Del 1
Utgangspunktet for regionreformen

2 Samfunnsutvikling krever helhetssyn

Helhetlig samfunnsutvikling er viktig for at vi skal nå de mange og ofte motstridende målene for samfunnet vårt. Dette er krevende å gjennomføre fordi oppgaven ikke lar seg løse av én enkelt aktør eller sektor alene, og fordi den ikke kan løses på samme måte over hele landet.

Det er kombinasjonen av regionale forskjeller, forvaltningens sektorinndeling og oppgavenes kompleksitet som begrunner hvorfor en helhetlig samfunnsutvikling kan utøves effektivt på regionalt nivå.

2.1 Komplekse utfordringer

Vårt velferdssamfunn har en rekke oppgaver som skal løses og tjenester som skal tilbys. Samtidig som oppgavene til forvaltingen har økt, har samfunnet blitt mer komplekst. Stadig flere oppgaver krever innsats på tvers av sektorer for å kunne løses tilfredsstillende. En helhetlig, strategisk samfunnsutvikling krever at ulike prioriteringer og tiltak drar i samme retning.

Nasjonale mål for samfunnsutviklingen er definert innenfor ulike sektorer. Sektorinndelingen gir grunnlag for spesialisering og god kompetanse, og medvirker til utvikling og gjennomføringen av offentlig politikk. Sektorvis politikkgjennomføring kan imidlertid også føre til at gode tiltak ikke alltid harmonerer med hverandre.

Ansvar for viktige samfunnsmål – som for eksempel næringsutvikling og bærekraftig utvikling, folkehelse, klima og klimatilpasning, velfungerende bo- og arbeidsmarkeder – kan ikke defineres som sektoransvar. Det samme gjelder dagsaktuelle utfordringer knyttet til blant annet byvekst, omstilling i norsk næringsliv, flyktningsituasjonen og integrering. Håndteringen av sentrale utfordringer i dagens samfunn krever innsats på tvers av sektorer. Ingen aktør sitter alene med løsningen.

Tradisjonelt har nye utfordringer blitt løst ved at de har blitt lagt til en allerede etablert sektor eller ved å opprette en ny sektor. Med nye, grenseoverskridende samfunnsutfordringer har dette blitt vanskeligere. Slike gjenstridige problemer er vanskelig å definere og avgrense. De krever dermed innsats på tvers av sektorene og forvaltningsnivåene (Hofstad og Hanssen 2015).

Gjennomføring av nasjonal politikk er en betingelse for, og er avhengig av, lokal og regional utvikling. Gjennomføring av nasjonal politikk krever derfor avveininger på lokalt og regionalt nivå, fordi det er der man har kunnskap om lokale og regionale særtrekk og fortrinn.

2.2 Sektorisert forvaltning

Samordningsutfordringene i offentlig forvaltning er lenge blitt påpekt. De ble trukket frem i den første Maktutredningen (NOU 1982: 3) og i den andre utredningen fra Hovedkomiteen for lokalforvaltningen (NOU 1988: 38). Betydningen av samordning sto sentralt i Christiansen-utvalget (NOU 1992: 15), Oppgavefordelingsutvalget (NOU 2000: 22), Distriktskommisjonen (NOU 2004: 19) og i de fleste senere utredninger om regionalt folkevalgt nivå. Planlovutvalgets to rapporter (NOU 2001: 7 og NOU 2003: 14) understreker også behovet for å se sammenhengen mellom sektorene i offentlig forvaltning.

Offentlig forvaltning har gjennomgått en rekke reformer de siste tiårene. Den siste maktutredningen beskriver hvordan offentlig forvaltning er endret fra en hierarkisk til en mer fragmentert og horisontal struktur (Tranøy og Østerud 2001). Dette påvirker hvordan de ulike sektorene håndterer nye, sektorovergripende og komplekse utfordringer, som for eksempel klimatilpasning og omstilling. Oppsplitting av tidligere enhetlige organisasjoner til nye organer og etater med ulikt ansvar, krever koordinering og samordning for å løse komplekse utfordringer. Manglende evne til samordning mellom ulike etater har vært trukket frem som en av de største utfordringene i tiden fremover (Dahle 2011).

