Del 2
Regjeringens mål for offentlige anskaffelser

5 Bedre konkurranse

5.1 Innledning

Offentlig sektor er et stort marked for næringslivet i Norge. For mange leverandører er det å få oppdrag for offentlige virksomheter en viktig del av livsgrunnlaget deres. Offentlige anskaffelser har ikke bare betydning for den enkelte bedrift, men også for verdiskapingen totalt, ved at bedrifter skaper verdier og arbeidsplasser i Norge. Noe av det viktigste oppdragsgiverne kan gjøre, er derfor å legge til rette for god konkurranse i sine anskaffelser.

Anskaffelsesregelverkets prosedyreregler setter rammene for konkurranseutsetting og for å gjennomføre en rettferdig konkurranse. Det er likevel mange valg oppdragsgiverne foretar som ikke er lov- eller forskriftsregulert, som også kan påvirke graden av konkurranse. Det gjelder eksempelvis valg av konkurranseform, bruk av dialog, valg av standarder, maler og krav. Dersom anskaffelsen er utformet slik at enkelte leverandører ikke kan eller vil levere tilbud, kan dette innebære et tap både for de enkelte leverandørene og for oppdragsgiverne. I dag er det ulike forhold som kan gjøre det krevende for leverandørene å levere tilbud på offentlige kontrakter. Mange av dem er forhold som særlig gjør det krevende for små bedrifter å delta. Det følger av Granavolden-plattformen at regjeringen både vil gi små og mellomstore bedrifter en reell mulighet til å konkurrere om relevante offentlige kontrakter, og gjøre det enklere for små bedrifter å delta i slike konkurranser. Punkt 5.2 handler om hvordan oppdragsgiverne kan legge bedre til rette for konkurranse. Det finnes også grep leverandørene kan ta for at konkurransen skal fungere så godt som mulig, jf. punkt 5.3.

Regjeringen vil legge til rette for at alle leverandører som ønsker det, skal kunne delta i konkurranser om offentlige kontrakter. Et viktig tiltak er å utforme felles kjøreregler for offentlige anskaffelser, utarbeidet av leverandører og oppdragsgivere i samarbeid, som skal bidra til bedre bevisstgjøring og bedre offentlige anskaffelser for begge parter.

5.2 Hvordan oppdragsgiverne kan legge bedre til rette for konkurranse

Oppdragsgivere kan gjøre flere valg for å påvirke graden av konkurranse i offentlige anskaffelser. Flere av disse er på områder som ofte trekkes frem som utfordrende for leverandørene, og særlig de minste, i møtet med offentlige anskaffelser. Dette er valg som potensielt kan virke konkurransebegrensende og redusere den samlede verdiskapingen.

5.2.1 Vær bevisst på hvilke krav som stilles til leverandørene

Krav som stilles til leverandørene må være forholdsmessige. Krav som ikke er relevante for leveransen, eller som er urimelig høye, kan begrense antallet tilbydere og konkurransen som sådan. Dette kan skyldes at kravene for å delta blir for vanskelige å oppfylle for mange leverandører. Eksempelvis kan det være uheldig for konkurransen dersom det stilles for strenge økonomiske krav eller for strenge krav til referanser fra tidligere leveranser, for oppdrag som er relativt små. Dette kan ekskludere særlig små eller nyetablerte leverandører fra å kunne delta i konkurransen, noe som igjen hemmer nyetablering, gründerskap og konkurranse. Deltakelse fra nyetablerte leverandører kan bidra til økt konkurranse og gjør at etablerte aktører med sterk markedsposisjon må strekke seg lenger for å vinne konkurransen. Oppdragsgiverne bør derfor være særlig bevisste på å legge til rette for gründere og nyetablerte virksomheter når de utformer anskaffelsene sine.

Oppdragsgiverne har en betydelig frihet til å velge hvilke krav de ønsker å stille, både til leverandørene og leveransene, i sine anskaffelser. Det kan være nødvendig å stille krav for å kontrollere at leverandørene har tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å gjennomføre kontrakten, og at leveransen dekker behovet. Oppdragsgiverne velger dette ut fra egne vurderinger. Kravene kan være gode og riktige selv om noen leverandører faller utenom og er uenige i nivået på dem. Oppdragsgiverne må derimot ha bevissthet rundt kost/nytte ved kravene de stiller, og dokumentasjonsmengden knyttet til disse, slik at man unngår overflødige eller unødvendig omfattende krav.

Hva som er riktig nivå på kravene vil variere og kan ikke reguleres i detalj, men det krever oppdragsgivere som har tilstrekkelig kunnskap og bevissthet om temaet. Dette ønsker regjeringen å bidra til, ved å ta initiativ til å utforme felles kjøreregler for offentlige anskaffelser. Tiltaket er nærmere omtalt i punkt 5.4.

5.2.1.1 Krav som er særlig problematiske for nyetablerte bedrifter

Nyetablerte virksomheter har noen særskilte utfordringer når de ønsker å delta i konkurranser om offentlige kontrakter. Særlig er det to forhold som byr på problemer.

Det første knytter seg til kravene som stilles til referanser og erfaring. Det er selvsagt viktig for mange kontrakter at leverandørene har god og relevant erfaring. Hvordan oppdragsgiverne etterspør dette, kan imidlertid ha stor betydning for om gründere og nyetablerte virksomheter kan delta i konkurransen eller ikke. Mange oppdragsgivere ber for eksempel om at leverandørene skal oppgi tre relevante referanseprosjekter fra de siste fem årene. For små leverandører som kanskje kun har kapasitet til å ta på seg ett prosjekt av gangen, kan et slikt krav være vanskelig nok i seg selv. For nystartede virksomheter er kravet umulig å oppfylle. Dermed kan et krav som tilsynelatende fremstår som rimelig og fornuftig, virke konkurransebegrensende. Oppdragsgiverne bør derfor tenke gjennom om kravet er strengt nødvendig slik det er oppstilt. For eksempel vil et mindre antall referanseprosjekter, eller i hvert fall over flere år, kunne åpne opp for at flere kan delta. Og ved at det stilles krav om at de ansatte i bedriften har den etterspurte erfaringen i stedet for selve bedriften, kan det også i større grad åpnes for deltakelse fra nyetablerte virksomheter.

En annen hindring er at oppdragsgiverne gjerne stiller krav om at leverandørene skal ha på plass alt som er nødvendig av for eksempel bemanning, utstyr mv., allerede ved tilbudsinnleveringen. For mange gir dette for liten tid til å få dette på plass. Mange har heller ikke økonomi til å foreta de nødvendige investeringene som for eksempel ekstra utstyr eller bemanning krever, før de vet om de får oppdraget. Tids- og investeringsaspektet kan avhjelpes ved at oppdragsgiverne i stedet stiller kravene som kontraktsvilkår, slik at de først skal være oppfylt etter kontraktsinngåelsen.

5.2.2 Vurdere å dele opp store kontrakter

Det dukker fra tid til annen opp eksempler på anskaffelser som er utformet slik at mindre bedrifter er ekskludert fra deltakelse, fordi kontraktene er for store. Dette gjelder eksempelvis store bygge- og anleggsanskaffelser, kanskje særlig av infrastruktur, eller anskaffelser der det søkes etter landsdekkende tjenester. Et kjent eksempel på det sistnevnte er anskaffelser av hotell- og konferansetjenester. Dersom slike anskaffelser ikke åpner for å inngi tilbud på deler av konkurransen, vil den favorisere større leverandører som har mulighet til å levere i hele landet. Risikoen er at frittstående leverandører med evne til konkurransedyktige enkeltleveranser, presses ut av markedet.1

Det å dele opp anskaffelser kan bidra til å styrke konkurransen både på kort og lang sikt, ved at kontraktene lettere blir tilpasset mindre bedrifters kapasitet, fagområde og geografiske plassering. Oppdeling av kontrakter kan for eksempel lette adgangen for nyetablerte virksomheter og redusere sannsynligheten for at oppdragsgiverne blir låst til en leverandør. Dette vil særlig være viktig i situasjoner der det er få tilbydere som har kapasitet til å gjennomføre prosjektet i sin helhet.

Samtidig er det ikke gitt at oppdeling i delkontrakter alltid er det mest hensiktsmessige. Oppdragsgiverne må derfor ha muligheten til å foreta en helhetlig vurdering av når det er hensiktsmessig å dele opp en konkret anskaffelse og ikke.2 Oppdeling kan medføre en mindre effektiv anskaffelsesprosess og reduserte muligheter til å realisere samdrifts- og stordriftsfordeler. Størrelsen på oppdraget, hvordan markedet er og eventuelle konsekvenser for konkurransen på kort og lang sikt, må derfor vurderes i hvert enkelt tilfelle.

Det å gjøre gode og riktige vurderinger av om en kontrakt skal deles opp eller ikke, krever kompetente og profesjonelle innkjøpere. Det krever en økt bevisstgjøring hos oppdragsgiverne. I anskaffelsesregelverket er det gitt regler om at oppdragsgiverne skal gi en begrunnelse dersom de ikke deler opp anskaffelsen i delkontrakter, gjerne kalt «del opp eller begrunn-prinsippet».3 Vi har lite kunnskap om oppdragsgiverne faktisk gjennomfører en slik vurdering, og om de gir gode og forståelige begrunnelser dersom de velger å ikke dele opp kontrakten. Det er også behov for mer kunnskap om hvilke konsekvenser store kontrakter kan ha på markedet, herunder påvirkningen dette har på små og mellomstore bedrifters deltakelse og konkurransesituasjonen ellers. Regjeringen vil derfor gjennomføre en todelt utredning av de markedsmessige konsekvensene av store offentlige anskaffelser og oppdragsgivernes etterlevelse av regelverkets «del opp eller begrunn-prinsipp», for utvalgte områder der vi vet at det er utfordringer med store kontrakter.

5.2.3 Bedre dialog med markedet

Til tross for at det nye regelverket er blitt tydeligere på at det er lov å ha dialog med leverandørene i forkant av en anskaffelse, er fortsatt mange innkjøpere redde for å gjøre feil og avstår fra å ha dette.

Dialog med markedet i tidlig fase kan bidra til at:

• Leverandørene får bedre kunnskap om behovene til oppdragsgiverne

• Oppdragsgiverne kan få informasjon om nye muligheter i markedet og dermed stimulere til innovasjon og bedre konkurranse

• Oppdragsgiverne kan få innspill til hvordan de bør utforme konkurransen for å sikre best mulig konkurranse, hvordan utforming og bruk av rammeavtaler kan gjøres best mulig, hvordan konkurransen eventuelt kan deles opp osv.

Manglende dialog med leverandørene og kjennskap til markedet gjør at mange anskaffelser utformes og gjennomføres på en lite egnet – eller i hvert fall ikke optimal – måte. Dette kan igjen gjøre at mange leverandører ikke ser seg tjent med å delta i konkurransene. Viktigheten av god dialog er også nærmere omtalt i kapittel 4.

5.2.4 Legge til rette for innovasjon

Offentlige oppdragsgivere kan bidra til nytenking og utvikling i leverandørmarkedet ved å etterspørre nye og bedre løsninger. Flere av næringslivets interesseorganisasjoner har i sine innspill til meldingen pekt på at kunnskap og teknologi vil bli langt viktigere i alle næringer fremover, og at offentlige anskaffelser kan bidra til å få frem de beste og mest innovative løsningene.

Flere leverandører peker på at innovasjon er avgjørende for å overleve som enkeltbedrift, bransje eller næring. Et høyt kostnadsnivå gjør at Norge må være ledende på de beste ideene. Innovative løsninger er ikke bare viktig for å dekke det offentliges behov, men etterspørselen etter slike løsninger kan også være avgjørende for konkurransekraften til leverandørene.

Leverandørene peker først og fremst på viktigheten av at oppdragsgiverne foretar innovasjonsvennlige anskaffelser, altså at de ikke stenger for innovasjon ved å etterspørre en ferdig beskrevet vare eller tjeneste. Ny teknologi kan løse gamle problemer på en måte oppdragsgiverne ikke er klar over. Dersom det som etterspørres allerede er tydelig definert og detaljspesifisert, får ikke leverandørene mulighet til å tilby nye ideer og løsninger. Ved å stille krav til hva som skal løses, men ikke hvordan, åpnes konkurransen for leverandører med nye eller innovative løsninger. Dette kan oppdragsgiverne gjøre ved å stille åpne kravspesifikasjoner eller teknologinøytrale krav. Nærmere om regjeringens tiltak for innovative offentlige anskaffelser i kapittel 7.

5.2.5 Legge vekt på andre kriterier enn pris

I konkurranser der det utelukkende konkurreres på pris, eller der pris vektes svært høyt, kan leverandører som satser på kvalitet, seriøsitet, strenge miljøkrav og lignende, ha begrensede muligheter til å vinne frem. Det samme gjelder for leverandører fra høykostland, slik som Norge. Følgelig kan dette føre til at mange avstår fra å delta i konkurransen og konkurransen i markedet kan svekkes både på kort og lang sikt.

I mange konkurranser kan det være riktig at pris er vektet tungt. Det kan også være slik at kvalitet, miljø og andre hensyn er ivaretatt på andre måter, for eksempel gjennom kravspesifikasjonen, selv om det ikke gjenspeiles i tildelingskriteriene. For å finne den riktige balansen her, kreves god kompetanse og bevissthet hos oppdragsgiverne.

5.2.6 Mer bruk av standardkontrakter

Det følger av anskaffelsesforskriften at «..der det finnes fremforhandlede og balanserte kontraktsstandarder, skal oppdragsgiveren som hovedregel bruke disse».4 Standardkontrakter utformes gjennom konsensusbaserte prosesser der alle relevante interessenter inviteres til å delta. Det vil si at kontraktene er gjennomarbeidet og balanserte etter innspill fra både leverandør- og oppdragsgiversiden.

Noe av det næringslivet er mest opptatt av i sine innspill til meldingen, er at det skal benyttes standardkontrakter ved offentlige anskaffelser. De mener at bruk av standardkontrakter er et effektiviserings- og forenklingstiltak i seg selv. Standardkontraktene gjør det forutsigbart for begge parter og bidrar til lavere transaksjonskostnader ved at leverandørene blant annet slipper å vurdere risikoen ved hvert eneste avvik og kalkulere inn pris på dette, uavhengig av om risikoen slår til eller ikke. Man reduserer da også risikoen for feilprising, forbehold og kostbare konflikter i etterkant.

Tilbakemeldingene fra næringslivet er at oppdragsgiverne ikke i tilstrekkelig grad benytter standardkontrakter. Der oppdragsgiverne i stor grad bruker standardkontrakter, for eksempel på bygge- og anleggsanskaffelser, så er utfordringen at det gjøres avvik fra dem. Disse er ofte verken hensiktsmessige eller nødvendige. Avvikene kan gå på at oppdragsgiverne utvider kontraktene med egne krav, endrer på balansen mellom partene eller stryker deler av kontrakten. Særlig fra anleggsbransjen er tilbakemeldingene at det er problematisk at oppdragsgiverne tar bort effektive tvisteløsningsmekanismer i kontraktene.

Oppdragsgiverne må utarbeide anskaffelsesdokumenter til alle anskaffelser, og de må passe på at de er best mulig tilpasset den konkrete anskaffelsen. Det gjelder også for kontrakten. De fleste anskaffelser er forskjellige, og kontraktstilpasninger kan både være lurt og nødvendig i mange tilfeller. Det kan for eksempel være særegne forhold ved den enkelte kontrakten som tilsier dette eller at det gjøres for å ta høyde for nye løsninger og innovasjon. Oppdragsgiverne må likevel være bevisste på de valgene de tar, dersom de velger ikke å benytte standardkontrakter eller gjør avvik fra disse. Særlig gjelder dette tilpasninger som forrykker risikobalansen mellom partene. Når leverandørene tar mer av risikoen, kan det føre til at de veier opp for dette ved å øke prisene sine. Det kan også føre til at enkelte leverandører vurderer risikoen som så høy at de unnlater å inngi tilbud. Oppdragsgiveren må derfor vurdere om avviket virkelig er nødvendig og hva merkostnadene ved å gjøre endringer i så fall vil være.

5.2.7 Vær oppmerksom på konkurransebegrensende atferd

Useriøse leverandører kan vinne frem ved ikke å følge de samme lover og regler som konkurrenten. Dette gjør at leverandørene ikke konkurrerer på like vilkår og kan på sikt bidra til at seriøse bedrifter skyves ut av markedene der det offentlige foretar sine innkjøp.

Normalt skal leverandøren som tilbyr den laveste kontraktsprisen velges, alt annet likt. Unormalt lave tilbud kan likevel være ledd i en strategi om å presse konkurrenter ut fra markedet. Lykkes en leverandør med dette, kan en kortsiktig gevinst for oppdragsgiverne i form av reduserte kontraktspriser kunne medføre tap i form av mindre konkurranse og høyere kontraktspriser ved fremtidige anskaffelser. Det er derfor viktig at oppdragsgiverne er oppmerksomme på tilbud som virker unormalt lave og undersøker disse nærmere i henhold til anskaffelsesforskriftens avvisningsbestemmelser.5

En annen konkurransebegrensende atferd, som er i strid med konkurranseloven, er ulovlig samarbeid. En grunnleggende forutsetning for gode og ressurseffektive offentlige anskaffelser, er konkurranse mellom uavhengige aktører. Ulovlig samarbeid svekker konkurransen ved at to eller flere tilbydere, som ellers kunne konkurrert om oppdraget, samarbeider om å inngi felles tilbud. Oppdragsgiveren vil da potensielt ikke oppnå de fordelene som en konkurranse er ment å gi, og risikerer å akseptere tilbud som ikke er fremkommet som resultat av reell konkurranse.

Oppdragsgiverne er i en særlig posisjon der de kan oppdage signaler på ulovlig anbudssamarbeid og melde fra til Konkurransetilsynet. Både OECD og Konkurransetilsynet har derfor utarbeidet sjekklister for å hjelpe offentlige oppdragsgivere med å oppdage ulovlig samarbeid.6 Oppdragsgiverne kan også forebygge konkurransebegrensende samarbeid ved å være bevisste på hvilken informasjon som offentliggjøres i en anskaffelsesprosess, slik at det ikke formidles konkurransesensitiv informasjon verken til eller mellom tilbyderne, som er egnet til å redusere graden av konkurranse.

5.2.7.1 Grensen mellom ulovlig og lovlig samarbeid

Mange leverandører, særlig innenfor bygge- og anleggsbransjen, er opptatt av når de kan samarbeide med andre for å inngi felles tilbud. Dette kan for eksempel være ønskelig der leverandørene er små eller der kontraktene er så store at leverandørene selv ikke har kapasitet, kompetanse eller økonomiske forutsetninger for å levere tilbud alene.

Det er kun konkurranseskadelig samarbeid som er ulovlig. I tilfeller der en eller flere leverandører alene ikke kan inngi tilbud, men gjennom samarbeid kan inngi tilbud, vil dette kunne bidra til økt grad av konkurranse og være lovlig. I tillegg kan det også tenkes samarbeid som i utgangspunktet virker konkurransebegrensende, men som likevel kan være lovlig fordi det realiserer effektivitetsgevinster som oppveier den mulige konkurranseskaden.7 Samarbeid som etableres for å kunne tilby lavere pris og bedre kvalitet for kjøperen enn leverandørene kan tilby uten å samarbeide, vil derfor normalt være lovlig.

Det har vært hevdet at konkurranselovens forbud mot ulovlig samarbeid hindrer at det blir gitt tilbud på store kontrakter, og at norsk praksis på dette området er strengere enn i de andre nordiske landene. Norge har imidlertid de samme reglene som øvrige nordiske land, og det er ingen ting som tyder på at praksis er strengere. For eksempel har veiledningen om temaet fra det danske konkurransetilsynet mange henvisninger til praksis fra Norge. Når det gjelder manglende tilbud på de store kontraktene, så kan det være mange grunner til at dette skjer. Den mest nærliggende grunnen er at oppdragsgiverne ikke har truffet markedet med utlysningen fordi kontrakten er for stor, det stilles for strenge krav, risikobalansen er uklar osv., jf. tidligere punkter. Uansett er ikke løsningen å gjøre en generell lettelse i forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid. Da vil bare konkurransen potensielt bli enda dårligere.

Hvorvidt et samarbeid om å inngi felles tilbud i en konkurranse vil være lovlig eller ikke, må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Leverandørene må selv foreta denne vurderingen da det er de som best kjenner markedet, potensielle konkurrenter og egne forutsetninger for å levere tilbud. Enkelte næringsorganisasjoner ønsker en forhåndsklarering og har bedt om at en slik oppgave legges til Konkurransetilsynet. En slik klarering vil nødvendigvis ta tid, og det å sette i gang en slik prosedyre vil i praksis lede til at leverandørene ikke rekker å delta i konkurransene som lyses ut. Konkurransetilsynet vil heller ikke ha, eller i praksis kunne få, den kunnskapen som er nødvendig for å foreta en slik vurdering.

Som et generelt utgangspunkt er det likevel slik at samarbeid mellom leverandører som er komplementære, normalt er uproblematisk, mens leverandører som driver samme type virksomhet og normalt er konkurrenter, bør være forsiktige. Er det klart at ingen kan inngi tilbud alene og heller ikke enkelt kan utvide kapasiteten på egenhånd, vil også samarbeidet normalt være lovlig.8

Konkurransetilsynet har utarbeidet veiledningsmateriell, holdt en rekke foredrag og stått for annet informasjonsarbeid om ulovlig samarbeid. Veiledningsmaterialet er både juridisk og mer praktisk rettet.9 Behovet for eventuelle utbedringer og endringer i veiledningen vil være under vurdering, i lys av brukerbehov og utviklingen som skjer på dette området i EU/EØS.

5.2.8 Forenkle anskaffelsesprosessene

I en dansk undersøkelse fra 2017 svarer en fjerdedel av de spurte bedriftene at de aldri deltar i offentlige anskaffelser.10 Begrunnelsen som gis, er blant annet at det oppleves som for tidkrevende og kostbart. Enkelte opplever også at det er stor usikkerhet knyttet til deltakelse, og at det kan være komplekst og vanskelig å forholde seg til anskaffelsesdokumentene. I særlig grad er usikkerhet og forventede kostnader utslagsgivende for valget om å avstå fra å delta i konkurranser om offentlige kontrakter.

Det er ikke gitt at resultatene i den danske undersøkelsen er direkte overførbare til norske forhold, men den gir en indikasjon på at det å avstå fra konkurranser om offentlige kontrakter er relativt vanlig, og at høye kostnader er en viktig årsak til dette.

I arbeidet med nytt regelverk ble det gjort en rekke forenklingsgrep for å få ned transaksjonskostnadene. Ett av de viktigste var å heve den nasjonale terskelverdien, se punkt 5.2.8.1. For små og mellomstore bedrifter vil særlig det videre arbeidet med digitalisering og forenkling av anskaffelsesprosessene være viktig. I forbindelse med innlevering av tilbud opplever mange leverandører det som tidkrevende å finne frem og sende inn ulike dokumentasjonsbevis (eksempelvis firmaattest og skatteattest). Våren 2019 lanseres en digital tjeneste, eBevis, som skal forenkle innhenting og kontroll av slike dokumentasjonsbevis. I stedet for at leverandørene sender inn dokumentasjonen, skal oppdragsgiverne hente ut relevant informasjon direkte fra kilden. Dette er et viktig forenklingstiltak for leverandørene. eBevis har også som formål å gjøre det lettere å sjekke om leverandørene er seriøse, og er derfor også omtalt i kapittel 10 om arbeidslivskriminalitet. I kapittel 16 beskrives arbeidet med å gjøre anskaffelsesprosessen heldigital, noe som også vil medføre positive virkninger og forenklinger for leverandørene.

5.2.8.1 Heving av nasjonal terskelverdi

I forbindelse med behandlingen av anskaffelsesloven våren 2016 ba Stortinget regjeringen om å heve nasjonal terskelverdi. Dette ble fulgt opp ved å blant annet heve den nasjonale terskelverdien fra 500 000 kroner til 1,1 millioner kroner (senere justert til 1,3 millioner kroner, i tråd med økningene i EØS-terskelverdiene). Det betyr at innkjøp under 1,3 millioner kroner ikke må kunngjøres og følge detaljerte regler. Regjeringen mener at dette er et viktig tiltak for å forenkle prosessene for de mindre anskaffelsene og dermed sikre mer effektiv bruk av offentlige midler og redusere samfunnets kostnader.

En fordel med kunngjøring er at konkurransene gjøres kjent, noe som kan føre til at flere tilbydere deltar i konkurransen. På den annen side kan flere tilbud gi økte kostnader, både for oppdragsgiverne og leverandørene, jf. kapittel 2. For kontrakter under nasjonal terskelverdi kan oppdragsgiverne selv regulere antallet tilbydere, mens det ikke er mulig på samme måte ved en kunngjøringsplikt. Anskaffelsesprosessen vil også ta lengre tid dersom det skal gjennomføres en kunngjort konkurranse, enn dersom oppdragsgiverne kan henvende seg til noen utvalgte leverandører. I tillegg øker også risikoen for tvister og etterfølgende prosesser.

Selv om terskelverdien er hevet, skal oppdragsgiverne fortsatt sørge for at det er konkurranse om kontraktene mellom 100 000 kroner og 1,3 millioner kroner. Terskelverdihevingen gir oppdragsgiverne et økt handlingsrom til å velge fremgangsmåte for å skape konkurranse om disse kontraktene. Oppdragsgiverne kan skape konkurranse ved å henvende seg direkte til flere leverandører eller ved frivillig kunngjøring. Særlig for nyetablerte leverandører vil en frivillig kunngjøring lette deres muligheter for å komme inn i markedet.

Tall fra Doffin viser at etter at den nasjonale terskelverdien ble hevet i 2017, har det totale antallet kunngjøringer som forventet gått noe ned, se figur 5.1. Antallet frivillige kunngjøringer har samtidig økt fra 941 frivillige kunngjøringer i 2016, til 1 353 i 2017 og 1 733 i 2018.

Kilde: Doffin

Oppdragsgiverne kan også på andre måter enn ved frivillig kunngjøring tilstrebe å finne nye leverandører. Bergen kommune har for eksempel i sine rutiner at de skal, hvis mulig, ha en «nykommer» med når de inviterer til konkurranse.

Hevingen av nasjonal terskelverdi har blitt ulikt mottatt. Oppdragsgiverne er stort sett positive og melder tilbake om en enklere og mer fleksibel innkjøpshverdag. På leverandørsiden er tilbakemeldingene mer delte. Noen leverandører er positive eller stiller seg nøytrale til hevingen, mens flere interesseorganisasjoner er skeptiske. De mener at økningen vanskeliggjør tilgangen til offentlige kontrakter for leverandørene, og særlig for de små leverandørene som ikke har relasjoner til oppdragsgiverne. De mener videre at både etablerte og nyetablerte leverandører nyter godt av at offentlige kontrakter kunngjøres, slik at de enkelt kan gjøres kjent med oppdragene og tilby sine tjenester og produkter i forutsigbare konkurranser. NHO har på denne bakgrunn kommet med et konkret ønske om en forenklet kunngjøringsplikt på Doffin («lille Doffin») for kontrakter mellom 100 000 kroner og 1,3 millioner kroner.

Regjeringen vil evaluere hevingen av terskelverdiene. I evalueringen er det også naturlig å vurdere behovet for en forenklet kunngjøringsplikt. For at evalueringen kan bygge på konkrete erfaringer, er det viktig at regelverket får virke en stund. Nytt regelverk trådte i kraft 1. januar 2017 og en evaluering vil tidligst bli igangsatt høsten 2019.

5.3 Hva leverandørene kan bli bedre på

Når det snakkes om å bedre konkurransene, pekes det først og fremst på oppdragsgiverne. Hva kan oppdragsgiverne bli bedre på? Hvordan kan de organiseres bedre, øke kompetansen osv.? Dette er også naturlig siden det er oppdragsgiverne som er underlagt anskaffelsesregelverket, og som gjennomfører og styrer anskaffelsesprosessene.

Men det er også mye leverandørene kan gjøre for å skape bedre og mer effektive anskaffelsesprosesser. Først og fremst gjelder dette i tidlig fase, ved å bruke tid på henvendelser og delta aktivt i dialogmøter som oppdragsgiverne inviterer til. Når oppdragsgiverne presenterer sine utfordringer og behov, kan leverandørene bidra med rådgivning og veiledning i stedet for salg. På den måten kan økt kunnskap hos begge parter om hverandres begrensninger og muligheter, bidra til bedre løsninger.

Leverandørene har også et ansvar for å sette seg godt inn i behovet til oppdragsgiverne og rammebetingelsene for konkurransen, det vil si regelverk og anskaffelsesdokumentene til de enkelte anskaffelsene. Jo flere tilbud som har med alt og besvarer alt som etterspørres på en god måte, jo raskere og enklere blir den videre prosessen. Leverandørene bør også ta tidlig kontakt med oppdragsgiverne hvis de ser at det er feil i anskaffelsesdokumentene eller at det er satt krav som er umulige å oppfylle. Det kan potensielt spare prosessene for lange klagerunder eller konflikter rundt kontraktssituasjonen i ettertid.

