever med stort læringspotensial en bedre skolehverdag. Andre mener det er viktig å beholde et mer helhetlig syn på alle elevers læring og utvikling, og at det kan være uheldig å skille ut enkelte elevgrupper. Utdanningsforbundet og KS er opptatt av at tilpasset opplæring gjelder alle elever, og mener at det er viktig at loven er tydelig på det. De anbefaler ikke en endring av § 1-3.

Departementets vurderinger

Tilpasset opplæring og en inkluderende skole gjelder alle elever, og det er viktig at ikke ulike elevgrupper og deres behov settes opp mot hverandre. Kunnskap om elevenes behov, deres måte å lære på og kompetanse til å tilpasse opplæringen vil bidra til en bedre læringssituasjon for alle elever.

Departementet mener at en reell endring for elever med stort læringspotensial først og fremst er avhengig av anerkjennelse av og økt kunnskap om elevgruppen og kompetanse til å differensiere undervisningen gjennom for eksempel dybdelæring og berikelse. I den varslede fagfornyelsen vil departementet ivareta beskrivelser av kompetanse på høyt og avansert nivå. Departementet vil også bidra til at det utvikles digitale læringsressurser for elever med stort læringspotensial, slik at disse kan brukes som verktøy for dybdelæring i undervisningen.

Utvalgets utredning og høringssvarene peker i retning av at handlingsrommet i det eksisterende regelverket i stor grad er tilstrekkelig for å imøtekomme elevenes behov gjennom pedagogisk og organisatorisk differensiering. Samtidig viser utvalget og høringssvarene til utfordringer med forståelse og etterlevelse av regelverket. Departementet er enig i at lokale skolemyndigheters og skolenes handlingsrom må uttrykkes gjennom forståelige regler.

Fylkesmannen har ansvar for å veilede skoleeiere etter opplæringsloven og friskoleloven, og skal også gi veiledning til elever og foreldre. Det er derfor viktig at embetene har god oversikt over regelverket. Departementet vil fortsette arbeidet med vekt på regelverksforståelse og kompetanseutvikling, gjennom oppfølging av RefLex og Regelverk i praksis og ved å vurdere behov for justering av eksisterende veiledere og rundskriv.

Utvalget peker på et behov for økt bevissthet knyttet til forståelsen av § 1-3. Dagens bestemmelse slår fast at opplæringen skal tilpasses «den enkelte». Etter departementets vurdering har bestemmelsen til hensikt å omfatte alle elever, uavhengig av faglig nivå. Innspill til utvalget og fra høringsinstansene viser imidlertid at det kan være behov for en klargjøring. I tillegg til arbeid med å bedre regelverksforståelsen, kan bestemmelsen bli vurdert av utvalget som skal se på opplæringsloven, jf. kapittel 4.

Departementet er enig i utvalgets vurdering av at det er behov for kunnskap om hvordan elever i denne gruppen kan identifiseres på en god måte. For å bidra til økt kunnskap om elever med stort læringspotensial og elever med ekstraordinært læringspotensial, vil departementet vurdere å utvikle en e-læringsmodul for skole og PPT. Departementet mener imidlertid at kommunene selv må vurdere hvilke behov de har og legge til rette for økt kunnskap og kompetanse med utgangspunkt i dette.

Utvalget anbefaler at nasjonale myndigheter sørger for at tilpasset opplæring for elever med stort læringspotensial inkluderes som tema i videreutdanning for lærere. Departementet mener at kompetanse om elever med stort læringspotensial skal inkluderes i videreutdanningstilbudene der det er naturlig, og vil tydeliggjøre dette for videreutdanningstilbyderne.

Utvalget peker på at det er behov for mer forskning på elever med stort læringspotensial og på undervisningspraksis. Departementet støtter at det er behov for forskning på denne elevgruppen i norsk sammenheng. Samtidig finnes det mye kunnskap om hva som fremmer læring. Departementet vil vurdere hvordan eksisterende kunnskap og forskning kan formidles til sektoren på en hensiktsmessig måte.

Departementet støtter utvalgets anbefaling av at elever med stort læringspotensial bør inkluderes i nasjonale satsinger og veiledningsmateriell. For eksempel er elevgruppen inkludert i både realfagsstrategien Tett på realfag og lese- og skrivesatsingen Språkløyper. Departementet vil be Utdanningsdirektoratet vurdere behov for ytterligere presiseringer i eksisterende satsinger og veiledningsmateriell. Departementet vil fortsette å bruke kunnskapene og forslagene i NOU-en aktivt i videre arbeid.

Departementet vil

• klargjøre bestemmelsen om tilpasset opplæring i opplæringsloven

• vurdere å utvikle en e-læringsmodul for skoler og PPT, slik at lærere og ansatte i PPT kan øke sin kompetanse i å tilpasse opplæringen for denne elevgruppen

• bidra til at det utvikles digitale læringsressurser for elever med stort læringspotensial, som kan brukes som verktøy for dybdelæring i undervisningen