Sektororganisering gir gode forutsetninger for effektivisering internt i de enkelte sektorene, men gjør det vanskeligere å løse oppgaver på tvers av sektorer. På nasjonalt nivå kan det være utfordrende å gjøre gode politiske avveininger mellom legitime, men motstridende mål. Avveininger og prioriteringer gjøres i mange tilfeller gjennom beslutninger i enkeltsaker – eksempler kan være reguleringsplaner, kraftkonsesjoner, drifts- og utslippstillatelser og trasévalg for veier. Samordning og avveining mellom sektorinteresser og ulike nasjonale mål i enkeltsaker kan være både tid- og ressurskrevende. Spørsmålet er også i hvilken grad helheten og den overordnede måloppnåelsen ivaretas godt nok – og på lang sikt.

I tillegg til at den sektordelte forvaltningen har vokst i omfang, er det opprettet nye regionale strukturer som ikke samsvarer med fylkesgrensene. De statlige regioninndelingene varierer fra sektormyndighet til sektormyndighet. Dette gjør den regionale samordningsrollen for både fylkesmannen og fylkeskommunen ekstra krevende (Hansen m.fl 2006, Hanssen m.fl 2014, Nilsen og Langset 2015).

2.3 Samfunnsutvikling som bygger på regionale fortrinn

Regjeringen vil legge til rette for vekst i hele Norge. Den nasjonale konkurranseevnen er avhengig av et næringsliv som kan konkurrere på globale markeder. Bedrifter er igjen avhengig av at regionen kan tiltrekke seg kompetent arbeidskraft, enten det er personer med høyere utdanning eller bransjespesifikk fagarbeider- og produksjonskompetanse. Det krever at hver region realiserer sitt potensial. Hva potensialet består i, varierer fra region til region. Norge er et land preget av store variasjoner i næringsstruktur, ressursgrunnlag, infrastruktur og kompetanse. Det er behov for en politikk som tar utgangspunkt i regionale muligheter og potensialer, basert på lokalt kjennskap og initiativ.

Regionene er forskjellige både geografisk og ressursmessig, men også fordi de er formet av sine historiske utviklingsløp. Over lang tid har de regionale kulturene vokst frem i et samspill mellom samfunns- og næringsutvikling. Dette påvirker den videre utviklingen. Måten ting er blitt gjort og gjøres på, og de naturgitte og ressursmessige betingelsene regionalt, påvirker den fremtidige utviklingen. Regionens langsiktige utvikling henger derfor sammen med evnen til å skape nytt ved å bygge videre på det som allerede finnes. Kjennskap til regionens særtrekk, styrker og svakheter er derfor sentralt når politikk skal omsettes i konkrete planer, virkemidler og handling.

Regjeringen ønsker derfor å legge til rette for en samfunnsutvikling som utløser vekst i hele landet basert på regionale fortrinn og forutsetninger. En slik politikk forutsetter et helhetssyn på tvers av sektorer.

En forutsetning for levedyktige bo- og arbeidsmarkeder er at folk med relevant kompetanse ønsker å bo og arbeide der. Gode betingelser for folk og næringsliv gir attraktive regioner. Sett fra innbyggernes og bedriftenes ståsted, har summen av forhold som utdannings- og kompetansenivået, bo- og leveforhold, kultur og kommunikasjon avgjørende betydning for trivsel og vekst. Regioner er forskjellige med hensyn til hvilke ressurser de har og hva som gjør dem attraktive, og må derfor skape ulike strategier for vekst og utvikling. De regionene som klarer å utnytte sine spesielle fortrinn til å skape attraktive arbeidsplasser og lokalsamfunn, vil ha best utviklingsmuligheter. Gode tjenestetilbud, som skoler, barnehager og kulturtilbud, har positiv effekt på befolkningsutviklingen. Det samme har boligutvikling og kvalitet i det offentlige rom (Isdahl 2012).

Det finnes ikke én strategi for regional utvikling som vil kunne fungere i alle landets regioner. Skreddersydde regionale strategier som tar utgangspunkt i regionens særtrekk, har større potensial for å lykkes. Regional tilpasning vil også kreve ulik vektlegging av sektorhensyn.