5.4 Regjeringens tiltak

De fleste av forholdene som tas opp i punkt 5.2, knytter seg til hvordan oppdragsgiverne legger opp sine anskaffelser. Valgene de gjør, avhenger igjen av deres profesjonalitet og innkjøpsfaglige kompetanse. Økt kompetanse og profesjonalisering, jf. kapittel 13 til 15, vil følgelig også ha stor betydning for oppdragsgivernes valg og tilrettelegging for konkurranse, herunder muligheten for deltakelse for nyetablerte og små og mellomstore bedrifter.

Informasjon og veiledning er viktig for å gi økt kunnskap og bevissthet, først og fremst hos oppdragsgiverne, men også hos leverandørene. Gjennom Difis arbeid med veiledning, utarbeidelse av maler mv. er målet å øke kompetansen hos oppdragsgiverne slik at de har best mulige forutsetninger for å planlegge og gjennomføre gode anskaffelser. Indirekte kommer denne veiledningen også leverandørene til gode. Difi har også utarbeidet noe veiledning rettet mot leverandørene direkte og holder også kurs der leverandørene inviteres sammen med oppdragsgiverne.

Kurs og veiledning til leverandørene utover dette er det naturlig at næringslivets egne interesseorganisasjoner og markedet ellers tilbyr. NHO og andre interesseorganisasjoner tilbyr også mye av dette til sine medlemmer i dag.

Økt kunnskap og bevissthet skapes også gjennom dialog. Næringslivet har viktige og gode innspill til hvordan offentlige anskaffelser kan bli bedre, jf. blant annet gjennomgangen i punkt 5.2, og som de i varierende grad opplever at oppdragiverne hører på eller kjenner til. Samtidig er det også mye leverandørene kan bli bedre på og bidra med, jf. den kortfattede gjennomgangen i punkt 5.3. Regjeringen vil derfor invitere næringslivet og offentlige oppdragsgivere til å gå sammen om å utarbeide felles kjøreregler for hvordan offentlige anskaffelser best kan gjennomføres. Tanken bak tiltaket er å etablere en dialog mellom næringslivet og offentlige oppdragsgivere som skal munne ut i et omforent dokument med kjøreregler som retter seg mot både oppdragsgiverne og leverandørene. Målet er at dette vil bidra til økt bevisstgjøring, som igjen vil gi bedre anskaffelser, lavere transaksjonskostnader og senke konfliktnivået.

Partene inviteres også til å arbeide med en felles informasjonsstrategi slik at informasjon og kunnskap om kjørereglene blir spredd til leverandørene og oppdragsgiverne som ikke deltar i det konkrete arbeidet med å utarbeide kjørereglene. Målet bør være at alle landets oppdragsgivere, og alle ledd av deres organisasjon, skal være kjent med kjørereglene når de skal gjennomføre en anskaffelse, og alle leverandørene når de skal inngi tilbud.

Regjeringen vil:

• Evaluere hevingen av nasjonal terskelverdi i anskaffelsesregelverket.

• Foreta en todelt utredning av de markedsmessige konsekvensene av store offentlige anskaffelser og oppdragsgivernes etterlevelse av regelverkets «del opp eller begrunn-prinsipp», for utvalgste områder der vi vet at det er utfordringer med store kontrakter.

• I samarbeid med næringslivet og oppdragsgivere utarbeide felles kjøreregler for offentlige anskaffelser.

6 En åpen forvaltning uten korrupsjon

6.1 Innledning

Korrupsjon er et svært skadelig samfunnsfenomen med potensielt store negative konsekvenser. Korrupsjon reduserer tilliten til det offentlige og kan, i ytterste konsekvens, undergrave viktige hensyn som seriøsitet i arbeidslivet og krav til helse, miljø og sikkerhet. Anskaffelsesregelverket skal blant annet sikre det offentliges integritet og bidra til at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Regelverket skal således bidra til å sikre det offentliges tillit utad og forhindre korrupsjon og kameraderi.11

OECD anser anskaffelser som et av de viktigste risikoområdene for korrupsjon i internasjonal sammenheng. Åpenhet er et grunnleggende virkemiddel for å få bukt med korrupsjon og korrupsjonsliknende atferd. I dette kapitlet vil vi se nærmere på hva korrupsjon er, hvilke konsekvenser korrupsjon har og hvilke virkemidler som finnes mot korrupsjon, både i og utenfor anskaffelsesregelverket.

For å øke åpenheten og redusere risikoen for korrupsjon, vil regjeringen blant annet utrede hvordan innhenting, lagring, tilgang og bruk av data på anskaffelsesområdet kan forbedres. Utredningen vil omfatte en vurdering av hvordan mer leverandørinformasjon kan gjøres offentlig.

6.2 Begrepet korrupsjon

Det finnes flere definisjoner av hva som anses som korrupsjon. Kjernen i begrepet omfatter at noen misbruker tildelt beslutningskompetanse for å oppnå en personlig fordel. Straffeloven legger til grunn at den som for seg selv eller andre krever, mottar eller aksepterer et tilbud om en utilbørlig fordel i anledning av stilling, verv eller oppdrag, kan straffes for korrupsjon. Det samme gjelder for den som gir eller tilbyr noen en utilbørlig fordel.

I forarbeidene til straffeloven presiseres det at det ikke er tilstrekkelig at forholdet er kritikkverdig. Uttrykket «utilbørlig» tilsier at det er en viss margin, slik at et forhold ikke er straffverdig med mindre det foreligger et klart klanderverdig forhold.

Hva som er «utilbørlig» kommer ofte på spissen i korrupsjonssaker. Det kan ikke gis et generelt svar på hvilke handlinger som er omfattet av bestemmelsen. Endringer i samfunnets syn på hva som er korrupsjon, vil over tid være bestemmende for hva som skal anses som utilbørlig. Høyesterett har angitt at det må stilles særlige krav overfor ansatte i offentlig eide selskaper. Det er naturlig å anta at det samme også gjelder ansatte hos offentlige oppdragsgivere.

6.3 Konsekvenser av korrupsjon

Studier fra OECD viser vidtrekkende konsekvenser av korrupsjon. Korrupsjon fører til dyrere leveranser til det offentlige innenfor alle sektorer og dårligere tilbud til innbyggerne.12 Samtidig har korrupsjon en rekke indirekte konsekvenser. Korrupsjon virker konkurransevridende og bidrar til å undergrave seriøsitet i bransjer og utelukke seriøse aktører. Dette fører igjen til ineffektive løsninger og sløsing med samfunnets ressurser.

I tillegg viser undersøkelser at korrupsjon forsterker sosial ulikhet og fattigdom.13 Korrupsjon reduserer også insentivene for innovasjon og gjør det vanskeligere å realisere politiske mål. Korrupsjon rammer på denne måten enkeltpersoner, næringslivet, det offentlige og økonomien som helhet.

Korrupsjon opptrer gjerne i samspill med andre typer kriminalitet. Korrupsjon kan bidra til å muliggjøre eller dekke over ulovlige handlinger, som ulovlig anbudssamarbeid og kartellvirksomhet, miljøkriminalitet og arbeidslivskriminalitet.

Det er ikke bare overtredelser av den strafferettslige definisjonen som kan ha negative konsekvenser for samfunnet. Også andre former for korrupsjonsliknende opptreden, som for eksempel kameraderi og rolleblanding, kan bidra til ineffektivitet og lavere tillit til det offentlige. I disse tilfellene kan det oppstå en fare for favorisering og usaklig forskjellsbehandling, selv om det ikke foreligger noen spesifikk motytelse. Disse formene for illojal opptreden kan i stor grad bekjempes med de samme virkemidlene som strafferettslig korrupsjon. Dette kapittelet omhandler både korrupsjon og korrupsjonslignende atferd.

6.3.1 Korrupsjon i Norge

Det byr på betydelige utfordringer å kvantifisere og måle korrupsjon. Korrupsjon er kriminell aktivitet som foregår i det skjulte, ofte fordekt som tilsynelatende lovlige handlinger. Det er derfor krevende å estimere det reelle korrupsjonsnivået i samfunnet. En kombinasjon av kunnskap fra forskjellige kilder kan likevel gi en pekepinn på utbredelsen av korrupsjon.

Corruption Perceptions Index 2018, publisert av Transparency International, samler data fra forskjellige kilder for å gi et sammenliknbart bilde av opplevd korrupsjonsnivå i 180 land.14 Undersøkelsen viser at Norge er blant de landene i verden hvor korrupsjonsnivået oppfattes som lavest. Norge har et oppfattet korrupsjonsnivå som er sammenliknbart med våre naboland.

Oppmerksomheten rundt korrupsjon har økt de senere årene. Dette reflekteres gjennom myndighetenes arbeid på området, arbeid med internrutiner hos både oppdragsgivere og leverandører, samt oppmerksomheten korrupsjonssaker får i media.

Antall anmeldelser av korrupsjon har økt de siste årene, og flere av de norske straffesakene har vært alvorlige, også sammenlignet med andre nordiske land.15 Økokrim angir at det er en særlig korrupsjonsrisiko knyttet til lokal forvaltning.16

EU-kommisjonen anslår at korrupsjon kan koste økonomiene i unionen inntil 120 milliarder euro per år.17

6.4 Korrupsjon og offentlige anskaffelser

6.4.1 Hvorfor er det risiko for korrupsjon i offentlige anskaffelser?

Det er potensial for korrupsjon i alle tilfeller hvor det offentlige disponerer samfunnets ressurser, også når det offentlige foretar innkjøp. Regelverket for offentlige anskaffelser er preget av mange konkrete vurderinger og stor bruk av innkjøpsfaglig skjønn. Denne skjønnsutøvelsen gir muligheter for en fleksibel prosess og et godt innkjøp, men skaper også risiko for misbruk av regelverket.

Skjønnsutøvelse skjer i alle faser av anskaffelsesprosessen. Skjønn utøves eksempelvis ved utforming av kravspesifikasjonen, i kvalifikasjonsfasen, ved utformingen av tildelingskriterier og ikke minst i forbindelse med tilbudsevalueringen. I alle disse fasene kan det tenkes at personer hos oppdragsgiveren har tilpasset krav eller vurderinger til fordel for én bestemt leverandør. Korrupsjon kan også oppstå ved ulovlig informasjonsutveksling mellom personer hos oppdragsgiveren og en bestemt leverandør, for eksempel ved å gi supplerende informasjon eller ved å bryte taushetsplikten under forhandlinger. I tillegg kan korrupsjon oppstå ved endring i kontrakt og bestilling av tilleggsarbeider i kontraktsoppfølgingsfasen. Alle disse tilfellene er ulovlige etter anskaffelsesforskriften, men bruddene kan være vanskelig å påvise i konkrete tilfeller. Det er avdekket en rekke tilfeller hvor ansatte har gitt oppdrag til bestemte aktører for å oppnå utilbørlige fordeler.

6.4.2 Virkemidler mot korrupsjon i anskaffelsesregelverket

Anskaffelsesregelverket er et omfattende regelverk og gjelder innkjøp av svært forskjellig karakter. Regelverket må derfor gi fleksibilitet og på samme tid inneholde mekanismer som sikrer etterlevelse og lik praktisering av reglene.

Når det gjelder virkemidler mot korrupsjon, inneholder regelverket flere mekanismer som vanskeliggjør korrupt atferd. Loven krever for det første at oppdragsgiverne skal opptre i samsvar med visse grunnleggende prinsipper som konkretiseres gjennom detaljerte prosedyrekrav i forskriftene. Dette omtales nærmere nedenfor. For det andre inneholder regelverket også en bestemmelse som pålegger oppdragsgiverne en plikt til å avvise korrupsjonsdømte leverandører.

6.4.2.1 Grunnleggende prinsipper

Prosedyrereglene i anskaffelsesregelverket er basert på de grunnleggende prinsippene om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet. Disse skal fremme lovens formål om effektiv bruk av samfunnets ressurser, og bidra til at det offentlige opptrer med integritet, slik at allmenheten kan ha tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.

Bestemmelser i anskaffelsesregelverket som motvirker korrupsjon, er langt på vei utslag av de grunnleggende prinsippene. Prinsippene opptrer i stor grad i samspill med hverandre, og ofte er en bestemmelse utslag av flere prinsipper.

Åpenhet beskrives ofte som korrupsjonens verste fiende.18 Åpenhet er et grunnleggende element ved ivaretakelsen av de grunnleggende prinsippene. Kunngjøringsplikten skaper for eksempel åpenhet om hvilke kontrakter det offentlige har til hensikt å inngå, og gjør dette synlig for alle som er interessert.

Reglene om endring i kontrakt forbyr oppdragsgiverne å gjøre vesentlige endringer i kontrakten etter at denne er inngått. Reglene inneholder blant annet et forbud mot endringer i kontraktens økonomiske balanse til fordel for leverandøren. Vesentlige endringer anses som en ny anskaffelse og utgjør en ulovlig direkte anskaffelse dersom den ikke kunngjøres.

Likebehandlingsprinsippet forutsetter at leverandørene ikke kan forskjellsbehandles uten at det foreligger saklig grunn. Bruk av tekniske spesifikasjoner som favoriserer en bestemt leverandør, vil derfor være i strid med dette prinsippet. Det samme gjelder bruk av tildelingskriterier som er utformet med samme hensikt.

Anskaffelsesprosessen skal også være forutberegnelig. Tildelingskriterier kan for eksempel ikke være så skjønnspregede at de gir oppdragsgiveren en ubegrenset valgfrihet i tildelingsfasen. Samtidig må den valgte evalueringsmetoden gi et forutsigbart resultat basert på de angitte tildelingskriteriene. Dette er konkrete utslag av forutberegnelighetsprinsippet.

Prinsippet om etterprøvbarhet tilsier at oppdragsgiverne må kunne dokumentere valg og avgjørelser gjennom hele anskaffelsesprosessen. Dette prinsippet gir leverandørene økt rettssikkerhet og mulighet for innsyn i hvordan anskaffelsesprosessen har blitt gjennomført. Prinsippet om etterprøvbarhet sikrer at det kan føres kontroll med det offentlige, noe som kan føre til at eventuelle utenforliggende hensyn og korrupte handlinger avsløres.

Digitalisering av anskaffelsesprosessen er også med på å øke åpenheten. Digitale verktøy gir den enkelte innkjøper mindre mulighet for å skjule eventuelle handlinger som legger til rette for korrupsjon.

Til sammen danner de grunnleggende prinsippene en effektiv skranke for korrupsjon ved offentlige innkjøp. Anskaffelsesregelverket forutsetter likevel lojal etterlevelse, og det foreligger betydelig omgåelsesfare dersom aktørene har uærlige hensikter. Anskaffelsesreglene må derfor kombineres med andre virkemidler utenfor selve regelverket.

6.4.2.2 Avvisning av korrupsjonsdømte leverandører

Det følger av anskaffelsesforskriften at oppdragsgiverne skal avvise korrupsjonsdømte leverandører. Oppdragsgiveren har en plikt til å avvise der oppdragsgiveren er kjent med at leverandøren er rettskraftig dømt, eller har vedtatt et forelegg, for et av flere typer straffbare forhold, inkludert korrupsjon. I utgangspunktet skal leverandørene avvises i en periode på fem år fra datoen for den rettskraftige dommen eller vedtakelsen av forelegget.

I tillegg kan oppdragsgiveren velge å avvise leverandører i tilfeller der oppdragsgiveren kan dokumentere at leverandøren har begått alvorlige feil som medfører tvil om hans yrkesmessige integritet. Dette gir oppdragsgiveren mulighet til å legge vekt på andre alvorlige feil uten at de nødvendigvis må ha ført til domfellelse eller ileggelse av forelegg.

Avvisningsbestemmelsene er kombinert med en bestemmelse om tiltak leverandøren kan gjennomføre for å unngå avvisning, såkalt self-cleaning. Det vil si at en leverandør som er dømt for korrupsjon, gjennom avbøtende tiltak kan gjenopprette sin integritet, og dermed unngå avvisning. Bestemmelsen har til formål å motivere leverandører som er dømt for korrupsjon til raskt og effektivt å gjennomføre endringer i egen organisasjon, og på den måten få brakt til opphør samfunnsskadelig forretningspraksis. Gjennom avbøtende tiltak kan leverandøren vise at han har gjort opp for seg økonomisk, samarbeidet med myndighetene og truffet egnede forebyggende tiltak, og på denne måten har gjenopprettet sin nødvendige integritet som kontraktspart. Slike self-cleaning-tiltak kan fungere som et insentiv for en rask innføring av gode rutiner.

6.4.3 Virkemidler utenfor anskaffelsesregelverket

Korrupsjon er ulovlig og straffbart i medhold av straffeloven. Bekjempelse av korrupsjon er derfor bekjempelse av straffbare handlinger. Norsk korrupsjonslovgivning er blant verdens strengeste. Bestemmelsen i straffeloven gjennomfører korrupsjonsforbudet i Europarådets konvensjon mot korrupsjon. Straffeloven er det viktigste verktøyet vi har for bekjempelse av korrupsjon. Mistanker om straffbar korrupsjon skal meldes til politiet for etterforskning.

Et vedvarende antikorrupsjonsarbeid danner utgangspunktet for å etablere og opprettholde en organisasjonskultur hvor risiko for korrupsjon ikke får feste seg. Formålet med antikorrupsjonsarbeid er å forebygge at korrupsjon skjer, øke muligheten til å avdekke korrupsjon og øke beredskapen for å håndtere en eventuell korrupsjonssak.19

Gjennom antikorrupsjonsarbeid kan oppdragsgiverne skape bevissthet, holdninger, kunnskap og atferd som gjør at regelverk og rutiner faktisk overholdes. Regler etterleves ikke av seg selv; det kreves aktive handlinger.

Høyesterett har ved flere anledninger understreket betydningen av gode etiske retningslinjer. I Norconsult-saken anførte selskapet at man i saker om korrupsjon befinner seg på et område der grensen mellom det lovlige og ulovlige, for alle praktiske formål, er kjent for enhver.20 Selskapet var derfor av den oppfatning at retningslinjer, instrukser og opplæring i liten grad bidro til forebygging. Høyesterett fant at selskapet ikke hadde anlagt riktig perspektiv, og anså manglende retningslinjer som skjerpende i vurderingen. Høyesterett har også kritisert bruken av vage og uklare etiske retningslinjer.21

Det betyr likevel ikke at etiske retningslinjer nødvendigvis vil motvirke korrupsjon i det konkrete tilfellet, men det kan motvirke ukultur og bidra til å begrense skadevirkninger. Det er særlig viktig at de etiske retningslinjene er klare, lett forståelige og tilpasset den enkelte virksomheten. Staten har for eksempel utarbeidet Statens etiske retningslinjer som blant annet gir regler om rapporteringsplikt ved mottak av gaver eller andre fordeler.22

Det er viktig at oppdragsgiverne i organiseringen av innkjøpsfunksjonen er oppmerksomme på særskilte faresignaler. En organisering som gir personlig makt til enkelte medarbeidere, gjør det mulig å skjule illojal opptreden. Problemet kan motvirkes ved at flere personer involveres i forberedelsesfasen, og at det alltid er mer enn én person som er ansvarlig for beslutninger i løpet av prosessen.23

Varsling er en grunnleggende forutsetning for å kunne avdekke korrupsjon og misligheter. Det kan gi tilgang til informasjon som er forsøkt holdt skjult fra offentligheten, og utgjør i mange tilfeller en uvurderlig kilde til informasjon om ulovlige eller kritikkverdige forhold. I Norge er varsleres rettigheter ivaretatt gjennom arbeidsmiljøloven, som gir arbeidstakere rett til å varsle og beskyttelse mot represalier. Loven pålegger også virksomheter å legge til rette for varsling gjennom å utarbeide rutiner for intern varsling. Oslo kommune har for eksempel en egen nettside hvor varslere kan varsle anonymt gjennom et elektronisk skjema.24 Kommunen har også en egen varslingstelefon og mulighet for personlig oppmøte. Staten har også laget egne retningslinjer for utarbeidelse av lokale varslingsrutiner for arbeidsgivere i staten.25 Det kan i tillegg argumenteres for at gode varslingsrutiner er positivt for bedrifter og bidrar til en bedre organisasjonskultur, en styrket merkevare og mindre risiko for lovovertredelser.26

Bestemmelsene i forvaltningsloven og kommuneloven setter i tillegg absolutte grenser for når en offentlig tjenestemann kan fatte avgjørelser i en sak. I habilitetsvurderingen skal det blant annet legges vekt på om avgjørelsen kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for tjenestemannen selv eller noen han har særlig tilknytning til. Bestemmelsene gir uttrykk for et prinsipp om at den som avgjør saken, ikke skal få særlige fordeler av utfallet.

Innsynsreglene i offentleglova og forvaltningsloven bidrar til en åpenhetskultur blant offentlige oppdragsgivere, og gir mulighet til å etterprøve oppdragsgivernes beslutninger. Samtidig er det viktig at det offentlige ikke deler taushetsbelagte opplysninger eller forretningshemmeligheter.

En forutsetning for at offentligheten skal ha informasjonstilgang og mulighet for kontroll, er at forvaltningen samler og systematiserer data. På anskaffelsesfeltet er det i dag et misforhold mellom behovet for informasjon og den faktiske tilgangen på informasjonen. Dette skyldes delvis at det ikke finnes relevant data og statistikk, og delvis at det er utfordringer med tilgangen til informasjonen i eksisterende kilder. Regjeringen vil derfor utrede hvordan innhenting, lagring, tilgang og bruk av data på anskaffelsesområdet kan forbedres. Se nærmere omtale av dette i kapittel 17.

6.5 Regjeringens tiltak

Økt åpenhet om offentlige kontrakter er et av de viktigste virkemidlene for å styrke mulighetene for å avdekke korrupsjon og illojal opptreden. Mer bruk av regnskapsdata, og åpenhet om disse, kan bidra til å forebygge og avdekke korrupsjon. Som nærmere beskrevet i kapittel 17, vil regjeringen igangsette et arbeid for å sikre bedre tilgang til og bruk av data på anskaffelsesområdet, med det siktemål å blant annet styrke åpenheten om offentlige innkjøp. Utredningen vil blant annet se på hvordan mer leverandørinformasjon kan gjøres offentlig tilgjengelig.

Regjeringen arbeider med å styrke åpenheten i forvaltningen også på andre områder. Som en del av Open Government Partnership har regjeringen, sammen med sivilsamfunnsorganisasjonene i Norge, utarbeidet en handlingsplan med konkrete forpliktelser som skal bidra til en mer åpen forvaltning.27

Det har i lengre tid vært arbeidet aktivt med antikorrupsjon i Norge. Det foreligger god veiledning på området fra blant annet Difi, KS og Transparency International.28 Antikorrupsjonsarbeid er likevel ikke noe man er «ferdig med», og det krever vedvarende oppmerksomhet og prioritering.

Anskaffelsesregelverket er et viktig verktøy for å sikre vedvarende antikorrupsjonsarbeid. Som vist i punkt 6.4.2, er åpenhet og antikorrupsjon en sentral del av begrunnelsen for flere av reglene i regelverket. Samtidig er det mulig å videreutvikle og styrke veiledningen på området for å sikre en bedre etterlevelse og en bedre praktisering av regelverket. Regjeringen vil sørge for at Difi videreutvikler og styrker sin veiledning om antikorrupsjonsarbeid.

Regjeringen vil:

• Videreutvikle og styrke veiledningen om antikorrupsjon og åpenhet i forvaltningen.

7 Innovative offentlige anskaffelser

7.1 Innledning

Det offentliges oppgaver er i stadig utvikling. Det samme gjelder innbyggernes behov og utfordringer. Gode innovative løsninger kan bidra til å løse de samfunnsmessige utfordringene vi står overfor, som klimaendringer, demografiske endringer og endringer som følge av den teknologiske utviklingen. Innovasjon i offentlige anskaffelser er derfor særlig aktuelt for å bidra til omstilling og jobb- og verdiskaping innen klima og miljø, helse og aldring og digitalisering.

Løsningen på morgendagens utfordringer vil kreve økt evne, i både offentlig sektor og næringslivet, til å nyttiggjøre seg av nye muligheter. Regjeringen har tidligere gitt uttrykk for et ønske om at offentlige anskaffelser skal være en drivkraft for innovasjon og omstilling i norsk økonomi.29 Effektiv bruk av samfunnets ressurser krever at samfunnet investerer tilstrekkelig i forskning, utvikling og innovasjon.

Bedre behovsdekning handler om å kjøpe de riktige ytelsene. Det hjelper lite med innovative løsninger dersom løsningen ikke dekker oppdragsgiverens behov. Innovasjon må derfor ta utgangspunkt i oppdragsgiverens og brukernes behov, og hvordan dette kan dekkes på en bedre måte.

Mer innovative løsninger er noe alle oppdragsgivere kan legge til rette for. Det kan innebære å beskrive behov, heller enn detaljerte løsninger, eller det kan være å gjennomføre markedsdialog for å avdekke hvilke løsninger markedet kan levere. I dette kapittelet vil vi blant annet se nærmere på hva innovasjon i offentlige anskaffelser er, status i dag og hvordan oppdragsgiverne bedre kan lykkes med å anskaffe nye eller forbedrede løsninger for å dekke sine behov. Regjeringen vil foreta en gjennomgang av det næringsrettede virkemiddelapparatet på innovasjonsfeltet. Samtidig vil regjeringen utrede samordning av fylkeskommunale og kommunale innkjøp, inkludert hvordan samordning kan bidra til økt spredning av innovative løsninger, som beskrevet i kapittel 15 om samordning av offentlige innkjøp.

Offentlige innkjøp kan på flere måter åpne for nye løsninger og bidra til nytenking og utvikling i leverandørmarkedet. Det er viktig at oppdragsgiverne får tilstrekkelig veiledning slik at de kan bygge nødvendig kompetanse på gjennomføring av innovative anskaffelser, at innovative løsninger får tilstrekkelig spredning og skalering, og at virkemiddelapparatet bidrar med risikoreduserende tilskuddsordninger.

7.2 Innovasjon i offentlige anskaffelser

7.2.1 Hva er innovasjon?

Det er mange ulike oppfatninger og tilnærminger til hva innovasjon er, og ikke minst mange ulike definisjoner av begrepet. I denne meldingen forstås begrepet «innovasjon» i tråd med definisjonen i anskaffelsesforskriften, og følgende definisjon legges til grunn:

«innføring av en ny eller betydelig forbedret vare, tjeneste eller prosess, inkludert produksjons-, bygge- eller anleggsprosesser, en ny markedsføringsmetode eller en ny organisasjonsmetode innen forretningspraksis, arbeidsplassorganisering eller eksterne relasjoner.»30

Begrepet innovasjon viser altså til et element av nyskaping, enten det skjer gjennom videreutvikling eller ved å skape noe helt nytt. Det å legge til rette for økt bruk av nyutviklede løsninger er en viktig forutsetning for innovasjon. Dette muliggjør spredning, skalering og videreutvikling av nye løsninger. Regjeringen arbeider for tiden med en stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor. Stortingsmeldingen vil legges frem i løpet av 2020.

Det er vanlig å skille mellom ulike typer innovasjoner etter nyvinningenes endringskraft og egenart. Det skilles ofte mellom:

• «Radikal innovasjon», som er de innovasjonene som bryter sterkest med det eksisterende og tradisjonelle. Radikale innovasjoner benevnes ofte som disruptive innovasjoner som kan snu opp ned på hele bransjer, og kan endre både de kommersielle spillereglene og kundenes forventninger.

• «Gradvis innovasjon», som er mer moderat og skrittvis (inkrementell) innovasjon, og gjenkjennes lettest i eksempler på gjennomføring av vesentlige fornyelser og forbedringer av eksisterende produkter og tjenester.

7.2.2 Innovasjon i offentlige anskaffelser

Departementet har mottatt tilbakemeldinger på at betegnelsen «innovative anskaffelser» ikke oppfattes som et klart og entydig begrep. Per i dag brukes denne betegnelsen både på mindre anskaffelser som legger til rette for innovasjon, og for større anskaffelser med forsknings- og utviklingselementer. Dette kan skape uklarhet og gjøre det vanskelig å følge utviklingen på området. Tydelige definisjoner vil gjøre det enklere å utvikle virkemidler og sette seg mål.

Ved å skille mellom anskaffelser som legger til rette for innovasjon og anskaffelser som aktivt søker innovasjon, vil virksomhetene enklere kunne definere hvilken rolle de kan ta innenfor området innovative anskaffelser. Det er derfor vanlig å operere med begrepene:

• «Innovasjonsvennlige anskaffelser», som er anskaffelser som legger til rette for og oppfordrer til innovative løsninger, uten at anskaffelsen har dette som et krav. Dette utelukker ikke at oppdragsgiveren kan ta i bruk eksisterende løsninger og/eller dra nytte av andres innovasjon på det aktuelle området.

• «Anskaffelser av innovasjon», som er anskaffelser hvor oppdragsgiveren aktivt søker et produkt eller tjeneste som ikke er tilgjengelig i markedet. I denne type anskaffelser har oppdragsgiveren en aktiv rolle som bestiller gjennom hele utviklingsprosessen.

