Del 3
Konsekvenser for valg, økonomi og administrasjon
8 Valg og endret regioninndeling
Figur 8.1
Regionreformen får konsekvenser for gjennomføring av valg. Fylkene er valgdistrikter ved valg til Stortinget. Inndelingen i valgdistrikter påvirker proporsjonaliteten i valgordningen, både knyttet til geografisk og politisk representasjon.
8.1 Valgordningen ved stortingsvalg
Et viktig prinsipp i den norske valgordningen ved valg til Stortinget er å sikre representasjon fra hele landet. Hvert fylke utgjør ett valgdistrikt, og antall mandater som velges fra hvert distrikt påvirkes både av antall innbyggere og størrelsen på kretsenes areal. Det er en dynamisk fordeling som beregnes på nytt hvert åttende år.
Gjeldende rett
Grunnprinsippene for avvikling av valg og mer detaljerte regler for stortingsvalg er fastsatt i Grunnloven for å sikre en stabil og forutsigbar valgordning til landets øverste folkevalgte organ. Utover reglene i Grunnloven reguleres avvikling av stortingsvalg av valgloven med forskrifter.
I Grunnloven § 57 fremgår det at landet skal deles inn i 19 valgdistrikter ved stortingsvalg. Valgloven § 11-1 fastsetter at hvert fylke utgjør et valgdistrikt. Det følger også av Grunnloven at hvert valgdistrikt får tildelt ett utjevningsmandat.
Ved valg til Stortinget har dagens fylkesinndeling betydning i følgende tilfeller:
Den er sammenfallende med de valgdistrikter som benyttes ved stortingsvalg. Bestemmelser om dette finnes i valgloven § 11-1.
Det skal velges 150 representanter til Stortinget som distriktsrepresentanter fra valgkretsene. De gjenstående 19 representanter skal velges som utjevningsmandater, hvorav hver valgkrets skal ha ett utjevningsmandat. Bestemmelser om dette finnes i Grunnloven § 57.
Antallet som velges fra hver krets, beregnes hvert åttende år ut fra en poengberegning der det tas hensyn til innbyggertallet i den enkelte krets og kretsens geografiske størrelse. Beregningsmetoden for hvor mange mandater som skal velges fra hvert distrikt, og når beregningen skal skje, er regulert i Grunnloven § 57. Hvor mange mandater som skal velges fra hver valgkrets fastsettes av departementet med hjemmel i valgloven § 11-3.
Dersom det skal gjøres endringer i antall valgkretser ved stortingsvalg, krever dette grunnlovsendring. Det samme gjelder om en ønsker å endre på beregningsreglene som bestemmer hvor mange mandater de ulike valgkretsene skal ha, og hvor ofte dette skal endres. Neste beregning av mandatfordelingen vil skje før stortingsvalget i 2021.
Vurderinger bak dagens regelverk
Valgloven, herunder valgordningen ved stortingsvalg, ble gjennomgått av valglovutvalget i NOU 2001: 3. Utvalgets forslag ble fulgt opp av departementet i Ot.prp. nr. 45 (2001−2002) og fikk tilslutning i Stortinget, jf. Innst. O. nr. 102 (2002−2003) og Innst. S. nr. 209 (2002−2003).
Utgangspunktet for diskusjonen i Valglovutvalgets utredning var hvor representativ den norske valgordningen bør være ut fra følgende dimensjoner:
en politisk dimensjon som går på hvor representativ valgordningen er sett i forhold til partienes faktiske stemmetall i de ulike valgkretsene
en geografisk dimensjon som går på hvor representativ valgordningen er sett i forhold til folketallet i valgkretsene og antallet mandater som skal velges fra de enkelte kretser
Inndeling i valgdistrikter
Valglovutvalget diskuterte ikke endringer i valgdistriktene, men la de gjeldende 19 fylkene til grunn. Det samme gjorde Stortinget ved behandlingen av den nye valgloven. Valglovutvalget uttalte, uten å realitetsbehandle temaet, at dersom fylkesinndelingen ble vesentlig endret, burde dagens valgkretsinndeling beholdes ved stortingsvalg for å ivareta geografisk representasjon.