3 Regionenes samfunnsutviklerrolle

Fylkeskommunene er både tjenesteprodusenter, myndighetsutøvere og samfunnsutviklere. Deres roller og funksjoner har endret seg siden etableringen av den nye fylkeskommunen. Reformen i 1975–1977 skulle styrke fylkeskommunen som demokratisk arena og som tjenesteprodusent. Gjennom endringene i fylkeskommunens oppgaver i første halvdel av 2000-årene ble ansvaret for tjenesteoppgaver som spesialisthelsetjenesten og barnevern, overført til staten. Samtidig har samfunnsutviklerrollen blitt vektlagt, for eksempel ved at fylkeskommunen har fått ansvaret for å forvalte regionale utviklingsmidler. Forvaltningsreformen i 2010, som blant annet ga fylkeskommunene ansvar for hoveddelen av tidligere riksveger, styrket den regionale samfunnsutviklerrollen ytterligere.

Samfunnsutviklerrollen innebærer ansvar for å skape en helhetlig og ønsket utvikling i egen region. Denne rollen er sentral for mellomnivåets funksjon i forvaltningssystemet. Samfunnsutvikling handler om summen av innsats rettet mot klima og miljø, folkehelse, kompetanse, kultur, ressursforvaltning, samferdsel og næringsutvikling.

På oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet har Norsk institutt for by- og regionforskning gjennomgått litteratur og tidligere utredninger for å tydeliggjøre hva en regional samfunnsutviklerrolle innebærer og hva som må til for å videreutvikle den (Hofstad og Hanssen 2015). I arbeidet er det lagt vekt på hvordan rollen kan utvikles gjennom partnerskapsbasert regional utvikling og planlegging. Hofstad og Hanssen (2015) mener en regional samfunnsutviklerrolle kan oppsummeres i følgende tre hoveddimensjoner (se figur 3.1):

1. å gi strategisk retning til samfunnsutviklingen, tilpasset regionale og lokale forhold

2. å mobilisere privat sektor, kulturliv og lokalsamfunn

3. å samordne og koordinere offentlig innsats og virkemiddelbruk

Departementet mener disse dimensjonene gir en nyttig inngang til å drøfte og utvikle nye folkevalgte regioner i tråd med målene for regionreformen.

3.1 Gi strategisk retning til samfunnsutviklingen

Samfunnsutviklingsarbeidet er dynamisk og varierer både i tid og rom. Ønsker og strategier endres over tid og krever en politikk tilpasset det lokale og regionale terrenget. Det er behov for en samlet og akseptert forståelse hos de regionale aktørene av hvilke hovedutfordringer en region står overfor som grunnlag for fremtidig utvikling. I dette ligger det å fastsette felles mål for en helhetlig og ønsket regional utvikling. Dette krever avveining mellom kryssende interesser og hensyn, og god forankring. Å gi strategisk retning til samfunnsutviklingen medfører også å prioritere noe og å nedprioritere noe annet. Å gjøre dette krever en legitimitet som folkevalgte organer allerede har i dag. Plan- og bygningsloven er et virkemiddel for å gjøre dette, med de åpne og involverende prosessene loven legger opp til.

3.2 Mobilisere ulike aktører

Et vesentlig element i samfunnsutviklerrollen er å mobilisere og koordinere kunnskap og ressurser fra statlige, fylkeskommunale, kommunale og private aktører. For folkevalgte regioner innebærer det å se egne og andres ansvarsområder i sammenheng og å utvikle sektorovergripende perspektiver og tiltak. Det innebærer også å evne å mobilisere ressurser og kunnskap fra bedrifter, innbyggere og organiserte interesser innenfor arbeidsliv, kultur og sivilsamfunn. Mobilisering krever gode møteplasser, nettverk og partnerskap der de relevante aktørene – med virkemidler og ressurser – samles. Nettverkssamarbeid og partnerskap gir grunnlag for at ulike aktører får utfordret sine problem- og løsningsforståelser. Ofte fører det til at aktørene finner samarbeidsmuligheter de tidligere ikke har sett (Hanssen 2015).

3.3 Samordne og koordinere offentlig innsats og virkemiddelbruk

Manglende sammenfall mellom ulike statlige mål og prioriteringer oppleves først og fremst der effektene av politikken materialiseres – det vil si i regionene og lokalsamfunnene der folk bor og arbeider, og der bedriftene finner sitt virke. Det er også i møte med lokale og regionale forhold at behovet for tilpasning og avveining av ulike nasjonale mål og initiativer blir synlig. Regionalt folkevalgt nivå kjenner til lokale og regionale forhold gjennom egne oppgaver, gjennom rollen som regional planmyndighet, og gjennom kontakt med både kommuner, næringsliv og andre regionale aktører og organisasjoner. Utfordringen er å vise sammenhengen mellom sektorinnsatsene på en tydeligere måte – for å bidra til avveining mellom ulike mål og til et samarbeid der både regionale mål og sektorpolitiske mål kan oppnås.