I tillegg kan det skilles mellom anskaffelser med høy og lav innovasjonsgrad. Anskaffelser med høy innovasjonsgrad innebærer typisk at det må utvikles en ny løsning som ikke eksisterer i markedet, og det vil da ofte være snakk om radikale innovasjoner. Anskaffelser med lav innovasjonsgrad omfatter løsninger som er nye for oppdragsgiveren og som er bedre og mer kostnadseffektive enn tidligere løsninger. Det kan omfatte gradvise innovasjoner eller spredning av nyutviklede løsninger. En innovasjonsvennlig anskaffelse tar ikke stilling til løsningens innovasjonsgrad ved utformingen av konkurransegrunnlaget, men åpner for løsninger med både høy og lav innovasjonsgrad. Anskaffelse av innovasjon vil alltid medføre en høy innovasjonsgrad.

7.2.3 Innovasjonsvennlige anskaffelser

Innovasjonsvennlige anskaffelser handler om å gjennomføre anskaffelser som legger til rette for innovasjon. I grove trekk innebærer dette å åpne opp for innovative løsninger gjennom å arbeide målrettet med å identifisere virksomhetens behov, ha en tett dialog med leverandørmarkedet i forkant av en anskaffelse, spesifisere behovene som funksjonelle krav, samt benytte seg av kontraktsformer som stimulerer til innovasjon i kontraktsperioden. Det er ønskelig at denne metoden skal benyttes i langt flere anskaffelser enn i dag. Metoden er ikke nødvendigvis spesielt ressurskrevende, og burde derfor være gjennomførbar for de fleste oppdragsgivere. Økt bruk av innovasjonsvennlige anskaffelser kan bidra til å nå målene om økt effektivisering og bedre omstillingsevne.

Under gis en beskrivelse av de sentrale elementene i en innovasjonsvennlig anskaffelse.

Utgangspunkt i brukerens behov

Alle anskaffelser skal dekke et behov. Spørsmålet oppdragsgiveren må avklare er om den eller de eksisterende løsningene dekker behovet på en tilfredsstillende måte, eller om man ønsker en ny eller forbedret løsning. Brukernes behov kan for eksempel ha utviklet seg siden forrige anskaffelse ble gjennomført.

Innovative anskaffelser forutsetter en aktiv og helhetlig tilnærming til behovet. Gjennomføring av brukerundersøkelser, intervjuer med ansatte og bruk av tjenestedesign31 kan bidra til å gi en bedre behovsforståelse. Dette arbeidet kan danne utgangspunktet for en kravspesifikasjon som oppfordrer markedet til å utvikle nye løsninger.

Dialog med markedet

Utstrakt dialog med markedet er en forutsetning for å kunne legge til rette for innovasjon i en anskaffelse. I dialogen formidles behovet til markedet. Innkjøpere får dermed innsikt i hva som finnes av løsninger i markedet, og hva som kan være mulig å utvikle. Oppdragsgiveren kan for eksempel gå i dialog med markedet gjennom leverandørkonferanser, én-til-én møter eller høring av konkurransegrunnlag.

Ytelses- og funksjonskrav

Ytelses- og funksjonskrav innebærer at oppdragsgiveren beskriver sine behov gjennom en åpen spesifikasjon av kravene til leveransens ytelser og funksjon fremfor detaljerte spesifikasjoner av hvordan oppgaven skal løses. Leverandører kan dermed i større grad selv vurdere hvilken løsning som vil være den beste å tilby for å dekke de behovene oppdragsgiveren har angitt. Spesifikasjonsformen legger på denne måten mer til rette for at de beste løsningene kan tilbys, i stedet for å begrenses av hva oppdragsgiveren kjenner til av eksisterende løsninger.

Innovasjonsvennlige kontrakter

I implementeringen av en innovativ løsning oppstår ofte utfordringer som man ikke var klar over da anskaffelsen ble gjennomført. Det er viktig at det settes av tilstrekkelig tid til testing og justeringer i implementeringsfasen når nye løsninger skal tas i bruk. Før konkurransen kunngjøres må oppdragsgiveren ta stilling til hvilken samarbeidsrelasjon som ønskes med valgte leverandør, og hvordan denne skal forvaltes gjennom avtaleperioden. Dette håndteres i kontraktsvilkårene.

Kontrakten kan samtidig inneholde insentiver for videreutvikling av løsninger. Gjennom bruk av opsjoner eller kompensasjonsmodeller som gir leverandører bedre betingelser ved økt kvalitet/lavere kostnader, kan det stimuleres til innovasjon også i kontraktsperioden.

7.2.4 Anskaffelser av innovasjon

Det offentlige kan bruke sin markedsposisjon til å etterspørre og få utviklet nye løsninger gjennom anskaffelse av innovasjon. Dersom dialogen med markedet avdekker at det ikke finnes aktuelle løsninger, kan det være relevant for det offentlige å bidra til utviklingen av slike løsninger.

Anskaffelser av innovasjon innebærer ofte et betydelig innslag av forskning og utvikling. Slike anskaffelser er ofte ressurskrevende å gjennomføre, både når det gjelder tid, penger og kompetanse. Oppdragsgivere som vurderer å gjennomføre anskaffelse av innovasjon, må derfor være trygg på at behovet deres ikke kan dekkes på en god måte gjennom eksisterende løsninger. Anskaffelser med høy grad av innovasjon krever tett oppfølging og høy kompetanse hos oppdragsgiverne.

Prosedyrer egnet for anskaffelse av innovasjon

Anskaffelsesregelverket har flere prosedyrer som er egnet for å anskaffe innovative løsninger. Innkjøpere må ha kompetanse i å vurdere hvilken prosedyre som er best egnet i den enkelte anskaffelsen. I denne vurderingen må også konkurransesituasjonen i markedet tas i betraktning. Dersom det stilles strenge krav til for eksempel erfaring fra tilsvarende prosjekter, kan dette føre til at gründerbedrifter med innovative idéer ikke kan delta i konkurransen.

Anskaffelse av innovasjon kan gjennomføres ved bruk av blant annet prosedyrene konkurransepreget dialog, konkurranse med forhandling, plan- og designkonkurranse og innovasjonspartnerskap. Innovasjonspartnerskap er en prosedyre som ble introdusert i det nye anskaffelsesregelverket som trådte i kraft 1. januar 2017. Prosedyren legger til rette for å kombinere utviklingsdelen og det etterfølgende innkjøpet i én og samme kontrakt. Dette kan gi større sikkerhet for at det utviklede produktet blir kommersialisert og kjøpt inn av oppdragsgiveren. Innovasjonspartnerskap er likevel bare én av flere måter å anskaffe innovasjon på og oppdragsgiveren må gjøre en grundig vurdering av hvilken prosedyre som er best egnet i den konkrete anskaffelsen.

Forsknings- og utviklingsprosjekter

Innovasjon kan også fremmes gjennom forsknings- og utviklingsprosjekter. Forsknings- og utviklingstjenester er unntatt fra anskaffelsesregelverket i de tilfellene der oppdragsgiveren ikke fullt ut betaler for tjenesten, eller utbyttet ikke fullt ut tilfaller oppdragsgiveren til bruk i hans virksomhet. Før-kommersielle anskaffelser er for eksempel lansert av EU-kommisjonen som en metode for å gjennomføre slike forsknings- og utviklingsprosjekter. Metoden legger til rette for konkurranse mellom ulike løsninger i et utviklingsløp, der man vet lite om hvilke mulige løsninger som kan dekke et spesifikt behov.

7.3 Status for innovative offentlige anskaffelser

Etter det departementet kjenner til, finnes det få forskningsbaserte vurderinger av effekten av innovative anskaffelser. Like fullt finnes det flere analyser som indikerer positive effekter. Menon Economics har for eksempel gjennomført en analyse av tall fra SSBs innovasjonsundersøkelse.32 Ifølge analysen har leverandører som hadde krav til innovasjon i offentlige kontrakter, seks ganger mer forskning- og utviklingsinvesteringer i løpet av måleperioden enn leverandører som ikke hadde kontrakter med krav til innovasjon. Undersøkelsen indikerer dermed en positiv sammenheng mellom innovative anskaffelser og forskning- og utviklingsintensiteten i privat sektor.

Siden 2010 har offentlige virksomheter gjennomført ca. 200 anskaffelser med bistand fra Nasjonalt program for leverandørutvikling («Leverandørutviklingsprogrammet»). Leverandørutviklingsprogrammet har fått gjennomført gevinstanalyser for 15 av prosjektene som har mottatt bistand fra programmet.33 I gevinstanalysene legges det til grunn konkrete besparelser på totalt 429 millioner kroner og 390 nyskapte arbeidsplasser. På denne bakgrunnen kan det hevdes at innovasjon i offentlige anskaffelser gir positive effekter både for innkjøpere, sluttbrukere og leverandører.

I modenhetsundersøkelsen fra 2017 måles blant annet i hvor stor grad innovasjon er en del av offentlige anskaffelsesstrategier. I undersøkelsen hadde 40 prosent av virksomhetene «fremme innovasjon» som en del av anskaffelsesstrategien.34 I modenhetsundersøkelsen fra 2018 svarte 43 prosent av respondentene at de har tidlig dialog med markedet i forkant av nye anskaffelser.35

7.3.1 Bedre kunnskapsgrunnlag

Kunnskap, måling, evaluering og statistikk er viktige verktøy for styring i offentlig sektor. Dette gjelder også for mål innen innovasjon i offentlige anskaffelser.

Gjennom forskning er det mulig å si noe om effekten av innovative anskaffelser. Slik forskning kan utgjøre en del av oppbyggingen av et akademisk fagmiljø på området for offentlige anskaffelser. Behovet for forskning på offentlige anskaffelser er beskrevet i kapittel 13, som også omtaler hvordan Anskaffelsesakademiet er blitt stiftet for å styrke forskning og utdanning om anskaffelser på høyskole- og universitetsnivå. Det finnes foreløpig lite forskning når det gjelder offentlige anskaffelser og innovasjon. Dette gir et svakere beslutningsgrunnlag for blant annet å evaluere effekten av eksisterende og fremtidige tiltak enn ønskelig.

Konsulentselskapet PwC har, på vegne av EU-kommisjonen, nylig gjennomført en komparativ analyse av strategisk bruk av innovasjon i offentlige anskaffelser i den digitale økonomien.36 Analysen omfatter 30 land i Europa. De foreløpige resultatene viser at Norge har sjuende høyeste score blant de undersøkte landene. Norge får spesielt god uttelling på IKT-policy, kompetansehevende tiltak og innovasjonsvennlighet i anskaffelsesmarkedet.

Stortinget har tidligere anmodet regjeringen om å vurdere et mål om minst 10 prosent innovative, klimavennlige anskaffelser. Regjeringen besvarte dette ved å fremheve at vurderingen forutsetter et tallmateriale som per i dag ikke foreligger.37

Det er et klart mål at det skal gjennomføres flere innovasjonsvennlige anskaffelser. Denne typen anskaffelsesprosesser er relativt lite kostnadskrevende og åpner for levering av nye løsninger som kan bidra til bedre behovsdekning.

En eventuell måling av innovasjonsvennlige anskaffelser må ta utgangspunkt i en treffende metode og et fullstendig datagrunnlag. Metoden må være egnet til å fange opp anskaffelser hvor det i tilstrekkelig grad åpnes opp for innovative løsninger. Dette vil i utgangspunktet kreve en gjennomgang av hvert enkelt konkurransegrunnlag med det siktemål å fastslå innovasjonsgrad eller anskaffelsesmetode. Det er for eksempel mulig å benytte en innovasjonsvennlig anskaffelsesmetode uten at det gjennomføres dialog med markedet, og motsatt er det mulig å gjennomføre dialog med markedet uten at det i realiteten åpnes for innovative løsninger. Det er etter regjeringens syn ikke tilstrekkelig å se på hvor ofte enkelte nøkkelord benyttes i konkurransegrunnlaget – det må gjøres en mer helhetlig vurdering. Samtidig vil innovasjonsgraden i det offentlige være avhengig av hvilken løsning man ender opp med å anskaffe. Måling av anskaffelsesmetode vil derfor ikke nødvendigvis si noe treffende om omstillingsgraden i offentlig sektor.

Et alternativ til å måle antall innovasjonsvennlige anskaffelser, kan være å måle anskaffelser med høy grad av innovasjon. Det er imidlertid ikke nødvendigvis et mål at det skal gjennomføres et bestemt antall anskaffelser av innovasjon. Anskaffelse av innovasjon er ressurskrevende, krever høy kompetanse og skal kun gjøres i de tilfeller hvor oppdragsgiverens behov tilsier at det er nødvendig. Det er langt viktigere at det gjennomføres enkelte gode anskaffelser med høy grad av innovasjon, enn at alle oppdragsgivere oppfordres til å sette i gang egne anskaffelser av innovasjon. Som vist til i punkt 7.5.1, kan det ha store positive effekter om innovative løsninger spres gjennom innovasjonsvennlige anskaffelser.

Et datagrunnlag som gir oversikt over innovative anskaffelser finnes ikke per nå, og innhentingen av disse dataene fremstår som ressurskrevende. Det er også sannsynlig at et slikt mål vil føre til mer rapportering og økt byråkratisering av anskaffelsesprosessene. Regjeringen mener det er viktigere å stimulere til forskningsbaserte studier som ikke nødvendigvis vil måle antall, men som kan gi et mer nyansert bilde av effekten av innovasjon i offentlige anskaffelser, samt effekten av tiltak for å fremme innovasjon i offentlige anskaffelser.

7.4 Offentlige virkemiddelaktører

Det er flere aktører som på ulike måter arbeider med tiltak som skal bidra til å få innovative anskaffelser til å bli en varig og etablert praksis i innkjøps-Norge. For å legge til rette for mer innovasjon i offentlige anskaffelser, må virkemiddelapparatets tiltak på området ses i sammenheng.

De offentlige virkemiddelaktørene på innovasjonsområdet omfatter Innovasjon Norge, Nasjonalt program for leverandørutvikling (Leverandørutviklingsprogrammet), Difi, KS og Leverandørutviklingssatsingen «Høyere opp i verdikjeden».

Det finnes også flere støtteordninger hvor leverandører kan motta støtte til forskning og utvikling av nye løsninger. Blant de som gir slik støtte, er Forskningsrådet og Stimuleringsordningen for innovasjon og tjenestedesign.

7.4.1 Risikoavlastning gjennom Innovasjonskontrakter

Innovasjon Norge tilbyr tilskuddsordningen «Innovasjonskontrakter». Dette er en av Innovasjon Norges største tilskuddsordninger. Nærings- og fiskeridepartementet finansierte ordningen med 329 millioner kroner i 2018. Ordningen benyttes av små og mellomstore bedrifter som vil utvikle løsninger med høy innovasjonsgrad i tett samarbeid med en pilotkunde. Tilskuddet fra Innovasjon Norge har som formål å styrke bedriftenes evne til å utvikle konkurransedyktige løsninger direkte rettet mot pilotkunden og det markedet pilotkunden befinner seg i. Tilskuddsordningen bidrar til å redusere den finansielle risikoen som er tilknyttet slik utviklingsaktivitet.

Ordningen egner seg for offentlig-privat utviklingssamarbeid, der næringslivet kan bidra til omstilling på viktige samfunnsfelt som helse, samferdsel, digitalisering og klima og miljø. Her er pilotkunden én eller flere offentlige oppdragsgivere. Tilskuddet gis når prosjektene er i en før-kommersiell fase. Et eventuelt kjøp av den utviklede løsningen gjøres etter de vanlige anskaffelsesreglene.

Ordningen ble i 2017 utvidet til å omfatte offentlig-privat innovasjon innen offentlige anskaffelser. Innovasjon Norge, Difi og Leverandørutviklingsprogrammet arbeider sammen for å bistå oppdragsgivere og leverandører i disse prosjektene. I løpet av 2017 og 2018 er det igangsatt ni testprosjekter innenfor rammen av prosedyreformen innovasjonspartnerskap. Prosjektene eies og styres av kommuner, fylkeskommuner, sykehus og etater. De tar utgangspunkt i viktige, uløste samfunnsbehov som næringslivet kan være med på å løse. Innovasjon Norge, Difi og Leverandørutviklingsprogrammet bidrar med veiledning, risikofinansiering og hjelp til gjennomføring av markedsdialog og utviklingssamarbeid. Kjernen i arbeidet er samfunnsutfordringene, som kan løses i samarbeid med produsenten av teknologiløsninger.

Regjeringen vil fortsette satsingen på risikoavlastning gjennom ordningen med Innovasjonskontrakter.

7.4.2 Leverandørutviklingsprogrammet

Leverandørutviklingsprogrammet ble etablert i 2010 av NHO og KS. Siden har Difi, Innovasjon Norge og Forskningsrådet blitt med på eiersiden. Inneværende programperiode løper ut 2019. Leverandørutviklingsprogrammet har i dag 26 nasjonale partnere som bidrar med finansiering av programmet, hvor Nærings- og fiskeridepartementet er den aktøren som gir det største enkeltbidraget. I 2019 utgjør bidraget om lag ti millioner kroner.

Leverandørutviklingsprogrammet har angitt at klima og miljø, helse og omsorg og digitalisering er satsingsområder i tiden fremover. Dette er i tråd med det regjeringen anser som områder hvor det er særlig aktuelt å bruke innovasjon som et virkemiddel for å oppnå omstilling. Leverandørutviklingsprogrammet har siden oppstarten bygget opp viktig erfaring, kunnskap og tyngde når det gjelder innovasjon i offentlige anskaffelser.

Et viktig mål med departementets tilskudd er å styrke spredningseffekten av programmets aktiviteter slik at også aktører som ikke får direkte bistand fra Leverandørutviklingsprogrammet, gjennomfører innovative anskaffelser. Tilskuddet til Leverandørutviklingsprogrammet vil inngå i departementets virkemiddelgjennomgang, jf. boks 7.10. Gjennomgangen vil gi kunnskap om og innspill til hvordan det offentliges innsats på området best kan utvikles.

Regjeringen vil videreføre Leverandørutviklingsprogrammet. Resultater fra virkemiddelgjennomgangen vil gi grunnlag for å vurdere innretningen på programmet videre.

7.5 Hvordan lykkes med innovasjon i offentlige anskaffelser?

Det finnes flere utfordringer for å lykkes med innovasjon i offentlige anskaffelser. I det følgende gis en beskrivelse av de viktigste utfordringene.

7.5.1 Behov for skalering og utbredelse

Utvikling av innovative løsninger innebærer ofte høye tiltakskostnader. Gjenbruk av eksisterende, nyutviklede løsninger kan bidra til å redusere de samfunnsmessige kostnadene og gjøre innovasjon mer lønnsomt. Enkelte peker på at det har oppstått tendenser til «pilotsyke» blant norske oppdragsgivere. Det innebærer at det igangsettes mange pilotprosjekter, uten at resultatet av prosjektene blir anskaffet i større skala.

Dersom en større andel av offentlige innkjøp fører til nye og bedre løsninger, gir dette grunnlag for en mer effektiv offentlig tjenesteproduksjon. I tillegg kan nye løsninger eksporteres til andre land med samme type utfordringer og behov. På denne måten kan offentlig sektor, gjennom innovative anskaffelser, bidra til å bygge opp nye vekstnæringer, grønn konkurransekraft og økt eksportverdi. For at dette skal være mulig, er det en forutsetning at de nye løsningene spres og tas i bruk av flere oppdragsgivere.

Oslo Economics peker i sin rapport om gevinstanalyser av grønne anskaffelser, på at miljøvennlige anskaffelser kan bidra til å øke produksjonen av miljøvennlig teknologi og utvikle leverandørmarkedene.38 En sentral forutsetning er at de nye teknologiene faktisk tas i bruk på sikt. Virkningen av innovative, miljøvennlige anskaffelser er nært knyttet til omfanget og bruken av løsningen.

Denne betraktningen har stor overføringsverdi til andre typer innovasjon. I mange tilfeller kan kostnadene kun forsvares dersom løsningen skaleres til et gitt volum, med et visst antall brukere. Flere brukere og bruk over tid kan samtidig bidra til videreutvikling og forbedring av den aktuelle løsningen. Det er derfor viktig at innovative løsninger som er utviklet på vegne av én oppdragsgiver, tas i bruk av andre oppdragsgivere med tilsvarende behov. Ved bruk av innovasjonsvennlige anskaffelsesmetoder kan oppdragsgivere åpne for at leverandører med nyutviklede løsninger kan delta i flere konkurranser. Informasjon om innovative løsninger kan tilegnes gjennom for eksempel dialog med markedet, se punkt 7.2.3. Flere oppdragsgivere kan også gå sammen om en anskaffelse av innovasjon og på den måten sikre et større volum. Leverandørutviklingsprogrammet bidrar i dag til å bringe sammen oppdragsgivere med de samme behovene, og på denne måten legge til rette for samordning.

Samtidig er det viktig at oppdragsgivere vurderer potensialet for utbredelse før de foretar anskaffelse av innovasjon.39 Dersom dette anses som lavt eller begrenset, er det naturlig å vurdere om bruk av konvensjonelle løsninger vil gi bedre ressursutnyttelse.

Videre kan for eksempel samordning av innkjøp, særlig på kommunalt nivå, bidra til bedre og grundigere vurderinger av behov, samtidig som det kan sikre en større utbredelse blant oppdragsgivere etter at løsningen er utviklet. Samordning kan også bidra til at flere oppdragsgivere deler på ressurser til gjennomføring av anskaffelser av innovasjon. I tillegg kan dette bidra til at flere oppdragsgivere går sammen om for eksempel pilotprosjekter, heller enn at det igangsettes flere mindre prosjekter med begrensede utsikter for videre utbredelse. Videre vil dette være en fordel for næringslivet ved at leverandørene vil bli sikret bedre muligheter for spredning, skalering og videreutvikling. Mulige effektiviseringsgevinster av å samordne innovative anskaffelser, vil inngå som en del av utredningen om samordning av innkjøp i kommunal sektor, omtalt i kapittel 15.

7.5.2 Frykt for å gjøre feil og manglende kultur for innovasjon

Frykt for å gjøre feil kan medføre en risiko for at oppdragsgiverne blir for forsiktige i sin søken etter å gjennomføre et juridisk korrekt innkjøp. Oppdragsgiverne skal opptre i tråd med regelverket. Samtidig vil regjeringen oppmuntre oppdragsgiverne til å våge å ta i bruk mulighetene som ligger i regelverket for å oppnå gode, innovative anskaffelser. Det forutsetter også at offentlige virksomheter klarer å innarbeide en kultur for innovasjon. Å legge til rette for en slik kulturendring er et lederansvar.

Prøving, feiling og læring er viktige premisser for innovasjon. I virksomheter hvor det er lite rom for å gjøre feil, kan innovasjonsprosesser dermed bli spesielt krevende. Innovative anskaffelser inneholder nesten alltid en viss risiko, da det er mer åpent hva som blir resultatet av prosessen. Samtidig er det naturlig at offentlige virksomheter har et restriktivt forhold til bruk av fellesskapets midler, og at det er en viss terskel for å gjennomføre risikofylte prosjekter i det offentlige. En kultur som støtter de som erkjenner feil, er en forutsetning for å lykkes med innovative anskaffelser. Det kan for eksempel bety å ikke legge prestisje i å fortsette prosesser som ikke leverer på virksomhetens mål.

Oppdragsgivernes anskaffelsesstrategier bør inneholde føringer på hvordan virksomheten skal bruke innovasjon som virkemiddel for å oppnå bedre behovsdekning. Dersom innkjøperne kan forholde seg til klare føringer som er forankret hos ledelsen, kan dette bidra til trygghet i vurderingen av når det er riktig å ta risiko. Dette kan igjen bygge ned frykten for å gjøre feil og bygge opp en kultur for innovasjon.

Gode strategier for bruk av innovasjon er én av flere komponenter for å innarbeide en kultur for innovasjon. Det er også viktig at strategien kommuniseres og at innovasjonsperspektivet innarbeides i virksomheten. Behovet for bedre styring, ledelse og organisering er nærmere beskrevet i kapittel 14.

7.5.3 Manglende kompetanse

For å kunne omsette mål til handling, må oppdragsgiverne ha kunnskap om innovasjon og hvordan det kan stimuleres til innovasjon i de ulike fasene av anskaffelsesprosessen.

Dialog med markedet, utgangspunkt i behov og bruk av funksjonskrav er grunnleggende elementer i innovasjonsvennlige anskaffelser, se punkt 7.2.3. Det er likevel relativt få oppdragsgivere som i utstrakt grad gjennomfører dialog med markedet i forkant av anskaffelser. Det er også behov for bedre kunnskap om hvordan oppdragsgivere kan formulere gode ytelses- og funksjonskrav.

I konkurransegjennomføringsfasen foreligger det også flere utfordringer knyttet til å åpne opp for kjøp av innovative løsninger. Oppdragsgiverne trenger kunnskap og kompetanse for å kunne ta i bruk mulighetene som ligger i de forskjellige prosedyrene, enten det gjelder gjennomføring av innovasjonsvennlige anskaffelser eller anskaffelse av innovasjon. Det er blant annet behov for bedre kunnskap om behovsbeskrivelser, om forhandlinger og om evaluering av innovative løsninger.

Ved utvikling av innovative løsninger skapes verdiene etter kontraktsignering. Kontrakter bør utformes slik at de kan håndtere endringer i et utviklingsprosjekt og ivareta innovasjon også i kontraktsgjennomføringen. For å sikre best mulig implementering er det behov for kunnskap om insentiver for videreutvikling av løsninger, som kompensasjonsmodeller og opsjoner eller kontraktsoppfølging som ivaretar innovasjon i kontraktsperioden.

Behovet for kunnskap og kompetanse er nærmere beskrevet i kapittel 13, hvor det pekes på kompetansetilbud og kompetansehevende tiltak. Oppdragsgiverne har behov for veiledning gjennom flere deler av anskaffelsesprosessen. Det er viktig at veiledning og kompetansehevende tiltak knyttet til innovasjon ses i sammenheng med oppdragsgiverens anskaffelsespraksis for øvrig.

7.5.4 Økt risiko ved innovative anskaffelser

Å jobbe med innovasjon kan innebære risiko. Når man skal utvikle noe nytt, er det en reell risiko for at løsningen som utvikles ikke dekker behovet, at den blir dyrere enn forventet eller at det tar for lang tid å utvikle løsningen. For leverandøren er det risikabelt å bruke mye tid og ressurser på utvikling uten å vite om produktet vil slå an i markedet. Større offentlige virksomheter med egne forsknings- og utviklingsbudsjetter har i noen grad mulighet til selv å sette av midler til utvikling, men mindre virksomheter har ikke denne muligheten. Dersom det ikke finnes midler til å finansiere en utviklingsperiode, har leverandørene mindre insentiver til å delta i konkurransen.

Risikoaversjon hos oppdragsgiverne kan også føre til nedprioritering av innovasjon og endring. Dette kan føre til lavere omstillingsgrad og dårligere behovsdekning. I tillegg kan det bidra til å utelukke små og mellomstore bedrifter med innovative løsninger fra konkurransen, til fordel for etablerte aktører på markedet.

Det finnes per i dag flere finansieringsordninger for privat sektor rettet mot innovasjon og offentlig sektors behov, blant annet i Innovasjon Norge, Forskningsrådet og Enova. Regjeringen har blant annet styrket satsingen på innovasjonskontraktene til Innovasjon Norge og utvidet ordningen som beskrevet i punkt 7.4.2.

7.6 Regjeringens tiltak

Regjeringen vil videreføre Leverandørutviklingsprogrammet. Regjeringen vil også foreta en bred gjennomgang av det næringsrettede virkemiddelapparatet, som omtalt i boks 7.10. Denne gjennomgangen omfatter blant annet Leverandørutviklingsprogrammet og Nærings- og fiskeridepartementets tilskudd til programmet. Resultater fra virkemiddelgjennomgangen vil gi grunnlag for å vurdere den videre innretningen på programmet.

Større spredning av de utviklede løsningene kan oppnås blant annet gjennom samordning av offentlige innkjøp i kommunesektoren. Det er viktig at innovative anskaffelser er blant de anskaffelsene som vurderes gjennomført i samarbeid med andre oppdragsgivere. Samordning i kommunal sektor anses derfor som en nøkkel for å oppnå målene om større spredning av nyutviklede løsninger. Som angitt i kapittel 15, vil regjeringen utrede samordning av fylkeskommunale og kommunale innkjøp. Utredningen vil omfatte hvordan samordning kan bidra til økt spredning av innovative løsninger.

Det er samtidig et tydelig behov for kompetansehevende tiltak og styrking av innovasjonsperspektivet i de enkelte innkjøpsorganisasjonene. Regjeringen vil styrke Difis rolle innen veiledning og bygging av kompetanse på innovasjon, særlig når det kommer til gjennomføring av innovasjonsvennlige anskaffelser. Tiltaket må ses i lys av behovene som er adressert i punkt 7.5.

Regjeringen vil:

• Videreføre Leverandørutviklingsprogammet. I forbindelse med Nærings- og fiskeridepartementets næringsrettede virkemiddelgjennomgang vil innretningen på programmet bli vurdert.