Distriktsmandatene
Fordelingen av distriktsmandatene reiser spørsmålet om i hvilken grad de ulike delene av landet er proporsjonalt representert, og eventuelt om det bør skje en geografisk utjevning av mandatene mellom de enkelte kretsene. Prinsippet om at det skal tas distriktspolitiske hensyn ved utformingen av valgordningen har en lang tradisjon, og det er bred politisk enighet om dette. Gjennom hele 1900-tallet ble det foretatt enkelte endringer i mandatfordelingen ved stortingsvalg for å bøte på skjev geografisk fordeling. Bakgrunnen er endringer i bosettingsmønsteret som etter hvert har gitt en skjev fordeling av mandatene i forhold til innbyggertallet. Endringer har stort sett skjedd ved at antallet stortingsmandater har økt.
Valglovutvalget foretok en grundig gjennomgang av hvilke prinsipper som skal legges til grunn ved mandatfordelingen mellom valgdistriktene ved stortingsvalg. For utvalget var det dessuten viktig å tilføre valgordningen en dynamikk som tar hensyn til vesentlige endringer i bosettingsmønsteret i den geografiske mandatfordelingen. Som følge av dette blir det nå hvert åttende år foretatt en ny mandatberegning.
Utjevningsmandater
Formålet med utjevningsmandatene er å sikre en forholdsmessig fordeling av mandatene mellom de politiske partiene. Antallet utjevningsmandater ble i 2005 økt fra åtte til 19 for å oppnå ytterligere politisk proporsjonal valgordning. Det ble samtidig lovfestet at hvert valgdistrikt skulle ha ett utjevningsmandat. Dermed påvirker ordningen også den geografiske proporsjonaliteten.
8.2 Valgordningen ved valg til regionalt nivå
Valg til fylkesting reguleres av valgloven med forskrifter. Loven bygger på at hver fylkeskommune utgjør ett valgdistrikt ved fylkestingsvalget. Et hovedprinsipp er at de folkevalgte skal representere hele befolkningen i valgdistriktet. De skal ikke være representanter for bestemte geografiske områder eller kommuner innen fylket. Dette innebærer at det stemmes på lister og kandidater for hele fylket under ett, det er ett valgoppgjør for fylket og representantene velges samlet fra fylkeskommunen som én enhet. Representantplassene i fylkestinget fordeles på grunnlag av de enkelte valglisters samlede stemmetall i fylket. Det beregnes ikke utjevningsmandater ved fylkestingsvalg.
Antall representanter i fylkestinget fastsettes med hjemmel i kommuneloven § 7. Her gis fylkestinget selv rett til å avgjøre dette innenfor en ramme basert på antall innbyggere i fylket. Loven har ingen bestemmelser for maksimalt antall medlemmer. I § 7-2 heter det:
Fylkestingets medlemstall skal være et ulike tall, som fastsettes slik for fylkeskommuner med:
ikke over 150 000 innbyggere, minst 19
over 150 000, men ikke over 200 000 innbyggere, minst 27
over 200 000, men ikke over 300 000 innbyggere, minst 35
over 300 000 innbyggere, minst 43.
8.3 Departementets vurdering
Departementet forutsetter om lag ti nye folkevalgte regioner. Utformingen av valgordningene for henholdsvis stortingsvalg og valg til nye regionting vil bli vurdert grundig i en egen prosess.
Når det gjelder valg til nytt regionalt folkevalgt nivå – regionting – vil det være naturlig at dette baserer seg på de hovedprinsippene som i dag gjelder for fylkestingsvalg. I dag utgjør ett fylke én valgkrets ved valg til fylkesting. Én region og én valgkrets vil fra starten av gi gode muligheter for å bygge opp en ny region og en ny felles regiontilhørighet.
Etter at de nye regionene har gått seg til, vil det være naturlig å ha en ny grundig gjennomgang av valgordningen til de nye regiontingene for å se hvilke konsekvenser den har fått. Slike gjennomganger er vanlig å ha på valgområdet etter at regelverk har virket en stund og etter større endringer. Departementet vil frem mot lokalvalget i 2019 utrede hvilke administrative og praktiske konsekvenser endringer i regionstruktur får for valggjennomføringen, og hvordan dette kan møtes på best mulig måte.