Statlige styringssignaler kan være motstridende når de skal gjennomføres på regionalt og lokalt nivå. Målkonflikter kommer til syne og spiller seg ut i regionale og lokale saker. Folkevalgte regioner er i en unik posisjon for å få til et samspill og partnerskap om felles satsinger. Statlige regionale aktører, som for eksempel Jernbaneverket, Statens vegvesen, Norges vassdrags- og energidirektorat, fylkesmannen og fiskeriforvaltningen, er viktige samhandlingsparter for samfunnsutvikling, og det samme er høgskoler og universiteter. Statlige prioriteringer bør ses i sammenheng og tilpasses de utfordringene som de ulike regionene står overfor.

3.4 Den regionale planleggingens rolle

Regional planlegging er et viktig verktøy for å utøve alle de tre aspektene ved samfunnsutviklerrollen: samordne, mobilisere og gi strategisk retning. Departementet mener regional planlegging i større grad kan brukes som sektorovergripende og samordnende verktøy for samfunnsutvikling.

Prosessene rundt regional planlegging legger grunnlag for å bringe de nødvendige aktørene sammen og for å synliggjøre og avklare både motstridende og sammenfallende mål. Det handler både om avveining mellom ulike samfunnsinteresser og samordning mellom kommunene, regionene og staten. Den regionale planleggingen er også viktig for å tilpasse statlig politikk og nasjonale retningslinjer til lokale og regionale forhold og å sette dette i verk. I kapittel 5.1 står det mer om regional planlegging.

3.5 Folkevalgte organer med ansvar for samfunnsutvikling

Kommunene har ansvar for lokal samfunnsutvikling. Viktige kommunale samfunns- og utviklingsfunksjoner er å fastlegge utbyggingsmønster, steds- og sentrumsutvikling, sikre miljøhensyn, ivareta naturressurser og folkehelse, tilrettelegge for næringsutvikling og være ansvarlig for kommunale veier. Kommunenes utviklingsrolle dreier seg dermed om å legge til rette og regulere betingelsene for viktige utviklingstrekk i kommunene. Rollen favner videre enn de oppgavene en kommune er pålagt å utføre gjennom lover og forskrifter, og er i stor grad basert på sektor- og nivåovergripende samarbeid med og mobilisering av aktører i og utenfor egen kommune. Plan- og bygningsloven er det viktigste instrumentet for lokal samfunnsutvikling.

Kommunene blir imidlertid ofte for små til alene å møte de regionale, grenseoverskridende utfordringene. Etter kommunereformen vil kommunene i større grad enn i dag kunne sammenfalle med funksjonelle samfunnsutviklingsområder, som blant annet kan legge til rette for mer samordnet areal- og transportplanlegging. Samtidig vil nær sagt hvilken som helst kommunestruktur innebære behov for kommuneoverskridende perspektiver på viktige utviklingsområder. Kommunene er en viktig alliansepartner for de folkevalgte regionene, og lokale og regionale interesser er drivende for samfunnsutviklingen.

Kommuner og regioner skal fortsatt være likestilte – og ha ulike oppgaver. De nye regionenes fremste oppdrag er å samle kommuner og sektorer om samfunnsutviklingen på regionalt nivå, og å sørge for en politisk forankring av de strategier de arbeider etter.

Fordi samfunnsutviklingen må tilpasses lokale og regionale forutsetninger og behov, mener departementet det må være de folkevalgte organene som har hovedansvar for samfunnsutviklingsoppgavene. Både kommuner og folkevalgte regioner har faglige og økonomiske ressurser, er planmyndigheter og har legitimitet til å ta initiativer og bidra til sektor- og nivåoverskridende samhandling. Kommuner og folkevalgte regioner har derfor de nødvendige forutsetningene for å få til et samspill og partnerskap om felles satsinger. Kommunale og regionale planprosesser er åpne og gjennomsiktige. At folkevalgte har et ansvar for å legge til rette for samfunnsutvikling har også en demokratisk egenverdi og innebærer maktspredning. Begrunnelsen for et regionalt folkevalgt nivå sammenfaller dermed med regjeringens mål for kommunereformen om styrket lokaldemokrati og helhetlig og samordnet samfunnsutvikling.