• Fortsette satsingen på risikoavlastning gjennom ordningen med Innovasjonskontrakter.

• Styrke Difis rolle innen veiledning og oppbygging av kompetanse på innovative anskaffelser.

8 Ivaretakelse av ulike samfunnshensyn innenfor rammene av en effektiv og helhetlig anskaffelsespolitikk

8.1 Innledning

Dette kapittelet vil ta for seg hvordan offentlige oppdragsgivere kan ta samfunnshensyn i sine anskaffelser på en god måte, slik at de ulike samfunnsmålene blir nådd uten at anskaffelsene blir uforholdsmessig kompliserte og kostbare for leverandører og oppdragsgivere. Dagens regulering av samfunnshensyn i anskaffelsesregelverket er et resultat av avveininger mellom de ulike samfunnsmålene på den ene siden, og forenklinger av regelverk og kostnadseffektivitet på den andre siden. De ulike virkningene av å ta samfunnshensyn i offentlige anskaffelser gjennomgås nedenfor. For at offentlige oppdragsgivere skal kunne ta samfunnshensyn på en god måte i praksis, kreves profesjonalisering av innkjøpsfunksjonen.

8.2 Offentlige anskaffelser som virkemiddel for å ivareta ulike samfunnshensyn

Formålet med anskaffelsesregelverket er å sikre effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser. I hovedsak dreier dette seg om å sikre best mulig behovsdekning til best mulig pris. I tillegg kan anskaffelser brukes som virkemiddel for å nå andre samfunnsmål. Slike samfunnshensyn kan for eksempel være å bekjempe arbeidslivskriminalitet, bedre miljøet og redusere klimautfordringene, øke antallet læreplasser, ivareta helse, miljø og sikkerhet på arbeidsplassene, sikre grunnleggende menneskerettigheter, fremme næringslivsinteresser og innovasjon, unngå diskriminering og ivareta ulike svake grupper i samfunnet.

Offentlige anskaffelser representerer et stort og viktig marked for næringslivet. Krav fra offentlige innkjøpere kan derfor bidra til å påvirke private virksomheters handlingsmønstre. Eksempelvis kan manglende bevissthet hos offentlige innkjøpere resultere i at arbeidslivskriminalitet og miljøkriminalitet får grobunn og undergraver den seriøse delen av arbeidslivet. Offentlig sektor kan også gjennom sin markedsmakt påvirke viktige samfunnsinteresser i ønsket retning, for eksempel ved å etterspørre miljøvennlige og innovative ytelser.

Oppmerksomheten rundt offentlige anskaffelsers betydning som virkemiddel for å nå ulike samfunnsmål, har økt kraftig de siste årene, i takt med en tilsvarende trend internasjonalt. Mange land benytter i stadig større grad offentlige anskaffelser som et virkemiddel for å nå ulike politiske mål, særlig for å nå klima- og miljøpolitiske mål, og næringspolitiske mål som små og mellomstore bedrifters deltakelse i konkurransene, og innovasjon.40

Årlig gjør medlemslandene i EU offentlige anskaffelser av varer og tjenester for rundt to billioner euro (14 prosent av BNP). EU ser på offentlige anskaffelser som et virkemiddel som kan brukes mer effektivt for å nå ulike politiske mål. Dette skal bidra til økonomisk vekst, arbeidsplasser, investeringer og en økonomi som er mer innovativ, bærekraftig og sosialt inkluderende. EU-kommisjonen har tatt en aktiv pådriverrolle og har blant annet utarbeidet en egen handlingsplan for offentlige anskaffelser som er forankret i alle relevante deler av EU-kommisjonens apparat.

Meldingen om bedre gjennomføring av offentlige anskaffelser inneholder seks prioriterte områder med tiltak på nasjonalt nivå og EU-nivå, se nærmere omtale i punkt 1.2.3.1.41 Offentlige anskaffelser skal blant annet bidra til å ivareta samfunnshensyn som miljø og universell utforming, og støtte overgangen til et ressurs- og energieffektivt samfunn og en sirkulær økonomi. EU-kommisjonen foreslår også å oppdatere opplæringsverktøy for grønne offentlige anskaffelser og å utvikle frivillige metoder for beregning av livssykluskostnader.

Nytt regelverk om offentlige anskaffelser trådte i kraft 1. januar 2017. Krav til ivaretakelse av ulike samfunnshensyn har fått større plass i det nye anskaffelsesregelverket enn i tidligere regelverk. Etter regjeringens vurdering er enkelte samfunnsutfordringer så alvorlige at også offentlige anskaffelser bør tas i bruk for å bidra til å løse dem. Regjeringen har i hovedsak prioritert arbeidet med å løse klima- og miljøutfordringene, kampen mot arbeidslivskriminalitet og ivaretakelse av internasjonale menneskerettigheter.

I forlengelse av diskusjonen om hvordan disse spørsmålene skal håndteres i selve regelverket, oppstår også spørsmålet om i hvor stor grad, og hvordan, offentlige virksomheter på eget initiativ bør bruke offentlige anskaffelser for å ivareta denne type hensyn, og hvilke virkemidler som eventuelt skal benyttes for å stimulere til dette. Selv om det kan være gode grunner til å ta samfunnshensyn i en anskaffelse, er det viktig at ikke for mange hensyn trekkes inn i én anskaffelsesprosess. Man kan vanskelig kreve at en offentlig oppdragsgiver skal ivareta ethvert godt formål i enhver anskaffelse. For at offentlige oppdragsgivere skal kunne gjøre gode anskaffelser, er det derfor både viktig at hensynene som virksomheten skal ta er tydelig prioritert, og at innkjøperne har kompetanse til å stille gode krav og vurdere tilbudene.

8.3 Nærmere om krav til å ivareta ulike samfunnshensyn i regelverket

Norges anskaffelsesregelverk gjennomfører EUs nye anskaffelsesdirektiver som blant annet legger til rette for at hensyn som miljø, menneskerettigheter, innovasjon og lettere tilgang til offentlige kontrakter for små og mellomstore bedrifter, kan ivaretas ved offentlige anskaffelser. EU ser direktivene som et viktig virkemiddel for å fremme målene i Europa 2020-strategien for «smart, sustainable and inclusive growth».42 De nye direktivene inneholder flere bestemmelser som utvider mulighetene til å trekke inn slike hensyn på ulike trinn i anskaffelsesprosessen.

Da de nye anskaffelsesdirektivene skulle gjennomføres i norsk rett, oppsto en diskusjon om hvor langt man skulle gå, ikke bare i å åpne opp for å trekke inn denne type hensyn i anskaffelsesprosessen («kan-regler»), men også i å innføre konkrete forpliktelser («skal-regler»). Forenklingsutvalget hadde som mandat å foreslå ny nasjonal regulering av offentlige anskaffelser.43 Et samlet utvalg understreket at anskaffelsesregelverket ikke er, eller skal være, til hinder for å ivareta samfunnshensyn. Utvalgets flertall foreslo imidlertid å fjerne eksisterende bestemmelser om ulike samfunnshensyn fra den særnorske delen av regelverket. Flertallet mente at den gjeldende reguleringen var lite hensiktsmessig, at bestemmelsene var lite egnet til å oppnå formålene de søkte å ivareta, at reguleringen sto i motstrid til ønsket om forenkling, og at forskjellige samfunnsutfordringer primært burde søkes løst ved horisontale virkemidler fremfor spesifikk regulering i anskaffelsesregelverket.44 Mindretallet ønsket gjeldende regler om ulike samfunnshensyn videreført, med den begrunnelse at det er viktig at oppdragsgivernes plikt til å ta samfunnsansvar fremgår klart av regelverket. Ifølge mindretallet må det offentlige gå foran for å sikre ansvarlige arbeidsforhold og at nasjonale miljø- og klimamål realiseres.

Anskaffelsesregelverket er kritisert for å være for komplisert og for å pålegge både oppdragsgiverne og leverandørene store administrative byrder. Et sentralt formål med revisjonen av regelverket var å forenkle reglene og redusere de administrative byrdene. Det er et spenningsforhold mellom ønsket om forenklinger og ønsket om bruk av offentlige anskaffelser for å ivareta andre samfunnshensyn. Regjeringen var opptatt av å finne en rimelig balanse mellom behovet for forenkling og reduksjon av administrative byrder på den ene siden, og behovet for å adressere aktuelle samfunnsutfordringer på den andre.

Det er også viktig at regelverket og andre føringer ikke er for detaljert, men gir rom for å utøve et godt innkjøpsfaglig skjønn. På denne måten gis offentlige virksomheter muligheten til å foreta riktige prioriteringer, slik at de både kan opptre etisk forsvarlig og sikre at virksomhetens behov for kvalitativt gode ytelser til riktig pris blir oppnådd. I anskaffelsesregelverket er disse hensynene søkt veid opp mot hverandre. Ved vedtakelsen av den nye anskaffelsesloven ga Stortinget sin tilslutning til disse avveiningene, og den nye anskaffelsesloven inneholder følgende særnorske bestemmelser:

• Krav om at offentlige oppdragsgivere skal innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning, og fremme klimavennlige løsninger der det er relevant. Dette skal blant annet skje ved at oppdragsgiveren tar hensyn til livssykluskostnader.

• Krav om at offentlige oppdragsgivere har egnede rutiner for å fremme respekt for grunnleggende menneskerettigheter ved offentlige anskaffelser der det er en risiko for brudd på slike rettigheter.

• Hjemmel til å vedta pålegg om at offentlige oppdragsgivere stiller krav om begrensninger i antallet ledd i leverandørkjeden ved utførelsen av offentlige kontrakter i bransjer med særlige utfordringer knyttet til arbeidslivskriminalitet.

• Hjemmel til å pålegge offentlige oppdragsgivere å ta inn klausuler i offentlige kontrakter som skal sikre lønns- og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn det som følger av gjeldende forskrifter om allmenngjorte tariffavtaler eller landsomfattende tariffavtaler for de aktuelle bransjene.

• Pålegg om at offentlige oppdragsgivere skal stille krav om at leverandører er tilknyttet en lærlingordning, og at en eller flere lærlinger deltar i arbeidet med gjennomføring av kontrakter.

Det er vedtatt utfyllende forskriftsbestemmelser til de fleste av disse lovbestemmelsene. Mange oppdragsgivere får også sterke føringer om ivaretakelse av samfunnshensyn gjennom for eksempel kommunale retningslinjer og tildelingsbrev.

Regjeringen har merket seg at det jevnlig blir fremmet ulike forslag om skjerpet og mer detaljert regulering av de nevnte hensynene. Det blir også fremmet ønsker om ivaretakelse av nye hensyn i regelverket. Når offentlige anskaffelser skal vurderes som virkemiddel, er det viktig at det først foretas en vurdering av om alternative tiltak kan ha en like god eller bedre effekt, sett opp mot kostnadene.45 Alternative virkemidler kan være horisontal lovgivning, det vil si krav som retter seg mot både offentlig og privat sektor, bruk av sentrale tilsynsmyndigheter, som for eksempel Arbeidstilsynet eller Miljødirektoratet, avgifter, utslippskvoter, tilskuddsordninger eller andre økonomiske virkemidler, krav og signaler gjennom etatsstyring, eller veiledning og annen bistand til oppdragsgiverne.

Regjeringen viser til dilemmaene beskrevet ovenfor, og ser ikke grunnlag for å innføre nye pålegg. Detaljregulering av offentlige anskaffelser av ulike produkt- og tjenestekategorier kan medføre et overdimensjonert og uoversiktlig regelverk, som oppdragsgiverne vil ha problemer med å følge opp. Videre er det viktig å gi oppdragsgiverne rom for å utvise et godt innkjøpsfaglig skjønn. I forbindelse med vedtakelse av nytt anskaffelsesregelverk ble det som nevnt gjort prioriteringer på dette feltet, og regelverket har fortsatt virket i kort tid. Regjeringen mener derfor at det ikke er grunnlag for å vurdere regelendringer. Det er imidlertid grunn til å se nærmere på om handlingsrommet i regelverket brukes på en hensiktsmessig måte, og vurdere tiltak for å bedre regeletterlevelsen og utvikle en bedre praksis dersom denne skulle vise seg å være uhensiktsmessig. I en slik vurdering er det også relevant å vurdere de ulike virkningene av å ivareta ulike samfunnshensyn opp mot hverandre.

8.4 Virkninger av å ivareta ulike samfunnshensyn i offentlige anskaffelser

Det er viktig å vurdere hvordan anskaffelsesregelverkets pålegg om ivaretakelse av ulike samfunnshensyn, best kan etterleves innenfor rammen av en helhetlig anskaffelsespolitikk, som tar sikte på blant annet å redusere kostnader, bidra til bedre behovsdekning og et mer konkurransedyktig norsk næringsliv.

Det er vanskelig å foreta en presis samfunnsøkonomisk analyse av om innføring av konkrete krav i offentlige anskaffelser, er et godt virkemiddel eller ikke. Både de positive effektene av tiltaket og kostnadene som er forbundet med det, kan være vanskelig å måle.

For at et krav skal ha noe verdi, må det ha ønsket effekt. Om kravet har effekt vil avhenge av flere faktorer, og det vil variere fra marked til marked og fra produkt til produkt. Effekten vil for eksempel avhenge av hvor målrettet kravet er, og størrelsen på anskaffelsen. Effekten blir dessuten betydelig større om krav i offentlige anskaffelser påvirker markedet også utover den enkelte anskaffelse, ved at leverandøren legger om hele sin produksjon eller drift i ønsket retning. Det vil blant annet avhenge av hvor stor kjøpermakt offentlig sektor har i det aktuelle markedet. Et annet forhold som vil ha betydning, er omfanget av oppdragsgivernes kontraktsoppfølging. Jo flere kontrolltiltak oppdragsgiverne gjennomfører i forbindelse med kontraktsoppfølgingen, jo større sannsynlighet er det for at leverandørene leverer i henhold til kravene. Dette må veies opp mot kostnadene ved å gjennomføre slike kontroller.

Ivaretakelse av ulike samfunnshensyn i offentlige anskaffelser vil som regel ha samfunnsøkonomiske kostnader som også må tas hensyn til. For det første kan det være andre virkemidler enn offentlige anskaffelser som er mer effektive for å ivareta ulike samfunnshensyn. I tillegg kan kravene medføre økte transaksjonskostnader i form av økt bruk av tid og ressurser for både oppdragsgiverne og leverandørene. Kravene kan også føre til økte produksjonskostnader for leverandørene, som igjen gir seg utslag i dyrere anskaffelser for oppdragsgiverne. Dyrere anskaffelser vil føre til færre eller dårligere tjenester, gitt det samme budsjettet.

Det er også viktig å se hen til tiltakenes konkurransevirkninger. For eksempel er et sentralt formål med ulike krav til seriøsitet å bidra til et velfungerende marked der useriøse aktører ikke skal kunne utkonkurrere de seriøse gjennom uetisk atferd. At useriøse aktører dermed utelukkes fra offentlige kontrakter, er derfor en tilsiktet følge av kravene. Dersom kravene blir for strenge, slik at de ikke bare rammer den useriøse delen av markedet, men også seriøse aktører, kan de imidlertid bidra til uheldige begrensninger i konkurransen. og særlig begrense små og mellomstore bedrifters tilgang til markedet. De minste bedriftene har begrensede ressurser. Dersom de administrative byrdene blir for store, øker risikoen for at de trekker seg ut av det offentlige markedet. Det kan for eksempel gjelde svært tyngende dokumentasjonskrav, krav til en spesiell organisering eller føringer på hva slags ansatte virksomhetene skal ha – for eksempel lærlinger eller personer med ulike former for utfordringer. På lang sikt vil man derfor risikere at de minste bedriftene forsvinner fra markedet, og at konkurransen svekkes permanent. Svekket konkurranse vil kunne føre til lavere kvalitet og økte priser i markedet. Det vil gi et dårligere tilbud av varer og tjenester til både offentlige og private oppdragsgivere.

Det er ikke lett for de enkelte oppdragsgiverne å vurdere virkningene av å ta samfunnshensyn i offentlige anskaffelser. Hvordan dette kan gjøres, er gjennomgått i neste punkt.

8.5 Ivaretakelse av ulike samfunnshensyn i praksis

8.5.1 Når bør offentlige oppdragsgivere stille samfunnskrav i anskaffelser?

For å få mer kunnskap om effekter og kostnader ved å stille krav om ivaretakelse av ulike samfunnshensyn, har Nærings- og fiskeridepartementet innhentet en samfunnsøkonomisk analyse. Analysen er skrevet av Oslo Economics, med bistand fra Inventura.46 Oslo Economics understreker at fra et økonomisk ståsted bør oppdragsgiverne vurdere om det finnes alternative virkemidler, som er bedre egnet til å nå et gitt samfunnsmål, enn å stille krav i offentlige anskaffelser. For å gi størst mulig direkte virkning per kostnadskrone, anbefaler de at oppdragsgiverne hovedsakelig bør prioritere nye samfunnshensyn i større anskaffelser, eventuelt bruke standardkrav i mindre anskaffelser, ettersom en del av transaksjonskostnadene med å stille og følge opp krav er faste. For å oppnå størst mulig effekt per kostnadskrone, anbefaler de videre at oppdragsgiverne hovedsakelig prioriterer nye samfunnshensyn i markeder der offentlige oppdragsgivere står for en stor del av omsetningen, og der privat etterspørsel er lite prissensitiv, slik at offentlige krav kan bidra til at leverandørene velger å legge om hele sin produksjon i ønsket retning. For å treffe riktige beslutninger, må oppdragsgiverne også kjenne markedet, slik at de kan vurdere hvilke konsekvenser ulike krav kan få for den aktuelle konkurransen.47

Ideelt sett bør hver enkelt oppdragsgiver gjennomføre en full samfunnsøkonomisk analyse for å vurdere om offentlige anskaffelser er et hensiktsmessig virkemiddel for å nå et gitt samfunnsmål, og hvordan dette i så fall bør gjøres. Dette er imidlertid ikke gjennomførbart for de aller fleste. Det er likevel noen relativt enkle grep oppdragsgiverne kan gjøre for å sørge for å at samfunnshensyn i anskaffelser faktisk har ønsket effekt uten for store kostnader. For at oppdragsgiverne skal ivareta samfunnshensyn på en mest mulig samfunnstjenlig måte i de enkelte anskaffelsene, anbefaler Oslo Economics at de tar følgende utgangspunkt:

• Hovedsakelig ta samfunnshensyn utover behovsdekning/kostnad der de er relevante og vesentlige. Det bør være tale om et uløst problem, og muligheten for å påvirke dette gjennom anskaffelsen bør være vesentlig.

• Gå i dialog med markedet for å finne ut hvilken samfunnsnytte som kan oppnås til hvilken kostnad. Gjennom slik dialog kan man få informasjon om blant annet hvor mange leverandører som kan levere med slike krav, og hvilke effekter kravene vil få for næringslivet.

• Vurdere de indirekte virkningene av oppdragsgiverens valg, utover den konkrete anskaffelsen. Hvis kravene bare fører til at problemene flytter seg, fremfor at de løses, er det ikke et egnet virkemiddel.

• Balansere krav og kriterier til samfunnshensyn på en forholdsmessig måte. Det må være et rimelig forhold mellom gevinstene som oppnås og kostnadene som pådras.

• Tilstrekkelig og forholdsmessig ressursbruk på kontraktsoppfølging, målt opp mot anskaffelsens verdi. Uten tilstrekkelig oppfølging vil tilbyderne ha insentiv til å love mer enn de leverer, og uærlige tilbydere vil vinne på bekostning av ærlige. Kostnadene med oppfølging må derfor tas med i betraktning når oppdragsgiverne tar stilling til om, og i tilfelle hvilke, krav som skal stilles.

Hvorvidt oppdragsgiverne har mulighet til å foreta gode prioriteringer, vil avhenge av kompetansen om, og organiseringen av, offentlige anskaffelser innenfor den enkelte virksomheten. Profesjonalisering av innkjøpsfunksjonen er dermed en viktig forutsetning for å kunne ta samfunnshensyn i offentlige anskaffelser.

8.5.2 Flere samfunnshensyn fordrer økt kompetanse blant oppdragsgivere

Selv om bare utvalgte samfunnshensyn er omfattet av anskaffelsesloven, gir anskaffelsesregelverket oppdragsgiverne handlingsrom til å trekke inn også andre samfunnshensyn på de ulike stadiene i en anskaffelsesprosess.

Dersom oppdragsgiverne skal ta andre samfunnshensyn i sine anskaffelser, må de foreta en prioritering ut fra hvilke utfordringer som er særlig fremtredende for den aktuelle anskaffelsen, og samtidig være klar over at ved å vektlegge ett hensyn, vil de samtidig kunne svekke muligheten for at andre hensyn kan vektlegges eller bli utslagsgivende. Jo flere hensyn en oppdragsgiver skal ta i en anskaffelse, jo større er risikoen for at oppdragsgiverens oppmerksomhet om hovedoppgaven svekkes. Figur 8.1 illustrerer dette poenget. Det er viktig at denne type valg bygger på en bevisst prioritering og tilstrekkelig kunnskap om mulige konsekvenser for utfallet av konkurransen. Selv om hvert hensyn kan være godt begrunnet isolert sett, kan summen av krav i praksis gjøre det vanskelig for oppdragsgiverne å vurdere tilbudene, særlig dersom oppdragsgiverne er små virksomheter med begrensede ressurser og kompetanse på offentlige anskaffelser.

Kilde: Oslo Economics

Anskaffelsesregelverket favner vidt og omfatter flere tusen oppdragsgivere, som i varierende grad har muligheter til utøve en profesjonell og avansert anskaffelsespraksis – fra store oppdragsgivere med store, profesjonelle innkjøpsmiljøer som har tilgang til omfattende innkjøpsfaglig og juridisk ekspertise, til små kommuner og offentligrettslige organer som har begrensede ressurser tilgjengelig. En del av disse virksomhetene har verken ansatte som jobber fulltid med innkjøp, eller ansatte jurister. Oslo Economics trekker frem at en utfordring med at mange, og stadig nye, samfunnshensyn trekkes inn ved utformingen av konkurranser om offentlige kontrakter, er at de kompliserer anskaffelsesprosessen og fordrer bred kompetanse og kapasitet hos både oppdragsgiverne og leverandørene. De skriver:

«For å ta nye samfunnshensyn på en informert måte må hver av Norges rundt 3 000 offentlige oppdragsgivere i prinsippet innhente samme kompetanse som departementer og etater bruker til å vurdere direkte og indirekte virkninger av for eksempel miljøavgifter og byggeforskrifter, og disse vurderingene må forutberegnes av 8 000 til 12 000 leverandører som årlig utarbeider 50 000 til 60 000 tilbud».

I prinsippet skal alle disse oppdragsgiverne ha kompetanse til å vurdere når det er hensiktsmessig å ta samfunnshensyn og hvordan kravene skal utformes, men for mange er det ikke mulig med dagens organisering. Organiseringen av innkjøp varierer stort fra oppdragsgiver til oppdragsgiver. Noen innkjøp blir gjennomført på sentralt nivå i organisasjonene eller gjennom store, profesjonelle innkjøpssamarbeid. Andre gjennomføres av mindre enheter. Organiseringen kan ha betydning for hvordan regulering knyttet til ulike samfunnshensyn blir fulgt opp i forskjellige anskaffelser. Eksempelvis vil barnehagebestyrere som har ansvar for å anskaffe lekeapparater mv. til sin barnehage, være dårligere rustet til å følge opp slik regulering enn ved innkjøp som kommunen foretar sentralt.

Riksrevisjonen har påpekt at manglende regeletterlevelse skyldes svak innkjøpskompetanse, utilstrekkelig ledelsesforankring, mangelfull intern kontroll og lite formålstjenlig organisering av innkjøpsarbeidet. Det er viktig at ledelsen forstår at anskaffelser er et verktøy for bedre måloppnåelse. Difi har en viktig rolle i arbeidet med å heve kompetansen og styrke styring og ledelse på anskaffelsesområdet, blant annet gjennom veiledning, og mye har skjedd på dette feltet de siste årene. Likevel gjenstår et betydelig arbeid med å løfte den grunnleggende innkjøpsfaglige kompetansen hos en del oppdragsgivere, og å få satt offentlige anskaffelser på ledelsens dagsorden. For en del oppdragsgivere er det svært vanskelig å stille og følge opp et omfattende sett med krav som skal sikre at et bredt spekter av samfunnshensyn blir ivaretatt. Oslo Economics fremhever at denne kompetanseutfordringen må møtes med økt veiledning og tilrettelegging fra Difi, digitale anskaffelsesverktøy og erfaringsutveksling mellom oppdragsgiverne. Det kreves også klare anskaffelsesstrategier og overordnet politikk, føringer eller veiledning, som klargjør prioriteringen av ulike samfunnshensyn, og erfarne innkjøpsledere som evner å balansere ulike hensyn på en forholdsmessig måte i den enkelte anskaffelse.

I denne meldingen beskrives flere tiltak for å øke den generelle anskaffelsesfaglige kompetansen til oppdragsgiverne, se kapittel 13. I tillegg er det behov for spesifikk veiledning som skal sette oppdragsgiverne i stand til å oppfylle blant annet lovens krav knyttet til ivaretakelse av klima- og miljøhensyn, lønns- og arbeidsforhold, krav til bruk av lærlinger og grunnleggende menneskerettigheter. Tiltak for å bidra til dette er nærmere beskrevet i kapittel 9, 10, 11 og 12. Tiltak for å bidra til en mer hensiktsmessig organisering av innkjøpsfunksjonen, herunder styrke ledelsens styring med innkjøpsporteføljen, vil dessuten bidra til mer robuste innkjøpsmiljøer, se kapittel 14. Tiltakene vil også bidra til å gjøre disse innkjøpsmiljøene bedre rustet til å ivareta samfunnshensyn.

Regjeringen understreker også at økt samarbeid mellom oppdragsgivere, herunder felleskjøp, kan bidra til både verdifull erfaringsutveksling og reduserte kostnader forbundet med krav knyttet til ivaretakelse av samfunnshensyn. Effekten vil gjerne være større ved koordinert innsats, slik at leverandørene kan forholde seg til en rimelig ensartet praksis, og markedet for mer bærekraftige løsninger blir større.

Alle offentlige oppdragsgivere har en plikt til å oppfylle lovkravene, uavhengig av ressurser og kompetanse. En klar prioritering i virksomhetens overordnede strategier vil gi innkjøperne bedre grunnlag til å foreta gode risikovurderinger og sette inn tiltakene der den positive effekten er størst. Samtidig er det slik at forventningene kan variere mellom oppdragsgivere. Regjeringen forventer særlig at store, profesjonelle innkjøpere som foretar et stort antall anskaffelser der det er særlig relevant å trekke inn samfunnshensyn, tar et særlig ansvar. Gjennom samarbeid og samordnede innkjøp, vil også mindre oppdragsgivere bli bedre i stand til å ivareta disse kravene, jf. kapittel 15. Når det gjelder klima- og miljøhensyn, vil regjeringen utarbeide en handlingsplan som kan bidra til å forenkle, effektivisere, profesjonalisere og målrette offentlige anskaffelser som virkemiddel for å nå regjeringens mål på klima- og miljøområdet, og støtte opp om grønn omstilling, jf. kapittel 9.

9 Mer klima- og miljøvennlige anskaffelser

9.1 Innledning

Klimautfordringene er blant de største utfordringene vi står overfor i vår tid. Den siste rapporten fra FNs klimapanel viser at klimaendringene kan bli dramatiske. Verden trenger en langt større og raskere omstilling enn det vi tidligere har lagt til grunn. Store utslippsreduksjoner globalt før 2030 medfører større sjanse til å begrense den globale oppvarmingen til 1,5 grader celsius. Norge har satt ambisiøse klimamål som er forankret blant annet gjennom klimaforliket og i klimaloven som Stortinget vedtok i juni 2017.4849

Nytt anskaffelsesregelverk stiller krav til ivaretakelse av klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser. Det finnes gode, og mindre gode, måter oppdragsgiverne kan følge opp forpliktelsene til å ta klima- og miljøhensyn i sine anskaffelser. Effektiv ressursbruk forutsetter at gevinsten av å sette krav til klima og miljø er større enn de økte kostnadene det innebærer. Dette kapitlet beskriver hvordan oppdragsgivere kan få best mulige miljøvennlige og kostnadseffektive offentlige anskaffelser.

For at offentlige anskaffelser skal bli et effektivt miljøpolitisk virkemiddel, er det viktig at oppdragsgiverne har overordnede planer og strategier for å ta klima- og miljøhensyn i sine anskaffelser, og at innkjøperne har kompetanse til å vurdere klima- og miljøeffekten i de ulike tilbudene. Det kan være behov for spesialisert miljøfaglig kompetanse for å kunne treffe gode valg. Økt profesjonalisering av offentlige anskaffelser er derfor avgjørende for å lykkes med de miljøpolitiske målene som regjeringen har satt seg.