Når det gjelder konsekvensene av endret regionstruktur for stortingsvalg, må dette vurderes grundig. Dersom det skal gjennomføres endringer i Grunnloven, vil en ny valgordning til Stortinget kunne tre i kraft først i 2025. Departementet vil se nærmere på hvordan stortingsvalget i 2021 kan gjennomføres ved endringer i regionstrukturen i tråd med målene i denne meldingen, og komme tilbake til Stortinget om dette samtidig med forslag til ny regionstruktur våren 2017. Her vil det også redegjøres for muligheten for å beholde dagens fylkesgrenser som valgdistrikt til Stortinget. En slik løsning gjør at det ikke blir like presserende med grunnlovsendring. Det vil imidlertid medføre en del nye problemstillinger, knyttet til partienes og andre gruppers listestilling, manntallsføring og godkjenning av valg. Departementet vil utrede og redegjøre nærmere for dette.
9 Økonomiske og administrative konsekvenser
Endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene vil ha økonomiske og administrative konsekvenser på kort og lang sikt. De kortsiktige effektene vil være knyttet til gjennomføringen av reformen, mens de langsiktige konsekvensene kommer som følge av selve oppgaveoverføringen. Reformen vil kunne ha konsekvenser for både statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning, men også for privat næringsliv og frivillige organisasjoner. Konsekvensene vil avhenge av hvilke oppgaver som samlet overføres til nye regioner, samt utformingen av innhold og virkemidler i den styrkede rollen som regional samfunnsutvikler.
I dette kapitlet gis en overordnet beskrivelse av de viktigste økonomiske og administrative konsekvensene av endringer i oppgaver, rolle, ansvar og regional struktur. Det er foreløpig ikke foretatt konkrete beregninger av de økonomiske konsekvensene av gjennomføringen av de foreslåtte endringene. Regjeringen vil komme tilbake med beregninger av de økonomiske konsekvensene i de proposisjonene som er nødvendige for å få gjennomført endringene. Innsparingsmuligheter og finansieringen av eventuelle merutgifter vil bli behandlet i de årlige budsjettene.
9.1 Kortsiktige økonomiske og administrative konsekvenser
Omstillinger i tråd med departementets forslag vil kreve ressurser til gjennomføringen av endringene. Utgiftene vil være knyttet både til overføring av konkrete oppgaver og til endring i regionenes rolle som samfunnsutviklere. Elementer i den statlige støtten til sammenslåingsprosesser og kompensasjon til fylkeskommunene for engangskostnader ved sammenslåing er omtalt i kapittel 6.3.
Overgangskostnader knyttet til endringene
Omstilling i tråd med departementets forslag antas å medføre overgangskostnader til forberedelse og gjennomføring av endringene, herunder personaltiltak og systemkostnader. Systemkostnader omfatter vurdering i regionene av organisering og implementering av nye strukturer, oppgaver og roller. Det vil også påløpe kostnader som følge av samordning av IKT- og arkivfunksjoner, samt opplærings- og kompetansebehov. Omstillingene vil videre kunne innebære flyttekostnader og endringer i husleiekostnader.
Personalmessige forhold
En konsekvens av endringer i oppgaver, ansvar og struktur for regionalt folkevalgt nivå vil være tilpasning til nye organisasjonsformer. Også organer som avgir oppgaver, må vurdere organisasjonsmessige tilpasninger og endringer. I sammenslåings- og oppgaveoverføringsfasen vil det bli lagt opp til at endringene og omstillingene skal gjennomføres så smidig som mulig. Det forutsetter god håndtering av de ansatte og dialog med de tillitsvalgte, slik det er forutsatt i hovedavtalene for kommuner/fylkeskommuner og staten.
Revisjon av inntektssystemet
En regionreform vil innebære at inntektssystemet for regionalt folkevalgt nivå bør revideres.
Kommunesektoren finansieres i hovedsak gjennom frie inntekter, det vil si rammetilskudd og skatt. Rammetilskudd vil utgjøre anslagsvis 34 prosent av kommunesektorens samlede inntekter i 2016, mens skatteinntektene er anslått å utgjøre om lag 40 prosent. Samlede frie inntekter for fylkeskommunene er anslått til om lag 63 milliarder kroner i 2016.