Regjeringen vil utarbeide en handlingsplan som skal bidra til å øke andelen klima- og miljøvennlige offentlige anskaffelser og grønn innovasjon. I handlingsplanen vil blant annet styrket veiledning og kompetanseutvikling gjennom Difi være et sentralt tema.

9.2 Regjeringens klimapolitiske mål

Klimaloven lovfester det norske utslippsmålet for 2030 og målet om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050. I regjeringens klimastrategi presenteres en overordnet strategi for hvordan klimamålene for 2030 kan nås. I 2018 rapporterte regjeringen for første gang etter klimaloven om hvordan klimamålene for 2030 og 2050 kan nås.50 Målet skal være at klimagassutslippene i 2050 reduseres i størrelsesorden 80 til 95 prosent fra utslippsnivået i referanseåret 1990. Det innebærer varig omstilling til lavutslippsløsninger både i offentlig og privat sektor. Regjeringen har varslet at den vil melde inn forsterket klimamål til FN i 2020.

Forurensing, klimagassutslipp og menneskelig aktivitet påvirker omgivelsene negativt. Bruk av naturen kan gi negative virkninger, virkninger som ofte ikke er en del av markedet og derfor ikke prissatte. I markedet har ofte heller ikke miljøskadelige tiltak og utslipp en kostnad for aktørene. Aktørene som står for utslippene eller bruker naturen, stilles dermed ikke overfor de reelle kostnadene aktiviteten påfører samfunnet. Dette er et eksempel på markedssvikt, og fører til et samfunnsøkonomisk sett for stort omfang av miljøskadelig aktivitet. Denne typen markedssvikt, og følgene det har for miljøet, er grundig beskrevet i både samfunnsøkonomisk faglitteratur og en rekke offentlige utredninger.51 Det er bred faglig dekning for at det er behov for effektive politiske tiltak for å korrigere denne markedssvikten.

Virkemiddelbruken i klimapolitikken bør innrettes slik at klimamålene nås mest mulig effektivt. For aktørene og næringslivet er det en fordel om politikken både er forutsigbar og transparent. Over 80 prosent av klimagassutslippene i Norge er dekket av sektorovergripende økonomiske virkemidler i form av avgifter eller deltakelse i det europeiske bedriftskvotesystemet (EU ETS). I tillegg benyttes andre virkemidler som regulering og støtte til utslippsreduserende tiltak. Regjeringen har varslet at CO₂-avgiften vil trappes opp gjennom perioden, og vil gjennomføre en forpliktende opptrappingsplan frem mot 2025 med start i 2020. Disse hovedvirkemidlene setter en pris på utslipp av klimagasser og bidrar dermed til å redusere utslipp, endre produksjons- og forbruksmønstre og spre klimateknologi. Støtte til forskning og innovasjon er hovedvirkemidler for å stimulere til utvikling av klimavennlig teknologi. Regjeringen vil bygge klimapolitikken på markedsbaserte og effektive tiltak.52

Dersom miljøhensyn allerede er hensyntatt gjennom en avgift eller kvotepris som svarer til antatt miljøskade, vil det normalt ikke være effektivt å tillegge miljøhensyn en tilleggsverdi i offentlige innkjøp. Tilleggskrav i offentlige anskaffelser kan derimot være hensiktsmessig i de tilfeller hvor miljøhensyn ikke i tilstrekkelig grad er priset eller hvor slike innkjøp på en effektiv måte kan bidra til teknologiutvikling. Det følger av Granavolden-plattformen at regjeringen vil bruke prising av utslipp gjennom kvoter og avgifter, offentlige innkjøp, reguleringer og virkemidler som fremmer teknologisk utvikling til å utløse grønn vekst og skape større markeder for miljøvennlige produkter og tjenester.

Det offentlige er en stor forbruker, investor og markedsaktør. Regjeringen ønsker at offentlig sektor som kunde skal bidra til å ta i bruk og utvikle nye miljø- og klimavennlige teknologier, produkter og løsninger. Dette anses å være en viktig del av politikken for det grønne skiftet og for at Norge skal nå våre mål på klima- og miljøområdet.53 Offentlig sektor må også omstille seg og løse oppgavene sine på nye måter. Det medfører behov for utvikling av nye, innovative løsninger i anskaffelsesprosessene. Innovasjon er et hensyn som er særlig fremhevet i anskaffelsesloven, og regjeringen har i Granavolden-plattformen presisert at de ønsker at offentlige anskaffelser skal bidra til innovasjon og miljøvennlige løsninger.

9.3 EUs politikk og annet internasjonalt samarbeid

9.3.1 EUs arbeid med klima- og miljøvennlige offentlige anskaffelser

EU har over lengre tid arbeidet for å fremme offentlige innkjøp av varer, tjenester og arbeid med redusert miljøbelastning over livsløpet. Definisjonen av en «grønn» anskaffelse er at anskaffelsen er gjennomført i henhold til EU-kommisjonens kriterier for grønne innkjøp innenfor den aktuelle produkt- eller tjenestegruppen. Europakommisjonen har utviklet veiledningsmateriell og kriterier for grønne anskaffelser. Grønne anskaffelser vil også kunne bidra i arbeidet med smartere og mer bærekraftig produksjon, bruk og avfallshåndtering av plast og for å øke bruken av materialgjenvunnet plast i nye produkter.54

EU-kommisjonen la i oktober 2017 frem en pakke med tiltak for mer effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser, jf. kapittel 1. Ett av tiltakene var å utarbeide en veileder om innovative anskaffelser. Veilederen ble ferdigstilt i mai 2018, og skal bidra til kjøp av nye og mer miljømessig, sosialt og økonomisk bærekraftige varer og tjenester.55 EU-kommisjonen har også utviklet en veileder om hvordan sirkulær økonomi kan utvikles i innkjøpspraksis,56 en «Bying Green»-håndbok, oppdatert etter direktivene fra 2014, og metoder for beregning av livssykluskostnader.

9.3.2 Annet internasjonalt samarbeid

Det har i flere år vært et bredt internasjonalt samarbeid for å fremme bærekraftige anskaffelser. Etter Rio-konferansen i 2012 ble samarbeidet ytterligere styrket og formalisert gjennom opprettelsen av programmet «Sustainable Public Procurement». Programmet er ett av flere programmer under FNs miljøprogram (UNEP) og det tiårige rammeverket for bærekraftig produksjon og forbruk (10YFP). I dag deltar 87 partnere i ulike arbeidsgrupper. Dette omfatter aktører både fra nasjonale myndigheter, sivilt samfunn, forskningsmiljøer og næringsliv. UNEP har også ansvar for en global nettside hvor målet er nettverksbygging og synliggjøring av resultater. Bærekraftige anskaffelser er ett av hovedtemaene. OECD har gitt ut flere publikasjoner som anbefaler bruk av grønne og innovative anskaffelser.57 Offentlige anskaffelser er også omtalt i FNs klimapanels femte hovedrapport i 2014.

Norge er medlem i en egen avtale om offentlige anskaffelser i WTO «Agreement on Government Procurement (GPA)». Avtalen åpner for å stille miljøkrav i offentlige innkjøp, og i 2012 ble det etablert et eget arbeidsprogram for å fremme bærekraftige anskaffelser. Bestemmelser om offentlige anskaffelser i Norges øvrige frihandelsavtaler er i tråd med GPA-avtalen og åpner på tilsvarende vis for å stille miljøkrav.

9.4 Klima- og miljøkrav i anskaffelsesregelverket

Det fremgår av lov om offentlige anskaffelser at statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og offentligrettslige organer skal innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger der det er relevant.58 Dette skal blant annet skje ved at oppdragsgiverne tar hensyn til livssykluskostnader. Bestemmelsen retter seg mot oppdragsgiverne på virksomhetsnivå og deres samlede anskaffelsespraksis. Det stilles krav til at den enkelte virksomhet gjennomgår sin anskaffelsespraksis, vurderer hvordan miljø- og klimahensyn skal ivaretas i deres organisasjon og at dette igjen reflekteres i de enkelte anskaffelsene.

Det er også inntatt en egen forskriftsbestemmelse om miljø i regelverket.59 Forskriftsbestemmelsen følger opp anskaffelseslovens miljøbestemmelse og Stortingets anmodningsvedtak om å innføre krav om minimum 30 prosent miljøvekting ved alle offentlige anbud der det er relevant. I bestemmelsen presiseres det at statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og offentligrettslige organer skal legge vekt på å minimere miljøbelastningene og fremme klimavennlige løsninger ved sine innkjøp. Dette kan de gjøre ved å stille miljøkrav og kriterier i ulike trinn av anskaffelsesprosessen der det er relevant og knyttet til leveransen. Det vil si at det er opp til oppdragsgiverne å vurdere hvilke miljøkrav som bør stilles, og hvor i prosessen de bør stilles for å gi det beste og mest effektive resultatet i den enkelte anskaffelse. Likevel er det presisert at der oppdragsgiverne velger å stille miljøkrav som tildelingskriterium, bør miljø som hovedregel minimum vektes 30 prosent i konkurransen. Minimum 30 prosent vekting gir et tydelig signal til leverandørene om at miljø er viktig i konkurransen og bør gjerne settes såpass høyt for å gi en ønsket miljøeffekt. Oppdragsgiverne står likevel fritt til å gi miljøkriteriene lavere vekt dersom de vurderer det som mer hensiktsmessig i en anskaffelse.

For anskaffelser av kjøretøy til veitransport er det også gitt en egen forskrift om energi- og miljøkrav.60 Formålet er å fremme markedet for renere og mer energieffektive kjøretøy til veitransport. I henhold til forskriften skal offentlige oppdragsgivere, som minimum, stille krav om oppfyllelse av Euro 6 ved kjøp av personbiler, mindre varebiler og større varebiler. Maksimalt CO₂-utslipp skal være 85 gram/km for personbiler, 125 gram/km for mindre varebiler og 210 gram/km for større varebiler. Busser og lastebiler skal minst oppfylle Euro 5. Oppdragsgiverne skal ta hensyn til energi- og miljøvirkningene i kjøretøyets driftslevetid. Miljøkravene skal vurderes i 2019 i lys av den teknologiske utviklingen.

9.5 Offentlige anskaffelser som et effektivt virkemiddel for å nå klima- og miljømål

Hovedformålet med anskaffelsesregelverket er å bidra til effektiv ressursbruk i offentlig sektor. For å få samfunnsøkonomiske gode løsninger, er det viktig å ta hensyn til klima- og miljøvirkningene av offentlige anskaffelser. Effektiv ressursbruk forutsetter likevel at den samfunnsøkonomiske gevinsten av å sette krav til klima og miljø er større enn de økte kostnadene det innebærer. Det finnes gode, og mindre gode, måter oppdragsgiverne kan ta klima- og miljøhensyn på i sine anskaffelser.

Oslo Economics har sett på virkningene av å ta klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser. De konkluderer med at slike hensyn normalt vil bidra til redusert miljøbelastning og klimagassutslipp i samfunnet som helhet. I de ti eksempelanskaffelsene de vurderte i 2017, konkluderte de med at klimagassutslippene i de fleste tilfellene ble redusert med mellom 30 og 80 prosent som en følge av klima- og miljøhensyn, sammenlignet med dersom anskaffelsene hadde blitt gjort uten at oppdragsgiverne hadde tatt særskilte hensyn til miljø og klima.61 Også andre undersøkelser viser at når det tas klima- og miljøhensyn, gir det anskaffelser med lavere miljø- og klimabelastning enn anskaffelsene som ellers ville blitt gjennomført. Resultatet forutsetter at oppdragsgiverne har kompetanse til å stille gode krav og fastslå hvilke tilbud som er mest klima- og miljøvennlige.

Oppdragsgiverne opplever også selv at det å ta klima- og miljøhensyn har effekter. I Difis modenhetsundersøkelse fra 2018 svarer over to tredjedeler av respondentene at miljøkrav i anskaffelser fremmer grønn omstilling i stor eller svært stor grad.62

Å stille krav til miljø i offentlige anskaffelser kan også ha en kostnadsside. Det viser analysen til Oslo Economics og flere andre undersøkelser.63 Dette kan for det første skyldes økte transaksjonskostnader i de enkelte anskaffelsene ved å velge, vurdere og følge opp nye krav, samt tiltak for å øke miljøkompetansen i organisasjonen. Modenhetsundersøkelsen fra 2018 viser at 54 prosent av respondentene opplever, i stor eller svært stor grad, at det både er vanskelig og tidkrevende å stille miljøkrav.64 Undersøkelsen viser videre at 27 prosent mener miljøkrav i stor eller svært stor grad er vesentlig fordyrende.65

For det andre kan klima- og miljøvennlige produkter og løsninger ha en høyere pris, i hvert fall i et umodent marked. Som et eksempel har DNV GL, i samarbeid med TØI og Menon, foretatt overordnede bedriftsøkonomiske beregninger som indikerer at for kommende hurtigbåtanskaffelser vil kostnadene ved null- og lavutslipp være betydelig høyere enn valg av konvensjonell teknologi.66

I tillegg kan klima- og miljøhensyn bidra til dårligere konkurranse eller at store leverandører vinner oppdrag på bekostning av mindre leverandører, ettersom det i noen tilfeller kun er de større virksomhetene som har mulighet til å finansiere omlegging til ny, mer miljøvennlig teknologi.67

I åtte av ti eksempler i Oslo Economics sin gevinstanalyse av miljøvennlige anskaffelser, førte en sterk prioritering av miljø og klima til økte kostnader.68 To av observasjonene hadde svært høye tiltakskostnader på 18 000 til 19 000 kroner per tonn CO₂e, mens for de andre lå tiltakskostnadene på mellom 1 800 og 5 400 kroner.69 Til sammenligning regnes 100 amerikanske dollar (rundt 800 norske kroner) per tonn CO₂e som et kostnadstak for virkemidler for å nå globale klimamål. Det er også høyere enn mange andre nasjonale klimatiltak som har en tiltakskostnad på mellom 500 og 1500 kroner per tonn CO₂e.70

I rapporten er det også to eksempler på anskaffelser der krav til miljø bidro til lavere kostnader enn dersom oppdragsgiver ikke hadde stilt denne typen krav. Det kan også være anskaffelser der tiltakskostnadene er de samme som for andre nasjonale miljøtiltak. Miljøvennlige anskaffelser kan dessuten ses som en investering i en teknologi, et marked og en kompetanse som kan gi kostnadseffektive miljøgevinster på sikt.71 Det er også sannsynlig at det på sikt kan bli mindre kostbart å anskaffe klima- og miljøvennlige produkter, når karbonprisene stiger. I Perspektivmeldingen fra 2017 ble det presentert anslag på karbonpriser forenelig med togradersmålet. Disse anslagene er betydelig høyere i 2050 enn i 2020.72

Rapporten fra Oslo Economics gir ingen fasitsvar på virkningene av å ta klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser, og det understrekes også i rapporten at det undersøkte utvalget er lite og at funnene derfor bør brukes med forsiktighet. Likevel illustrerer den godt at virkningene av å ta klima- og miljøhensyn kan variere fra anskaffelse til anskaffelse, og at det er viktig å stille miljøkrav på en god måte for at anskaffelser skal være et målrettet virkemiddel for å nå klima- og miljømål. Oppdragsgiverne kan oppnå alt fra store effekter og sparte penger, til lave effekter til svært høye kostnader.

9.5.1 Plan for hvordan klima- og miljøhensyn best skal ivaretas i den enkelte offentlige virksomhet

I lovens krav om ivaretakelse av klima og miljø fremgår det at oppdragsgiverne må skaffe seg en oversikt over sine anskaffelser og vurdere på hvilke områder, og i hvilke anskaffelser, det er miljøgevinst å hente. Det vil si at oppdragsgiverne ikke nødvendigvis trenger å stille krav til miljø i flest mulig anskaffelser, men at de gjør det i de anskaffelsene der nytten av disse er høy.

Som et klart utgangspunkt bør oppdragsgiverne prioritere å ta klima- og miljøhensyn i større anskaffelser og eventuelt bruke enkle og mest mulig standardiserte krav i mindre anskaffelser, da en del av transaksjonskostnadene ved å stille og følge opp disse vil være faste.73 Bruk av miljømerker kan for eksempel være nyttig standardisering, jf. punkt 9.5.5. Oppdragsgiverne bør også se hen til de sektorene, og de områdene, der det vurderes at det er særlig stor miljøgevinst å hente, eller der offentlige anskaffelser er særlig viktig for å utvikle markedet for klima- og miljøvennlige løsninger, jf. punkt 9.5.2.

For at den enkelte innkjøper skal kunne stille hensiktsmessige krav i den enkelte anskaffelse, er det viktig at oppdragsgiverne vedtar tydelige anskaffelsesstrategier som beskriver i hvilken grad klima og miljø, og andre samfunnshensyn, skal og bør prioriteres i ulike typer anskaffelser. Modenhetsundersøkelsen fra 2017 viser at omtrent halvparten av offentlige virksomheter har en anskaffelsesstrategi, men at strategien gjerne mangler styringsparametere som konkretiserer hvordan virksomheten skal oppnå målene. Anskaffelsesstrategien er også sjelden koblet til oppdragsgivernes klima- og miljøplaner for øvrig.74 Modenhetsundersøkelsen fra 2018 viser at kun 35 prosent svarer at de i svært stor grad, eller stor grad, har en plan for å innrette anskaffelsespraksisen sin i henhold til lovens krav om ivaretakelse av klima og miljø og halvparten svarer at de sjeldent eller aldri gjennomfører analyser av klima- og miljøbelastninger i enkeltanskaffelser.75

Oslo Economics peker på at en mulig måte å sikre en viss forholdsmessighet mellom effekter og kostnader på, er å «prise» graden av oppfyllelse av de klima- og miljømålene oppdragsgiverne ønsker å oppnå. På den måten kan oppdragsgiver sikre seg mot at klimagevinsten blir uforholdsmessig kostnadsdrivende.76 I tillegg bør mulige ringvirkninger og spredningseffekter tas med i vurderingen.

Det er i dag for lite kunnskap om, og statistikk på, hva offentlig sektor kjøper inn og hvilken miljøbelastning dette utgjør. Det er derfor vanskelig å måle eksakt hvilke miljøeffekter oppdragsgivernes innkjøp har. Gode tall og indikatorer vil bedre grunnlaget for å sette konkrete mål og følge opp arbeidet med miljø og anskaffelser. Både Difi og SSB arbeider med å utvikle statistikk og kunnskapsgrunnlag for hva offentlig sektor kjøper inn og hvilke miljøbelastninger dette utgjør. Regjeringen vil styrke arbeidet med kunnskapsgrunnlag og statistikk for offentlige anskaffelser, se kapittel 17. På bakgrunn av tallmaterialene som innhentes, vil regjeringen også se på mulighetene for å utvikle og tilby oppdragsgivere verktøy for å beregne effekter og kostnader av å stille miljøkrav, se tiltak i punkt 9.7.

9.5.2 Prioriterte klima- og miljøområder

Regjeringen vurderer at det er prioriterte områder der offentlige anskaffelser særlig er egnet som virkemiddel for å nå Norges klima- og miljømål, og som oppdragsgiverne særlig bør ser på når de skal gjennomgå anskaffelsespraksisen sin og vurdere hvordan de kan oppnå best mulig klima- og miljøgevinst. For å hjelpe oppdragsgiverne med å klargjøre de overordnede prioriteringene, vil regjeringen utarbeide en samlet handlingsplan for å øke andelen klima- og miljøvennlige offentlige anskaffelser og grønn innovasjon. Noen av de prioriterte områdene vil bli omtalt kort i det følgende, men vil bli nærmere redegjort for i den kommende handlingsplanen.

Transport

Klimagassutslippene fra transportsektoren er betydelige. Transportsektoren favner utslipp fra veitrafikk, sjøfart og andre mobile kilder som for eksempel anleggsmaskiner, traktorer, fritidsbåter m.m. I transportsektoren er det offentlige en betydelig aktør gjennom å være tilrettelegger, eier og drifter av infrastruktur. Det offentlige er også kunde for transportoppdrag, og ansvarlig for de offentlige transportløsningene.

Det følger av Granavolden-plattformen at regjeringen vil halvere klimagassutslippene fra transportsektoren innen 2030, herunder halvere utslippene fra innenriks skipsfart og fiske innen 2030 og å stimulere til utvikling av null- og lavutslippsløsninger i alle fartøyskategorier. I plattformen fremgår det videre at regjeringen vil stille krav om utslippsfrie eller fornybare løsninger i offentlige ferge- og hurtigbåtanbud og krav om nullutslipp i leveranser til det offentlige, der det ligger til rette for det. I løpet av 2019 vil regjeringen legge frem flere handlingsplaner for klima- og miljøvennlig transport, blant annet for fossilfri kollektivtrafikk, infrastruktur for alternative drivstoff, grønn skipsfart og fossilfrie anleggsplasser.

Lav- og nullutslippsløsninger

Lav- og nullutslippsløsninger omfatter batterielektrifisering, hydrogen, biogass og biodrivstoff. Norge har en ambisiøs politikk for å øke bruken av biodrivstoff i transportsektoren. I Granavolden-plattformen sier regjeringen at den vil fremme en grønn omstilling ved blant annet å stimulere til biogassproduksjon. Klimaeffekten ved biodrivstoff varierer imidlertid mellom råstoff. Biodrivstoff som er produsert fra råstoff som også kan brukes til mat eller fôr (for eksempel palmeolje, soya og mais) er forbundet med risiko for indirekte arealbruksendringer, som kan ha negative effekter på klimagassutslipp og naturmangfold. På bakgrunn av et anmodningsvedtak fra Stortinget 2. juni 2017,77 har regjeringen bedt Difi om å gi veiledning til oppdragsgivere som ønsker å unngå palmeolje i det enkelte kjøp.78 Difi er i gang med dette arbeidet.

Bygg- og anlegg

Byggsektoren står for så mye som 40 til 50 prosent av materialbruken i verden og for ca. 25 prosent av avfallet i Norge.79 Reduserte utslipp og bedre ressursutnyttelse fra bygge- og anleggsaktiviteten i Norge, vil være et viktig bidrag for å nå klima- og miljømålene. Dette innebærer blant annet økt bruk av null- og lavutslippsløsninger på bygge- og anleggsplassene og ved drift av det endelige bygget. Videre innebærer det å utvikle og ta i bruk mer miljøvennlige byggematerialer, som tre og lavutslippsbetong, samt øke gjenvinning av materialer og avfall fra konstruksjon og riving.80

Regjeringen vil, i samarbeid med bransjen, legge til rette for at bygge- og anleggsplasser skal være fossilfrie innen 2025. Det offentlige har et spesielt ansvar for at byggeplasser i offentlig regi går foran.

Sirkulær økonomi

Essensen i den sirkulære økonomien er at man forsøker å bevare verdien av produktene så lenge som mulig i produktkjeden, slik at behovet for påfyll av nye materialer og energi reduseres mest mulig. I den sirkulære økonomien ligger det store muligheter, ikke bare for et bedre miljø og reduserte klimagassutslipp, men også for økt lønnsomhet og produktivitet i næringslivet. Regjeringen skal utarbeide en nasjonal strategi for en sirkulær økonomi.81 Offentlige anskaffelser kan bidra til å støtte opp om et større marked for sekundære råvarer, og et forbruk som legger til rette for mer bruk av resirkulerte eller resirkulerbare produkter, og produkter med lengre levetid og reparerbarhet.

Plast

Plastforsøpling er et stort miljøproblem. I tillegg er produksjon av plast ressurskrevende og medfører klimagassutslipp. Reduksjon av miljøkonsekvenser som følge av bruk av plastprodukter, er derfor et område regjeringen prioriterer høyt. Regjeringens melding om avfall og sirkulær økonomi inneholder en plaststrategi, som legger frem en rekke gjennomførte og igangsatte initiativ og tiltak på området nasjonalt og internasjonalt.8283

For å redusere miljøkonsekvensene av engangsartikler av plast har regjeringen også bedt Miljødirektoratet vurdere ytterligere tiltak. I tillegg er myndighetene i dialog med bransjen om et mulig samarbeid om å redusere unødvendig bruk av engangsartikler. Difi er også bedt om å lage en veiledning om reduksjon i bruk av engangsartikler i offentlige anskaffelser, eksempelvis i form av en nettbasert veiledning.

Mat og matsvinn

Både matproduksjon og matsvinn gir klima- og miljøproblemer. FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) omtaler et bærekraftig kosthold som et kosthold som inkluderer både helsemessige, miljømessige, økonomiske og sosiale aspekter. Det offentlige kjøper inn store mengder mat og drikke. Innkjøpsmakten kan brukes til å etterspørre produkter og tjenester som reduserer klimagassutslipp og matsvinn. Difi utvikler nye krav og kriterier knyttet til matsvinn, som det offentlige kan bruke i sine innkjøp.

Miljøgifter

Som del av regjeringens arbeid med helse- og miljøfarlige kjemikalier, er det et overordnet mål å redusere risikoen for å bli eksponert for helse- og miljøfarlige stoffer i hverdagen. Offentlige institusjoner, slik som barnehager, helseinstitusjoner og offentlige kontorer, kan bidra til å nå regjeringens mål om «giftfri hverdag» gjennom sine anskaffelser.

9.5.3 Hente kunnskap fra markedet

I den siste modenhetsundersøkelsen fra Difi oppgir over 60 prosent av oppdragsgiverne at de i liten eller svært liten grad, gjennomfører dialog med markedet om mulige klimavennlige løsninger.84 Dialog med markedet er viktig for å få god behovsdekning og gjøre gode innkjøp, jf. kapittel 5. Når anskaffelsene også skal bidra til å løse klima- og miljøutfordringene, som stiller ytterligere krav til oppdragsgivernes kunnskap og kompetanse, blir leverandørdialog enda viktigere. Oslo Economics peker blant annet på at innkjøpere bør bruke markedsdialog til å besvare spørsmål som: Er alternative klima- og miljøkrav gjennomførbare? Hva vil kravene koste? Vil kravene gi positive eller negative indirekte virkninger for næringslivet for øvrig? Hvor mange tilbydere kan levere med slike krav?85 Det siste er viktig for å sikre konkurranse.

Hvorvidt de miljøvennlige produktene eller løsningene er dyrere enn andre ytelser, vil i stor grad avhenge av markedsmodenheten. Innenfor for eksempel IKT-utstyr, kontorrekvisita og hoteller, er merkeordninger så etablert og markedet for miljøvennlige produkter så modent, at det ikke nødvendigvis er fordyrende å stille miljøkrav. Der markedet er umodent, eller der anskaffelsen introduserer nye produkter eller teknologi, vil det å kjøpe miljøvennlig gjerne medføre merkostnader. Samtidig kan økt etterspørsel etter de miljøvennlige ytelsene gi lavere priser på sikt. Dette ble blant annet pekt på som en indirekte virkning av de ti miljøvennlige anskaffelsene som ble analysert av Oslo Economics i deres rapport. Det er for eksempel forventet at el-varebiler vil være konkurransedyktige på pris uten subsidier innen ti år.86 Elbusser er ventet være bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsomt innen det samme tidsperspektivet.87 Dialog med brukere og med markedet er viktig for å skaffe slik innsikt.

9.5.4 Økt beregning av livssykluskostnader

Livssykluskostnader er alle de kostnadene anskaffelsen genererer i hele levetiden og kan romme alt fra selve prisen på anskaffelsen til omstillingskostnader, kostnader til forvaltning, drift og vedlikehold, kostnader til klimatiltak, kostnader på andre brukeres hånd og kostnader ved avhending eller kassasjon. Miljøpåvirkning bør også inngå som en del av livssykluskostnadene.

Innkjøpsprisen er kun «toppen av isfjellet», og en tilsynelatende billig anskaffelse kan vise seg å bli veldig dyr over tid dersom ikke driftskostnader som vedlikehold, energibruk, service- og reparasjonskostnader medtas. Ytelser som krever store ressurser å forvalte, drifte og vedlikeholde, vil også utgjøre en miljøbelastning i økte energiutgifter og forbruksmateriell.

Kilde: New Zealand Government Procurement, bearbeidet av Difi.

Ved å legge vekt på livssykluskostnader ved valg av tilbud og velge det tilbudet som totalt sett har den laveste kostnaden, får virksomheten lavere og mer forutsigbare fremtidige kostnader. Leverandørene må da tenke helhetlig og inngi tilbud med de laveste totalkostnadene, og ikke bare velge løsninger som på kort sikt gir det laveste pristilbudet. Ved å ikke bare se på innkjøpsprisen, men tenke og planlegge langsiktig for hele anskaffelsens levetid, kan oppdragsgiverne både spare penger og oppnå miljøgevinster ved sine innkjøp. Et godt eksempel på dette er Oslo kommunes anskaffelse av Ullerntunet helsehus.

En av undersøkelsene som ble gjort på utlyste transportoppdrag i 2015, viste at kun i fem prosent av konkurransene ble det stilt krav til beregning av livssykluskostnader.88 Modenhetsundersøkelsen fra 2018 viser at 14 prosent av oppdragsgiverne vurderer livssykluskostnader i alle anskaffelser, mens tallet er høyere for bygge- og anleggsanskaffelser og anskaffelser på IKT-området. I disse anskaffelsene viser undersøkelsen at en tredjedel av oppdragsgiverne vurderer livssykluskostnader.89 Staten har flere virkemidler for å sikre at «forurenser betaler», blant annet CO₂-avgiften, som har til hensikt å sette en kostnad på klimagassutslipp. Dersom oppdragsgiverne ikke tar hensyn til livssykluskostnadene i sine anskaffelser, vil det undergrave et av regjeringens viktigste og mest målrettede virkemidler for å nå Norges klima- og miljømål. Boks 9.7 illustrerer dette poenget.

Offentlige oppdragsgivere anbefales å ha en mer langsiktig planlegging av sin samlede anskaffelsesportefølje og ikke kun planlegge for ett år av gangen. I enkelte tilfeller vil andre enn de som gjennomfører anskaffelsen få gevinstene av lavere livssykluskostnader. Det kan for eksempel være tilfelle i virksomheter der andre deler av virksomheten får lavere energibruk eller husleie. Planer må derfor omfatte styring av virksomhetens samlede portefølje. Difi har satt i gang et arbeid med å lage veiledning og et verktøy for beregning av livssykluskostnader. Dette arbeidet videreutvikles med mer konkret veiledning og metodikk for bygge- og anleggsanskaffelser.

9.5.5 Bruk av miljømerker

Bruk av miljømerker kan forenkle en anskaffelsesprosess for oppdragsgiverne. Det er organisasjonen som utsteder merket, som skal kontrollere om varen, tjenesten eller bygge- og anleggsarbeidene overholder kravene som følger av merkeordningen. Bruk av merkeordninger kan dermed redusere arbeidsmengden for oppdragsgiverne og samtidig sikre en god etterlevelse av mål knyttet til miljø. I tillegg kan bruk av merkeordninger lette arbeidet med oppfyllelse av dokumentasjon for leverandører med merkesertifiserte ytelser.

Miljømerker gjør det enkelt for forbrukere og andre å velge klima- og miljøvennlige løsninger og produkter. Merkeordninger i offentlige anskaffelser skal være sertifisert av en uavhengig tredjepart. Det betyr at oppdragsgiverne selv ikke trenger å sjekke leveransens miljøprestasjoner, men kan legge miljømerket til grunn. Bruk av miljømerker i offentlige anskaffelser kan bidra til å gjøre miljømerking mer utbredt i markedet, og på sikt gjøre flere miljømerkede produkter tilgjengelig for forbrukerne.

Det kan likevel være både konkurransebegrensende, og gjøre anskaffelsen dyrere, å stille krav om at varer eller tjenester skal ha et spesielt miljømerke, dersom oppdragsgiverne ikke er bevisst på bruken. Selv om regelverket åpner for at man skal kunne be om ett spesifikt merke, kan det være andre miljømerker eller varedeklarasjoner som beskriver leverandørens miljøprestasjoner like bra. Det finnes en rekke forskjellige miljømerker som er vanlige på det europeiske markedet. Bare i Norden er det flere konkurrerende miljømerker, og for leverandørene er det en ikke ubetydelig kostnadsside knyttet til det å bli sertifisert. Å måtte skaffe seg flere ulike miljømerker kan være fordyrende for leverandørene og bidra til at færre leverandører deltar i konkurransen. Oppdragsgivers bevissthet rundt miljøprestasjonene til de ulike miljømerkene, og det å eventuelt godta flere miljømerker, eller dokumentasjon av tilsvarende miljøprestasjoner fra andre, er derfor viktig. Difi har utarbeidet en veileder til hvordan oppdragsgiverne kan bruke miljømerker, miljødeklarasjoner av materialer og produkter (EPDer), miljøsertifiseringer, attester mv. som miljødokumentasjon i sine anskaffelser.

9.5.6 Tenke nytt om behovet

Omstillingen til lavutslippssamfunnet krever at det offentlige tenker nytt om hvordan de skal løse sine behov best mulig. Det å ta miljøhensyn handler gjerne om å forbruke mindre eller å utnytte ressurser bedre og mer effektivt. Et bygg som er bygget på en energieffektiv måte, vil ha lavere kostnader i en lang driftsperiode og investeringen kan derfor være økonomisk lønnsomme. Et annet eksempel er anskaffelse av kontorrekvisita. Den største miljøbelastningen ved en slik anskaffelse vil ofte være transporten av varene fra lager til kundene. En mest mulig effektiv distribusjon, der bilene er fullastet, og der levering av varer skjer for eksempel to ganger i måneden i stedet for to ganger i uken, vil spare både miljø og penger. Et tredje eksempel kan være kontormøbler. Hvis man legger vekt på høy kvalitet og lang holdbarhet, så vil det ofte være mer lønnsomt å kjøpe litt dyrere møbler enn å måtte skifte ut møblene oftere.

Å ta miljøhensyn handler også om å definere behovet godt. Hva er det faktisk man har behov for? Et eksempel er flyreiser. Hva er det egentlige behovet? Det kan være å ha dialog med ansatte i en annen landsdel. Dette behovet kan dekkes på flere måter, hvor flyreiser er én, mens for eksempel videokonferanse er en annen. Videokonferanser vil være billigere og samtidig spare miljøet.

Ved å se på forbruksmønsteret sitt, kan det offentlige også se om de kan få dekket behovet sitt på andre måter enn å kjøpe nytt, for eksempel gjennom deleordninger, mulighet for reparasjon og gjenbruk. Bildelingsordninger er ett eksempel. I stedet for å kjøpe egne biler, kan man undersøke om det finnes eller kan opprettes bildelingsordninger i området. Å dele biler kan både være en mer optimal utnyttelse av ressursene og være kostnadsbesparende, i og med at biler kun brukes i korte perioder og ellers står mye parkert.90 Østfold fylkeskommune har for eksempel fått støtte gjennom klimasatsmidler til å kjøpe inn miljøvennlige anleggsmaskiner som alle kommunene kan teste ut eller bruke ved behov. Den nylig lanserte ISO 20400:2017 «Bærekraftige innkjøp» peker også på mulighetene som ligger i å analysere virksomhetens reelle behov for varer og tjenester og se på mulige alternativer for å dekke disse på en mer bærekraftig måte.

9.5.6.1 Innovative, miljøvennlige offentlige anskaffelser

Noen ganger kan oppdragsgivernes behov dekkes best gjennom løsninger som ikke allerede eksisterer. Utviklingen av nye klima- og miljøvennlige produkter og teknologi skjer i stort tempo, og regjeringen ønsker at offentlige anskaffelser skal være en drivkraft for innovasjon og omstilling i norsk økonomi.91 Effektiv bruk av samfunnets ressurser krever at samfunnet investerer i forskning, utvikling og innovasjon. Offentlige innkjøpere har stor mulighet til å bidra til nytenking og utvikling i leverandørmarkedet ved å etterspørre nye og bedre løsninger.

Teknologiutvikling er særlig viktig for å oppnå økonomisk vekst og for å nå klima- og miljømål. Grønn skattekommisjon argumenterer for at utvikling av miljøteknologi bør støttes spesielt. Forskning og teknologiutvikling for det grønne skiftet er svært høyt prioritert og et gjennomgående tema i regjeringens langtidsplan for forskning og høyere utdanning. Det mest kjente eksempelet på at det offentlige har gått foran og bidratt til innovasjon og næringsutvikling, er Statens vegvesens anskaffelse av verdens første elektriske ferge, Ampere, jf. punkt 9.5.2.

Som det fremkommer av kapittel 7, er det viktig å skille mellom innovasjonsvennlige anskaffelser og anskaffelser av innovasjon. Innovasjonsvennlige anskaffelser er anskaffelser som legger til rette for og oppfordrer til innovative løsninger, uten at anskaffelsen har dette som et krav. Dette gjøres for eksempel ved å stille åpne funksjonskrav, slik at leverandørene kan tilby ulike produkter og tjenester som kan løse oppdragsgivernes behov. Anskaffelser av innovasjon vil si anskaffelser der oppdragsgiveren aktivt søker et produkt eller tjeneste som ikke er tilgjengelig i markedet. I denne type anskaffelser har oppdragsgiveren en aktiv rolle som bestiller gjennom hele utviklingsprosessen.

I klima- og miljøsammenheng er begge former for innovasjon ønskelig og kan gi gode effekter. Modenhetsundersøkelsen fra 2018 viser også at nesten halvparten av respondentene mener at miljøkrav i offentlige anskaffelser fremmer innovasjon i stor eller svært stor grad.92 Når det gjelder kostnader, er anskaffelser av innovasjon i stor grad et «nybrottsarbeid» som normalt krever større ressurser å gjennomføre, enn det å legge til rette eller åpne opp for innovative produkter og løsninger i anskaffelsen. Ved anskaffelse av innovasjon er det derfor ekstra viktig for oppdragsgiverne å tenke effekter og kostnader før det settes i gang slike prosesser. For at kostnadene skal falle, slik at de innovative miljøvennlige anskaffelsene på sikt kan bli lønnsomme, er det også en sentral forutsetning at de nye teknologiene faktisk blir utbredt. Rapporten fra Oslo Economics peker på viktigheten av at oppdragsgiverne vurderer potensialet for utbredelse før de anskaffer ny teknologi, og at de arbeider aktivt for å spre kunnskap om tilgjengelig teknologi og de positive virkningene teknologien kan gi.93 For å skape gode markedseffekter og mindre kostnader, bør oppdragsgiverne se på muligheten for å samarbeide om innovative anskaffelser eller gjøre seg kjent med hverandres nye løsninger.

9.5.7 Viktigheten av innkjøpsfaglig fleksibilitet

Selv om det har kommet inn egne miljøbestemmelser i anskaffelsesregelverket, er det mange som ønsker seg ytterligere regulering og regelverkskrav på miljøfeltet. Slik regulering kan for eksempel knytte seg til hva oppdragsgiverne skal stille krav om i sine anskaffelser, på hvilken måte de skal stille krav, eller hvor ofte de skal stille krav. Tanken bak å detaljregulere hvordan oppdragsgiverne skal ta miljøhensyn er gjerne god, men kan virke mot sin hensikt. Et krav om at oppdragsgiverne for eksempel skal stille miljøkrav i halvparten av sine anskaffelser, vil fort medføre at oppdragsgiverne primært blir opptatt av nettopp dette; å stille miljøkrav i halvparten av anskaffelsene, og ikke på hvilke anskaffelser og krav som faktisk vil bidra til å redusere miljøbelastningene. Detaljerte krav til hva oppdragsgiverne skal kjøpe; herunder hvilke teknologier, løsninger og materialer som skal tas i bruk, og hvordan, begrenser også oppdragsgivernes handlingsrom. Dette kan igjen virke innovasjonsdempende, ved at oppdragsgiverne ikke kan gå like åpent ut i markedet, og ved at rettsliggjøring gjerne bidrar til at oppmerksomheten flyttes fra å få til gode, innovative prosesser og løsninger, til å gjøre anskaffelsen riktig etter regelverket.

Hvilke miljøkrav som vil være de beste og mest effektive for å redusere miljøbelastningene, vil variere. Oppdragsgiverne trenger fleksibilitet i valg om det er kvalifikasjonskrav, tildelingskriterier, kravspesifikasjonene/minimumskrav eller kontraktskrav som skal brukes for å fremme miljøvennlige anskaffelser. Tydelige kravspesifikasjoner på miljøytelse kan for eksempel være effektivt der det på forhånd er klart hva man er ute etter, mens bruk av tildelingskriterier kan gi en mer åpen konkurranse om ulike løsninger eller teknologier som er best egnet for å oppfylle oppdragsgivers behov. Fleksibilitet og handlingsrom er også viktig for å balansere hensynet til miljø mot andre hensyn som skal tas i en anskaffelse, som hensynet til oppdragsgivers behov, økonomiske rammer, konkurransesituasjonen i markedet, andre samfunnshensyn og spesielle regionale eller lokale forhold.

9.6 Behov for økt kompetanse og profesjonalisering

Både Oslo Economics’ rapport og modenhetsundersøkelsen til Difi fra 2018 viser at oppdragsgiverne mener at klima- og miljøhensyn er viktig og prioriteres høyt i deres anskaffelser.9495 Modenhetsundersøkelsen tyder også på at kompetansen om klima, miljø og andre samfunnshensyn er stigende. I undersøkelsen oppga 44 prosent av respondentene at de i svært stor eller stor grad har tilstrekkelig innkjøpsfaglig kompetanse på dette området. Samtidig svarer over 20 prosent at de i liten eller svært liten grad, har dette. Både modenhetsundersøkelsen og Oslo Economics’ rapport baserer seg i stor grad på svar fra de store virksomhetene. Det er grunn til å tro at variasjonen er større hos de mindre virksomhetene.

For at oppdragsgiverne skal gjøre gode og effektive miljøvennlige innkjøp, trenger de kompetanse. Mangelfull kompetanse hos oppdragsgiverne trekkes frem som hovedårsaken til at det ikke tas klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser, eller at miljøkravene som stilles er for dårlige.96 For å stille effektive miljøkrav, må innkjøperne blant annet vite hvilke miljøegenskaper ved produktet eller tjenesten det er hensiktsmessig å stille krav om, hvordan dette påvirker konkurransen i markedet og samtidig ivareta likebehandlingsprinsippet. Det er krevende for innkjøperne å vite hva som er miljøkonsekvenser ved ulike typer anskaffelser. I tillegg må innkjøperne ha kunnskap om hvordan markedet ser ut på dette området i sin region. Særlig for små oppdragsgivere vil dette være krevende. Mange er også redde for å gjøre feil og utnytter derfor ikke mulighetene som finnes for å stille offensive miljøkrav.

Det er krevende for en innkjøper, som den ene dagen kjøper en bil og neste dag penner og blyanter, å være ajour med utviklingen i markedet innenfor de ulike kategoriene. Resultatet blir ofte at mange velger å ta utgangspunkt i et gammelt konkurransegrunnlag og bruker kravene som ble stilt der som mal for neste anskaffelse, uten å gjøre nødvendige oppdateringer og tilpasninger. Risikoen er at oppdragsgiverne ender opp med en dårlig anskaffelse med liten eller ingen miljøeffekt.

Regjeringens ønske om økt profesjonalisering av offentlige anskaffelser er derfor også avgjørende for å lykkes med de klima- og miljøpolitiske målene på anskaffelsesområdet. Det kan ikke forventes at landets mange tusen oppdragsgivere skal ha samme kompetanse som sentrale myndigheter på hvilke innsatsfaktorer og løsninger som faktisk er mest klima- og miljøvennlige, hva de koster og hvilke tiltak som gir best kost/nytte. Derfor trenger vi mer kunnskaps- og kompetansedeling og ulike former for samarbeid mellom oppdragsgiverne, jf. kapittel 15.

Innad i virksomhetene må det også gjøres en jobb. Mange har i sine innspill til meldingen pekt på at det å ta klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser ikke kan overlates til den enkelte innkjøpers initiativ. Derfor må planer og strategier for klima- og miljøvennlige anskaffelser ledelsesforankres i virksomhetene, jf. kapittel 14. Dette gjelder både for at klima- og miljøhensyn i det hele tatt skal tas, og for at det skal gjøres på en best mulig måte.

I tillegg er også Difis kompetansehevende rolle spesielt viktig på miljøområdet.97 Difi har fått ansvaret for å utvikle veiledning om hvordan det offentlige kan stille krav til redusert klima- og miljøbelastning i offentlige anskaffelser. Difis veiledning tar utgangspunkt i brukernes behov og at innsatsen konsentreres om de mest sentrale anskaffelsene ut ifra innkjøpsvolum og miljøbelastning. Veiledningen utarbeides i samarbeid med andre aktører som har oppgaver på feltet, som Miljødirektoratet og KS. Difi utvikler krav og kriterier, verktøy og maler innenfor prioriterte innkjøpskategorier som bygg, anlegg, transport, mat, IKT, avfallshåndtering og kontordrift. Difi har også utviklet en brukertilpasset digital kriterieveiviser, samt ulike verktøy for beregning av utslipp og livssykluskostnader til anskaffelser. Innhenting og formidling av eksempler på beste praksis innenfor de mest sentrale innkjøpskategoriene er også en av hovedoppgavene fremover. Difi utvikler også kompetansetiltak som gjennomføres i samarbeid med allerede eksisterende nettverk.

Difis koordinerende rolle kan bidra til effektivisering, ved at hver enkelt innkjøpende enhet ikke trenger å ha denne kompetansen, men kan benytte Difis veiledning om egnede krav og kriterier. Dette kan også bidra til at innkjøperne treffer gode valg, slik at miljøkravene som stilles blir mest mulig formåls- og ressurseffektive. Difis veilednings- og kompetanseutvikling vil stå sentralt i handlingsplanen som regjeringen vil legge frem for å få til økt andel klima- og miljøvennlige offentlige anskaffelser og grønn innovasjon, jf. punkt 9.7.

9.7 Regjeringens tiltak

Klima og miljø er det feltet der oppdragsgiverne selv mener at de har mest å gå på, både når det gjelder prioritet, kunnskap og kompetanse i sin organisasjon og i sine anskaffelser. For å øke andelen gode klima- og miljøvennlige offentlige anskaffelser, er det viktig å få mer klarhet i hvorfor det er slik og hvordan dette kan bli bedre. Regjeringen vil derfor utarbeide en handlingsplan som skal bidra til å øke andelen klima- og miljøvennlige offentlige anskaffelser og grønn innovasjon.

For å bidra til overordnet og koordinert kompetanseheving og hjelp til å gjennomføre gode og effektive miljøvennlige offentlige anskaffelser, vil regjeringen også se på mulighetene for at sentrale fagorganer på klima og miljø og offentlige anskaffelser, herunder Difi, kan utvikle verktøy for å identifisere effekter og kostnader av å stille miljøkrav i offentlige anskaffelser.

Regjeringen vil:

• Se på mulighetene for å utvikle verktøy for å identifisere effekter og kostnader av å stille miljøkrav i offentlige anskaffelser.

• Utarbeide en handlingsplan for å øke andelen klima- og miljøvennlige offentlige anskaffelser og grønn innovasjon.

10 Bekjempelse av arbeidslivskriminalitet og useriøsitet

10.1 Innledning

Arbeidslivskriminalitet og useriøsitet er ofte organisert og konsekvensene er alvorlige, da det fører til utnyttelse av arbeidstakere, kan virke konkurransevridende og svekker grunnlaget for velferden. Flere undersøkelser og rapporter viser at mange oppdragsgivere ikke er gode nok til å følge opp krav til lønns- og arbeidsvilkår i sine kontrakter. Offentlig sektor er en betydelig markedsaktør og har et særlig ansvar for å sørge for ryddige og seriøse forhold i norsk arbeidsliv, og bidra til å bekjempe arbeidslivskriminalitet. Regjeringen forventer derfor at oppdragsgiverne prioriterer dette arbeidet.

De betydelige investeringene og innkjøpene som gjøres i offentlig sektor kan utgjøre et attraktivt marked, også for kriminelle aktører. Oppdragsgiverne må derfor ha et bevisst og aktivt forhold til hvordan de kan motvirke arbeidslivskriminalitet i sine innkjøp. Kompetente og profesjonelle innkjøpere vil være bedre i stand til å redusere risikoen for å benytte useriøse leverandører. Økt profesjonalisering er derfor avgjørende for å lykkes med å bekjempe arbeidslivskriminalitet og useriøsitet gjennom offentlige anskaffelser.

Også partene i arbeidslivet har over tid rettet oppmerksomheten mot offentlige oppdragsgivere. LO har utarbeidet sin egen strategi mot arbeidslivskriminalitet og sosial dumping. Der peker de på at offentlig sektors innkjøp må brukes som virkemiddel for å «sikre rettferdig konkurranse, gode fagutdanninger og seriøsitet gjennom offentlige innkjøp».98 Også NHO skriver i sin tiltakspakke mot arbeidslivskriminalitet at «offentlig innkjøpsmakt må brukes til å motvirke arbeidslivskriminalitet i enda større grad, og praksis må være lik over hele landet».99

For å styrke innsatsen for ryddige og seriøse arbeidsforhold, og for å bekjempe kriminalitet i arbeidslivet, la regjeringen i 2015 frem en egen strategi mot arbeidslivskriminalitet. I denne strategien fremheves offentlige anskaffelser som et sentralt virkemiddel for å bekjempe arbeidslivskriminalitet. Anskaffelsesregelverket inneholder flere bestemmelser som skal bidra til dette, men praksisen og etterlevelsen må bli bedre. Det er utarbeidet grundig veiledning til hvordan oppdragsgiverne kan stille og følge opp krav til lønns- og arbeidsvilkår i offentlige anskaffelser, men det er behov for at veilederen blir gjort bedre kjent, slik at den kan bli mer brukt. Det er også behov for å etablere et bedre samarbeid mellom oppdragsgiverne og kontroll- og tilsynsmyndighetene i arbeidet mot arbeidslivskriminalitet.

10.2 Utfordringene med useriøsitet og arbeidslivskriminalitet i arbeidslivet

I deler av arbeidslivet, og i en del næringer, forekommer det useriøsitet som innebærer utnyttelse av sårbar arbeidskraft, blant annet i form av brudd på HMS-regler, regler om arbeidstid og regler om krav til bostandard. Mer alvorlige overtredelser betegnes som arbeidslivskriminalitet. Det er handlinger som bryter med norske lover, som for eksempel lønns- og arbeidsforhold, trygder eller skatter og avgifter, og som gjerne utnytter arbeidstakere, virker konkurransebegrensende og undergraver samfunnsstrukturen.

Et kjennetegn ved arbeidslivskriminalitet er innslaget av multikriminalitet. Det kan dreie seg om skatte- og avgiftskriminalitet, grove regnskaps- og bokføringsovertredelser, korrupsjon, konkurskriminalitet, hvitvasking, valutasmugling, menneskehandel, trygdesvindel, grove bedragerier, bruk av falsk identitet, registrering av uriktig informasjon i offentlige registre, brudd på lønns- og arbeidsvilkår, bruk av ulovlig arbeidskraft og lignende. I de samme bransjene hvor det foregår annen arbeidslivskriminalitet, er det også oppdaget koblinger til terrorfinansiering. Det betyr at arbeidslivskriminalitet er sammensatt og berører ulike myndigheters regelverk. Det fordrer at arbeidslivskriminalitet må bekjempes gjennom felles innsats fra ulike aktører og på ulike arenaer.

Politiet og tilsynsmyndighetene som samarbeider om å bekjempe arbeidslivskriminalitet, melder om at de kriminelle aktørene er blitt vanskeligere å avdekke gjennom kontroll og sanksjoner. I større grad enn tidligere skjuler de aktiviteten sin bak tilsynelatende lovlig virksomhet. Bruk av stråmenn i forbindelse med konkurser, profesjonelle medhjelpere og misbruk av offentlige ordninger, slik som arbeidsmarkedstiltak og trygdeytelser, ser også ut til å være utbredt.

10.3 Myndighetenes arbeid mot arbeidslivskriminalitet

10.3.1 Regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet

Regjeringen ønsker et ryddig og seriøst arbeidsliv hvor arbeidsgivere respekterer lover og regler, og bidrar til velferdsstaten gjennom å betale skatter og avgifter. Regjeringens mål er at det skal bli enklere å være seriøs og vanskeligere å være useriøs.

For å styrke innsatsen, la regjeringen i 2015 frem en egen strategi mot arbeidslivskriminalitet. Denne ble utarbeidet etter dialog med hovedorganisasjonene i arbeidslivet. Strategien ble oppdatert og revidert i 2017, og sist i februar 2019, for å forsterke innsatsen ytterligere. Strategien inneholder blant annet flere konkrete tiltak innenfor områdene samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet, forebygging, kunnskap, informasjon, kontroll og oppfølging, bedre registerordninger og identitetsforvaltning, og internasjonalt arbeid. Offentlige anskaffelser er et sentralt område i strategien.

10.3.2 Etatenes arbeid mot arbeidslivkriminalitet

Politiet, Skatteetaten, Arbeidstilsynet og Arbeids- og velferdsetaten er sentrale aktører i innsatsen mot arbeidslivskriminalitet. De arbeider hver for seg, og i samarbeid, for å bidra til å forebygge og bekjempe arbeidslivskriminalitet.

Arbeidstilsynet legger premisser for, og følger opp, at både private og offentlige virksomheter holder et høyt nivå med hensyn til helse, arbeidsmiljø og sikkerhet. Arbeidstilsynet følger opp at virksomhetene ivaretar ansvaret sitt etter arbeidsmiljølovgivningen, allmenngjøringslovgivningen og øvrig relevant regelverk som er tillagt Arbeidstilsynet.

Arbeidstilsynet har tilsynsmyndighet overfor mer enn 250 000 virksomheter i det landbaserte arbeidslivet. Etatens utadrettede aktiviteter er kunnskaps- og risikobasert. Dette innebærer at Arbeidstilsynets innsats rettes mot utsatte næringer, yrker og virksomheter der det er størst risiko for arbeidsrelaterte helseskader, useriøsitet og alvorlige brudd på arbeidsmiljøloven. Arbeidstilsynet har ulike virkemidler til rådighet: tilsyn, kunnskapsformidling, veiledning, premissgiving og samarbeid. Arbeidstilsynet tilpasser bruken av virkemidler for å påvirke virksomhetene på best mulig måte.

Politiet har i løpet av de siste årene fått særskilte næringslivskontakter i samtlige politidistrikter. Forebygging er en primærstrategi for politiet, og næringslivskontaktene er nøkkelressursene i dette arbeidet. Næringslivskontaktene skal blant annet formidle oppdatert kunnskap om trusselbildet til relevante virksomheter og aktører, gi råd til utbyggere ved større bygge- og anleggsprosjekter, ha kontakt om kriminalitetsutfordringer med aktører i utsatte næringer, og generelt være en pådriver og tilrettelegger for samhandling mellom politi, kontrolletater, næringslivet og organisasjonene.

Når det gjelder arbeidslivskriminalitet, hvor utfordringene ofte er sammensatte og berører ulike etaters regelverk, har det vært nødvendig med et sterkere tverretatlig samarbeid om innsatsen. Derfor har det vært et viktig mål for regjeringen å videreutvikle og styrke samarbeidet mellom etatene, slik at de kan bekjempe arbeidslivskriminalitet på en mer effektiv og slagkraftig måte. De siste årene er det derfor opprettet samlokaliserte sentre mot arbeidslivskriminalitet (a-krimsentre) i Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Bodø, Tønsberg og Kristiansand. Her har politiet, Skatteetaten, Arbeidstilsynet og Arbeids- og velferdsetaten et forpliktende og operativt samarbeid om å bekjempe arbeidslivskriminalitet, og gjennomfører blant annet felles tilsyn og aksjoner. Også andre etater og offentlige myndigheter deltar i dette samarbeidet.

Etatene og andre offentlige myndigheter samarbeider også andre steder i landet hvor det ikke er a-krimsentre. Politiet, Skatteetaten, Arbeidstilsynet og Arbeids- og velferdsetaten samarbeider også om forebyggende arbeid rettet mot offentlig sektor. Eksempelvis har a-krimsenteret i Stavanger arrangert opplæringsdager for ledere og innkjøpere for fylker og kommuner med temaet lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter.100

I 2018 utarbeidet politiet, Skatteetaten, Arbeidstilsynet og Arbeids- og velferdsetaten felles mål for den videre innsatsen mot arbeidslivskriminalitet.101 Ett av målene er at oppdragsgiverne og forbrukerne ikke skal bidra til arbeidslivskriminalitet ved kjøp av varer og tjenester. På bakgrunn av dette vil etatene utvikle og gjennomføre tiltak rettet mot oppdragsgiverne.

10.3.3 Difis veiledning mot arbeidslivskriminalitet i anskaffelser

Difi skal legge til rette for at offentlige virksomheter har god anskaffelseskompetanse, og gir veiledning på hele anskaffelsesområdet, samt spesialisert veiledning der det er behov for det, se også kapittel 13.

Bekjempelse av arbeidslivskriminalitet er et område som Difi har særlig oppmerksomhet på. September 2018 lanserte Difi en nettbasert veileder om forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, og hvordan denne kan etterleves. Veilederen er rettet mot kommunale oppdragsgivere, men den er også nyttig for andre offentlige innkjøpere. Veilederen inneholder informasjon om hvilke krav som stilles til innkjøpere, samt anbefalinger og maler om hvordan kravene kan etterleves i praksis – fra kontraktinngåelse til oppfølging av inngåtte kontrakter. Veilederen inneholder også et eget risikovurderingsverktøy, for å lettere avgjøre behovet for å gjennomføre mer kontroll av inngåtte kontrakter. Veilederen er blitt til som følge av et samarbeidsprosjekt med KS, Arbeidstilsynet og Arbeids- og sosialdepartementet. Difi har igangsatt opplæringsaktiviteter knyttet til veilederen, og samarbeider med Arbeidstilsynet og KS for å gjøre den mer kjent.