De frie inntektene fordeles mellom fylkeskommunene gjennom inntektssystemet. Et av hovedmålene med inntektssystemet er å utjevne fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger for å kunne tilby innbyggerne likeverdige og gode tjenester over hele landet. Det innebærer at fylkeskommunene blir kompensert for demografiske forskjeller, ulik geografi og andre mer eller mindre upåvirkbare forhold som gjør at kostnadene ved å tilby tjenester varierer. Hovedprinsippet er at fylkeskommunene skal kompenseres fullt ut for ufrivillige kostnadsulemper, det vil si forhold de ikke selv kan påvirke. Kompensasjonen gis gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet.
Utgiftsutjevningen skjer gjennom en kostnadsnøkkel som består av ulike kriterier og vekter som bidrar til å forklare hvorfor utgifter varierer mellom fylkeskommunene. Kostnadsnøkkelen er i hovedsak basert på statistiske analyser av forhold som kan påvirke kostnadene ved å tilby disse tjenestene.
Tidligere erfaringer har vist at kostnadsnøkkelen bør oppdateres regelmessig. Hvis det går lang tid mellom hver gang kostnadsnøkkelen oppdateres, kan det oppstå skjevheter og urettferdigheter mellom de regionale enhetene. Dagens inntektssystem for fylkeskommunene ble revidert i 2015, og det vil derfor uansett være ønskelig med en revisjon av kostnadsnøkkelen rundt 2020.
Beregninger av de økonomiske konsekvensene
Det er foreløpig ikke foretatt konkrete beregninger av de økonomiske konsekvensene av gjennomføringen av de foreslåtte endringene i struktur og oppgavefordeling. Dette vil bli gjort når Stortinget blir forelagt proposisjoner om endrede oppgaver og endret regional inndeling.
Departementet legger til grunn at overføring av oppgaver til kommuner eller fylkeskommuner i utgangspunktet vil følges av rammeoverføringer innenfor en uendret utgiftsside på statsbudsjettet. Flytting av oppgaver mellom forvaltningsnivåene må følge det finansielle ansvarsprinsippet. Dette innebærer at overføring av oppgaver til regionalt folkevalgt nivå skal følges av tilsvarende overføring av økonomiske ressurser. Økonomiske konsekvenser av endret oppgavefordeling må håndteres i den ordinære budsjettprosessen.
9.2 Langsiktige økonomiske og administrative konsekvenser
Mer effektiv ressursbruk
Sammenslåing til større regioner i tråd med målet i denne meldingen vil gi større administrative enheter som legger grunnlag for å bygge opp større kapasitet og kompetanse i oppgaveløsningen. Større regioner vil innebære reduserte utgifter til administrasjon og blant annet legge grunnlag for stordriftsfordeler i tjenesteproduksjonen. Dette vil frigjøre ressurser som for eksempel kan brukes til å styrke tjenestetilbudet til innbyggerne.
Bedre avklaring av regionens roller og virkemidler som regional samfunnsutvikler vil gi grunnlag for bedre samordning og samhandling mellom forvaltningsnivåene. Dette vil medføre bedre og mer effektiv bruk av samfunnets totale ressurser. Det å legge flere forvaltningsoppgaver til regionalt folkevalgt nivå på områder som fylkeskommunen har delvis ansvar for i dag, vil også innebære en mer kostnadseffektiv oppgaveløsning.
Rammestyring
Prinsippene for forholdet mellom staten og kommunesektoren gjelder også overfor fylkeskommunen. Juridisk og økonomisk rammestyring er en forutsetning for at kommunene og fylkeskommunene/regionene har handlingsrom til å foreta egne prioriteringer og vegvalg til beste for innbyggerne, næringslivet og frivillig sektor.
Ved utforming av de konkrete påleggene til regionene om nye oppgaver/funksjoner vil rammestyring bli lagt til grunn. Dette innebærer at staten skal unngå detaljstyring og gi rom for ulike regionale løsninger. Regjeringen vil legge vekt på god samhandling mellom staten og regionene samt å utvikle avtalebaserte ordninger, som for eksempel byutviklingsavtaler.