10.3.4 Tjeneste for eBevis

Et problem som er avdekket i dagens system, er at dokumentasjonen som sendes inn for å dokumentere at leverandørene er seriøse og ikke har skatterestanser m.m., ikke er i sanntid. I dag kan dokumentasjonsbevisene, som sendes inn manuelt, være opp mot seks måneder gamle. Dette gjør at kravene som er stilt, ikke nødvendigvis forhindrer at useriøse leverandører blir tildelt offentlige kontrakter. For leverandører er det også en administrativ byrde å hente og sende inn denne dokumentasjonen. Regjeringen har derfor gitt Difi og Brønnøysundregistrene i oppdrag å gjennomføre et felles prosjekt for å etablere en tjeneste som gir oppdragsgiverne lettere tilgang til leverandørenes dokumentasjonsbevis.

Tjenesten lanseres i løpet av våren 2019 og vil innebære forenklinger for både oppdragsgiverne og leverandørene. eBevis er en digital tjeneste som gir tilgang til sanntidsdata fra offentlige registre, herunder data fra Brønnøysundregistrene og Skattedirektoratet. Leverandørene vil slippe å sende inn relevante opplysninger, slik som firmaattest, skatteattest og mva-attest. Oppdragsgiverne henter informasjon direkte fra kilden, i sanntid, noe som gjør det enklere å kontrollere og luke bort de useriøse leverandørene.

10.3.5 Fellesføring til statlige virksomheter

Gjennom en fellesføring ble alle statlige virksomheter i 2018 pålagt å gjennomføre og følge opp anskaffelser på en slik måte at det motvirker arbeidslivskriminalitet. Fellesføringen er videreført i 2019 og er knyttet til virksomhetenes oppfølging av de pliktene de er pålagt som oppdragsgivere gjennom lov om offentlige anskaffelser. Dette gjelder blant annet skatt og avgift, lønns- og arbeidsvilkår og bestemmelsen om begrensning i antall ledd i leverandørkjeden. I årsrapporten skal virksomhetene redegjøre for hvilke systemer og rutiner de har for kontraktsinngåelse og for oppfølging av inngåtte kontrakter for å motvirke arbeidslivskriminalitet.

Foreløpige erfaringer viser at fellesføringene har ført til økt bevisstgjøring i virksomhetene. Hvilke effekter fellesføringene har hatt for øvrig er det for tidlig å si noe om, men vil bli vurdert i en egen evaluering, jf. punkt 10.7.

10.4 Krav i anskaffelsesregelverket

Offentlige oppdragsgivere har en viktig rolle i arbeidet med å bekjempe arbeidslivskriminalitet. De forvalter store pengesummer, og de offentlige kontraktene utgjør et stort marked for næringslivet. Oppdragsgivere inngår kontrakter med mange leverandører, som ofte knytter til seg underleverandører. Leverandører som driver systematisk i strid med lover og regler, kan virke negativt på konkurransen i markedet og ødelegge for hele næringslivet. Det er derfor viktig at oppdragsgiverne gjør det de kan for å gjennomføre sine anskaffelser på måter som holder useriøse aktører utenfor offentlige kontrakter.

Regelverket om offentlige anskaffelser inneholder flere bestemmelser som skal bidra til å forhindre arbeidslivskriminalitet, slik det er beskrevet under. I tillegg kan også plikten til å stille krav om bruk av lærlinger, bidra til å løfte frem seriøse leverandører. Dette omtales i kapittel 11.

10.4.1 Kvalifikasjonskrav

Kvalifikasjonskrav er krav som oppdragsgiverne kan stille til leverandørenes kvalifikasjoner, for å sikre at de er egnet til å gjennomføre oppdraget. Oppdragsgiverne kan stille krav til at leverandørene har økonomisk og finansiell kapasitet, og tekniske og faglige kvalifikasjoner til å gjennomføre oppdraget. Det kan også stilles krav til at leverandørene er registrert i foretaksregister, faglig register eller handelsregister, og at de har en bestemt autorisasjon ved kjøp av tjenester.

Reglene om kvalifikasjonskrav gir oppdragsgiverne anledning til å stille krav som potensielt kan luke ut leverandører som er useriøse. For eksempel kan det stilles krav til relevant erfaring med tilsvarende oppdrag, utdanning og faglige kvalifikasjoner, styring av leverandørkjeden (inkludert sporingssystemer), kvalitetskontroll og kvalitetssikringstiltak, relevant ansvarsforsikring mv., og de kan sjekke leverandørenes referanser.

10.4.1.1 Krav til skatteattest

Ved anskaffelser med en verdi på over 500 000 kroner skal oppdragsgiverne kreve at leverandøren som får oppdraget, leverer attest for skatt- og merverdiavgift (skatteattest). For å sikre at skatteattesten er oppdatert, skal attesten ikke være eldre enn seks måneder regnet fra tilbudsfristen.

Ved bygge- og anleggskontrakter som overstiger en verdi på 500 000 kroner, er leverandøren videre pålagt å kreve skatteattest fra alle underleverandører. Brudd på leverandørens plikt til å kreve skatteattest gir oppdragsgiveren rett til å kreve at leverandøren erstatter vedkommende underleverandør.

10.4.2 Avvisning

Et sentralt virkemiddel for å hindre at useriøse virksomheter vinner frem, er å avvise dem fra konkurransen. Felles for avvisningsbestemmelsene er at vilkårene er strenge, og at det stilles høye krav til bevis og etterprøvbarhet for at vilkårene er oppfylt. Det å bli avvist fra en konkurranse er en streng reaksjon, og det skal derfor mye til. Mange av vurderingene oppdragsgiverne må gjøre er også skjønnspregede. Det gjør at det er vanskelig å si med sikkerhet om en avvisning er riktig eller gal, og gjør at avvisningsbeslutninger ofte både er krevende og bidrar til klager og konflikter.

Det er flere avvisningsregler som gjelder arbeidslivskriminalitet og annen kriminalitet, blant annet der leverandøren ikke har betalt skatter og avgifter, og ved brudd på bestemmelser om miljø, arbeidsforhold og sosiale forhold.102 Det er også avvisningsbestemmelser knyttet til tilbud som er unormalt lave.103 Unormalt lave tilbud kan være en indikator på dårlig kvalitet på leveransen eller useriøsitet hos leverandøren ved at kostnader kuttes ved ulovlige lønns- og arbeidsforhold. Et unormalt lavt tilbud kan også utgjøre en fare for leverandørens økonomiske stilling, og dermed dens evne til å gjennomføre kontrakten. Tilbud som virker unormalt lave, skal derfor følges opp og sjekkes ut av oppdragsgiverne. Dette gjøres ved en skriftlig henvendelse til leverandøren, der det bes om en redegjørelse for tilbudets sammensetning. Dersom opplysningene fra leverandørene ikke i tilstrekkelig grad kan forklare pris- eller kostnadsnivået i tilbudet, kan det avvises.

10.4.3 Begrensninger av antall ledd i leverandørkjeden

Det er økt risiko for useriøsitet og arbeidslivskriminalitet i lange kontraktskjeder med mange underleverandører. Et virkemiddel regjeringen har brukt for å få et mer seriøst arbeidsliv, er å begrense kontraktskjedene i bransjer der det er særlige utfordringer. Fra 1. januar 2017 ble det innført krav om å begrense antallet ledd i kontraktskjeder i kontrakter om bygge- og anleggsarbeider og renholdstjenester. En begrensning i antall ledd i leverandørkjeden skal gi oppdragsgiverne bedre oversikt over hvem som bidrar til kontrakten, og gjør det lettere for dem å føre kontroll og ha kommunikasjon med de enkelte ledd i kjeden. Det gjør det også enklere for tilsynsmyndighetene å føre tilsyn. På denne måten kan det bidra til å forebygge og avdekke misligheter i større grad enn ved lange kontraktskjeder.

Bestemmelsen gjelder for anskaffelser over en viss terskelverdi, og stiller krav om at leverandørene maksimalt kan ha to ledd i leverandørkjeden under seg når de skal utføre bygge- og anleggsarbeider eller i kontrakter om renholdstjenester. Oppdragsgiveren kan også vurdere om det er forholdsmessig, og relevant, å stille krav om begrensning i antall ledd i kontraktskjeden for anskaffelser under de angitte terskelverdiene.

Bestemmelsen inneholder også et unntak for de tilfellene der det kan det være behov for å åpne opp for lengre kontraktskjeder, enten på grunn av markedssituasjonen eller på grunn av uforutsette etterfølgende forhold. Unntaksbestemmelsen skal tolkes snevert. Dersom det åpnes for flere ledd i kontraktsfasen, er det viktig å ta hensyn til formålet med reguleringen som er behovet for god kontroll nedover i kontraktskjeden. Åpnes det opp for flere ledd, stiller det strenge krav til oppdragsgiverens kontraktsoppfølgingsrutiner.

10.4.4 Krav til lønns- og arbeidsvilkår

Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter pålegger offentlige oppdragsgivere å stille krav om at ansatte hos leverandører og eventuelle underleverandører skal ha visse lønns- og arbeidsvilkår. Ansvaret for forskriften ligger hos Arbeids- og sosialdepartementet.

Forskriften stiller krav om at offentlige virksomheter skal kontraktfeste at leverandørenes, og eventuelle underleverandørers, ansatte som medvirker til å oppfylle kontrakten, skal ha lønns- og arbeidsvilkår i samsvar med allmenngjøringsforskrifter der det gjelder. Der det ikke gjelder allmenngjøringsforskrifter, skal lønns- og arbeidsvilkårene være i samsvar med landsomfattende tariffavtale. Med lønns- og arbeidsvilkår menes i denne sammenheng arbeidstid, lønn, herunder overtidstillegg, skift- og turnustillegg og ulempetillegg, og dekning av utgifter til reise, kost og losji, i den grad slike bestemmelser følger av tariffavtalen. Pliktene som forskriften legger på oppdragsgiverne, kommer i tillegg til arbeidsgiveransvaret som leverandørene har overfor sine ansatte.

I kontrakten skal oppdragsgiverne stille krav om at leverandørene, og eventuelle underleverandører, på forespørsel må dokumentere at kravene til lønns- og arbeidsvilkår er oppfylt. Oppdragsgiverne skal også forbeholde seg retten til å gjennomføre nødvendige kontraktsrettslige sanksjoner dersom leverandørene, eller eventuelle underleverandører, ikke etterlever vilkårene om lønns- og arbeidsvilkår. Sanksjonene skal være egnet til å påvirke leverandørene, eller underleverandørene, til å oppfylle vilkårene.

Oppdragsgiverne har også plikter etter at kontrakten er inngått. Oppdragsgiverne skal gjennomføre nødvendig kontroll med at vilkårene om lønns- og arbeidsvilkår overholdes. Dette omtales som kontrollplikten. Graden av kontroll må tilpasses behovet i den enkelte anskaffelsen og vil derfor variere fra sak til sak. Oppdragsgiverne må gjøre en konkret vurdering av hva som er nødvendig kontroll, basert på en vurdering av risiko for arbeidslivskriminalitet. Risikoen ser ut til å være høyere i visse bransjer, ved bruk av flere underleverandører, ved bruk av utenlandsk arbeidskraft, og når det stilles lave krav til formell kompetanse. Tidligere positive erfaringer med den aktuelle leverandøren kan for eksempel tale for lavere risiko.

10.5 Offentlige anskaffelser som virkemiddel for å bekjempe arbeidslivskriminalitet

I en rapport fra 2018 om innsatsen mot arbeidslivskriminalitet, pekes det på at oppdragsgivere, både i det private og i det offentlige, er de som har størst mulighet til å iverksette trussel- og sårbarhetsreduserende tiltak mot de kriminelle aktørene i arbeidslivet. Hvis oppdrag for offentlig sektor ikke lenger er tilgjengelige for de kriminelle aktørene, reduseres inntjeningsmulighetene og «krana skrus igjen».104 Offentlige oppdragsgiveres rolle i bekjempelsen av arbeidslivskriminalitet er derfor utvilsomt riktig og viktig. Mange oppdragsgivere opplever også at offentlige krav til lønns-, arbeids- og skatteforhold i anskaffelsesregelverket bidrar til å påvirke bransjen i en mer seriøs retning.105

Oslo Economics peker i sin rapport på at dagens ordning, der anskaffelsestiltak og andre tiltak brukes i kombinasjon, kan være en effektiv tilnærming til å bekjempe arbeidslivskriminalitet. Dette henger sammen med at oppdragsgiverne har den fordelen at de ikke bare kan kontrollere og eventuelt rette kritikkverdige forhold i ettertid, men faktisk forhindre at useriøse aktører vinner kontrakter. Å forhindre at useriøse leverandører vinner kontrakter, kan være et mer effektivt tiltak enn å forsøke å påvirke dem i en positiv retning i ettertid. I tillegg skal oppdragsgiverne uansett stille krav og følge opp andre forhold (kvalitet og kostnad) ved anskaffelsen, slik at det kan være kostnadseffektivt også å la dem følge opp lønns-, arbeids- og skatteforhold.106 Oppdragsgiverne har også en betydelig egeninteresse i å få seriøse leverandører til sine kontrakter, slik at de i større grad kan forsikre seg om at leveransen leveres til riktig tid og kvalitet. Derfor er gode kontraktskrav og etterfølgende kontroll også viktig for å avdekke arbeidslivskriminalitet, jf. punkt 10.5.2.

Det å ta hensyn til lønns-, arbeids- og skatteforhold i offentlige anskaffelser har, som for andre samfunnshensyn, imidlertid også en potensiell kostnadsside, jf. kapittel 8. Slike krav kan medføre økte transaksjonskostnader for både oppdragsgivere, tilbydere i anskaffelsesfasen, og leverandører og underleverandører, etter at kontrakt er inngått. Hensyn til lønns- og arbeidsvilkår kan også gi økte produksjonskostnader, for eksempel på grunn av økte enkeltkostnader for leverandørene, eller ved at begrensning i antall ledd i leverandørkjeden kan føre til at prosjekter ikke organiseres økonomisk optimalt. Hvis alternativet er risikoen for å måtte rydde opp i kritikkverdige forhold i ettertid, vil det likevel kunne være mer hensiktsmessig og lønnsomt å gjøre en ekstra innsats for å forhindre at useriøse leverandører får kontrakten.

I det videre vil vi se nærmere på hva som skal til for at offentlige anskaffelser skal være et effektivt virkemiddel i kampen mot arbeidslivskriminalitet og useriøsitet.

10.5.1 Oppdragsgivernes muligheter til å hindre at useriøse virksomheter blir tildelt kontrakter

Det er effektivt å hindre at useriøse aktører får kontrakter, fremfor å forsøke å påvirke useriøse aktører i en positiv retning i ettertid. Oppdragsgiverne bør derfor jobbe aktivt med å forhindre at useriøse leverandører får levere til det offentlige. Gjennom forberedende markedsundersøkelser og dialog, kan oppdragsgiverne gjøre seg kjent med markedet og hvilke krav de kan og bør stille for ta hensyn til lønns-, arbeids- og skatteforhold.107

Det er først og fremst gjennom å stille gode kvalifikasjonskrav, eller ved bruk av avvisningsreglene, at oppdragsgiverne kan hindre at useriøse virksomheter blir tildelt kontrakt, jf. punkt 10.4. Valg av tildelingskriterier kan også ha stor betydning for hvem som vinner frem i konkurransen. Mange i næringslivet peker for eksempel på at i konkurranser der det utelukkende konkurreres på pris, eller der pris vektes svært høyt, er det lettere for leverandører som ikke satser på kvalitet og seriøsitet å vinne frem. Rene priskonkurranser kan gjøre at noen leverandører velger å presse marginer i kontrakten, gjennom å gi sine ansatte dårlige lønns- og arbeidsvilkår osv. Nærmere om forholdet mellom pris og kvalitet i kapittel 5.

Det å stille gode krav, vurdere dokumentasjonen som kommer inn, og gjøre gode og riktige avvisningsvurderinger, krever kompetente og profesjonelle oppdragsgivere, jf. punkt 10.6 og kapittel 13 til 15.

10.5.2 Oppfølging og kontroll av kontraktskrav

Flere undersøkelser og rapporter peker på at etterlevelsen av forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter ikke er god nok. I Riksrevisjonens forvaltingsrapport fra 2016 kom det frem at offentlige virksomheter ikke i tilstrekkelig grad etterlever regelverket som skal bidra til å forhindre arbeidslivskriminalitet ved egne anskaffelser.108 Utfordringene knyttet til etterlevelse er størst i kommunal sektor, særlig i de mindre kommunene. Riksrevisjonsrapporten peker også på at andre kontroll- og tilsynsmyndigheter kan bidra mer, for å få til bedre etterlevelse av regelverket som skal forhindre arbeidslivskriminalitet i offentlig sektor.

Kommunal sektor er en markedsaktør med stor betydning, og måten sektoren praktiserer anskaffelsesregelverket på, kan påvirke konkurranse- og arbeidsforholdene hos leverandørene. Dette trekkes frem i en undersøkelse gjennomført av Fafo i samarbeid med Samfunnsøkonomisk analyse.109 De fremhever kommunesektorens rolle i bekjempelse av arbeidslivskriminalitet. Undersøkelsen viser at særlig mindre kommuner sier de har behov for flere ressurser og økt kompetanse for å kunne etterleve reglene om lønns- og arbeidsvilkår, og særlig kontraktsoppfølgingen, på en effektiv måte. Samtidig er det indikasjoner i Fafos undersøkelse på at risikoen for arbeidslivskriminalitet er mindre i små kommuner.

Senere undersøkelser tyder på at hensynet til lønns- og arbeidsvilkår har fått høyere prioritet hos oppdragiverne de siste årene, og at etterlevelsen av forskrift om lønns- og arbeidsvilkår blir stadig bedre. Det er likevel fortsatt mange som har et betydelig forbedringspotensial. 110111

Årsakene til manglende etterlevelse synes å være sammensatte. Riksrevisjonen viser blant annet til manglende omtale av sosial dumping i styringsdokumenter, at interne retningslinjer og lignende i begrenset grad omtaler sosial dumping, og til mangelfull kunnskap blant innkjøperne om regelverket og hva som skal til for å oppfylle det. Dette er forhold som alle knytter seg til oppdragsgivernes organisering og kompetanse, og underbygger viktigheten av satsingen på profesjonalisering av offentlige anskaffelser. Riksrevisjonens rapport peker ikke på manglende eller mangelfulle rettslige virkemidler på området, og Arbeids- og sosialdepartementet har i sin evaluering av rapporten konkludert med at de anser at de rettslige virkemidlene til å bekjempe arbeidslivskriminalitet i offentlig sektor er tilstrekkelige, men at det er behov for informasjon og veiledning om hvordan regelverket skal følges opp.

Som oppfølging av dette, er det utarbeidet en veileder for å informere særlig kommunale innkjøpere om kravene i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, og hvordan kravene kan etterleves i praksis, jf. punkt 10.3.3. Veilederen inneholder informasjon om hvilke krav som stilles til innkjøpere, samt anbefalinger og maler om hvordan kravene kan etterleves i praksis – fra kontraktinngåelse til oppfølging av inngåtte kontrakter. Det er viktig at oppdragsgiverne kjenner til veilederen, og bruker den aktivt for å stille gode krav. Regjeringen vil derfor bidra til spredning og kunnskap om veilederen. Etter planen skal det også gjennomføres en måling av etterlevelsen av regelverket. Dette vil kunne si noe om effekten av veilederen og gi grunnlag for å vurdere mulige forbedringer etter en stund.

10.5.2.1 Oppdragsgivernes kontrollplikt og kontrollmyndighetenes ansvar

Regelverket krever at oppdragsgiver skal gjennomføre nødvendig kontroll av om leverandøren overholder kravene til lønns- og arbeidsvilkår som er tatt inn i kontrakten. Det er en skjønnsmessig vurdering som oppdragsgiveren må foreta fra sak til sak, basert på risikovurderinger. For å gjennomføre kontrollplikten, må oppdragsgiverne ha etablert rutiner og systemer for å vurdere risikofaktorene i forbindelse med virksomhetens anskaffelser. Dersom risikoen anses som høy, bør oppdragsgiveren be om at leverandøren og eventuelle underleverandører dokumenterer at kravene til lønns- og arbeidsforhold er oppfylt. Dette kan skje ved at oppdragsgiveren ber om innsyn i arbeidsavtaler, lønnsslipper og timeregistreringer for arbeidstakere som har utført arbeid på kontrakten. Ved lavere risiko kan det være tilstrekkelig å gjennomføre stikkprøvekontroller. Ved lav risiko, vil det i de fleste tilfeller ikke være nødvendig å gjennomføre konkrete undersøkelser av om lønns- og arbeidsvilkårene er oppfylt.

Dersom kontrollen avdekker brudd på kontraktsbestemmelsene om lønns- og arbeidsvilkår, skal oppdragsgiveren følge opp dette overfor leverandøren, og eventuelt ilegge kontraktsrettslige sanksjoner. Hvis kontrollen gir mistanke om ulovlige forhold hos leverandøren, bør oppdragsgiveren også varsle offentlige tilsyns- og kontrollmyndigheter, som Arbeidstilsynet eller politiet, slik at myndighetene kan vurdere om det er grunnlag for å reagere overfor leverandøren.

Arbeidstilsynet fører tilsyn med at offentlige oppdragsgivere etterlever forskriften, både når det gjelder plikten til å kontraktsfeste lønns- og arbeidsvilkår og plikten til å kontrollere at vilkårene oppfylles under kontraktsperioden. På dette området er praksis at det oftere brukes pålegg enn for eksempel gebyr, fordi pålegg er en reaksjonsform som innebærer at feil og mangler blir rettet opp. I dette ligger det et viktig element av veiledning, slik at pålegg er godt egnet i situasjoner der manglende kunnskap om regelverket er årsaken til at det ikke etterleves.

Det er viktig at oppdragsgiverne følger opp kontraktene og gjør nødvendige risikovurderinger og kontroller. De er nærmest på leverandørene som kontraktspart og deres innsats og kontroller kan avdekke brudd på kravene til lønns- og arbeidsvilkår osv. Samtidig har de ikke, og skal ikke ha, etterforskningskompetanse. Det er det kontroll- og tilsynsmyndighetene som har. Med en arbeidslivskriminalitet som blir stadig mer omfattende, sofistikert og vanskelig å oppdage, er det derfor viktig med et godt samarbeid mellom oppdragsgiverne og kontroll- og tilsynsmyndighetene for å bekjempe arbeidslivskriminalitet. Dette peker også Oslo Economics på i sin rapport.112 Regjeringen vil bidra til å styrke dette samarbeidet, se tiltak i punkt 10.7.

10.5.3 Oppdragsgivere som stiller strengere krav enn regelverket krever

Selv om mange oppdragsgivere ikke etterlever forskriften om lønns- og arbeidsvilkår godt nok, er det også mange som jobber målrettet og samvittighetsfullt med dette. Noen bruker store ressurser på kontroller, og går også lenger i å stille krav, kontrollere og følge opp, enn det regelverket krever. Det er særlig de største oppdragsgiverne, med store innkjøpsavdelinger, som har ressurser og kompetanse til en slik satsing, og det er positivt at de ønsker å gå foran i arbeidet med å bekjempe arbeidslivskriminalitet.

Oppdragsgiverne har en betydelig frihet til å stille de krav og kriterier de mener er nødvendige, for å luke ut de useriøse virksomhetene. Der de kjenner bransjen eller markedet godt, er de også nærmest til å vurdere hva som må til. For noen områder eller enkelte kontrakter, kan det å gå lenger enn regelverket krever være nødvendig, og gjøres også av flere. Oppdragsgiverne stiller da gjerne krav om at arbeidet skal utføres av fast ansatte, at ansatte skal ha tarifflønn mellom oppdrag, krav til språk og forbud mot kontant betaling.

De fleste av næringslivets interesseorganisasjoner, og særlig innen bygge- og anleggsbransjen, melder om at deres medlemmer er positive til at det stilles strenge seriøsitetskrav. De ønsker strenge krav for å bekjempe arbeidslivskriminalitet og sosial dumping. De ber likevel oppdragsgiverne være oppmerksomme på at for strenge eller ubalanserte seriøsitetskrav, kan ramme leverandørene på en utilsiktet måte. Leverandører som driver lovlig, kan i praksis bli ekskludert fordi de ikke har den størrelse eller kapasitet som trengs for å oppfylle alle kravene som oppdragsgiverne stiller. De strenge kravene kan dermed potensielt begrense konkurransen. Kravene som stilles, er gjerne også ulike fra oppdragsgiver til oppdragsgiver, noe som skaper stor uforutsigbarhet og potensielt høyere transaksjonskostnader for næringslivet.

For å unngå dette vil markedsdialog være et nyttig verktøy.113 For de kontraktene der det finnes omforente seriøsitetsbestemmelser, bør oppdragsgiverne vurdere å benytte disse. For eksempel har Byggenæringens Landsforening, Fellesforbundet og Difi utarbeidet kontraktsbestemmelser som skal bidra til å motvirke sosial dumping og arbeidslivskriminalitet i offentlige bygge- og anleggskontrakter.

Disse seriøsitetsbestemmelsene er på enkelte områder strengere enn kravene i regelverket, og bestemmelsene viser hvilket handlingsrom man har innenfor regelverkets grenser. Seriøsitetsbestemmelsene skal bidra til en likere praksis over hele landet, og dette er viktig for å unngå uheldige konsekvenser for leverandørene. Bestemmelsene stiller blant annet krav til faglærte håndverkere og lærlinger i prosjektene, HMS-kort og begrensninger i adgangen til bruk av underleverandører.

Eksisterende veiledning er i stor grad knyttet til minimumskravene i regelverket, og til pliktene som fremgår av forskrift om lønns- og arbeidsvilkår. Det eksisterer i mindre grad veiledning som sier noe mer utfyllende om oppdragsgivernes handlingsrom dersom de velger å stille krav som går utover minimumskravene i regelverket. Regjeringen vil derfor utarbeide en overordnet veiledning om dette, jf. punkt 10.7.

10.6 Behov før økt kompetanse og profesjonalisering

Selv om anskaffelsesregelverket gjør det mulig både å stille krav og avvise leverandører, er det ikke nødvendigvis rett frem for oppdragsgivere å gjøre dette. Det å stille gode kvalifikasjonskrav og vurdere dokumentasjonen, sette riktig forhold mellom kvalitet og pris i tildelingskriteriene, og bruke avvisningsreglene aktivt og riktig for å forhindre useriøse leverandører fra å få kontrakter, krever god kunnskap og kompetanse. Det samme gjelder kunnskap og bevissthet rundt det å stille gode kontraktskrav og følge opp gjennom etterfølgende kontroller. Kompetansebehovet knytter seg derfor både til det anskaffelsesfaglige og til å avdekke userøsitet og arbeidslivskriminalitet.

Regjeringens ønske om økt profesjonalisering av offentlige anskaffelser er derfor også avgjørende for å lykkes med å forhindre at useriøse leverandører får kontrakter, for å stille gode kontraktskrav, og for å gjennomføre god og effektiv kontroll. Kompetanseheving trengs hos den enkelte innkjøper og leder, jf. kapittel 13. Samtidig kan det ikke forventes at alle landets oppdragsgivere skal ha samme kompetanse som sentrale tilsynsmyndigheter osv. på området. Derfor trenger vi overordnet kunnskaps- og kompetansedeling, som veiledning fra Difi. Vi trenger også mer robuste innkjøpsenheter gjennom økt samarbeid og samordning, jf. kapittel 15.

Innad i virksomhetene må det også jobbes systematisk og helhetlig med arbeidet mot arbeidslivskriminalitet og useriøsitet, og planer og strategier må ledelsesforankres, jf. kapittel 14.

10.7 Regjeringens tiltak

Offentlige innkjøp er et viktig virkemiddel for å motvirke arbeidslivskriminalitet. Ved å profesjonalisere offentlige innkjøp, blir oppdragsgiverne bedre i stand til å forhindre arbeidslivskriminalitet i kontraktene sine. Regjeringen vil at det skal bli enklere å være seriøs, ved å bidra til bedre etterlevelse av regelverket, og styrke samarbeidet mellom oppdragsgiverne og kontroll- og tilsynsmyndighetene.

Regjeringen vil også arbeide for at tjenesten eBevis blir videreutviklet. Det er mulig å utvide denne tjenesten til både å inkludere flere registre, samt at flere brukere gis tilgang til informasjonen som tilgjengeliggjøres gjennom tjenesten. Difi skal i 2019 vurdere hvilke registre som er aktuelle for en utvidelse på anskaffelsesområdet.

I en fellesføring for 2018 og 2019 er alle statlige virksomheter pålagt å gjennomføre og følge opp anskaffelser på en slik måte at det motvirker arbeidslivskriminalitet. Rapporteringen fra virksomhetene i årsrapportene vil utgjøre et viktig kunnskapsgrunnlag. Det skal derfor gjennomføres en evaluering av virksomhetenes erfaringer med fellesføringen. Basert på denne evalueringen, vil regjeringen vurdere behovet for ytterligere tiltak i forbindelse med de statlige virksomhetenes oppfølging av plikter i regelverket.

Regjeringen vil:

• Etablere eBevis på anskaffelsesområdet og videreutvikle tjenesten slik at det gis tilgang til flere datakilder og for flere brukergrupper.

• Styrke samarbeidet mellom oppdragsgiverne og kontroll- og tilsynsmyndighetene i arbeidet mot arbeidslivskriminalitet.

• Bidra til økt etterlevelse av regelverket ved å videreføre arbeidet med, og sørge for spredning av, veilederen til forskrift om lønns- og arbeidsvilkår.

• Evaluere fellesføringen til alle statlige virksomheter om arbeidslivskriminalitet, og med bakgrunn i denne vurdere behovet for ytterligere tiltak.

• Utarbeide overordnet veiledning til oppdragsgivere som ønsker å ta i bruk strengere krav mot useriøsitet og arbeidslivskriminalitet enn anskaffelsesregelverket krever.

11 Flere lærlinger

11.1 Innledning

Regjeringen har signalisert i Granavolden-erklæringen at de vil «fortsette arbeidet med å skaffe flere læreplasser». I regelverket for offentlige anskaffelser er det innført en plikt for offentlige oppdragsgivere til å stille krav om bruk av lærlinger. Dette kravet kan bidra til å oppnå målet om flere læreplasser for elever i yrkesfaglige utdanninger.

Hvert år står om lag 8 000 søkere uten lærlingplass.114 Rundt 5 500 av disse er ungdommer. En del av disse blir stående uten jobb og skole i kortere eller lengre perioder. Ungdom uten fullført videregående utdanning er oftere arbeidssøkere, oftere uføretrygdede og de mottar i snitt mer sosialhjelp sammenlignet med de som fullfører videregående skole.115

Bakgrunnen for å innføre et krav om bruk av lærlinger er todelt. Regjeringen ønsker for det første at offentlig sektor skal støtte opp om bedrifter som satser på langsiktig utvikling av fagarbeidere og fagkompetanse. Mangelen på læreplasser i flere fag er en utfordring for både utdanningssystemet, arbeidslivet og for de enkeltpersonene som ikke får fullført sin opplæring. Satsingen på lærlinger utgjør en del av yrkesfagsløftet om å heve statusen til yrkesfagene, bekjempe frafall og øke antall læreplasser.

Regjeringen mener for det andre at en plikt til å stille krav om bruk av lærlinger, kan bidra til å løfte frem seriøse leverandører. Seriøse bestillere og leverandører har en nøkkelrolle for å hindre at kriminelle aktører får innpass i arbeidslivet.

I dette kapitlet vil vi se nærmere på hva plikten til å stille krav om bruk av lærlinger innebærer og virkninger av å stille krav til bruk av lærlinger. Regjeringen mener det er viktig å følge med på hvilken virkning kravet til lærlinger i anskaffelsesregelverket får for antall læreplasser og for å få ned arbeidslivskriminaliteten. Regjeringen vil derfor foreta en evaluering av plikten til å stille krav om bruk av lærlinger.

11.2 Hva innebærer plikten til å stille krav om bruk av lærlinger?

Offentlige oppdragsgivere skal stille krav om at leverandører til det offentlige er tilknyttet en lærlingordning, og at én eller flere lærlinger deltar i arbeidet med gjennomføringen av kontrakten. Plikten til å stille krav om bruk av lærlinger gjelder på nærmere bestemte vilkår, og den er spesielt rettet inn mot bransjer hvor det er særlig behov for læreplasser.116

Plikten gjelder bare for kontrakter hvor det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev, i bransjer hvor det er særlig behov for læreplasser, og når det ikke må anses som uforholdsmessig å stille kravet. Det vil for eksempel være uforholdsmessig å stille krav om bruk av lærlinger hvis kontrakten gjelder arbeid som krever spesialisert kompetanse, og således er uegnet for lærlinger, eller i en tjenestekontrakt hvor en betydelig del av kontraktssummen er knyttet til materialkostnader.

I vurderingen av om det foreligger et særlig behov for læreplasser, skal oppdragsgivere ta utgangspunkt i Utdanningsdirektoratets statistikk over søkere til læreplass og inngåtte lærekontrakter. Regjeringen har fått tilbakemeldinger på at vurderingen av når det foreligger særlige behov for læreplasser i en bransje, er krevende for oppdragsgiverne. Behovet for læreplasser i enkeltfag innenfor ett og samme utdanningsprogram kan være ulike, og det kan være vanskelig for oppdragsgiverne å ha kjennskap til disse og forskjellene mellom dem. I tillegg kan de lokale behovene være forskjellige. Det har vært etterlyst veiledning i form av en bedre og mer brukervennlig presentasjon av statistikken.

Oppdragsgiverne plikter å stille kravet overfor både norske og utenlandske leverandører. Oppdragsgiverne skal føre nødvendig kontroll av om kravet om bruk av lærlinger overholdes, og skal forbeholde seg retten til å gjennomføre nødvendige sanksjoner dersom kravet om bruk av lærling ikke blir etterlevd. Sanksjoner skal være egnet til å påvirke leverandøren eller underleverandøren til å oppfylle vilkårene. En leverandør som er tilknyttet en lærlingordning, og som kan dokumentere reelle forsøk på å inngå lærekontrakt uten å lykkes, skal anses for å oppfylle kravet om bruk av lærling.

Difi har utarbeidet veiledning til den nye forskriften. Videre utarbeider Utdanningsdirektoratet statistikk over søkere til læreplass og inngåtte lærekontrakter som danner grunnlag for oppdragsgivers vurderinger.

11.3 Virkninger av å stille krav om bruk av lærlinger

Undersøkelsen fra Oslo Economics viser at oppdragsgiverne mener hensyn til lærlinger i offentlige anskaffelser er viktig, og at dette hensynet har blitt vesentlig viktigere de siste årene.117 Når det gjelder effekter, peker Oslo Economics i sin utredning på at økningen i antall læreplasser tyder på at krav i offentlige anskaffelser kan ha hatt en positiv effekt, og at dette kan ha bidratt til flere læreplasser i sum. Utredningen uttrykker samtidig bekymring for at effekten kan motvirkes av at leverandørene flytter lærlinger fra private byggeplasser til offentlige.

Tall fra Utdanningsdirektoratet per 31. desember 2018 indikerer at kravet i anskaffelsesregelverket allerede kan ha bidratt til en økning i antallet læreplasser. Ifølge Utdanningsdirektoratet har andelen søkere som har fått godkjent lærekontrakt, gått opp fra 69 prosent i 2016 til 74 prosent i 2018. I rene tall innebærer dette en økning på 2 683 flere inngåtte lærekontrakter ved utløpet av 2018 sammenlignet med samme tidspunkt i 2016. 21 706 av 29 241 søkere fikk en godkjent lærekontrakt i 2018.118 Det er likevel vanskelig å si noe helt konkret om hva årsaken til økningen er, da det er mange forhold som påvirker antallet inngåtte lærekontrakter.

Når det gjelder kostnader, peker Oslo Economics på at et krav til lærlinger må bestemmes, vurderes og følges opp, noe som i seg selv bidrar til høyere transaksjonskostnader. Funn fra spørreundersøkelsene viser derimot at oppdragsgiverne ikke opplever det å stille krav om bruk av lærlinger som særlig mer tid- og ressurskrevende i anskaffelsesprosessen. En del av forklaringen på dette er antakeligvis at krav til lærlinger stilles som kontraktskrav. Dette kan gjøres mer eller mindre standardisert, og dermed kreves det ikke særlig arbeid knyttet til dette i selve anskaffelsesprosessen. I Oslo Economics sin undersøkelse svarte derimot respondentene at de anser plikten til å stille krav om lærlinger som et større konkurransehinder enn både miljø- og klimahensyn og hensyn til lønns-, arbeids- og skatteforhold.119 Svekket konkurranse kan gi færre tilbud og høyere priser. Samtidig kan det tenkes at denne effekten vil svekkes over tid, gitt at regelverket fungerer etter sin hensikt og fører til at flere bedrifter tar inn lærlinger.

En undersøkelse gjennomført av Byggenæringens Landsforening blant norske bygge- og anleggsfirmaer, viser at begrunnelsen for ikke å ta inn lærlinger er sammensatt.120 Vanskeligheter med å få tak i lærlinger, at bedriften er for liten og at bedriften ikke har nok relevante arbeidsoppdrag, rapporteres som de viktigste årsakene til at bedriftene ikke tar inn lærlinger. Disse bedriftene anser seg derfor trolig ikke i stand til å tilby et fullverdig læreløp til eventuelle lærlinger. For små, nyetablerte håndverkerfirmaer med få ansatte kan byråkratiet knyttet til å være en lærebedrift oppleves som praktisk vanskelig å kombinere med bedriftsetableringen. For bedrifter i etableringsfasen kan det også være vanskelig å sette av den tiden og kapasiteten det krever å følge opp lærlinger. En utilsiktet virkning av krav til lærlinger kan derfor være at det hindrer nyetablerte og små bedrifter i å delta i konkurranser om offentlige oppdrag.

Samtidig er rundt 80 prosent av lærebedriftene medlem av et opplæringskontor. Opplæringskontorene har blant annet som oppgave å avlaste lærebedriftene når det gjelder formaliteter knyttet til det å ha lærlinger. Det er også flere opplæringskontorer som tilbyr kurs til lærlinger om kompetansemål som lærebedriften ikke er i stand til å dekke.121

Enkelte oppdragsgivere velger å stille krav om bruk av lærlinger som går utover det forskriften krever, for eksempel i kontrakter med verdi under terskelverdiene. Enkelte velger også å sette prosentsatser på hvor stor andel av deres offentlige kontrakter som skal oppfylles av lærlinger. Slike krav er tillatte der de er forholdsmessige, men oppdragsgiverne bør være oppmerksomme på at dersom kravene blir for strenge, kan de også hindre seriøse bedrifter i å delta, særlig de minste. Det kreves derfor god kjennskap til både behovet for lærlinger i den aktuelle bransjen og hvilke effekter dette vil ha på konkurransen om den konkrete kontrakten. Slike vurderinger krever høy kompetanse hos oppdragsgiverne og generell profesjonalisering av anskaffelser. Behovet for et kompetanseløft er behandlet i kapittel 13. Konsekvenser av å stille strengere krav enn nødvendig er også omtalt i kapittel 5.

11.4 Regjeringens tiltak

Regjeringen anser kravet om bruk av lærlinger i offentlige kontrakter som et viktig virkemiddel for å fremme yrkesfagløftet og i kampen mot arbeidslivskriminalitet. Regjeringen mener det også er viktig å følge med på hvilken virkning krav til læringer i anskaffelsesregelverket får for antall læreplasser og for å få ned arbeidslivskriminaliteten.

Gode innkjøp forutsetter god kompetanse og profesjonelle innkjøpere. Det gjelder også det å stille krav til bruk av lærlinger, særlig dersom det stilles krav som går utover det forskriften krever. Tiltak for økt profesjonalisering er beskrevet i kapittel 13 til 15.

På sikt vil regjeringen gjennomføre en evaluering av regelverket. En evaluering er ikke hensiktsmessig før regelverket er alminnelig kjent blant både oppdragsgiverne og leverandørene, og etter at de involverte partene har hatt tid til å tilpasse seg regelverket. Kunnskapsdepartementet tar derfor sikte på å starte en evaluering av ordningen i løpet av andre halvår 2019 eller første halvår 2020. Da vil regelverket ha virket et par år.

I vurderingen av om det foreligger et særlig behov for læreplasser, skal oppdragsgiverne ta utgangspunkt i Utdanningsdirektoratets statistikk over søkere til læreplass og inngåtte lærekontrakter. Det har vært etterlyst veiledning i form av bedre og mer brukervennlig presentasjon av statistikken. Utdanningsdirektoratet vil derfor utarbeide en ny presentasjon av behovet som er lettere for de ulike oppdragsgiverne å finne frem i, og som vil gjøre det lettere å vurdere om plikten gjelder i den enkelte anskaffelsen. Dette kan for eksempel gjøres gjennom å utarbeide en oppdatert liste over bransjer hvor det er særlig behov for læreplasser.

Regjeringen vil:

• Foreta en evaluering av plikten til å stille krav om bruk av lærlinger.

• Utarbeide en klar og brukervennlig presentasjon av statistikken over når det foreligger særlig behov for læreplasser i en bransje.

12 Mer sosialt ansvar

12.1 Innledning

Manglende ivaretakelse av grunnleggende menneskerettigheter i arbeidsforhold er en betydelig utfordring i mange land. Undersøkelser viser at 25 millioner arbeidere er utsatt for tvangsarbeid og 152 millioner barn utnyttes som arbeidskraft, hvorav 73 millioner barn arbeider under helsefarlige forhold.122 I et globalt perspektiv er det derfor fortsatt et stort behov for oppmerksomhet rundt bekjempelse av menneskerettighetsbrudd i arbeidsforhold.

Like konkurransevilkår er en viktig forutsetning for velfungerende markeder. Det er derfor helt grunnleggende at leverandørene til det offentlige følger de samme spillereglene, også når det gjelder menneskerettigheter. Leverandører som presser produksjonsprisene gjennom brudd på grunnleggende menneskerettigheter i arbeidsforhold, bør ikke vinne frem i konkurransen om offentlige kontrakter. Det vil gå på bekostning av seriøse leverandører som følger gjeldende lover og regler. Det er derfor innført et nytt lovkrav i anskaffelsesloven som skal fremme respekt for grunnleggende menneskerettigheter i offentlige anskaffelser. Loven slår fast at oppdragsgiverne skal ha egnede rutiner for å fremme respekt for grunnleggende menneskerettigheter ved offentlige anskaffelser der det er en risiko for brudd på slike rettigheter. Lovbestemmelsen ivaretar Norges internasjonale forpliktelser på området, og bygger på FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP). Bestemmelsen gir tydelig uttrykk for viktigheten av å arbeide med sosialt ansvar.

Det offentlige er en stor innkjøper, også av varer med risiko for brudd på grunnleggende menneskerettigheter. Dette gjelder for eksempel ved kjøp av IT-utstyr og mobiltelefoner, arbeidsklær og naturstein. Det offentliges innkjøpspraksis kan derfor være et egnet virkemiddel for å øke etterspørselen etter løsninger som ivaretar krav til sosialt ansvar. Offentlige anskaffelser kan bidra til at løsninger som ivaretar sosialt ansvar får et større volum og en sterkere markedsposisjon. I dette kapitlet vil vi se nærmere på hva sosialt ansvar er, og hvordan oppdragsgiverne kan ivareta sosialt ansvar i sine anskaffelser. Å stille de riktige kravene, i de riktige anskaffelsene, er nøkkelen for å ivareta grunnleggende menneskerettigheter på en hensiktsmessig måte. For å kunne gjøre dette, trengs det god kompetanse hos oppdragsgiverne. Regjeringen vil bidra til å øke kunnskapsnivået gjennom ulike veilednings- og spredningsaktiviteter.

12.2 Hva er sosialt ansvar?

Anstendige arbeidsforhold anses som en nøkkelkomponent for å utrydde fattigdom. Dette gjenspeiles i FNs bærekraftsmål nummer 8 om å fremme anstendig arbeid og økonomisk vekst. Bærekraftsmålene er forutsatt oppfylt innen 2030.

FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter viser blant annet til ILOs kjernekonvensjoner om grunnleggende rettigheter og prinsipper i arbeidslivet. Kjernekonvensjonene består av åtte menneskerettighetskonvensjoner som setter minimumsstandarder for arbeidslivet. Konvensjonene omfatter retten til organisasjonsfrihet, forbud mot barnearbeid og tvangsarbeid, samt forbud mot diskriminering på bakgrunn av kjønn. Disse rettighetene anses som en sentral del av begrepet «grunnleggende menneskerettigheter» i arbeidsforhold. Ivaretakelse av disse rettighetene betegnes ofte som kjernen i begrepet sosialt ansvar i offentlige anskaffelser.

12.3 Virkninger av å ta sosialt ansvar i offentlige anskaffelser

Lovbestemmelsen om sosialt ansvar er forholdvis ny, og vi vet derfor foreløpig lite om effekter og kostnader av kravet til å fremme grunnleggende menneskerettigheter i offentlige anskaffelser. De offentlige oppdragsgiverne er fortsatt i en tidlig fase med å etablere og følge opp egnede rutiner for sosialt ansvar.

Initiativ for etisk handel (IEH) har siden 2009 samlet inn tallmateriale om bruk av etiske krav i offentlige anskaffelser. IEHs seneste undersøkelse om bruken av etiske krav i det som betegnes som «høyrisikoanskaffelser», ble publisert i 2017 og er fra før den nye lovbestemmelsen trådte i kraft.123 Undersøkelsen ble gjennomført i samarbeid med Difi og viser at det stilles krav til menneskerettigheter i om lag halvparten av et utvalg høyrisikoanskaffelser, herunder IT-utstyr, klær og fottøy, lekeplass- og idrettsutstyr, møbler og inventar, og naturstein. Undersøkelsen viser at det har skjedd en tydelig positiv utvikling på feltet fra undersøkelsene startet i 2009 til den siste undersøkelsen i 2016.124 Selv om den overordnede utviklingen peker i en positiv retning, viser undersøkelsen at det fortsatt er rom for forbedring, og at det er behov for videre arbeid for å bidra til hensiktsmessig bruk av etiske krav i offentlige anskaffelser.

Undersøkelsen indikerer et særlig forbedringspotensial i kategorien «naturstein». Naturstein inngår som en delkomponent i mange bygge- og anleggsprosjekter. Arbeid med utvinning av naturstein befinner seg i høyrisikogruppen for brudd på grunnleggende menneskerettigheter. Det er derfor viktig at oppdragsgiverne er bevisse på å stille gode etiske krav, også i anskaffelser hvor høyrisikoprodukter kun utgjør en del av en større anskaffelse.

En nyere undersøkelse fra Oslo Economics viser at 77 prosent av respondentene oppgir at hensyn til menneskerettigheter er svært/ganske viktig og begrepet «ILO» (kjernekonvensjonene til Den internasjonale arbeidsorganisasjonen) ble stilt som kontraktskrav i 29 av de 86 undersøkte kontraktsvilkårene publisert på Doffin i 2017.125

Etiske krav kan bidra til å styrke ivaretakelsen av grunnleggende menneskerettigheter.126 Den direkte effekten av slike krav kan likevel variere. Oslo Economics legger i sin utredning fra 2018 til grunn at krav til menneskerettigheter og produksjonsforhold må føre til at leverandørene omorganiserer produksjonen og/eller at produsenter som følger menneskerettighetene får kontrakter på bekostning av konkurrenter som ikke følger menneskerettighetene.127 Ifølge utredningen fra Oslo Economics er det usikkert om norske anskaffelser kan ha slike virkninger i internasjonale markeder hvor Norge er en liten aktør.

Krav til sosialt ansvar kan likevel ha en indirekte effekt ved at rettighetene får en sterkere stilling i produksjonslandet. Slike krav kan for eksempel bidra til å synliggjøre rettighetene både hos leverandørene og i leverandørkjeden. Videre kan krav til ivaretakelse av grunnleggende menneskerettigheter gi seriøse aktører med respekt for slike rettigheter en styrket posisjon, noe som generelt kan gjøre disse produsentene mer attraktive i markedet. Disse effektene er vanskelig å måle, men det kan ikke utelukkes at de foreligger.

Når det gjelder kostnader, er det å liste ILOs kjernekonvensjoner blant kontraktskravene lite kostnadskrevende i seg selv. Undersøkelsen til Oslo Economics viser også at en del oppdragsgivere opplever at det er mer tidkrevende å stille kontraktskrav til sosialt ansvar, men at kostnadsøkningen i de fleste tilfeller er liten.128 Det som derimot kan føre til økte kostnader, er kravet til kontroll som kontraktskravene kan medføre.

12.4 Ivaretakelse av sosialt ansvar innenfor en helhetlig anskaffelsespolitikk

12.4.1 Egnede rutiner

Sosialt ansvar er et av flere samfunnshensyn som skal ivaretas når det offentlige foretar innkjøp. Det er viktig at ivaretakelsen av grunnleggende menneskerettigheter gjøres på en måte som overholder de grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsippene og andre krav som følger av anskaffelsesregelverket. Av de grunnleggende prinsippene er det særlig forholdsmessighetsprinsippet som er av betydning for krav til sosialt ansvar.

Hva som er egnede rutiner vil variere fra oppdragsgiver til oppdragsgiver. Det er naturlig at store oppdragsgivere gjør mer for å ivareta sosialt ansvar enn små oppdragsgivere. Hvordan oppdragsgiver skal ivareta hensyn til menneskerettigheter i de konkrete anskaffelsene, vil også variere. Kravene vil blant annet være avhengig av hva oppdragsgiver skal anskaffe, kontraktens størrelse og varighet og hvilke potensielle menneskerettighetsbrudd det er snakk om. Det betyr at det kan være forholdsmessig med mer detaljerte krav, og mer omfattende dokumentasjonsforpliktelser, i større anskaffelser hvor oppdragsgiver er kjent med at risikoen for overtredelser er høy. Nivået på oppfølgingsrutinene må på samme måte gjenspeile risikoen for brudd på kravene.

Videre må oppdragsgiverne være innstilt på å gjennomføre oppfølgingen som forutsettes i kontrakten. Uten en tilstrekkelig oppfølging, risikerer oppdragsgiverne at kravene blir virkningsløse og at de ikke får en reell påvirkning på leverandørenes handlemåte. I så fall kan bruk av sosiale krav føre til at det i realiteten blir ulike konkurransevilkår. Leverandører uten god styring på leverandørkjeden, og som ikke forholder seg til kontraktskravene, kan da vinne frem, mens leverandører som etterlever kravene kan prises ut. Dette perspektivet kan sammenlignes med hensynet til oppfølging og kontroll av kontraktskrav om bekjempelse av arbeidslivskriminalitet i kapittel 10. Også når det kommer til sosialt ansvar, må nivået av oppfølging og kontroll ta utgangspunkt i en skjønnsmessig vurdering som oppdragsgiverne må vurdere fra sak til sak, basert på risikovurderinger.

Det er viktig å påpeke at ingen oppdragsgivere har mulighet til å skaffe full oversikt over alle ledd i produksjonskjeden til samtlige komponenter som inngår i produktet som skal anskaffes. Med andre ord, ingen oppdragsgiver kan garantere seg mot ulovligheter i produksjonen. Dette er heller ikke formålet med den nye lovbestemmelsen. Samtlige oppdragsgivere kan imidlertid treffe tiltak som bidrar til å redusere risikoen for menneskerettsbrudd.

Det er også viktig at rutinene for ivaretakelse av sosialt ansvar er praktisk håndterbare for den offentlige virksomheten som skal gjennomføre anskaffelsen. Det betyr for eksempel at mindre oppdragsgivere ikke kan forventes å gjennomføre den samme typen kontraktsoppfølging som større oppdragsgivere. Dette bør i så fall reflekteres i oppdragsgivernes rutiner og i måten oppdragsgiverne formulerer kontraktsvilkårene.

Dersom oppdragsgiverne legger ambisjonsnivået for høyt, kan dette bli fordyrende og administrativt krevende både for oppdragsgiverne og leverandørene. Denne situasjonen kan oppstå der oppdragsgiverne stiller strenge dokumentasjonskrav uten å ha kompetanse til å følge disse opp. I så fall kan dette føre til produksjon av dokumentasjon for dokumentasjonens skyld, uten at dette fremmer ivaretakelsen av sosialt ansvar. Dette er en fallgruve oppdragsgiverne må være oppmerksome på.

Samarbeid mellom oppdragsgivere, for eksempel gjennom innkjøpsfellesskap, kan være en hensiktsmessig måte å etablere og gjennomføre rutiner om ivaretakelse av sosialt ansvar. Et innkjøpsfelleskap kan ha bedre forutsetninger for å bygge opp spisskompetanse på hvordan man kan stille hensiktsmessige etiske krav i anskaffelsesprosessen og hvordan disse best kan følges opp i praksis. Dette kan også bidra til at det stilles proporsjonale krav samtidig som transaksjonskostnadene reduseres både for oppdragsgiverne og leverandørene. Samordning av offentlige innkjøp er nærmere behandlet i kapittel 15.

Regjeringen er positiv til at oppdragsgiverne går sammen om å oppfylle forpliktelsene til kontraktsoppfølging. Samtidig er det, fra myndighetenes side, lagt opp til at oppdragsgiverne selv skal kunne oppfylle forpliktelsene knyttet til samfunnsansvar uten å måtte leie inn konsulenter eller annen ekstern bistand. Det er viktig at oppdragsgiverne finner et nivå på kontraktsoppfølgingen som lar seg praktisere over lengre tid og som ikke uforholdsmessig fordyrer anskaffelsesprosessen.

Initiativ for etisk handel (IEH) har i sitt innspill til meldingen pekt på behovet for koordinert innsats og samarbeid. Norge har, sammenlignet med andre europeiske land, kommet langt når det gjelder både å utvikle verktøy og samordning blant oppdragsgiverne på dette feltet. Det er viktig at norske innkjøpere deler kompetanse og erfaringer, og på den måten reduserer sjansen for at den samme jobben gjøres flere ganger. Dette kan bestå av koordinering av prioriterte anskaffelser, felles kontraktsoppfølging og deling av metoder og informasjon. Difi er til stede i flere innkjøpsnettverk hvor dette vil være et tema, og IEH arbeider med utviklingen av en samarbeidsmodell for ivaretakelse av etiske krav.

12.4.2 Veiledning

Det å stille gode krav til sosialt ansvar, vite hvordan de skal følges opp osv., krever en kompetanse som de færreste oppdragsgivere besitter. Med et desentralisert innkjøpssystem er sentralisert veiledning, som fra Difi, avgjørende for å håndtere denne kompetanseutfordringen.129 Regjeringen vil derfor styrke veiledningen og løfte frem sosialt ansvar i veiledning om anskaffelser hvor det er høy risiko for brudd på grunnleggende menneskerettigheter. Tiltak for økt kompetanse, bedre styring, organisering og samordning kan også bedre mulighetene oppdragsgiverne har for å stille etiske krav.

Oppdragsgiverne har allerede i dag tilgjengelig verktøy som skal gjøre det enklere å ta hensyn til sosialt ansvar i anskaffelser. Difi har for eksempel utarbeidet veiledning, maler og verktøy for dette formålet. Dette inkluderer blant annet en høyrisikoliste og et risikostyringsverktøy, som gir veiledning om risikoprodukter og hvordan oppdragsgiverne bør forholde seg til en slik eventuell risiko.

I tillegg har Difi og IEH utarbeidet en felles mal for etiske krav i kontraktsvilkårene. Disse kravene refererer til ILOs kjernekonvensjoner og andre grunnleggende arbeidstakerrettigheter. Bruk av denne malen sikrer harmonisering av etiske krav overfor leverandørene, og gjør det dessuten enklere for oppdragsgiverne å samarbeide om oppfølgingen. Difi har i tillegg maler for egenrapportering som kan benyttes i oppfølgingen, og risikostyringsverktøyet har funksjonaliteter som kan benyttes i oppfølgingsfasen.

Difi har et godt utgangspunkt for å bidra ytterligere med veiledning om praktisk gjennomføring av krav til sosialt ansvar. Viktige prioriteringer er høyrisikolisten, risikoveiledning og tilgang på gode eksempler. Det er særlig viktig å integrere ivaretakelse av sosialt ansvar i eksisterende veiledninger om anskaffelsesfaglige tema hvor vi vet det er utfordringer knyttet til brudd på grunnleggende menneskerettigheter. Dette inkluderer for eksempel veiledningen om bygge- og anleggsanskaffelser og veiledningen og kriteriesettene om miljøvennelige anskaffelser. Difi skal også bidra til bevisstgjøring om sosialt ansvar i nettverk hvor dette kan være relevant, for eksempel i nettverk for innkjøpere i bygge- og anleggsbransjen. Difi vil gjennom dette arbeidet også bidra til deling av metoder og informasjon mellom oppdragsgiverne.

12.5 Regjeringens tiltak

Lovkravet i anskaffelsesloven stiller krav til offentlige oppdragsgivere om at sosialt ansvar skal prioriteres og at ivaretakelse av grunnleggende menneskerettigheter er et samfunnshensyn som skal vektlegges i offentlige anskaffelser.

Det er økt oppmerksomhet rundt samarbeid om disse spørsmålene i det norske anskaffelsesmiljøet i dag. Dette er en positiv tendens. Det er likevel et stort potensial for både videre profesjonalisering og effektivisering. Det er fortsatt flere utfordringer knyttet til det å stille hensiktsmessige krav til sosialt ansvar. Regjeringen har merket seg at det i enkelte tilfeller stilles krav som er lite tilfredsstillende, og at det på enkelte områder stilles krav i for få kontrakter.130 Dette viser at det fortsatt er behov for bevisstgjøring om problemstillingen blant norske oppdragsgivere. Samtidig er det behov for mer kompetanse om hvordan det kan stilles hensiktsmessige krav.

Regjeringen vil:

• Integrere ivaretakelsen av sosialt ansvar i veiledning om anskaffelser hvor det er høy risiko for brudd på grunnleggende menneskerettigheter.

• Bidra til bevisstgjøring om sosialt ansvar i relevante nettverk for innkjøpere.